【硕士论文】事业单位国有资产管理研究.pdf

中文摘要 事业单位国有资产是保证国家机关履行管理和服务职能的物质基础，同时国有资 产也是事业单位确保国家经济建设不可缺少的组成部份，必须管好用好事业单位国有 资产。长期以来，事业单位国有资产管理存在不同程度的管理漏洞，事业单位国有资 产保值增值管理成为提高国有资产管理的关键，建立一个完善的国有资产监督体制 对于国有资产的管理也是至关重要的。而国有资产管理实施信息化，也是提高国有资 产管理效率的有效手段。 本文共有4 个部分，第一部分主要介绍本文的研究背景及意义和国内外研究综 述。第二部分分析事业单位国有资产的内涵和特征。主要介绍了资产，国有资产，事 业单位国有资产的相关概念，以及事业单位国有资产的现状。第三部分研究了我国事 业单位国有资产管理改革的措施。包括：建立国有资产监督体系，运用会计手段实现 事业单位国有资产管理改进，实现事业单位国有资产保值增值，进行事业单位国有资 产预算管理，实现事业单位国有资产管理信息化。文章最后是全文的总结和对未来国 有资产管理的展望。 关键词：事业单位国有资产国有资产监督国有资产保值 包装设计公司 A b s t r a c t W em u s tm a n a g ea n da p p l yw e l lw i t l li n s t i t u t i o n so fs t a t e o w n e da s s e t sf o ri ti st h e s u b s t a n c eb a s ef o rg o v e r n m e n to f f i c e st op e r f o r ma d m i n i s t r a n ta n ds e r v i c ef u n c t i o n s ，a n di t i sa l s ot h ei n d i s p e n s a b l ec o m p o n e n tf o rN a t i o n a le c o n o m i cc o n s t r u c t i o n I n s t i t u t i o n so f s t a t e o w n e da s s e t sh a v ed i f f e r e n td e g r e e so fv u l n e r a b i l i t yi nm a n a g e m e n tf o rl o n gt i m e ，S O p r e s e r v ea n di n c r e a s et h ev a l u ei nm a n a g e m e n ti s m o r ei m p o r t a n t ，a n de s t a b l i s ha c o m p r e h e n s i v es y s t e mo f s t a t e o w n e da s s e t ss u p e r v i s i o ni sc r i t i c a lf o rm a n a g e m e n t A p p l e i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yi sau s e f u lm e t h o dt oi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo ft h em a n a g e m e n t T h e r ea l ef o u rp a n si nt h i sa r t i c l e ：f i r s t l y , t h eb a c k g r o u n da n dm e a n i n go ft h i s r e s e a r c h ；S e c o n d l y , i n t r o d u c et h ec o n n o t a t i o na n dc h a r a c t e ro fi n s t i t u t i o n so fs t a t e o w n e d a s s e t s M a i n l yd i s p l a y e d t h ec o n c e p t so fa s s e t ，s t a t e - o w n e da s s e t s ，a n dt h ea c t u a l i t yo f i n s t i t u t i o n so fs t a t e o w n e da s s e t s ；T h i r d l y ，t h es t a t u sq u oo fi n s t i t u t i o n so fs t a t e o w n e d a s s e t si nm a n a g e m e n t ；T h el a s t ，t h er e f o r mm e a s u r e so fi n s t i t u t i o n so fs t a t e - o w n e da s s e t s i nO u rc o u n t r y I n c l u d ee s t a b l i s h i n gac o m p r e h e n s i