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硕 士 学 位 论 文 论文作者： 学科专业： 指导教师： 培养单位： 培养类别： 完成时间： 沈阳师范大学学位评定委员会 单位代码：单位代码： 10166 北京市出租车行业管制问题研究 宋涛 西方经济学 郭砚莉 国际商学院 全日制 2014 年 5 月 27 日 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是在导师的指导下取得的研究成果。 据我 所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发 表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中作了明确说明并表示了谢意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 本人授权沈阳师范大学研究生处， 将本人硕士学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索； 有权保留学位论文并向国家主管 部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版， 允许论文被查阅和借 阅； 有权可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存、 汇编学位论文。 保密的学位论文在解密后适用本规定。 作者签名： 日期： I 北京市出租车行业管制问题研究 摘 要 近年来，对于出租车行业内部存在的问题成为各方议论的焦点，各地频繁的 出租车罢运事件、司机的低收入与出租车公司的高额份子钱、非正规出租车充斥 市场以及高峰时段和雨雪天气打车难，都成为舆论和广大民众议论的焦点。对于 如何破解这些问题，各地都采取了相应的措施，如对出租车起步价的调整、增加 打车的燃油附加费以及对出租车司机给予燃油补贴等等， 然而效果似乎并不显著。 而北京作为首都城市，尤其受到关注。 2013 年初， 中央电视台新闻联播节目和焦点访谈栏目相继对北京市出租车行 业存在的问题进行了报道，同时也对产生问题的原因进行了分析，似乎根源在于 行业垄断，如何破除垄断才是解决问题的关键。观点虽然正确，但并不全面。出 租车行业问题的产生并不是短时间积累所致，而是经过了建国初期到改革开放， 再到现今为止长时间所积淀下来的。因此，要解决这一长期遗留下来的问题，不 仅要从现存的问题入手，还要搞清楚问题的根源，不仅要治标，还要治本。2013 年的 5 月 23 日， 北京市发改委举办了出租车调价听证会， 认为出租车行业主要存 在两个问题：第一，出租车服务能力不能满足城市发展需要。第二，出租车行业 对驾驶员的吸引力下降。而后政府公布了涨价的方案，方案虽然短时间内改善了 出租车司机的低收入状况，但是对消费者而言是否合理却有待探讨。同时，对于 广被声讨的出租车公司高额份子钱问题却没有出台相关解决方案，着实令司机及 消费者费解。 随着国家大力发展市场经济，北京市出租车行业也迅速发展起来，但是数量 的快速增长对市场的正常运行产生了影响，为此，政府管理部门开始介入出租车 行业的经营管理。管制主要有四个方面，即数量管制、质量管制、价格管制以及 准入管制。伴随着数量管制政策的引入，政府又加大了推行公司制的步伐，逐步 通过各种行政政策使经营牌照归属到出租车公司名下。但也正是由于政府管制措 施实施的不合理，才产生了现阶段北京市出租车行业的各种问题。 本文将结合规制经济学相关理论，针对北京市政府对出租车行业的管制进行 研究，分析管制的产生原因以及效果，同时对效果不理想的措施提出相关整改意 见。 关键词：北京市，出租车市场，政府管制 II The Research on the Beijing taxi industry issues Perspective of Regulation Abstract In recent years , the internal problems concerned with the taxi industry has been widespread concerned, the frequent transport strike incident , the drivers low-income and the taxi company s high elements of money , the proliferation of the black car, and the difficult taxi taken in rain-snow weather and peak hours have become the focus of media and the general public discussion. Many places have taken appropriate measures to deal with these issues, such as adjusting the starting price for a taxi , the increased fuel surcharges for a taxi , the