云南省县域新型城镇化建设探讨——以云南省红河州泸西县为例-论文.pdf

云南省县域新型城镇化建设探讨 以-X - 南省红河 州泸西县为例 郭凯峰 ( 云南省设计 院集团， 云南 昆明6 5 0 2 2 8 ) 摘要】通过分析泸西县城镇化建设的主要经验和实施成效， 认为当前在推进城镇化建设过程中充分 发挥了城乡规划的龙头和先导作用 ， 并始终把改善民生作为城镇化建设的出发点和落脚点 ， 努力实践 着“ 以人为核心” 的新型城镇化发展要求。结合实地调研， 针对统筹区域民生、 彰显城市特色、 加强城市 设计、 激发城市活力、 县域产业链规划、 非公经济发展、 生态环境保护 、 历史文化名镇名村保护等方面， 系统提出了推进泸西县特色新型城镇化发展的对策及建议。 【 关键词】云南省泸西县； 新型城镇化 ； 特色； 对策 【 中图分类号】F 2 9 9 2 f 文献标识码】A d o i ： l 0 3 9 6 9 j is s n 1 6 7 4 - 9 3 4 0 2 0 1 5 0 4 0 1 3 【 文章编号】1 6 7 4 9 3 4 0 ( 2 0 1 5 ) 0 4 0 6 2 0 5 党 的十八届三 中全会作 出了推进新型城镇化发展的重大决策部署 ， 2 0 1 4年 3月国家 出台 了 国家新型城镇化规划( 2 0 1 4 2 0 2 0 ) ) ， 2 0 1 4 年 4 月省委、 省政府在昆明召开全省城镇化工作会 议， 发布了 中共云南省委、 云南省人民政府关于推进云南特色新型城镇化发展的意见 和 云南 省新型城镇化规划 ( 2 0 1 4 2 0 2 0年 ) ， 描绘了全省新 型城镇化建设 的愿景和蓝图 ， 提出了城镇化 发展的方向和途径， 也对全省城镇化工作提出了明确要求f21一 。因此， 基于国家和省的新型城镇化 部署要求， 在“ 一带一路” 和桥头堡建设战略机遇期中， 积极开展泸西特色新型城镇化建设的阶段 性对策研究 ， 对于加快推进泸西 中心城市及县域城镇化健康发展 ， 实现 2 0 2 0年全面建成小康社 会 目标 ， 具有重要的理论意义和实践价值 。 近年来 ， 泸西县委、 县政府认真贯彻落实省委省政府 、 州委州政府特色城镇化建设 的系列部 署要求， 紧紧围绕“ 建设高原花园城市， 推动泸西跨越发展” 的战略目标， 提出了建设“ 花园康城 滇东 闲都” 的城镇发展战略 ， 突出县域特色 ， 着力构建“ 一市三城” 的城镇化发展新格局。 通过多年 持续推动 ， 全县城镇化建设实现 了长足进步 ， 发生了巨大变化 ， 走出了一条具有泸西特色 的县域 城镇化发展之路 ， 这是泸西县委 、 县政府认真贯彻贯彻落实省委省政府 、 州委州政府特色城镇化 建设系列部署要求 的具体成果和丰硕收获。 一 、泸西县城镇化建设的主要经验和成效 ( 一 ) 县委县政府近年来切切实实把城乡规划作为推进城镇化建设的龙头和先导 县委县政府始终 凸显了“ 规划先导 、 规划带动 、 规划是法 ” 的决策理念 、 树立了“ 建设 山地城 镇、 突出中小城镇、 实现组团发展、 推进城乡一体” 的发展模式。 同时也紧紧围绕“ 建设高原花园城 市， 推动泸西跨越发展” 的战略目 标 ， 并且结合泸西实际， 提出了建设“ 花园康城 滇东闲都” 的城 镇发展 战略， 突出县域特色 ， 着力构建“ 一市三城” 的城镇化发展新格局。 收入 日期 ： 2 0 1 5 0 4 一 l 1 基金项 目： 云南 省社科联 2 0 1 4年“ 云南社科专家泸西行调研 咨询活动 ” 子课题 泸西县特色新型城镇化发展对策 部分研究成 果。云南省住房和城乡建设厅 2 0 1 4 年 云南省“ 十三五” 城镇化建设前期研究 部分专题成果。 作者简介 ： 郭凯峰( 1 9 8 5 一) ， 男 ， 江苏苏州人 ， 云南省设计院集团 ， 城市规划 师 ， 硕 士， 研究方 向为城乡规划与区域经济 发展。 