关于国库监管的思考

1 / 9 关于国库监管的思考 国库监管的思考 经理国库业务是国家赋予中央银行的一项重要职责，在实现国家预算收支任务中发挥着“执行、促进、监督、反映”的作用。国库监督是国库工作的重要组成部分，也是国家赋予人民银行经理国库的一项重要职责，担负着保证国家预算资金的准确、完整，防止国库资金流失，预防国库资金风险的重要任务。随着财、税、金融改革的不断深入，中央银 行行履行“政府的银行” 职职能要求的提高，国库 工工作已逐步从单纯服务 为为主向服务与监督并举 转转变。因此，深入分析 和和把握当前国库监督中 存存在的问题，探讨如何 履履行国库监 督职责，显 得得极为重要。 近年来 ，在加强和改善国库监 督督管理工作中，各级人 民民银行国库部门在进行 积积极的探索，做了大量 的的工作，初步形成比较 完完善、系统的国库管理 制制度，为国库及时准确 、完整、安全地办理预 算算资金的收纳、支拨和 退退库提供了有力的保障 。同时，我们还应看到 国国库监督工作仍然存在 一一些亟待解决的问题， 严严重地制约了国库职能 作作用的有效发挥，面对 与与国库工作休戚相关的 各各个领域改革和发展所 形形成的新形势，如何改 革革国库管理体制，加强 国国库资金管理，保障国 库库职能作用进一步有效 地地发挥，已成为新 形势 时时期国库工作亟待解决 的的重大课题。 2 / 9 一 、当前国库监督工作中 存存在的问题 （一）预 算算收入入库监督中的问 题题 近年来，随着税收 征征管、稽查力度的加大 ，税收电子化程度的提 高高，影响预算收入及时 、足额入库的诸多问题 ，在很大程度上得到了 控控制，如税款过渡户问 题题，缴款书填写不规范 问问题等。但由于各方利 益益的驱动，仍存在着预 算算收入不能及时、足额 入入库问题。一是商业银 行行进驻的税务机关纳税 大大厅办理税款收缴业务 积积压税款。商业银行收 到到纳税人的缴款书不及 时时扣款，而是压票，在 纳纳税人的最后限缴日前 扣扣款，将税款划往国库 。更有甚者，商业银行 与与税务部门串通，超过 纳纳税人的限缴期限，在 纳纳税当月的月底前将税 款款划往国库。二是征收 机机关根据自身任务的需 要要延压税款。征收机关 为为了调节收入的入库进 度度，直接干预商业银行 税税款入库，延压缴款书 ，不予入库，有的压票 时时间长达 1 2 个月。 金库条例实施细则 中中规定， “ 各级国库有 权权督促检查国库经收处 和和其他征收机关所收税 款款，是否按规定及时全 部部缴入国库，发现拖延 或或违法不缴的，应及时 查查究处理。 ” 然而，出 台台的预算法、税 收收征管法中没有任何 国国库监 管的相关条款。 国国库依据金库条例 、实施细则行使职 能能时，往往受到相关部 门门以其他条法的抵制。 因因此，国库只能对商业 银银行经收处的违规行为 可可以及时查究处理，对 “ 其他征收机关 ”“ 拖 延延或违法不缴的 ” ，由 于于法 规规定不明确，不 能能行3 / 9 使“及时查究处理 ”的职责和权限。 （二）预算收入退库监 督督中的问题 金库条 例例实施细则中规定“ 各各级财政、征收机关应 按按照国家统一规定的退 库库范围、项目和审批程 序序办理退库。对不符合 规规定的，国库有权拒绝 执执行。”但预算收入退 库库的监督管理工作政策 性性强、难度大 、要求高 ，国库对什么是“不符 合合规定的”难以把握。 因因此，长期以来预算收 入入退库一直是国库部门 监监督管理的难点。退库 依依据不明确，审批权限 不不明确，政策把握难， 使使得国库监管闸门作用 难难以发挥，执行难度大 。一是退库政策政出多 门门。分税制后，一部分 由由财政部或国家税务总 局局与人民银行联合下发 的的退库政策比较明确， 但但国税、地税部门各自 出出台的退库政策及文件 规规定较多，且有的税制 改改革前的部分文件并未 完完全清理，加之各级财 政政部门印发的退库文件 ，形成了退库政策政出 多多门，政策标准不一， 给给国库部门的退库监 督 带带来了难度。二是政策 界界定不够明确。尤其对 退退库政策的适用范围不 够够详尽明确，特别是一 些些优惠政策性质的退税 ，不同企业、不同项目 的的优惠政策众多，有时 一一笔退库的依据为多项 政政策的组合，让国库经 办办人员好像雾里看花， 国国库部门在政策把握上 难难度较大。