fuel subsidies given to taxi drivers and cracking down on the black car , etc, but the effect does not seem to significantly . As the capital of our country, Beijing receives extra attention. Early 2013 , CCTV news broadcast programs and Focus have been part of the Beijing taxi industry problems were reported, but also on the causes of the problem are analyzed, it seems rooted in the industrial monopoly , is to solve the problem of how to get rid of the monopoly key . Although the view is correct, not comprehensive. Produce a short taxi industry is not caused by the accumulation of problems, but after the early days of the reform and opening up for a long time now and then to the accumulation down. Therefore, to solve this problem of long-term legacy, not only from the existing problems, we have to figure out the root of the problem, not just the symptoms, but also the root of the problem. 2013 of May 23, the Beijing Municipal Development and Reform Commission held a hearing on taxi price adjustment that the taxi industry, there are two major problems: first, the taxi service capacity cant meet the development needs of the city. Second, the attractiveness of the taxi industry to driver has declined. Then the government announced the price of the program, although the short program to improve the situation of low-income taxi driver, but it is reasonable for consumers to be explored. Meanwhile, the widely denounced the high taxi company did not introduce elements of money problems related solutions, rain-delayed drivers and consumers to understand. With the country to develop a market economy, Beijing taxi industry has developed rapidly, but the number of fast-growing market for the normal operation of an impact , to this end , the government began to intervene in the taxi industry management III department management . There are four main regulatory aspects, namely the number of control, quality control, price control and access control. With the introduction of the number of regulatory policy, the Government has increased the pace of implementation of corporate system, and gradually makes the attribution to the taxi company operating under the name of the license through a variety of administrative policies. But it is