v es u p e r v i s i o ns y s t e m ，a c h i e v et h e i m p r o v e m e n ti na d m i n i s t r a t i n gb yf i s c a lm e t h o d s ，r e a l i z et h ev a l u e s p r e s e r v i n ga n d i n c r e a s i n g ，f u l f i l lt h ea d m i n i s t r a n ti nb u d g e t ，b r i n gt o s u c c e s so ft h ei n f o r m a t i o n - b a s e d m a n a g e m e n ti nt h ed e p a r t m e n t so fi n s t i t u t i o n so fs t a t e o w n e da s s e t s F i n a l l y ，c o n c l u d e t h i sa r t i c l ea n de x p e c tt h ef u t u r eo fs t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n t K e yw o r d s ：I n s t i t u t i o n s ，S t a t e o w n e da s s e t s ， S t a t e - o w n e dA s s e t sS u p e r v i s i o n ，T h e s t a t e o w n e da s s e t s I I 1引言 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究背景 随着我国的改革与发展，国有资产管理体制及其相关问题愈益引起各方关注。 党的十六大文件中明确提出了中央、地方政府分别行使出资人职责、深化国有资产 管理体制改革的要求。随着社会主义市场经济的深入发展，我国的各项经济工作日 益进入规范化和法制化的轨道上来。对于当前我国拥有的数量庞大且有绝对影响力 的国有资产来说，如何管理和使用好这些国有资产是我国国有资产管理中碰到的一 个大问题。而事业单位的国有资产是我国社会主义市场经济的重要组成部分，可以 说，其管理的好坏直接关系到中国特色社会主义建设伟大事业的成败。一直以来， 我国很多学者都在不断探索事业单位国有资产管理的改进方法，我国国有资产的改 革也一直在艰难的前进I lJ 。改革虽然取得了不少成绩，但仍然存在不少问题，国有 资产的结构是复杂多样的，实现全面系统高效的管理，是我国事业单位要解决的重 要问题。 国有资产可分为国有企业的国有资产和行政事业单位的国有资产，据有关方面 测算【3 3 】，在可统计的近1 2 万亿元的国有经营型和非经营型资产中，目前约有7 7 万 亿元为国有企业中的经营型资产，其余4 万多亿元的资产为政府行政事业单位使用 的资产，数量规模可谓巨大。 管理好行政事业国有资产，有重要的意义。首先，这些资产是国有资产的重要 组成部分，将其管好用好是政府对人民群众和对社会尽职尽责的必然要求和具体体 现。从财产关系上说，国有资产是全民的公有资产，但传统体制下国有资产管理领 域突出的弊病，是现实生活中国有产权的“悬空“ 和“虚置“ ，说起来人人都有一 份，也“人人有责”，但运行起来并没有全民利益的人格化代表真正负责，出了问 题，造成损失，找不到人承担责任。通常的状况是，对国有资产的流失很少有人心 疼，即使有入心疼，也往往无可奈何。这种问题不仅在经营型资产上存在，在行政 事业资产上同样存在，因此必须加强行政事业资产管理，在改革中寻找有效的治本 之策【16 1 。 其次，在改革开放之后的经济转型过程中，行政事业国有资产具有其特殊的复 杂性。比如大量由政府行政事业单位使用的国有土地，过去一向都是通过上级划拨 分配方式无偿取得，也不在资产记录上以价值形式体现，而在市场经济条件下，需 要对地价评估核定并体现在资产记录上，这已成为政府通过资产管理做到优化资源 配置和对全民利益负责的技术性前提。又如，政府行政事业单位为数不小的房产( 以 及部分车辆、设备) ，在前些年“办三产”、“创收的风潮中己实际转为经营型 资产，但在名义上大都仍旧笼统地归在“公益型“ 资产体系内，产生了一系列管理 真空、规则紊乱的问题。不少税源流失、资产流失、违法乱纪和贪污腐败问题，也 与此有关【3 4 】。因此，加强行政事业国有资产管理，不仅是加强公益性资产的管理， 也紧密联系于摸清国有资产家底、促进可用资源合理调整配置的问题，以及加强经 营型国有资产管理的问题。 第三，随着改革的深化，人们愈益认识到，庞大的行政事业资产具有优化整合、 提高使用效率和效益的巨大潜力，同时也面临这方面紧迫的需要。在过去“条块分 割“ 、“部门、单位所有制”的情况下，政府体系内办公条件和福利待遇苦乐不均， 资产使用不规范，缺少整合机制，普遍的表现是资源的短缺与闲置并存，资金的紧 张困难与低效使用同在。地、房、车、设备等如能优化调整并建立合理的整合运用 机制，将能大大提高资产效能，节约公共资金，并且市场经济的发展也已提供了不 少十分值得重视的优化、整合方式与途径。