郭凯峰 ： 云南省县域新型城镇化建设探 讨 从调研情况来看 ， 泸西县城镇体系规划、 城市总体规划 、 城市详细规划 、 镇规划 、 村庄规划 、 近 期建设规划、 年度实施计划等法定序列的城乡规划都编制的比较完善， 各级各类规划一脉相承、 实施有序， 都基本按照上级批复后的规划在有条不紊的执行和推进。 泸西县规划整体意识和长远意识强， 城乡规划真正成为县委科学决策、 县政府科学发展的有 效“ 蓝图” 。通过县住建局和相关部门的多年持续推动， 全县城镇化建设实现了长足进步、 发生了 巨大变化 ， 走出了一条具有泸西特色的县域城镇化发展之路 。 ( 二 ) 泸 西县 在城 镇化 建设 进 程 中十 分 重视 改 善 民生 。 始终 把 改 善 民生 作 为城 镇化 建 设 工作 的出发点和落脚点 。 努力实践着“ 以人为核心” 的新型城镇化发展要求 泸西县在 2 0 1 3 2 0 1 4年城市重点工程中、 在经济社会发展的同时， 全县加快推进高区供水、 天然气站建设、 城区主干路拓宽改造、 县一中迁建、 中枢镇 8 , 9 中合并、 中医院迁建等项 目， 这些 都与市 民生活和发展密切相关 ， 项 目的实施和落地 ， 将有利于改善和提高市民生活质量和发展诉 求。在城镇化建设的当前阶段， 县委、 县政府也积极培育高原特色优势产业， 拓宽就业渠道、 提高 就业率， 上半年城镇新增就业人数 7 1 8 人， 登记失业率控制在 4 3 以内。 这些都切切实实地反映 出县委、 县政府努力实践“ 以人为核心” 的新型城镇化建设的信心和决心。 ( 三) 各有关职能部门和主要乡镇对泸西推进新型城镇化的认识充分 在调研过程中 ， 我们即看到了城镇化建设的成果 ， 也感受到了在县委 、 县政府的坚强领导下 ， 各级有关部门和乡镇党委政府在城镇化建设发展中体现出了勤奋务实的工作作风和锐意进取的 工作风貌， 这也将为泸西县“ 建设高原花园城市” 下一阶段各项工作的有序开展和实施， 奠定一个 比较 良好 的基础。 二、 泸西县特色新型城镇化发展对策及建议 ( 一 ) 统筹区域民生发展， 促进农业转移人 口市民化 ， 引导人 口合理集聚与分布 当前云南县域城镇化面临的一个非常现实问题 ， 是在县、 乡镇和农村地区， 有意愿、 有能力、 有技术或者外出求学的人 ， 往往在大中小城市可 以得到一份收入比较满意的工作、 享受质量 比较 高的医疗和教育服务等等。同时表现出离土不离乡的情结比较明显， 户 口没转移、 但人口却实实 在在的流向了大中小城市。 县域、 县城以及重点乡镇在城镇化的进程中， 如何有效的集聚人口， 并 且结合本地常住人 口， 进行基础设施的配套和建设就显得十分重要 。 建议尽快开展泸西中心县城、 乡镇农业转移人口居住证登记和普查统计 ， 依托城市详细规划 合理测算和分析不同片区的农业转移人口规模 、 密度和结构， 结合现有常住居民分布情况， 科学 预测潜在农业转移人 口规模数量 ， 合理规划布局 中心城区、 周边乡镇组团内的教育 、 医疗 、 就业等 公共服务设施。 在城市总体规划、 镇规划和控制性详细规划中应全面优化市政基础设施( 道路、 给 排水等) 和公共服务设施( 医疗、 教育、 养老等) 的空间布局 ， 为县城常住人口及周边乡镇提供足 额、 足量、 优质的基本公共服务产品。 为进一步吸引回流人 口、 集聚行政辖区内的潜在转移人 口 提 供必要的空间和物质保障。 ( 二 ) 彰 显特 色元 素 。 丰富城 镇建 设 的 内涵 与 品质 特色是新型城镇化的标注， 也是云南城镇化建设的灵魂和内涵。 然而， 在城镇化建设过程中， 如果城镇特色的打造都集中在营建几个新的民族风情商业街区或者旅游景区、开发一些公众参 与的民族节庆活动， 仅仅把特色元素凸显在这些方面， 那么从州域， 或者省域角度来看， “ 你有我 有大家都有 ” 的“ 特色” 城镇也会产生同质化的可能。