三是退库的 审审批权限不够明确。 预预算法实施条例中规 定定“各级预算收入退库 的的审批权属于本级政府 财财政部门。中央预算收 入入、中央和地方共享收 入入的退库，由财政部或 者者财政部授4 / 9 权的机构批 准准。地方预算收入的退 库库，由地方政府财政部 门门或者其授权机构批准 。 ”目前办理退库的审 批批机构有财政部门、税 务务部门、海关部门。对 于于上述规定中的被“授 权权机构”是哪些部门， 哪哪些类型的退库属于财 政政部门审批，哪些类型 的的退库属于授权机构审 批批，都不十分明确，给 国国库部门的退库监督带 来来了难度。综上所述， 一一旦退库业务出现问题 ，首先要追究国库部门 的的责任，形成国库监管 责责大权小的局面。 （三）预算支出监督中 的的问题 金库条例实 施施细则中规定“监督 财财政存款的开户和财政 库库款的支拨，对违反财 政政制度规定的，国库有 权权拒绝执行。”国库 会会计管理规定中又规 定定了“为 了准确、及时 地地办理预算拨款业务， 确确保各级财政资金的安 全全，国库应要求同级财 政政部门及时提供年度财 政政预算支出计划。预算 执执行中如遇计划调整应 及及时提供有关资料。” 近近年来，随着财政改革 的的不断深入，财政拨款 的的范围和用途不断扩大 ，同样，对什么是“违 反反财政制度规定的”国 库库部门难以把握。因财 政政拨款大都是本级地方 政政府的财政拨款，除少 数数国家统一规定的大政 策策外，其余都是当地政 府府的地方政策。因此， 国国库在监督财政拨款时 ，监管职责不清，政策 难难以把握，再加之国库 与与财政口径不一致，使 国国库难以发挥监 督职能 。一是财政开户问题。 998 年下发了中国人 民民银行 财政部 国家 税税务总局 海关总署关 于于清理预算收入过度账 户户的通知，经过清理 取5 / 9 取得了一定的效果，但 是是以 “ 专项 ” 、 “ 管理 需需要 ” 为由的多头开户 、分散开户情况仍然存 在在，并且，财政部没有 明明确的规定，专项存款 、预算外存款必须在国 库库开户，因此，给国库 监监督财政存款的开户带 来来了一定的难度。二是 预预算支出计划问题。在 实实际工作中，分库一级 对对应的财政部门可提供 按按支出类、款、项较详 细细的年初 预算支出计划 ，到区县一级财政部门 提提供的预算支出计划很 不不详细，只分一般预算 支支出和基金预算支出， 这这就造成了监督标准不 一一。且各级财政遇计划 调调整很难及时提供有关 资资料，一般要到年底才 能能提供一年准确的预算 支支出计划。三是资金用 途途问题。国库部门难以 把把握拨款用途的正确性 ，缺乏相关的资料，拨 款款用途的填列也没有统 一一的标准规范。一些拨 款款的用途、款项是在预 算算计划范围之内，但国 库库部门在审核时，感觉 收收款单位与资金用途不 符符，监督时没有足够的 依依据证明有问题，因此 ，经常与财政部门产生 摩摩擦。四是预算计划执 行行口径问题。国库部门 是是通过财政部门送来的 拨拨款凭证上填写的拨款 用用途和支出款项来监督 预预算计划的执行，而有 的的拨款用途与支出款项 不不一致，如拨款凭证上 用用途栏为“基建支出” ，而支出款项栏为“调 拨拨支出”，这是因为此 笔笔基建支出的资金来源 有有可能是上级拨付，有 可可能是本级上年暂存款 ，均不在本年预算计划 之之内，因此，单纯靠预 算算支出计划监督，执行 起起来难度较大。另外， 财财政部门把在国库的存 款款只是看作银行存款， 财财6 / 9 政部门内部预算款项 的的划转是不需要通过国 库库的，这样，就造成了 国国库与财政对预算计划 的的执行口径不一致。五 是是监管职责不清问题。 金库 条例实施细则 仅仅笼统规定了国库对预 算算拨款有监督权，而 预预算法实施条例规定 各各级政府对下级政府的 预预算执行监督，对本级 预预算执行中出现的问题 及及时采取处理措施。由 于于法律规定不一致，导 致致相关部门对监督的合 法法性产生分歧，使国库 监监督处于被动地位。 二、国库监督工作 中中难点的分析 （一） 国国库监督管理法律定位 模模糊 目前，国库对国 家家预算收支执行实施全 面面监督没有得到国家法 律律、法规的充分认定， 表表现在：一是赋予国库 监监督的法律、法规很少 ，只有国家金库条例 及其实施细则提 及及国库监督职 能。