近些年各部门、各地方的内部“招待所、 “培训中心“ 向社会开放，以及一些地方积极探索的公车改革和科技、教育部门探 讨的实验设备共享，等等，都反映了这种现实需要和发展趋势。所以，加强行政事 业单位国有资产管理，是有效推进资产优化整合、在存量上“盘活死资产”发挥潜 力，在增量上“配好新资产“ 少花钱多办事的现实需要1 2 引。 第四，行政事业资产管理问题与行政体制、财政体制等重要方面有千丝万缕的 联系，可以说，牵一发，动全身。在这方面加强管理，就会进一步揭示矛盾，引出 一系列现实的改革问题，这既是对相关体制已有改革的有效呼应，又是对其深化改 革的有效促进和推动。因此可知，加强行政事业单位国有资产管理，对于我国深化 行政体制改革和事业单位改革、建立公共财政框架、提升政治文明以及其它方面的 配套改革，也具有重要的意义和推动作用【1 7 1 。 由于国有资产管理体制改革难度较大，在国有企业改革和经营型国有资产的战 略性重组方面，各方面投入了大量的精力，目前，由于多种原因特别是体制上的原 因，使国有资产的监管和营运一直存在着一些突出的问题和矛盾。在诸多国有企业 中，由于国有资产营运效率低下，存在大量的闲置资产，不仅难以实现国有资产的保 值增值，而且还给企业的生产经营带来很大的困难和压力，制约着企业的进一步发 展。一、国有企业资产管理工作中的问题：管理制度方面目前的国有资产管理制度 虽然在过去的资产管理工作中发挥了很大的指导作用，但随着企业改革的不断深入， 这些管理制度已远远满足不了目前资产管理的需要，需要及时更新、完善。所以对 行政事业国有资产管理问题，过去各地、各部门一般没有提上议程。但是近年已有 一些地方，发扬首创、开拓精神，颇有远见地积极推进行政事业资产管理改革1 3 引。 如广西南宁市政府和国资委，于2 0 0 2 年4 月批准组建“威宁资产经营有限责任公 司”这一特殊法人，对南宁市市级行政事业国有资产进行授权管理经营，迄今已在 2 包装设计公司 实现资产有效运用、监管和价值最大化、规范公务员待遇和从源头防治腐败等方面， 取得阶段性成效，被称之为“南宁模式“ 。黑龙江大庆、河北廊房、湖北老河口等 地，都有公车改革和公务人员待遇标准化的探索。对类似的通过改革加强管理的探 索应当予以鼓励，及时总结经验得失，逐步提升规范。近期，对行政事业国有资产 还不可能提出十分清晰统一的全套管理法规和制度，但应当在十六大精神指引下， 从中央、地方各级履行国资出资人的角度，高度重视行政事业资产管理问题，加强 领导，循序渐进的改革之路，对于各地、各部门的相关改革作出现实的选择。由于事 业单位的改革问题往往错综复杂，可以考虑先易后难，即先从行政单位和可以明确 认定需要企业化的事业单位入手，迈出较大步子，再带动其他事业单位打开局面【2 。 1 1 2 研究的意义 本现阶段，我国国有资产管理模式并不符合世界经济发展的要求，存在着各级 管理机构定位不清，国资管理机构职责不清等诸多问题。我国国有资产管理体制改 革，应分情况去制定国有资产管理体制新模式框架，遵循促进分工发展、推动资本 流动、实施国有经济资本控制等原则，实施国有资产分级管理，变资产管理为资本 运营，全面建全国有资产管理制度，使国有资本在扩大中获得保值增殖。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外研究综述 有效管理国有资产是一个世界性的问题。西方国家国有资产的经营和管理已有 3 0 0 多年的历史。在这漫长的历程中，不同国家在国有资产的成因、国有资产在该 国经济中所占比例和所起作用、国有资产管理模式及成效等许多方面呈现出形形色 色的多样性。对这一历史进程中的事物和现象按照一定的方法进行梳理，将会对找 寻中国国有资产管理体制改革的有效途径提供有益的启示 4 0 l 。从管理方式来看国有 未必国营权责务必分明 ( 1 ) 行使出资人所有权代表方式 从政府是否直接作为国有资产的出资人行使所有权的角度来看，国外基本上存 在着两种做法。首先国家设立专门主管部门行使出资者所有权。采用这种做法的国 家最典型的是联邦德国和法国。在联邦德国，财政部代表国家对国有企业行使所有 权。它不仅在批准国有企业成立及资金供给等重大决策上大权在握， 更主要的是 通过监事会掌握企业发展状况，并通过对监事会和董事会成员的聘任保证国有资 产的安全和增值。而在法国，财政经济和预算部代表国家拥有国有资产，对国有企 业管理拥有较大权力，包括制定和实施有关经济立法和宏观经济政策；任免董事长 或决定董事长的人选提名；派代表参加董事会，参与公司发展政策的制定；与企业 谈判签订计划合同；向国有企业派遣常驻代表和专门调查组：对国有企业的经营活 动进行审计检查，实施监督等。总的来看，专门主管部门行使所有权的主要目标是： 把握国有企业运作的进程，建立一个高效的董事会，协调政府各部门的政策，避免 政府对董事会决策的过多干预，监督国有企业的实际经营状况。其次，建立国家控 股公司代行出资者所有权。意大利、新加坡等国家都是以国家控股公司的形式代行 出资者所有权。意大利最为典型，其国家控股公司宛如一座金字塔，位于塔尖的是 控股公司总部，中间是二级控股公司或行业性牵头业务公司，底层是众多企业。新 加坡则是通过政府控股公司和法定机构这一中间层割断了国家与企业间的直接联 系。国家控股公司负责管理国家拥有的股份，代行国家所有权，是法人管理机构。 