precisely because of unreasonable government control measures implemented, it produces a variety of issues at this stage, Beijing taxi industry. This will combine regulation economics theory , conducting research for the Beijing government regulation of the taxi industry , analysis of the causes and effects controls, while the result is not satisfactory corrective measures to make relevant comments . Key words: Beijing, taxi market, government regulation IV 目 录 摘 要 . I ABSTRACT . II 目 录 IV 第一章 引言 . 1 一、研究背景、目的与意义 1 (一) 研究背景 . 1 (二) 研究目的 . 1 (三) 研究意义 . 2 二、国内外研究动态 2 （一）国内研究动态 2 （二）国外研究动态 4 三、研究内容、方法与论文创新点 5 （一）研究内容 5 （二）研究方法 5 （三）论文创新点 5 第二章 北京市出租车行业概述 . 7 一、行业发展历程及政府管制的由来 7 （一）改革开放前的国营阶段 7 （二）自由经营阶段 7 （三）全面管制阶段 8 （四）特许经营阶段 8 二、北京市出租车行业现状 9 （一）市场保有量及客运量 9 （二）行业存在问题 . 10 （三）行业内部结构 . 11 （四）行业中博弈力量对比 . 12 第三章 行业管制效果分析 15 一、管制理由分析 . 15 （一）信息不对称 . 15 （二）公共资源性 . 16 二、管制效果分析 . 16 （一）推动了市场的正规化 . 16 （二） 造成供求失衡 17 （三）公司的高额利润 . 18 （四）私家车数量激增 . 19 （五）非正规出租车充斥市场 . 20 （六）行业的垄断 . 20 V （七）产权的过度集中 . 20 第四章 出租车需求量的实证分析 22 一、变量的筛选与假设 . 22 （一）变量的筛选 . 22 （二）模型的基本假设 . 23 二、模型的设定与检验 . 23 （一）六元线性回归模型设定与检验 . 23 （二）五元线性回归模型的设定与检验 . 25 （三）四元线性回归模型的设定与检验 . 26 三、模型的分析与预测 . 27 第五章 北京市出租车行业管制建议 29 一、 政府管制分析 . 29 （一） 管制的必要性 29 （二）放松管制的合理性 . 29 二、具体的改革方案 . 31 （一）明确发展方向，加强规范与引导 . 31 （二）逐年竞拍方式 . 33 结 论 35 参考文献 . 36 致 谢 38 个人简历及在校期间研究成果和发表的学术论文 . 39 北京市出租车行业管制问题研究 1 第一章 引言 一、研究背景、目的与意义 (一) 研究背景 近年来，我国的经济实力和人们生活水平都有了大幅度的提高，但是城市 交通运输的拥堵状况却愈发的严重， 而出租汽车作为城市交通重要的组成部分， 发展也越来越受到重视。到 2013 年为止，出租车客运量已经占城市交通客运量 的 9%左右。出租车不仅弥补了公共交通运输能力的不足，同时也满足了人民出 行的特殊需求，给全社会带来了巨大的效益。可见，出租车已经跟人民的生活 紧密相连。 但是随着出租车行业的不断发展，其行业内部所暴露的问题也越来越多。 2013 年初，中央电视台新闻联播节目和焦点访谈栏目相继对北京市出租车行业 存在的问题进行了报道，指出北京市出租车行业主要存在高峰时段打车难、非 正规出租车充斥市场、行业的高额“份子钱” 、司机的低收入以及出租车公司的 高额利润等问题。同年的 5 月份，北京市发改委又举办了出租车行业的听证会， 对行业内部存在的问题进行了深入的分析讨论，在原有出租车行业规章制度下 新加入若干整改意见，并在其后采取了租价上涨等缓解行业内部矛盾的措施， 足可见北京市对其重视程度。本文将从政府在出租车行业中所扮演的角色以及 对行业内部的管制措施入手，对其实施的管制政策进行研究分析与讨论，以期 能够对行业的未来发展起到借鉴作用。 (二) 研究目的 本文通过对现阶段北京市出租车行业现状的了解，研究北京市政府对出租 车行业的管制政策，从而形成一个理论分析的框架，从整体上了解管制的成因 以及效果，并对未来北京市出租车行业的发展方向提出合理的相关建议。具体 而言，本研究拟解决的关键问题有： 1.在了解出租车行业相关背景的情况下， 对北京市出租车行业存在的问题进 行深入分析，从而掌握其根源所在。 2. 对北京市政府实施的管制政策进行探讨，了解管制的成因以及效果。 北京市出租车行业管制问题研究 2 3.在掌握政府管制政策效果的基础上，对北京市出租车行业内部的整改提出 相应建议。 (三) 研究意义 本文的研究意义在于： 1. 在理论方面，从导致北京出租车行业产生问题的原因及影响因素入手， 结合经济学相关理论，对其研究分析，有助于形成一个更加适合北京出租车行 业的分析框架。 