云南新型城镇化建设 的内涵要走特色化道 路 ， 每个城市都没有统一的“ 特色” 模板 。 城镇发展既要防止“ 城镇没有特色” ， 也要 防止“ 城镇过度 特色” ， 也就是说， 一个健康成熟的县城或者乡镇中心区， 建筑风格不能简单复制， 过于完全统一， 极易导致建设成本增加、 建筑空间利用率不高、 城镇风貌呆板。 建议泸西城市特色挖掘既要从“ 大处着眼” 回顾历史 、 梳理元素、 总结特色， 也要从“ 小处着 手” ， 在城市树种选择、 街道空间尺度、 建筑布局结构、 景观节点设计、 山水元素利用、 气候资源品 质等方面重点突出阿庐文化的特色元素， 推广使用具有泸西本地特色的建筑符号和建筑材料。 一 63 6 4 第 3 4卷 保 山 学 院 学报 2 0 1 5 第 4期 ( 三 ) 加 强城 市设 计 ， 合 理规 划重 点地 段 的景观 风貌 在调研中发现， 泸西县部分地区依托于山水要素建设的一些城镇片区或者新农村示范区， 往 往重视平面规划的布局 ， 忽视了山水 田园景观的立体视觉效果 。 平面规划的再好 ， 建成 以后 ， 在这 里生活居住 、 或者旅游 的人不可能拿张规划图去看 ， 往往是通过营造出来的立体环境来感受 。城 镇化建设要提高水平 、 打造亮点不能拘泥于平面 ， 而应在统一空间规划和设计下成片成 区进行开 发或改造。 建议县城及重点镇应加快开展城市设计工作 ， 加强对天际线、 景观视廊、 城镇色彩的规划控 制。 各阶段法定城乡规划中要充实城市风貌特色的规划内容。 在控制性详细规划中也要重点明确 公共空间界面和节点建筑的规划控制指标 ， 在建筑高度也要进行一定 的规划引导 ， 对于城镇空 间 形态的整体效果会有比较显著的提升。 ( 四 ) 激 发城 市活 力 。 实现产 城融 合 一 个县从农业经济转型为以工业经济和服务业经济为主的时候 ， 城镇化建设就成为了一个 最重要的空间支撑载体。调研 中， 非常明显地感受到 ， 普遍存在“ 二产不强 、 三产不快” 的问题 ， 特 别是二产普遍存在结构粗放， 产业发展过分依赖 自 然资源， 低水平重复建设、 注重量的平面扩张， 没有形成规模化、 集约化、 品牌化， 产业竞争力不高， 发展活力不强， 吸纳就业有限等许多问题， 具 有代表 I生的现代服务业还没有真正融人城市的发展和建设 中。 建议充分发挥县城的聚集效应和吸引力， 提升城区的综合承载能力。 适当提高县城商业服务 业设施用地比重， 形成产城融合良性互动发展的城镇化内生动力和活力。 在“ 产城融合” 中注重发 挥工业园区的重要作用 ， 可以通过工业园区的再规划、 再改造 、 再建设 ， 调整 园区用地结构和功能 布局， 通过工业用地的节约、 集约， 释放居住用地和商贸服务用地发展空间， 把完善工业园区的城 市功能与吸纳农村就业人口落户结合起来 ， 为推动城镇化“ 产城融合” 健康发展提供一个重要的 抓手和切入点。 ( 五 ) 强化 顶层 设计 ， 积极 制定 县域 产业 链规 划 ， 适 时发 布招 商 引资重 点项 目名 录 当前在部分工业 园区中， 中小企业入驻大多是企业意愿 ， 缺少政府宏观层面对于某一产业链 打造的前瞻性考虑。如泸西的高原特色农产品， 是否需要在原料生产企业周边配套深加工企业 、 冷链物流企业? 形成产业链有四个要素， 缺一不可。 要打造和形成本地产业链， 主要包括四个方面 的工作 ： 一是特色品牌化 ， 二是产业标准化 ， 三是生产组织化 ， 四是产销一体化 ， 这些工作的积极 开展和推进实际上也是打造泸西县域产业集群的一个重要突破。 建议结合泸西产业发展优势， 从县级层面精心设计符合“ 打造产业链” 或者是产业集群的公 共政策， 特别是在产业项 目 落地环节 ， 要结合 自身定位， 对于产业发展项目要做到合理引导、 鼓励 重点、 有舍有得， 真正实现以科学的顶层设计和有效的公共政策为基础， 推动产业园区生产力布 局的优化配置 ， 形成某一产业 的上下游产业发展链条 。 