其主要职责：一是充当隔离层和保护层，使企业免受不必要的政治干预，实现政企 分开；二是对所有权进行专业化管理，如提供比政府专业部门更有效的战略指导和 实行完善的财务纪律；三是协调政府管理国有企业的有关政策，防止各部门之间政 策不一带来的矛盾：四是督促下属运行公司和企业执行上级的指示和决策，保护其 利益不受侵害。 ( 2 ) 经营方式 采取何种经营方式在本质上反映了所有者对资产经营中复杂的委托代理关系 的认识和理解，以及准备以多大的监督成本取得控制并享有相应的预期收益。虽然 在现实当中资产经营的具体方式多种多样，但从性质上来看可分为资产性经营和资 本性经营两类，其相应的具体实现形式为股权经营和债权经营1 3 田。所谓股权经营， 即所有者以企业股票形式持有资产，所有者成为企业股东，参与企业经营；而债权 经营是所有者以企业债券形式持有资产，所有者成为企业债权人，不参与企业经营。 不同的资产经营方式对应着不同的监督成本和期望收益，并决定着所有者不同的收 入索取权和控制权。 股份制作为股权经营的一种最普遍形式，在大多数西方国家管理国有资产中被 广泛采用。股份制既是一种产权安排，也是一种经营方式。国家以国有企业股东的 身份通过持有企业股份行使国有资产所有权，并通过任免董事、董事长以及同企业 签订计划合同等方式来掌握企业的发展方向和经营方针。总的来说，股份制实现了 所有者与经营者的分离，是一种有效的经营方式。 但是，股份制并没有解决所有问题，尤其在处理国家与市场的关系面前往往显 得无能为力。比如在法国，政府对国有企业一直采取比较集权的管理方式，从而导 致企业经营缺乏活力、财务预算约束软化，经营效益低下，且国家目标与企业之间 经常发生矛盾。因此，作为股份制经营基础上的一种补充形式，计划合同制经营方 式应运而生。1 9 6 9 年，法国财政总监诺哈提出报告，建议国家与企业签订项目合同， 从法律上明确双方的责任和义务，并提出了处理政府与国有企业关系的基本原则。 到2 0 世纪9 0 年代，法国政府陆续与一半以上的大型国有企业签订了计划合同。计 划合同一般涉及三方面的内容：是充分体现政府政策目标的企业发展目标；二是 4 包装设计公司 企业的具体发展计划，包括发展战略、投资计划、财务计划、研究与发展、外贸平 衡、就业计划、职工培训以及在支持中小企业发展等方面应承担的责任；三是企业 同国家股东的财政关系，包括国家对企业应承担的财政义务和应提供的预算资金。 基于资产性经营理念，自然会衍生出沉重的责任和义务，而且监督成本很高， 政府往往扮演出力不讨好的角色。在这个问题上，美国政府则表现得非常潇洒。从 资本性经营的理念出发，美国政府对大部分经营性国有资产的管理采取了租赁制经 营和系统承包制的经营方式。所谓国有资产的租赁制经营，是指在不改变国有资产 所有权的前提下，实行所有权与经营权的分离。以国家授权单位为出租方，将国有 企业有期限地交给承租方经营，承租方向出租方交付租金，并依照合同规定由企业 自主经营。可以说，这种一直延续至今的租赁制经营方式较好地发挥了国有资产的 使用效率，作为主要原因之一，恰恰在于2 0 世纪8 0 年代以来美国没有赶时髦掀起 私有化浪潮( 有趣的是，美国也没有赶过国有化的时髦) 。 系统承包制是基于资本性经营理念的另一种经营方式。作为美国政府管理和经 营混合制国有企业的一种主要方式，系统承包制是一种国家只需与主承包商签订 承包合同并监督承包合同的履行而不需插手任何企业业务活动的经营方式。具体做 法是：由政府作为产品( 往往是公共产品) 供给计划的招标人，按照择优原则，选 择一家或数家投标公司( 混合制国有企业) 为主承包商。被选定为主承包商的混合 制国有企业既是这些产品的生产者又是与该产品有关的经济系统的管理组织者，有 权把自己得到的订货任务转包给其它分包商，各分包商作为下一级系统组织者可将 部分任务进一步转包给次级分包商。 如此层层转包或分包而形成的按系统工程原 则组织、以某一产品或建设项目为中心的分工协作系统，是系统承包制的核心内容。 采用系统承包制的经营管理方式，国家既能贯彻宏观经济政策，保证公共产品的供 给，又可以保障混合制国有企业的经营自主权，调动其生产经营积极性。实践证明， 系统承包制这一操作简便、容易控制及监督成本较低的债权经营方式在国家管理国 有企业的实践中是行之有效的。 ( 3 ) 监督方式 国外在对国有资产管理经营状况的监督方面，尽管在形式上大都采用了政府主 管部门监督、审计部门监督及议会监督等做法，但或许是源于不同的历史遗产，或 许是出于对管理思想的不同理解，亦或是民族性格使然，各国在国有资产管理的监 督上不乏特色。法国政府为了加强对国有企业的管理和监督，向企业派驻稽查特派 员的做法在当时可谓独树一帜。稽查员拥有调查、参加管理部门会议并发表意见和 调阅企业文件的权力，在诸如原材料采购、工资和价格管理等方面也享有较大的发 言权。 新加坡政府设立的由国有大企业董事长组成、由高级公务员兼任董事长的专事 监督和挑选C E 0 的董事委员，往往是将目光更多地集中到那些亏损或经营不善的企 业身上。但决不意味着任何企业将有机可乘，事实上，在新加坡，除了政府作为 所有者可以随时对国有企业进行检查之外，所谓社会公共监督也是非常有效的。任 何机构或个人，只须交纳很少费用，都可以在注册局调阅任何一家企业的资料，在 这一点上，政府对国有企业的监督与社会对私有企业的监督是一样的。