2. 在现实方面，通过对北京市出租车行业内部存在问题的分析与研究，以 期使北京市政府在出租车行业中的角色定位有更深入的认识。 3. 从总体上看，对北京市出租车行业存在问题的研究，不仅为北京，同时 也为全国类似北京出租车行业管理模式的城市的出租车行业问题研究提供参 考。 二、国内外研究动态 （一）国内研究动态 我国的出租车行业是在改革开放后才发展起来的，并逐渐由政府开始实施 管制，主要包括数量限制、价格管制、质量管制和准入管制四个方面。与管制 问题有关的文章和文献相当有限，主要集中于法学、经济学、交通运输三方面 上。在经济学方向，余晖 1 （2005）认为，出租车行业是一个可以进行完全竞 争的行业，其从业者的进入壁垒几乎为零。如果有必要对它进行管制，只需要 事前通过法律规定行业准入的条件即可，比如要求司机的身心健康、有若干年 的驾驶经验以及年龄的上下限。而出租车的运营价格可以通过听证会的方式加 以确定，事后的监管交由交通部门或司机自行组织的协会进行管理，出租车公 司的存在没有存在的必要。 张曙光 2 （2009）认为，从世界范围来看，政府实施数量管制的常用方法 是对经营权进行拍卖，一般是拍卖给个人，北京却不是这样。政府没有拍卖经 营权，而是将其免费发放给出租车公司，而出租车公司利用手中经营权收取司 机的费用，也就是“份子钱” 。如果取消出租车公司，租价就会降低，消费者也 会得到实惠，同时司机的司机也能够增加，留下的就只有出租车行业的管理问 1 余晖， 管制与市场 ，上海人民出版社，2005 2 张曙光， 政策与体制联动市场化进程中的宏观经济分析 ，上海财经大学出版社，2009 北京市出租车行业管制问题研究 3 题。王军认为，保留最低限度的必要管制，扩大市场竞争，将能够使出租车行 业为消费者提供更加安全、舒适和便捷的服务。 史际春 3 （2008）认为，北京市控制出租车数量以及公司规模的方式是计 划经济的思维定式，而出租车总量是由价格、供求以及替代工具等多种因素共 同作用所发展的一种动态平衡，公司的大小也与其素质没有直接关系。而如果 这些都由政府控制的话，我国就不必搞改革开放和市场经济了。盛洪（2010） 认为，现在出租车司机与出租车公司之间的合同是不平等的，司机的谈判地位 与公司存在明显的不对称，在劳动力供给过剩，资本稀缺的情况下，这种合约 显然不利于司机。郭玉闪 4 （2005）通过对出租车行业的实地调查和所作的实 务研究得出了相似的结论。陈时国 5（2005）指出政府对出租车行业施行管制 政策会导致整个行业的福利水平下降。而出租车市场具备完全竞争的条件，其 需求量和价格完全可以通过市场竞争从而达到均衡来确定，政府完全没有必要 对出租车行业进行管制，并主张取消政府的管制从而实现个体化经营模式。同 时， 荣朝和也运用产权理论对北京市出租车行业的管制问题进行了深入的分析。 杨君昌 6(2008)认为,市场经济的基本功能之一就是利用价格机制来实现 稀有资源的有效配置，但是在市场失灵的情况下，如果政府不加以管制，就会 产生对消费者不利的局面，政府不仅仅要考虑资源的有效配置，还要考虑人民 的收入分配是否合理。因此，为防止公共服务价格大幅度波动，政府有必要对 市场进行管制。 还有其他学者从经济租金的角度对出租车行业进行了分析，北京市交通运 输委员会管理处处长郑红普对出租车司机的利润进行了深入的研究之后，提出 了利润的计算方式。曹斌 7(2005)在对北京市的出租车行业研究时，对经济租 金怎样在出租车行业各利益主体之间分配的问题作了大量的研究。 在法学方面， 许多法学学者对出租车行业特许经营权制度都有所论述。其中政法大学教授薛 小建 8(2008)认为， “政府可以通过经营权拍卖的方式以突出市场化机制的作 用” 。竹立家 9(2006)认为，由于出租车的性质是一种公共资源，所以政府理 应对其进行管制经营，但在管制过程中的政府定位问题以及如何进行管制还有 待进一步研究。 3 史际春， 京师法学案例讲堂：经济法 ，中国法制出版社，2008 4 郭玉闪， 数量管制政策之恶 ，新京报，2005 5 陈时国， 我国出租车行业存在问题及解决对策 ，湖南城市学院学报，2005 6 杨君昌， 公共定价理论 ，上海人民大学出版社，2008 7 曹斌， 出租车市场管制原因探析 ，经济师，2007 8 薛小建， 政府资产管理俸制改革及检查监督的引入 ，人民检查，2008 9 竹立家，国家行政学院教授，国家质检总局人力资源中心顾问。 北京市出租车行业管制问题研究 4 （二）国外研究动态 国外对政府管制理论的研究大致可以分为三个阶段：一是管制公共利益理 论；二是管制的俘获理论；三是管制经济理论。 的公共利益理论认为管制的目的是为了增加人民的福利，弥补由于市场本 身存在的缺陷而导致的效率的损失。理查德波思纳认为管制公共利益理论存 在两个基本前提，一是完全放任的市场在运行中无效率，二是政府没有管制支 出。但是该理论的局限性体现在被管制的行业许多既不是自然垄断，同时又不 具备外部性。因此，公共利益理论是不完善的。 政府管制理论发展经历的第二个阶段是管制的俘获理论。这一理论是由美 国经济学家施荻格勒所提出的，其后又由佩尔兹曼和理查德波思纳所发展。 该理论的核心思想是，政府政策的实施会被由其管制的利益集团所影响，同时 政府的政策制定者又存在利己动机，以上两者相互作用就成为管制俘获理论的 基础。 