电子政务破解“烟囱林立”困局

电子政务破解“烟囱林立”困局 年月日，国务院信息化工作办公室发布了中国信息化发展报告。报告显示，作为我国信息化工作的重点之一，近年来电子政务建设的步伐显著加快，我国电子政务体系框架初步形成，为“十一五”期间电子政务发展奠定了坚实的基础。那么，“十一五”电子政务将选择什么样的路径，如何发展，如何评估呢？ 不同的城市，一样的面孔？ 城市曾经有一个美好的电子政务规划蓝图：站（外网网站、内网网站）、网（内网、外网）、库（个基础库、个业务库）、金工程（个国家金工程、个地方金工程）。整个规划报告厚达数百页。然而该规划最后还是夭折了。 查阅国内不少城市的电子政务规划，内容基本相似。造成这种现象的主要原因是：一是没有科学地分析本地电子政务建设需求，刻意模仿国家电子政务一期工程项目。殊不知，地方层面与国家层面的电子政务建设的需求存在差异。二是受政府部门物理界限的约束，按照部门设计各工程，人为切断部门间业务流和信息流，各部门自成体系的电子政务系统从规划开始便注定失败。 目前社会各界对电子政务已经有了一个基本的共识，基本认同电子政务的核心在于“政务”，“电子”只是手段。电子政务是要在政务活动中引入信息技术的应用，服务于政务工作。但是，这些认识都是最直接的，我们认为对电子政务的理解还需要更进一步的拓展和深入。 理解电子政务的内涵，要从实践角度出发，从实践出发来解释概念，而并非从概念出发解释实践。所谓实践，就是我国经济社会发展的需求，以及我国政府改革的需要。由于体制上的差异，使得我国电子政务不同于别国的电子政务。我们可以借鉴别国的经验，但是更多的是要从我国国情出发，去构建具有中国特色的电子政务，要针对国民经济和社会中的核心问题、热点问题去发展电子政务。由于政府财力有限，因此电子政务必须紧紧围绕国民经济和社会发展中的核心问题、热点问题来开展。换句话说，电子政务的内容必须紧紧围绕当前国民经济和社会的紧迫需求。我国远没有进入全盘信息化的时期，一定不能照搬西方模式。此外，我国社会正处于转型之中，政府职能和业务流程的变数太多，电子政务建设必须考虑我国社会转型的特点，电子政务设计和建设要结合这些不确定因素，绝不能从理论概念、理想模型出发。 信息化是个性化的，电子政务建设内容不能照抄照搬，各地方要在资金等条件约束下，首先满足本地纳税人的最迫切需求。“十一五”期间，地方电子政务将采取“一个中心，两个服务对象”的做法，即“以服务为中心，以社会公众和企业为对象”，利用生命周期法分析社会公众和企业对政府服务的需求。政府在充分公开政务信息、保障公众知情权和监督权的基础上，努力通过政府门户网站和多种终端渠道提供“一站式”的政府服务。地方政府在发展电子政务公共服务的时候，要确定优先次序，选择关系公众切身利益的、适合电子手段实现的需求，进行优先发展，例如投诉举报、土地房产、食品药品、社会保障、行政审批、社会救助、公共卫生等。 每个城市的特点不同，电子政务发展的重点也不同，有的城市解决环保方面的需求大，有的城市解决交通方面的需求大。即使是同样的需求，如土地使用管理，也会因为各地情况的不同，电子政务的内容也会有所不同。各地在规划电子政务发展时，必须详细分析自身需求，满足核心需求，而不是千篇一律。 “烟囱林立”可以破除 王老板发现原来用的招数不灵了：以前，王老板采取在工商注册而没有在税务局登记的方法，逃税可不算少。目前，我国工商与税务部门企业基础信息共享试点从最初的个城市扩大至个省市，通过工商、税务等部门间实现企业基础信息交换，查出大量不依法纳税的“漏管户”，初步达到了加强税源动态监控、整顿和规范市场经济秩序的预期目的。比如，济南市通过试点，年查出漏税企业户，补税罚款万元。 “十五”期间电子政务出现的最为严重的问题，就是许多部门电子政务系统自成体系的现象严重，跨部门应用系统设计成了部门内的系统，完整的电子政务体系被隔离成一个个独立的“烟囱”。很多跨部门的重点业务系统被牵头部门设计成了部门内的系统，资源共建、共享模式无法达成共识，自建、自用和自成体系的电子政务建设模式在蔓延，潜在的“信息孤岛”风险突出，政府协同能力受到极大牵制。 以上这些问题，必须从战略层面上予以解决。在“十一五”期间，要改变按部门搞电子政务重大系统的做法，以政府的重要业务流为主线，确定电子政务工程项目，否则我国电子政务将会走进一个“死胡同”，最终“无功而返”。 围绕核心业务流，推进跨部门的综合应用系统的建设，在一些地方已经成效显著。2004年，海关总署、铁道部、质检总局、公安部边检局共同完成了铁路口岸信息平台的建设，在我国满洲里、阿拉山口、二连、绥芬河北方四大口岸投入运行，使口岸“大通关”效率提高了20%以上。“十五”期间，我国在大力促进部门间信息共享和应用方面取得了进展，但远远满足不了我国经济发展的需求。因此，“十一五”期间，电子政务建设将围绕国民经济和社会发展中亟待解决的问题，打破部门界限，梳理出相应的核心业务流，明确业务流中各部门所处的位置和角色，重点推进跨部门的综合应用系统建设，例如财政综合管理、社会综合治税、含低保在内的社会保障、企业信用体系建设、三农综合服务、食品药品全过程的监管、进出口综合服务等。 “十一五”期间，实施电子政务要改变项目领导机制，对那些重大的跨部门应用系统，建议成立国家级的、跨部门的项目领导小组。有关部门对国家电子政务基础设施进行统一建设、统一管理。各地将逐渐强化信息化领导办公室的执行能力，提高协作能力。对比分析能看出，凡是协调力度好的项目，应用效益都比较明显（例如电子口岸）；协调力度不够的，不仅推进困难，效益也不太明显。从地方的电子政务建设看，执行能力强、协调好的城市，当地电子政务建设就能取得好的成绩，比如上海信息化委员会由于协调能力强，执行能力强，有力推动了上海市电子政务的发展。 少花钱 多办事 城市好几年前就开始进行电子政务建设，刚起步时按常规铺网络、买硬件，花了一大笔钱，却发现“有路无车”。于是，开发软件，上系统，结果又发现，有了软件系统，网络又需要升级，电脑硬件也需要换新，只好再花钱升级换代。等系统运行后，城市又发现“有车无货”，缺乏信息资源，软件系统还是发挥不了应有的作用。 回顾“十五”期间，由于我国电子政务刚刚起步，业务系统、网络、信息资源等分别由不同部门负责推进，目前电子政务各方面的建设均有了不同程度的进展，但也出现了不协调的情况。有的地方负责电子政务推进工作的部门有好几个，但是部门分工谁也说不清楚，综合协调能力可想而知。 为了克服这些问题，要从整体性来考虑电子政务建设，把各个组成部分看作一个有机整体，将应用系统、信息资源、网络、安全、标准、法律法规、管理体制等要素进行统筹考虑，不能相互割裂。政务活动的开展对应用系统的规模和功能建设提出了需求，同时对信息资源的开发和共享提出要求，应用系统和信息资源共同服从于政务活动开展的需要。应用系统规划的同时必须考虑所需要的信息资源，信息资源开发的同时也必须考虑相应的应用系统，既