也就是说， 与私人企业完全相同，实际上对国有企业进行更有效控制的是银行，而不是它的所 有权拥有者一一政府和董事会。 韩国对国有企业的监督，在更大意义上是通过经营评价委员会每年的评估来实 现的。根据评价结果，可向企业提出纠正事项，也可要求罢免有关人员。由于评估 委员是来自各领域的专家，通过这样的评估就象是面对五堂会审，任何不能自圆其 说的解释和掩盖终将无济于事。 德国的董事会和监事会双重体制在西方并不多见，董事会负责企业的日常经营 与管理，但对企业重大问题所作的决策需得到监事会的批准。政府对企业的监督和 控制主要是通过监事会来实现的。监事会的基本职权是监督和咨询，即监督企业是 否依法经营、是否按规定目标经营以及是否有效经营。具体监督内容因企业而异， 并写入企业章程。为行使职权，监事会可随时要求企业领导汇报经营管理情况，调 阅文件及帐册、找企业专家和审核员谈话、查阅审核员的审核报告等。不管是通过 私法还是公法建立的国有企业，联邦政府都通过派驻监事会的代表来控制监事会。 瑞典政府更是另辟蹊径。在2 0 世纪8 0 年代初，瑞典做出规定，议员有权出席 国有控股企业股东大会并发表意见p 叭，这一旨在完善对国有资产经营进行监督的做 法，不无借鉴意义。其本质是通过提高透明度来实现国有资产的有效经营目标。从 改革过程来看私有化改造和结构调整并举世界各国虽然都在积极探索国有资产管 理改革的途径和方法，但各国所选择的方向和改造重点却不尽相同。概括起来，大 体有两种思路：一是着眼于改变所有制，私有化正是这一指导思想的产物；二是原 则上不改变所有制，而是着眼于经营机制和经营方式的变革。2 0 世纪7 0 年代，英 国患了严重的“英国病。国有企业效率低、效益差，缺乏竞争力每年要靠4 0 多 亿英镑的财政补贴才能维持生存。其病因主要是：第一，政企不分，企业缺乏经营 自主权。第二，没有竞争压力的垄断地位使国有企业缺乏创新、产品成本大、价格 高、服务不好，消费者抱怨多。第三，英国的国有企业在管理和运行机制上都类似 于政府机关，部门多、层次多、官僚主义严重。第四，英国政府和议会对国有企业 限制过严，使其难以抓住各种发展机遇。为医治“英国病”，1 9 7 9 年撤切尔政府开 始了以股份制改造为手段的私有化运动，以达到的目标是：第一，通过股份制改造， 实现政企分开、所有权与经营权分离，切断政府对企业过多的干预和控制，让企业 拥有充分的经营自主权( 包括融资和投资权) 。政府主要从事宏观调控和社会性管 6 包装设计公司 理方面的工作：第二，引入市场竞争机制，打破国有企业的垄断地位，使企业感到 市场的压力，促其转换经营机制；第三，最大限度地吸引投资人，使股权分散，避 免股权集中在少数人手中，防止少数人操纵和控制企业；第四，鼓励职工购买和持 有国有企业的股份，使他们关心企业的经营，提高工作的积极性；第五，通过发行 股票，使企业能获得足够资金偿还贷款，使资产负债率趋于合理。同时，政府停止 对国企的补贴，减轻国家的财政负担；另外，还可以通过出售国家股权获得一大笔 财政收入，改善政府的财政状况。毫无疑问，从总体上来说，英国的私有化改造是 成功的，改革的目标基本实现，主要表现在：( 1 ) 经济持续稳定增长。英国经济从 1 9 8 3 年初走出衰退开始，实现了二战后持续时间最长的稳定增长。( 2 ) 通胀率和失 业率大幅下降。( 3 ) 企业劳动生产率提高，利润大幅度增加，竞争力加强。( 4 ) 公 用事业企业的价格降低、服务改善。( 5 ) 职工收入增长，生活水平提高。然而，私 有化并非没有成本，界定产权、用经济地位交换政治地位以及国家进行规制都要支 出社会成本，而且，私有化的成本是规模递增的。因此进行私有化的社会成本一定 要低于国有经济的效率损失，一旦超过这一界限，人们甚至会重新选择国有化。另 外，英国政府在私有化的过程中并不是完全没有顾忌，对一些关系国计民生或国家 安全的企业，政府创造了“黄金股“ 的概念保留了对企业的特定权力，以防在完 全失去政府的控制下可能出现对国家和社会的不利影响。 警 意大利的经验说明：将企业目标与社会目标混合，往往是从良好的愿望出发而 最终造成危害严重的结果。值得注意的是，意大利的改革并不是像英国那样进行私 有化，而是采取了将企业推向市场为目的的调整。比如，1 9 9 3 年国家参与制企业的 主管部门即国家参与部撤消，其职能划归直属总理府的不管部。这实际上是减少了 国家对国家参与制企业的干预，扩大了企业的经营管理自主权。意大利在八十年代 打破了延存多年的国有企业只能创造就业机会而不得解雇工人的规定。当然，在这 一调整过程中，为偿还债务，政府出售了大量国家参与制企业的股份。通过市场化 ( 不同于私有化) 取向的改革与调整，意大利国有经济走出了困境并在国民经济中 继续扮演着重要角色弘。 1 2 2 国内研究现状 各国经验给我们的启示。( 1 ) 改革一定要从本国的国情出发，不要指望有唯一 正确的普遍适用的道路可走，任何操之过急或似是而非的做法终将招致失败。正像 我国已成功地进行并在继续进行的经济体制改革一样，国有资产管理体制的改革也 应该是循序渐进的。在这方面，俄罗斯已经给出了深刻教训。另外，中国经济发展 的不平衡性决定了没有放之四海而皆准的模式，切忌一刀切、盲目刮风。即使确定 了改革的方向，如能充分考虑到路径依赖的影响，亦将会大大降低失败的风险。( 2 ) 实现政企分开以及所有权与经营权分离，将国有企业真正彻底地推向市场，是国有 7 资产管理体制改革的首要目标。