政府管制理论经历的第三个阶段是管制经济理论。1971年，施荻格勒在其 著作经济管制论中首次提出该经济理论。这一管制经济理论从假设出发， 然后论述假设的合理性，可以说该理论的诞生石管制理论的一个极大飞跃。而 后贝克尔和佩尔兹曼等人又在前人研究的基础上进一步完善了该理论。 在将政府管制理论用于出租车行业的研究上，许多外国学者都认为放松政 府的管制是合理的措施，而关于数量管制改革的效果，美国的一位经济学家曾 经撰写过一篇论文，将全球众多有关管制的文章加以汇总、统计，得出结论： 在经济学家有关出租车市场政策的观点中，三分之二的人认为对出租车行业放 松管制是有好处的。而对放松管制作出负面评价的人，部分的是源于他们认为 管制的放松并不充分。 综上所述，国外已经开始对出租车市场是否应该存在管制进行研究，而我 国由于出租车行业起步较晚，研究的问题基本停留在如何对出租车数量进行测 算以及如何进行价格制定，而内容和所采用的理论也大多数与管理学和交通运 输学有关，而与经济管制方面有关的文献却相对较少，即便有也基本上是对现 有管制制度的梳理与总结，很少结合经济学相关理论管制政策进行深入研究与 讨论，这也是本文所想要弥补的不足之处。 北京市出租车行业管制问题研究 5 三、研究内容、方法与论三、研究内容、方法与论文创新点文创新点 （一）研究内容 本文的核心内容从现阶段北京市出租车行业存在问题入手，以此为基础探 讨政府管制政府的成因以及效果， 并对管制不甚合理的方面提出相关整改意见。 本文共分五部分进行论述。 第一章： “引言”部分。本章主要阐述论文的研究背景、研究目的与研究意 义，还包括国内外研究动态以及研究的内容、方法和论文创新点，以引出论题。 第二章： “北京市出租车行业概述。本章主要介绍北京市出租车行业的发展 和政府对出租车行业的管制由来，并对北京市现阶段出租车行业现状进行了描 述。 第三章： “行业管制效果分析” 。本章将从现阶段北京市出租车行业暴露的 问题入手，对政府实施的管制政策加以分析研究，探讨管制的成因及效果。 第四章： “出租车需求量的实证分析” 。本章将影响出租车需求量的因素进行 回归分析，并对出租车的需求量做出预测。 第五章： “北京市出租车行业管制建议” 。在本章中主要讨论政府管制的必要 性及相关调整方案。 第六章： “结论” 。本章是对全文的主要观点及结论的归纳总结。 （二）研究方法 1.本文将采用实证分析和规范分析并用的方法对政府实施的管制政策效果 进行研究分析，在分析中，不仅仅要回答问题存在的根源 “是什么” ，还要回 答好的管制制度“应该是什么” 。 2.本文主要应用规制经济学的相关理论，对北京市出租车行业现存问题进 行研究分析。 3本文还会用到计量经济学中的回归分析方法，对出租车需求量进行研究 与预测。 （三）论文创新点 以往对出租车领域的研究大都停留在如何对出租车数量进行测算以及如何 进行价格制定，而内容和所采用的理论也大多数与管理学和交通运输学有关， 对经济管制的研究相对较少，很少结合经济学相关理论对管制政策进行深入研 北京市出租车行业管制问题研究 6 究与讨论，而本文将结合规制经济学相关理论对政府的管制问题进行研究，分 析管制的效果，而这也将是本文的一大特点。 在研究方法上，不仅会用到实证分析方法，还会用到规范分析方法，除了 要解释引起北京出租车市场问题的原因 “是什么” ， 还要分析理想的管制制度 “应 该是什么” 。 北京市出租车行业管制问题研究 7 第二章 北京市出租车行业概述 一、行业发展历程及政府管制的由来 北京市的出租车行业发展大致可以分为四个阶段，分别是：改革开放前的 国营阶段；改革开放直至八十年代末的自由经营阶段以及九十年代开始的全面 管制阶段以及特许经营阶段。 （一）改革开放前的国营阶段 从一九四九年建国至改革开放之前，北京的出租车行业发展缓慢，可以说 是原地踏步。出租车的存在形式基本上是国营车队，由国营公司统一进行管理。 这一时期的出租车价格高、数量少，服务对象大多是官员、外宾、商人及高级 识分子等上层人士 。普通百姓不仅在价格上消费不起，而且由于其数量稀少而 难以打的到，出租车服务甚至可以说是权力和地位的象征，而车型主要是老式 的苏联车、德国车、日本车或美国车。车辆也基本上归国营公司所有，司机是 公司的员工。数量仅有几十台，以公司下属车队的形式进行日常管理，出租车 基本不进行扫街服务，主要听从上级领导的安排完成任务，或者在涉外宾馆和 各大机场等场所蹲点候客。一方面受当时落后的经济状况和消费水平所限，另 一方面由民众思想对于资本主义享乐生活及市场的排斥，出租车行业远未得到 应有的重视，其发展严重滞后。 （二）自由经营阶段 改革开放以后，国家开始大力发展自由市场经济。人们有了一定的经济行 为自由，于是市场空白也开始逐步被填补起来。同时，作为客运行业的一部分， 民间的出租车市场也开始壮大。但是随着自由市场经济的起步和人员流动性的 增加，北京市既有的公共交通运力开始无法满足人们的日常出行需求。尤其在 机场、火车站、长途客运站、旅游景点、商场等人流密集的地方，对交通工具 的需求更是与日俱增，巨大的市场需求催生了市场供给。 当时，政府对出租车行业的管制也比较宽松，只要符合条件即可获得出租 车运营权，同时放松信贷管制，支持个人贷款进行出租车经营，且私人投资者 只需“挂靠”在正局或以上级别的单位即可设立出租车企业，政府只对租价和 司机的不道德行为进行管制，但不对出租车的数量进行控制。