二是 监监督的法律、法规不够 完完善。现有的一些法规 出出台时间早，已明显不 适适应国库部门所要承担 的的监督职责，客观上造 成成国库部门监督职能弱 化化。国家金库条例 及及其实施细则分别 是是于 1985、 1989 年颁布实施的，受计 划划经济体制的制约，体 现现的内容是计划经济时 代代的要求。随着公共财 政政管理体制的建立以及 国国库集中收付制度的实 施施，财政管理职能和任 务务、预算计划编制 和执 行行、账户体系设置、收 付付程序、银行清算都有 了了重大变化。赋予央行 经经理国库职责的国家 金金库条例及其实施 细细则自颁布实施以 来 ，从未修订补充，功能 不不全，内容陈旧，重点 不不突7 / 9 出，程序不细化， 难难以适应市场经济体制 下下的财政体制改革，不 利利于国库监督职能的发 挥挥。国库部门作为国家 预预算收支执行的监督主 体体虽然在金库条例 中中作了明确规定，银发 ( 1998)494 号 文文件关于进一步加强 国国库监管工作的通知 对对国库监督职责做了进 一一步强调，但操作起来 仍仍有难度，主要是规范 的的国库监督管理专门法 律律尚未出台，致使国库 不不能大胆行使监督权， 监监督对 象又借口法律依 据据不足抵制监督。 （二）监督的职责界 定定不明 国家金库条 例例 及其实施细则 只只简单地要求国库发挥 监监督作用，但监督的职 责责分工与监督范围界定 不不具体。由于各部门在 社社会中的分工不同，国 库库部门不可能对财、税 部部门的各种相关法律、 法法规、制度、规定、政 策策了如指掌，掌握不了 大大量必要的监督要素， 对对似乎合理、合规而实 质质是违规的问题，把握 不不准，难以界定，说起 话话来不能理直气壮，难 以以实现 国家金库条 例例实施细则中赋予国 库库的 “ 对不符合规定的 ” 、 “ 对违反财政制度 规规定的 ”“ 国库有权拒 绝绝执行 ” 的职责和权限 。 （三）监督手段落 后后，难以实现有效监督 目前， 国库部门行使 监监督职责，在很大程度 上上是凭国库经办人员的 经经验和责任心。没有一 套套科学的、行之有效的 监监8 / 9 督手段，这就容易造 成成国库人员监督意识淡 薄薄，使国库监督执法行 为为带有随意性、粗放性 ，这样，国库的监督职 责责就很难真正行之有效 。 三、强化国库监督 职职能的对策建议 (一 ) 健全法律体系，依法 行行使监督 加强法制建 设设是国库改革的首要任 务务，现行的国库条例 及实施细则和部 分分国库制度、法规已严 重重滞后于当前金融和财 税税体制改革的要求，严 重重影响了国库发挥好监 督督职能，为了使国库监 督督走上法制化轨 道，真 正正做到有法可依，有章 可可循，应尽快修订国 库库条例和实施细则 。建议出台国库法 ，对国库工作的地位 、性质、作用、职责、 权权限、业务内容作出明 确确的规定，从而使国库 工工作有法律保障。 （二）建立监督体系 ，规范监督行为 在监 督督体系中，根据各相关 部部门的工作职责，明确 各各监督主体的职责分工 、监督内容的侧重点， 形形成相互监督、相互制 约约、相互促进的工作格 局局。现行的实施细则 对国库的主要权限规 定定得过于笼统，国库实 际际操作难度很大。应尽 快快修订更为细致和完善 ，更具操作性的国库法 规规和制度，使国库管理 有有法可依，有章可循， 具具有真正的检查监督权 和和处罚权。对涉及需要 国国库监督执行的财税政 策策，无论是中央政策， 还还是地方政策，都要由 财财、税部门与国库部门 联联合下发9 / 9 或者抄送国库 部部门，使国库监督起来 有有明确的依据，更具有 主主动权。 （三）建立 科科学的监督手段，有效 行行使监督 国库监督的 目目的是使财政预算收支 的的执行规范化，要实现 有有效的监督和控制，不 能能单靠经办人员的经验 和和责任心，必须要有一 套套科学的监督手段。应 尽尽快建立财税关库行横 向向联网体系，实现资源 共共享。将需要监督的一 些些计 划、指标、比例以 及及政策纳入其中，实现 科科学、准确的监督。如 预预算收入拨付的监督， 将将人大部门批准的年度 计计划输