毫无疑问，从理论上来说，民营化是实现这一目标 的路径。但中国的现实告诉我们，且不说执政党的政治理念和执政基础有其内在要 求，即使从民营经济的成长状况、民营资本的发展规模、企业家市场的成熟状态、 社会保障的承受能力以及社会公众的普遍心态等多方面条件来看，大规模民营化尤 其是将大型国有企业大规模民营化的时机远未成熟，因此需要寻找其他的解决途 径。从管理的一般原理及国外的经验来看，有效的控制跨度要求合理的层次、结构 和规模，就决定着国有企业的数量不可能太多。因此，“抓大放小无疑是正确的。 问题是，国有中小企业可以通过民营化这一明确的“放小“ 道路实现目标，但还是 没有解决国家要抓的大企业出路何在。实际上，2 0 0 3 年3 月国资委的成立表明，国 家已经开始进行积极并富有成效的尝试，为构建国有资产管理的有效治理结构奠定 了基础。但作为行使国有资产所有权的代表，国家应进一步通过立法( 如国有企业 法) 的形式明确国资委的责任、权利和法律地位。为了能够真正割断政府与企业之 间的直接联系，实现政企分开、所有权与经营权的分离，国资委应该更像是国家国 有资产的总董事会，其绩效考核的主要依据是国有资产的经营效果。在这里，资产 或资本的使用效率将成为一个核心命题。相应地，国资委将按照同样的原则管理它 代表国家拥有的国有企业，只不过管理的内容除了国有资产的使用以外，还包括了 国有资产的出售。国资委主要通过对国有企业董事会的任命来行使国家股东权益， 而由国资委任命的国有企业董事会将按公司法具有独立的权力来决定本企业所有 重大事宜，这样，考察任用国有企业董事及组建高质量的董事会将成为国资委最重 要的工作之一。就要求，国资委本身的运作模式也必须是相当市场化、商业化的， 而且，其组成人员要有较高的专业化水平。从环境来讲，除了依法实施的管理和监 督之外，任何其他机构和个人无权干涉企业的事务。 1 3 研究目的及内容 本文的研究目的在于，针对我国事业单位国有资产管理存在的相关问题，提出 一些列解决的措施，并且借鉴国内外国有资产管理的相关经验和作法，提高我国事 业单位国有资产管理的效率，提升我国事业国有资产管理工作的水平，促进我国事 业单位相关部门的运作效率，从最大程度上达到节约国有资源。 1 4 研究的方法及手段 本文主要采用理论研究和实证分析相结合的方法针对事业单位国有资产管理 现今使用相对混乱，利用效率不高等问题进行解决。 1 5 可台皂的仓q 新 可能的创新：针对事业单位国有资产管理现状的相关问题，提出适合于我国事业 单位国有资产自身情况的相关办法和对策。 8 包装设计公司 2 事业单位国有资产的内涵与特征 2 1 国有资产 2 1 1 国有资产 1 资产 资产( a s s e t s ) ，是指可作为生产要素投入到生产经营过程中，并能带来经济 利益的财产。美国财务会计准则委员会在 财务会计概念公告中将资产定义为“资 产是某一特定实体由于过去的交易或事项获得或控制的可能的未来经济利益“ 。资 产的特征是服务潜力( s e r i c ep o t e n t i a l ) 或未来经济利益( f u t u r ee c o n o m i c b e n e f i t ) ，即为资产使用者提供服务或利益的生产能力。 中国企业会计准则基本准则将资产定义为：资产是企业拥有或控制的 能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。这一定义，忽略了作 为企业资产应当具有的最基本的性质，即资产应当是“预期会给企业带未来经济利 益“ 。按照我国基本准则规定的定义，在实务工作中产生的主要问题是：即使企业 拥有或者控制的资源不能再给企业带来未来经济利益，仍然作为企业的资产在资产 负债表上列示，从而造成了企业产不实。例如，由于技术进步，原有设备已经被淘 汰或长期闲置不用，或从国外引进的设备原材料供应等原因在国内无法使用、这些 设备不能给企业带来经济利益，但因其符合资产定义而仍作为企业的资产，其价值 仍反映在会计报表的资产方，造成企业虚增资产，对外提供的财务会计报告所反映 的信息因此也失去其真实性。 企业财务会计报告条例( 国务院第2 8 7 号令发布，自2 0 0 1 年1 月1 日起施 行) 第九条中对资产进行了重新定义：资产，是指过去的交易、事项形成并由企业 拥有或控制的资源，该资源预期会给企业带来经济利益。并以此为依据制定了企 业会计制度。 对比两个定义可以看出，企业财务会计报告条例中资产定义在三个方面对 原定义作了修正：一是新的定义把资产的内涵真正揭示了出来，强调资产的实质是 预期能给企业带来经济利益，而原定义却忽视了这一点。企业拥有或控制的资产必 须具有用性和盈利性，具有为企业服务能力或服务潜力、能为企业带来经济利益或 者控制别人得到这种利益都应该是企业的资产。相反，如果企业某项财产预期不能 给企业带来未来经济利益，则该财产不能确认为企业的资产，如待处理财产损失预 期不会导致经济利益流入企业，则不能作为企业的资产。二是新定义中删去了“能 以货币计量这一定语。笔者认为主要原因是，货币计量是会计确认和计量的问题， 9 不是资产的本质特征，只需要在关于资产的确认标准中规定，不必在资产的定义中 进行提及。三是新定义中把“经济资源修正为“资源“ 。预期能给企业带来经济 利益的不仅仅是经济资源，也不仅仅是单一的、静态的、具体的某一资产。