当时的经营者不 北京市出租车行业管制问题研究 8 需要纳税、也没有任何规费、保险，只需要承担日常的运营和维修保养成本即 可。 在以上宽松的制度下，出租车行业迅猛发展起来，数量也急剧增加。在为 乘客提供服务的同时也赚取了丰厚的收入，有些司机的月收入甚至能够达到上 万元。但是由于出租车行业的发展无法跟上经济发展的步伐，而与出租车市场 有关的立法与政策也是一片空白，于是，政府管理者与行业的从业者失去了联 系的纽带。 （三）全面管制阶段 随着出租车行业的发展，出租车的数量也迅速增加，行业内部开始出现过 度竞争，司机收入下降和道路交通拥堵等问题。同时，政府缺乏有效的服务质 量监管使得出租车行业的服务的水平较低，车内环境差、司机欺诈、事故纠纷 等都使得司机和乘客矛盾日趋严重。正是在这一背景之下，政府开始介入出租 车市场，而最主要的方式就是推行对出租车的数量管制。而管制的形式主要采 取停办出租车企业以及停止发放出租车运营权。 2000年以后，管制更加严格，由于政府认为行业出现的问题主要是出租车 企业内部的管理机制存在问题，而公司化的管理可以弥补以上不足，因此，政 府发布政策推行公司制，取消原来的挂靠制，将司机统一纳入公司进行管理。 主要做法有：第一，车主要在车辆报废或者更新时在规定期限内加入出租车公 司。第二，依靠行政权力强制推行收车政策，将车辆从司机的手中收回，并规 定出租车经营权的使用年限。第三，动用行政力量以鼓励大企业吞并小企业， 组建大型的出租车公司，并限制个体进入出租车行业。除此之外，车辆还要交 纳保险，日常的经营需要交纳相应税费，车辆需要有统一外观，司机统一着装， 安装顶灯、计价器，并依据管理部门的定价规定向乘客收取费用。 （四）特许经营阶段 北京市政府于2006年的5月份颁布了关于加强出租车行业管理的意见 ， 规定要求：第一，从颁布之日起，北京市出租车行业要实行政府的特许经营， 经营期限为8年；第二，健全出租车的租价调控、数量调控以及市场准入机制； 第三，坚持发展以公司制为主，个体制为辅的行业运营模式，加快推行公司化 进程，尽早实现规模化经营；第四，对出租车牌照实行无偿、有期发放原则， 出租车公司在获取经营权后由司机承包经营，并定期缴纳给公司一定数额的承 包费用。以上措施的实施，使出租车市场得到了一定的改善，由公司管理出租 北京市出租车行业管制问题研究 9 车司机使管理更加合理，同时也减少了政府的监管成本，政府对市场的管制目 的基本达到，从而也标志着北京市出租车行业的管制进入了一个新的阶段。 二、北京市出租车行业现状 （一）市场保有量及客运量 由于北京市政府对出租车行业实施严格的数量管制，导致运营的出租车数 量在 2006 年以后一直保持在 6.7 万辆左右，没有发生变化。如图 2-1 所示： 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 1995200120072013 年份 数量 图 2-1：北京市历年出租车数量 数据来源:北京市统计年鉴 同时，以 2011 年为例，北京市出租车客运量占总体公共交通客运总量的 9%，具体分布如图 2-2 所示： 图 2-2：北京市交通客运比率分布图 数据来源:北京市统计年鉴(2012) 北京市出租车行业管制问题研究 10 （二）行业存在问题 1.打车难度大 2013 年初，中央电视台新闻联播节目和焦点访谈栏目相继报道了北京市出 租车“一车难求”的现象，尤其在上下班高峰期以及雨雪天气，打车更是难上 加难。据记者了解，在以上情况下打车平均等候时间要超过 20 分钟，这大大影 响了人们的日常出行。 2.“份子钱”过高 在北京市出租车行业中，司机普遍抱怨“份子钱”过高，所谓的“份子钱” ， 就是出租车司由于租用公司的车辆而上交给公司的租金，一般是按月缴纳。在 2013 年北京市调高出租车租价后，有媒体对出租车司机的收入进行了统计。北 京市现在约 70%为单班车，每个月一辆车收入约为 11485 元，政府每个月会给 司机补贴 905 元，加起来一共 12390 元，这些收入可以分为四部分，如图 2-3 所示： 净份子 钱, 35% 汽油, 30% 司机收 入, 33% 保养, 2% 图 2-3：北京出租车收入分配 我们可以看到，35%是份子钱，4310 元；33%是汽油钱 3689 元；30%是司机 的收入， 4091 元； 另外 2%是车的保养费用。 而份子钱在使用上主要是人工成本、 车辆相关费用以及管理费用。北京市现有出租车数量为 66646 辆，如果都以单 班车计算，那么每个月公司收取的份子钱就将近 3 亿元，而其到底有多少钱是 用在正常经营上却始终没有彻底的公开过，这也是司机普遍抱怨份子钱过高的 主要原因。 3.公司支出不公开 出租车公司的利润来源于司机上交的份子钱，而对于这部分资金公司的花 费却不甚明确，这往往成为公司与司机之间矛盾的焦点。司机认为公司收取了 高额份子钱但是对这笔钱的用途却从来不公开，即使公开了也是相当模糊，而 这也成司机认为公司赚取高额利润的原因。 北京市出租车行业管制问题研究 11 4.非正规车数量庞大 非正规车也就是人们习惯称呼的“黑车”，其数量已经高达7.2万辆。而北 京市现有的正规出租车大概6.7万辆，数量远低于非正规车的数量。