同时 ， 也建议适时出台 泸西县产业园 区招商引资重点项 目名录 。 ( 六) 鼓励非公经济参与县域城镇化建设 2 0 1 4年 4 月份， 云南省出台了 关于推进云南特色新型城镇化发展的意见 ， 其中， 特别强调 要鼓励民间资本通过直接投资、 与政府合作投资、 政府购买服务， 以及购买地方政府债券等形式， 参与城镇公共服务 、 市政公用事业等领域的建设 。 允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基 础设施投资和运营等。 比如非公经济企业可以承接部分农业转移人口的市民化任务， 包括增加就 业岗位和参与建设农民工集体宿舍； 比如参与公私合营的( P P P ) 项 目， 包括污水垃圾处理、 公路 建设、 医疗卫生 养老等项目， 可以发挥财政资金和社会资本的结合优势， 实现互利共赢； 可以参 与城镇园区建设， 促进产城融合， 成为市场经济的重要主体。 建议政府及职能部门应为非公经济企业准入、 落地和经营提供优质服务。 优化打造服务型政 府， 进一步减少审批和核准事项、 压缩审批环节、 节约审批时间， 营造良好的社会投资环境。在非 公经济参与新型城镇化建设进程中， 减少对非公企业经营活动的直接行政干预 ， 立足于为企业服 务， 进一步提升非公企业的组织活力和市场作用。 针对非公经济主体， 制定必要的扶持政策， 如项 郭凯峰 ： 云南省 县域新型城镇化建设探 讨 目建设资金的贷款部分， 给予一定的贷款贴息支持， 并协助非公企业积极争取相关补助资金， 帮 助企业做强做大。比如非公企业参与建设农民工集体宿舍的， 在用地审批政策、 项目规划设计报 批等方面开通绿色通道， 在税费减免、 容积率奖励等方面实行一定优惠。 ( 七 ) 保护生态环境 ， 积极探索建设“ 海绵型城市” 从调研来看， 泸西县是在生态文明理念下建设的“ 高原花园城市” ， 生态保护和利用效果明 显。同时， 也十分重视水系开发的有序性和科学性 ， 也在积极打造“ 水在城中， 城在水边” 的发展 模式。但是在黄草洲湿地项目建设中， 对于部分耕地改变用地性质， 而且面积也不小， 是否已经 与土地利用总体规划相衔接， 建议进一步确定。同时规划图显示， 部门道路和水系有交叉， 是否 需要布局涵洞把水引在一起 ， 也建议在实施过程中作进一步明确。 在湿地范围内， 有些基本农 田 还是保留的， 建议每个季节可以种植不同的植物， 形成不同的季节色相， 更加体现乡土田园规划 自然风格。 建议始终坚持生态立县、 环境优先， 结合黄草洲湿地建设、 中枢中大河治理等项 目， 建立健全 县城及其周边给排水、 中水回用、 雨水利用和防洪排涝等水资源开发保护利用综合体系， 探索推 进泸西“ 海绵城市” 建设进程。海绵城市是今年国家住房城乡建设部提出的一个比较新的工作方 向， 目前对于海绵城市的定义 ， 主要是城市节水 ， 同时对城镇水资源有一个循环利用和保护的综 合体系。泸西本身有优势， 可以先行先试。 ( 八) 加大历史文化名镇 、 名村的列级 申报工作 ， 努力实现历史文化遗产“ 建设与保护” 的双赢 格 局 当前历史文化名城名镇保护中的困难和问题， 既有经济社会发展中不可避免的冲动， 也有城 市运营和管理中存在的实际不足。目前， 全省共有国家、 省级历史文化名城、 名镇、 村、 街区共 7 8 个。其中国家级 2 2个 ， 省级 5 6个。泸西县永宁乡城子村是 2 0 0 7年批准的省级历史文化名村 ， 全 县只有一个。 因此 ， 在泸西的新型城镇化建设过程 中， 应进一步深入挖掘城镇的历史文化价值 ， 对 现存文物古迹、 历史遗存倍加珍惜 ， 强化维持真实性、 努力打造精品化的文化名片， 防止“ 克隆 化” 、 “ 失真化” 、 “ 造假化” ， 努力实现历史文化遗产与城市发展相得益彰。 