目前会 计上没有确认和计量但确实能为企业带来未来经济利益的其它项目，如知识产权、 人力资源、商誉等也应该是企业的资源，而且是越来越重要的资源。 国际会计准则在框架中将资产定义为“资产是指作为以往事项的结果而由企 业控制的可望向企业流入未来经济利益的资源”，可以看到，变化后的定义从理论 上与国际会计准则保持了内在的一致，其实践意义是可以据资产的定义明确纳入会 计核算的资源范围。 2 资产定义历史发展 资产是财务会计中争议最大的概念之一。历来的会计学家都试图对资产给出满 意的界定，但到目前为止，一个权威的、被学术界和实务界所共同认可的定义，尚 未出现。 在完整的会计理论和公认会计原则尚未形成之前，对资产的定义，往往是与经 济学家联系起来的。如美国会计学家斯普瑞格( C E S p r a g u e ) 在1 9 0 7 年出版的账 户原则( P h i l o s o p h yo fA c c o u n t s ) 一书中，将资产下义为“以前所提供服务的 聚集和将要获取的服务的贮存”；1 9 2 9 年出版的会计中的经济学( E c o n o m i c so f A c c o u n t a n c y ) 认为，资产是“指处于货币形态的未来服务，或可转换货币的未来 服务。这些服务之所以成为资产，仅仅因为它对某个人或某些人有用”。可见看出， 这种定义与当时的经济学者内在的联系。 在2 0 世纪4 0 - 5 0 年代会计准则基本形成时，有关资产的定义产生了根本的变 化。美国注册会计师协所属的会计名词委员会于1 9 5 3 年发布的第一会计名词公报， 转而从会计规则角度来定义资产。这份公告定义：资产是依据会计的规则或原则， 而在账簿上结转到账户借方余额所代表的事物。美国会计原则委员会于1 9 7 0 年所 发布的第四号报告也认为，“资产是企业按照公认会计原则所确认和计量的经济资 近年来，会计界对资产的定义，又走向与经济学结合的道路。最具代表性的定 义当数美国财务会计准则委员会在财务会计概念结构公德第六号中的界定：“资产 是一特定主体因为过去的交易或事项而形成的，并为主体拥有或控制的、可能的未 来经济利益“ 。其它国家和国际性组织在研究、制订财务会计概念结构时，都程度 不同地采纳了这一定义，将资产的根本特征界定为未来经济利益。 从未来经济利益角度来界定资产，确实反映了资产的核心和本质。但是，财务 会计的基本特征要求，会计只核算与报告那些明确、可靠地进行计量的对象，任何 存在界定上困难的内容，目前的财务会计都不进行反映。显然，未来经济利益难以 1 0 包装设计公司 准确、可靠地界定。将资产定义为未来经济利益，至少在目前与财务会计的其他基 本特征不统一，从而损害了财务会计理论的内在一致性。 我国于1 9 9 2 年底所发布的基本会计准则，采取了一种折衷式的处理，将 资产定义为“能够用货币计量的经济资源“ ，就当时的认识水平而言，既避免了按 照会计规则确定资产的不合理的逻辑，也回避了未来经济利益过于抽象、无法计量 的矛盾，具有一定的合理性。但从发展的眼光看，这一定义同样具有阶段性。 一、资产定义几种观点 ( 1 ) 未消逝成本观 未消逝成本观是对资产性质的早期描述。美国著名会计学家佩顿和利特尔顿在 公司会计准则导论( a ni n t r o d u c t i o nt oc o r p o r a t es t a n d a r d ) ( 1 9 4 0 ) 中明确 提出了未消逝成本观。他们认为：“成本可以分为两部分，其中已经消耗的成 本为费用，未耗用的成本为资产”也就是说，他们认为资产是营业或生产要素 获得以后尚未达到营业成本和费用阶段的那部分余额，是成本中未消逝的那部分余 额。显然，这种观点同历史成本会计模式是密不可分的。它着重从会计计量的角度 来定义资产，强调了资产取得与生产耗费之间的联系。 ( 2 ) 借方余额观 资产定义的借方余额观是由美国会计师协会( 美国执业会计师协会的前身) 所 属的会计名词委员会在其颁布的第l 号会计名词( 1 9 5 3 ) 中提出来的。该公告认 为：“资产是由借方余额所体现的某种东西。这一借方余额是按照公认会计原则或 规则从结平的各账户中结转过来的，前提是这一借方余额不是负值。作为资产，它 代表的或者是一种财产权利，或者是所取得的价值，有的则是为取得财产权利或为 将来取得财产而发生的费用支出“ 。这一认识的基本特征是将资产视为借方余额的 体现物。据此，不仅借方余额所体现的应收账款、存货、设备、厂房等要确认为资 产，而且由借方余额所体现的递延费用等项目也可以确认为资产。显然，这种观点 只是从会计结账技术的角度来理解资产，很难说是在描述资产的性质。 ( 3 ) 经济资源观 经济资源观是关于资产定义的颇具影响的一种观点。1 9 5 7 年，美国会计学会发 表的公司财务报表所依恃的会计和报表准则中明确指出：“资产是一个特定会 计主体从事经营所需的经济资源，是可以用于或有益于未来经营的服务潜能总 量”。对资产的这一认识，第一次明确地将资产与经济资源相联系，虽然它并未正 面提到无形资产的内容，但这一定义至少可能将无形资产包纳其中。另外，它也明 确了资产与特定会计主体之间的关系，即特定会计主体能够借助资产从事未来经 营。1 9 7 0 年，美国会计准则委员会在其发布的第4 号公告中提出了一个资产定义： “资产是按照公认会计原则确认和计量的企业经济资源，资产也包括某些虽不是资 源但按照公认会计原则确认和计量的递延费用。