而其服务质 量低下、漫天要价等特性往往成为人们抱怨的原因。北京市汽车管理部门曾多次 对非正规车进行打击，但是效果不甚理想。 （三）行业内部结构 1.市场结构 北京市出租车行业的变迁主要经历了几个阶段：1992年在着重发展第三产 业的大背景下数量急剧增长，到1993年开始对行业施行准入管制政策，而后在 1996年又开始在全行业内大力推行以公司为经营主体的承包制， 到2000年左右， 政府的目的基本达成。截止到2013年为止，全市共有出租车公司252家，并且形 成了以几家品牌出租车企业为龙头的市场结构，具体如表2-3所示： 表2-3：北京市排名前十的出租车公司 单位： 辆 出租车公司 出租车拥有量 银建集团 11000 新月联合 8000 北方投资集团 6500 平谷渔阳集团 4500 首汽集团 4000 北汽集团 3500 祥龙出租 3000 三元出租 2500 万泉寺出租 1700 京联出租 1000 数据来源： 中国新闻周刊 ，2013 虽然公司数量众多，但其作用却微乎其微，而政府始终在行业中处于主导 地位，不仅掌握着出租车经营牌照的发放权，同时对租价和出租车总量进行控 制，可以说，现阶段的北京市出租车行业是一个政府垄断的行业。 2.产业结构 随着1992年中国正式提出建立社会主义市场经济，北京市出租车行业迅速 发展起来，出租车数量也迅猛增加。当时政府对出租车行业的管制比较宽松， 但是由于当时中国对私有制经济还有许多限制，所以政府要求出租车行业要采 北京市出租车行业管制问题研究 12 用挂靠制的形式经营。所谓挂靠制，就是司机自己出资购车，然后将车辆挂靠 在某集体企业名下，同时交纳少量的管理费用，自主经营。但是随着出租车数 量的增加以及政府对出租车行业管制措施的欠缺，导致北京市出租车行业问题 越来越多。在此背景下，政府开始施行对出租车行业的管制，其中就包括大力 推行公司化进程。所谓公司化，即政府以政策为导向，使出租车的经营权从个 人手中转移到公司中，并支持大公司兼并小公司，使出租车的行业更加正规化， 规模化。北京市出租车行业的产业结构可以描述为：从第二种结构变为第一种 结构，也就是从挂靠制转变为公司制。如图2-4所示： 图2-4：北京市出租车行业产业结构的调整 （四）行业中博弈力量对比 出租车行业中所涉及的群体，主要包括：管制者、公司制下的公司、正规 车驾驶员、非正规车驾驶员、消费者以及普通民众这几个群体。其中，管制者 是政策制定者，公司制的公司是牌照所有者，正规车与非正规车驾驶员是劳动 者，消费者是对出租车服务的需求者，普通民众是从来不享受出租车服务的人。 1.行业内部博弈力量对比 在出租车行业内部中主要涉及的群体主要有管制者、公司制下的公司以及 驾驶员。 首先我们来看管制者。2008年3月，在国务院大部制改革中，出租车行业正 式划归交通部统一管理，结束了此前政出多门的状况。在此之前，出租车在全 国范围内没有明确的主管部门，部分管理职能在建设部，部分在交通部。而由 于出租车行业的管理在实际操作中以地方为单位，因此各地的管理部门同样错 综复杂。有些地区的出租车行业由建设部门管理，有些则由交通部门管理，有 些属于公安部门的管理范畴，有些地区甚至置于城管部门管理之下。但是，近 四年时间过去，交通部尚没有一份全国性的行业法规出台，导致出租车管理在 全国范围内至今仍是各自为政。因此，国内出租车行业管理仍然是各地以上世 纪末政策为参照，由各地方交通局下属的运管部门制订地方政策，再报请当地 人大审议通过。有些地区甚至仅以红头文件的形式对出租车行业进行规范和管 理。但是，虽然类似种种状况体现着管理手段的落后，却仍然无法否认行政管 理部门是最强势的行业力量，因为其具有政策制定权和实际运营的管理权和处 置权。 下面来看北京公司的出租车公司，这些公司几乎均由挂靠制公司演变而来。 第二种产业结构（挂靠） 第一种产业结构 北京市出租车行业管制问题研究 13 无论是以空壳公司起步、随后通过影响、利用政策或改变合同等手段发展而来， 还是通过新建、兼并等方式获得牌照，这类公司往往在出租车行业中具有非常强 的博弈能力。一方面，由于和政策制定者的关系紧密，因此能够对政策的修改与 制定产生影响；另一方面，由于其雄厚的政治和经济实力，在行业内部也往往拥 有强大的话语权。 接下来是驾驶员，这里提到的主要是公司制下租用公司牌照的驾驶员。他们 很难在与公司的博弈中获得好处，主要体现在劳动保障、车辆保险、经营收入分 配等各个方面。首先，他们无法获得出租车的经营权，也就无法掌握行业经营的 核心资源。其次，他们是经营中的受雇方，不仅经济实力较弱，而且面临劳动力 市场的竞争。最后，由于人数众多，而且没有真正独立的行业工会，他们组织起 来的成本较高，很难集中表达本群体的利益诉求。 因此我们可以总结出以上三个群体的博弈力量从大到小依次为： 行业管理部 门、掌握牌照的公司制公司以及驾驶员。 2.行业内外部博弈力量对比 在讨论完行业内部各群体的博弈力量强弱之后， 我们有必要考察出租车行业 内部从业者与其外部相关群体之间的力量对比。出租车行业外的三大群体包括： 非正规车驾驶员、消费者以及普通民众。 对于非正规车驾驶员，他们为消费者提供服务，却被排斥在正规经营者行列 之外。很多非正规车驾驶员都有着转变为合法经营者的诉求。然而，政府实施的 管制政策却没有给予他们这样的机会。