建议在摸清家底、 梳理和整理历史建筑等资料成果的基础上 ， 适时开展有关地区的历史文化 名镇 、 名村 的列级申报工作 ， 如旧城镇黑舍村等。 三、 结论及展 望 县域城镇化的意义与价值是繁荣农业经济的重要保证、 是小城镇发展的重要基础、 是吸纳农 村富裕劳动力转移的主要渠道、 是农民增收的主要途径。 云南不同县域地理环境和社会经济条件 的差异性， 决定了全省城镇未来发展的多样性和差异性， 未来全省城镇的发展动力的仍将呈现多 元化发展的总体格局。纵观全省城镇发展动力， 主要表现为农业驱动型、 工业驱动型和旅游驱动 型三大类 ， 泸西县作为农业现代化驱动力显著的地区， 农业现代化是大势所趋， 在城市管理模式 上应有自身的创新和探索。 农业在新型城镇化的发展过程中部分让渡于工业， 其实这种让渡不是 让步， 而是我们能让渡的是农业部分的耕种面积 ， 也可以是农业在 G D P中的一个比值， 但是农业 驱动型的城镇不能让渡的是它在城镇发展过程中的一个基础性的地位。随着城镇化的发展以及 科技的进步 ，农业反而会衍生出更多的价值和意义 ，甚至会引领我们未来像美国逆城市化的潮 流。 因此 ， 只要农业的基础性原则不改变 ， 面积是可以适 当减少 ， 只要能够很好地服务 区域和城市 就可以。云南城镇繁荣的机会是很多的， 但是这种成功不会 自动发生 ， 城镇只有理解了影响它成 功的因素， 知道经济发展长远规划的价值时， 才能够实现真正意义上的经济繁荣和民生富足。 ( 按照云南省社会科 学界联合会的统一安排 ， 为泸西县委县政府提供 经济社会发展决策咨询 建议， 省社科 于2 0 1 4年 9月 2 4日 2 6日举 办社科专家泸西行调研咨询活动。本文就是调研报告 和发 言材料的集成稿。 在调研期 间， 得到 了省社科联、 泸西县委县政府、 县住建局等部 门的大力协 助 ， 感谢红河学院杨六金教授 的悉心指导和帮助 ， 在此一并致谢。) ( 下转第 7 1页) 一 6 5 董 培 海 ， 任 一 超 ， 王 芳 ： “ 峡 谷 型 ” 线 性 文 化 遗 产 的旅 游 开发 研 究 【 J 旅游研究， 2 0 0 9 ( 3 ) 8 明非， 罗志蓉怒江峡谷社区旅游业发展的生态学影响 J 经济问题探索， 2 0 0 0 ( 1 2 ) 9 罗世保独特的怒江民族文化 J 】 _ 今 日民族， 2 0 0 4 ( 1 1 ) 【 1 0 李益敏， 蒋睿 怒江大峡谷旅游扶贫研究【J 人文地理， 2 0 1 0 ( 6 ) Th e De v e l o p m e n t Re s e a r c h o n To u r i s m o f Ca n y o n Ty p e Li n e a r Cu l t u r a l He r i t a g e -Ta k i n g t he Nu Ri v e r Gr a n d Ca n y o n a s a n e x a mp l e Do n g P e i h a i ，Re n Yi c h a o，W a n g F a n g ( S c h o o l o f E c o n o mi c Ma n a g e me n t ，B a o s h a n U n i v e r s i t y ，B a o s h a n ，Y u n n a n ， 6 7 8 0 0 0 ) Abs t r a c t ： Can y o n i s a l i n e a r s p a c e ， i t s i n t e r n a l v a r i o u s l an ds c a pe d y n a mi c c o mp o s i t i o n a nd c u l t u r a l s i t e s c o ns t i t u t e t h e e x i s t e n c e o f ” fi g u r e g r o u n d” an d ” p i c t ur e ” As a k i nd o f s p e c i a l n a t u r al a n d c u l t u r al l a n d s c a p e ， t y p i c al C an y o n i t s e l f i s l i n e ar c u l t u r a l h e ri t a g e ， i t s t o u ri s m d e v e l o p me n t p r e s e n t s ma n y ” t r a i t ” ， t hi s pa pe r l e a r ns f r o m t h e r e l a t e d t h e o r y o f l i n e ar c uh ur a l he rit a g e ，an a l y z i n g t h e c h ara c t e r i s t i c s o f c a n y o n t o u r i s m d e v e l o p me nt ，a nd c o mb i n e d wi t h t h e Nu Ri v e r gran d c a ny o n t o u r i s m p r a c t i c e ，t o e x p l o r e t h e ” Ca n y o n” t o u r i s m de v e l o p me n t p r o b l e ms o f l i n e ar c u l t u r al h e rit a g e wh i c h i s a s p e c i al t y p e o f Ke y wo r d s ： Nu Ri v e r Gr a n d Can y o n ；l i n e a r c u l t u r a l he r i t a g e ；figu r e gro u nd ；Ke y wo r ds ：Nu Ri v e r Gr an d Can y o n；l i n e ar c u l t u r al h e rit a g e ；figu r e gro u n d；Pi c t u r e ( 上接 第 6 5页 ) 参考文献 ： 【 1 编写组国家新型城镇化规 iJ ( 2 0 1 4 2 0 2 0年) 【 R 】 北京： 人民出版社 ， 2 0 1 4 【 2 中共云南省委 云南省人民政府关于推进云南特色新型城镇化发展的意见f R 】 2 0 1 4 3 中共云南省委云南省新型城镇化发规 1 ( 2 0 1 4 2 0 2 0年) 【 R 2 0 1 4 4 郭凯峰， 云南省新型特色城镇化建设探讨云南地理环境研究， 2 0 1 3 ( 4 ) An I n v e s t i g a t i o n o f t h e Co u n t y - l e v e l Ne w- t y p e Ur b a n J1 J J 0nS t r UCn0n A C a s e S t u d y o f L u x i C o u n t y Ho n g h e P r e f e c t u r e Gu o K a i f e n g O u n n a n D e s i g n I n s t i t u t e ，K u n mi n g ， Y u n n a n ，6 5 0 2 2 8 ) Abs t r a c t ： Th i s pa p e r a n aly z e s t h e e x p e rie n c e o f n e w-t y pe u r ban c o ns t r u c t i o n i n Lu x i Co u nt y Th e a