这一定义虽然明确指出资产的实 质是经济资源，接受了“经济资源“ 这一新认识，但它却认为，经济资源应否视为 资产，取决于公认会计原则的确认和计量标准，这就把资产的实质与资产的确认和 计量之间的主从关系颠倒了。 芒4 ) 未来经济利益观 目前比较流行的资产定义体现了未来经济利益观的观点。1 9 6 2 年，穆尼茨 ( m o o n i t a z ) 与斯普劳斯( r t s p r o u s e ) 在会计研究论丛第3 号企业普遍 适用的会计准则这一文献中明确提出：“资产是预期的未来经济利益，这种经济 利益已经由企业通过现在或过去的交易获得。“ 现在的美国财务会计准则委员会 ( f a s b ) 在财务会计概念公告第6 号( s f a cn o 6 ) 中提出： “资产是可能的未来 经济利益，它是特定个体从已经发生的交易或事项中所取得或加以控制的。“ 未来经济利益观认为，资产的本质在于它蕴藏着未来的经济利益。因此，对资 产的确认或判断不能看它的取得是否支付了代价，而要看它是否蕴藏着未来的经济 利益。在现实中，虽然成本是资产取得的重要证据之一，而且成本还是资产计量的 重要属性，但是，成本的发生并不一定导致未来的经济利益，而未来经济利益的增 加也并不必然会发生成本，例如，业主投资、接受捐赠等。所以，未消逝成本观将 未耗用的成本看成是资产，视资产为成本的组成部分，是不切实际的。而经济资源 观强调资产的经济资源属性，把一些不是经济资源但有助于实现未来经济利益的或 减少未来经济损失的项目如某些备抵项目排除在资产之外。未来经济利益观则将这 些项目合乎情理地包括在资产之中。因此，我们说未来经济利益相对于其他观点来 说更加全面、合理。 财务会计中资产的一般学术定义：资产指预计有助于生产未来现金流入或减少 未来现金流出的经济资源 3 国有资产 国有资产( s t a t e - o w n e da s s e t s ) ，是属于国家所有的一切财产和财产权力的 总称。国有资产有广义和狭义之分。广义的国有资产是指国有财产，是指政府以各 种形式投资及其收益，拨款，接受馈赠，凭借国家权力取得，或者依据法律认定的 各类型的财产或财产权力。狭义的国有资产是指政府作为出资者在企业依法拥有的 资本及其权益，又称经营性国有资产。国有资产又分为：经营性国有资产，行政事 业性国有资产，资源性国有资产。经营性国有资产是指国家作为出资者在企业中依 法拥有的资本及其权益。具体的说，经营性国有资产，指从事产品生产、流通、经 营服务等领域，以盈利为主要目的的，依法经营或使用，其产权属于国家所有的一 切财产。经营性国有资产的特征：运动性，增值性，经营方式的多样性。行政事业 单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以 1 2 包装设计公司 货币计量的各种经济资源的总和。包括：国家拨给行政事业单位的资产、行政单位 按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接收捐赠和其他经法律 确认为国家所有的资产。资源性国有资产指国家拥有的土地、森林、矿藏等资源【2 3 1 。 4 事业单位国有资产 行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国 家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。包括：国家拨给行政事业单位的资 产、行政单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接收捐赠 和其他经法律确认为国家所有的资产。事业性国有资产的特点是：配置领域的非生 产性，使用目的的服务性，资金补偿、扩充的非直接性，占有、使用的无偿性。事 业性国有资产的分类：按照行政管理层次不同，分为中央行政事业性国有资产和地 方行政事业性国有资产。按存在的形态不同：分为流动资产、固定资产、材料和低 值易耗品、长期投资、无形资产和其他资产。 5 我国事业单位国有资产概况 我国的事业性国有资产是指由专门从事各项公益性事业的事业单位和部门占 有，使用和处置的所有权属于国家的财产，也就是指由行政事业单位占用，使用的， 在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和，包括：国家拨给 事业单位的资产，事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产以 及接受捐赠和其他经法律确认国家所有的资产。事业单位尽管在运作的过程中也可 能产生一定的收费收入，但是一般来说不足以支付其全部开支，差额部分需要国家 财政拨款来解决。所以我国事业单位为了履行其职责就必须具备相应的国有资产： 这些国有资产作为各项事业单位发展的物质基础，其形成和维护除一部分可以通过 一定程度的收费来解决之外，大部分还是通过各级政府的财政拨款来形成的【2 0 】。 2 2 事业单位国有资产管理现状 2 2 1 事业单位国有资产管理方式 按照经营与否将事业单位国有资产分为经营性国有资产和非经营性国有资产。 对于经营性国有资产事业单位管理的目标是以实现国有资产的保值增值，提高国有 资产的