而作为非正规车群体，不是他们抢占了市 场， 而是市场选择了他们。 如果正规车能够做到随叫随到、 无处不在、 服务过关， 那么非正规车根本不会出现。但事实恰恰与此相反，由于打车贵、打车难，非正 规车成了众多消费者的唯一或更好选择。 消费者同样屡屡承担垄断维系的代价。一方面，消费者承担着出租车行业的 高价格。 很多人认为现在中国的出租车价格低， 消费者获益。 但事实真的如此吗？ 我们拿世界各地的大城市做一下比较。与其他各国的城市相比，10公里出租车消 费价格北京市是最低的，如图2-5所示： 但是我们却不能如此简单的比较， 我们的国民收入远远比不上图中其他各国 31 44 61.2 92 158 206 240 0 50 100 150 200 250 北京新加坡香港纽约柏林东京伦敦 图2-5 世界各地出租车10公里折合人民币价格 单位：元 北京市出租车行业管制问题研究 14 的城市，因此用出租车的消费支出除以人均所得，就可以看到我国的出租车收费 其实是处在中等水平上的，如图2-6所示： 即便现在的价格是较低的， 那么这种一直维持不变的价格在几年前是不是过 高了。鼓吹涨价的人们总在强调出租车价格一成不变。但是我们在质疑当前价格 过低的同时，是否应该反过来思考：这一不变的价格在此前数年、甚至数十年是 不是定的过高了？另一方面，消费者忍受着出租车行业的低质服务。由于政府的 数量管制，出租车的供给数量始终无法满足消费者的需求。于是，打车难现象愈 演愈烈。尤其是在城郊结合部、人员密集区等地区和上下班高峰、暴风雨雪等恶 劣天气下，出租车更是一车难求。此外，出租车拼客、拒载、绕路、服务态度差 等问题不一而足，所有的这些都由消费者来承受。最后，出租车行业每每发生内 部矛盾， 总是将战火引到行业之外。 矛盾的解决常常以涨价的方式由消费者承担。 目前全国各地的出租车行业燃油补贴，每年达到数千万甚至数亿元，这些补 贴都来自当地财政。而财政支出来自财政收入，财政收入则来自每一个纳税人的 腰包。于是，即便我们不是出租车行业内的一员，也从不享受正规出租车或非正 规车车的服务，也依然在为出租车这一畸形发展的行业付出代价。 综上所述，相对于整个社会，所有的出租车行业从业者实际上都是强势方和 受益者。管制者作为政策制定者和行业管理者握有权力。而牌照所有者作为垄断 利润的获得者能够通过影响政策制订和执行，从而维护其垄断地位，维持其垄断 利润。正规车驾驶员虽然在行业内部的力量对比中处于劣势，但因其“业内从业 者”地位和有限的人数，从而相对于非正规车驾驶员、消费者和普通民众，他们 仍然处于有利的博弈地位。于是，从全社会的范围看，行业内部从业者整体相对 于行业外的群体都具有较强的博弈能力。 7% 12% 19% 34% 41% 57% 66% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 新加坡香港纽约北京柏林东京伦敦 图2-6 购买力平价调整后各地出租车价格占比 北京市出租车行业管制问题研究 15 第三章 行业管制效果分析 一、管制理由分析 美国著名的监管经济学家史普博认为，监管是行政部门制定并实行的干预 市场或者改变企业和消费者供需决策的一种行为，政府对出租车行业的监管是 由于行业自身特点和政府希望达到的社会效益共同决定的。 伴随着市场经济的发展，北京市出租车数量在增加的同时，也扰乱了市场 的秩序。因此，政府介入出租车市场实施管制，有利于改善由于信息不对称以 及外部性导致的市场失灵。所谓的市场失灵，就是市场因自身存在无法克服的 缺陷，而导致对资源配置的效率下降。而政府管制的目的则是改善因市场失灵 所导致的效率下降。 （一）信息不对称 1.司机与乘客之间信息不对称 在出租车客运服务中，司机显然要比乘客更具信息上的优势，而乘客往往 会因为一些无法掌握的信息而面临风险，并因此付出额外的成本。第一，安全 信息不对称。乘客无法充分了解出租车的车况、司机的驾驶技术以及驾驶时间， 这无疑会增加乘客的乘坐风险，如果只靠市场机制，那么乘客就只能通过不断 的搜寻来掌握这些信息，这就会使乘客的成本增加。第二，价格信息不对称。 如果没有政府对出租车的租价进行管制，那么司机与乘客之间只有通过讨价还 价来商定服务价格，虽然讨价还价最终能够达到双方都愿意接受的价格，但是 却无形中浪费了时间成本。第三，服务质量的信息缺失。乘客希望出租车服务 不仅能够快捷、舒适，还希望司机的服务质量能够达到自己满意，而如果要掌 握这些信息，就需要乘客多次乘坐同一辆出租车，但是出租车服务往往是一次 性服务，如果没有适当的管制介入，那么乘客面临劣质服务的风险就会提高。 2.公司与主管部门信息不对称 这主要表现在管理者无法了解公司真实的经营成本信息。虽然主管部门能 够通过严格的会计审计制度获取相关信息，但是成本较高。同时公司可以利用 信息上的优势制造成本虚高的假象，扰乱行业主管部门的判断。 北京市出租车行业管制问题研究 16 （二）公共资源性 北京市政府之所以对出租车行业进行管制，另一个理由是出租车具有公共 资源的性质。对于公共资源来说，如果政府不加以管制，会造成对其的滥用， 造成社会福利的损失， “公地悲剧”就是一个很好的例子。诚然，作为公共交通 的一种补充，出租车的确为人们的出行提供了方便，但以此为依据对其进行管 制，却有待探讨。 所谓的公共资源，本身要具备两个性质，一是这种资源不被任何个人或者 组织