从工伤认定行政行为中浅谈行政复议前置程序.doc

从工伤认定行政行为中浅谈行政复议前置程序工伤保险条例第五十三条规定：申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤结论不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。在此规定中，申请行政复议成了提起行政诉讼的前置程序。本人作为一位从事工伤认定实践工作人员，浅谈一下行政复议前置程序设置的必要性、合法性以及存在的弊端和完善建议。一、工伤认定行政行为中设置行政复议前置的必要性1、行政复议前置的概念行政复议与行政诉讼是我国目前行政救济和化解行政争议的主要途径，复议前置涉及行政复议与行政诉讼的衔接关系问题。根据行政诉讼法第三十七条和行政复议法第十六条的规定，复议前置是指公民、法人或者其他组织对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择先向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院起诉。因此，公民、法人或者其他组织在法定复议期间内未申请复议或者在复议期间，都不能向人民法院提起行政诉讼，只有等到复议决定作出后或者复议期满后才能起诉。也就是说，复议前置将复议作为提起行政诉讼之前所必须经过的程序，从而对行政相对人的双向选择权作了限制。 2、工伤认定行政行为中设置行政复议的必要性一是可以降低相对人的诉讼成本，减轻讼累。由于行政复议本身具有高效、便捷、低成本等优势，如果行政相对人首先通过行政复议程序可以解决行政争议，就能够更加高效地保护自己的合法权益，也可以“避免司法程序不必要和不合适宜地干预行政程序” 。一些由行政权来管理的事务，司法权的过早干预，则会使问题的解决变得更加拖延和复杂，而行政复议前置的设立使一些行政争议化解在行政机关内部，不仅维护了行政机关的社会公信力，也提高了争议解决的效率，降低了争议解决的成本。二是有利于行政机关的内部监督，及时发现和纠正错误，使行政机关执法行为得到进一步规范。三是有利于利用行政机关的行政专业知识和管理经验方面的优势迅速解决具有专业性的行政争议。四是有利于减轻法院的诉讼负担，确立行政复议先行处理原则，可以使大量的这些行政案件解决于行政复议程序之中，可以减轻法院行政审判的压力，使法院可以集中精力审理经过复议仍解决不了的行政争议案件。行政复议设置起到了一定的“缓冲”作用。五是行政复议相比行政诉讼在立法的本意上不仅具有合法性的要求，还有合理性的要求，有时能更全面的维护行政相对人的合法权益。从工作实践来看，有相当比例对工伤认定结论不服的，经过行政复议后，通过行政复议机关的细致工作，双方当事人都没有再提起行政诉讼，行政复议发挥了一定的积极作用。二、工伤认定行政行为中设置行政复议前置的合法性存疑工伤职工发生工伤事故后，由用人单位或职工个人（以及其家属或所在的工会组织）申请工伤认定，由劳动保障行政机关调查确认，根据行政法的一般理论，行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位，法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。按照此规定，工伤认定行为属于行政确认类的行政行为，不属于行政许可的范围。按照行政复议法第一、二、六条规定，对工伤认定行政行为出现了争议，用人单位或职工个人不服工伤认定行政决定，在行政复议法的调整范围内，适用于行政复议法，可以申请行政复议。但行政复议法仅在第三十条第一款中规定哪些行政行为必须行政复议前置，原文：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。行政复议法作为规范行政复议行为的系统性法律，应当明确哪些行政行为须行政复议前置，而恰恰是没有明确，仅规定了以上的行政行为须行政复议前置，工伤认定行政行为明显不在其中的范围。所以，本人认为工伤保险条例中的行政复议前置规定在行政复议法中没有系统规定和涵盖，显然存在立法上的疏漏和矛盾之处。再说，行政复议前置制度应由法律规定，不宜由行政法规、地方性法规作出规定。根据我国现行法律规定，赋予当事人对行政复议和行政诉讼的选择权是一般原则，而强制的行政复议前置则是例外情况。而关于行政复议前置的具体规定仅散列于一些特别法律、法规中，缺乏系统规定，哪些情形属于复议前置，其内涵及外延如何界定，法律、法规规定很模糊。除上述行政复议法中有规定外，行政诉讼法第三十七条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定” 。根据该规定，法律、行政法规、地方性法规都可以就复议前置作出规定。本人认为，根据立法法的规定，行政法规、地方性法规不能规定复议前置。主要理由：1.2000年3月15日九届全国人大三次会议通过的立法法第八条第（九）项规定：诉讼和仲裁制度，只能制定法律，即属于全国人大及其常委会的专属立法。复议前置制度实际上是对相对人行政诉讼权利的限制，涉及诉讼制度，只能由法律规定。行政诉讼法经七届全国人大二次会议于1989年4月4日通过，按照后法优于前法的原则，应当适用立法法的规定。因此，行政法规、地方性法规规定复议前置制度，违反了立法法的规定，不但立法法出台后不能就此作出规定，之前已有的规定应当进行清理或停止适用。2.行政法规是国务院制定的，作为行政机关，只能就行政职权内的具体事项作出规定，而复议前置的规定，涉及相对人的诉讼权利，涉及人民法院行政案件的受理，如果由国务院作出复议前置的规定，就属于行政权的不当扩张，有干涉司法权之嫌。3.诉讼制度具有全国统一性，地方性法规是各地有立法权的人大及其常委会制定的，其效力范围只及于本行政区域，具有地域性特征，如果允许地方性法规设置复议前置制度，无疑使各地具有不同的诉讼规则，不利于国家法制的统一，也不利于国内统一市场规则、争议规则的形成。 综上所述，行政复议前置制度存在的理论依据存在着诸多值得质疑之处。三、从工伤认定行政行为中浅谈行政复议制度存在的弊端行政复议前置制度存在的主要弊端有： （一）、剥夺了行政相对人在行政争议发生时选择救济方式的权利，提高了行政诉讼救济的门槛。在日益崇尚个人自由的时代，尊重当事人对法律救济程序的自主选择越来越成为各国的共同趋势。立法者应当相信相对人为了维护其私人利益完全能够作出理智的选择。赋权，而不是限权，应当成为立法者的共识。赋予相对人行政复议和行政诉讼选择权，同样也会实现复议前置制度所期望的目的。因此，强制性地复议前置规定不但不能更好地保护相对人的合法权益，反而成为公民维护自身合法权益的绊脚石，这是设置复议前置制度最大的弊端所在。 （二）、复议前置在很多情况下不但不能实现降低争议解决成本的目的，反而会给相对人造成更大的讼累。强制性要求将复议作为诉讼的前提，使得想通过诉讼解决行政争议的当事人不得不先行复议，无形中增加了行政相对人精力、财力、时间等的投入，增加了诉讼救济的成本。有的行政相对人为拖延履行义务和承担责任，恶意行政复议和行政诉讼，走完所有的程序，使相对人维护自己的权利经过漫长的时间等待，这与服务、高效、便民的理念相矛盾。而行政复议居高不下的维持率也使复议前置降低成本的愿望落空，使相对人被迫多走了一道甚至数道程序，工伤认定实践中这样的情况屡见不鲜，与其如此，不如将行政复议的选择权交给相对人。 （三）、现行法律、法规对复议前置制度缺乏系统规定，存在设置标准不明确、设置不规范、设置正当性不足等问题，不但法律，行政法规、地方性法规也可以设置复议前置制度，层级不一，造成复议前置范围广、各地执行不一的弊端，损害了法律的严肃性和统一性。 （四）、理论与实务部门对复议前置范围、具体适用认识不一，导致实践中相对人为更好地选择救济途径及时保护自身合法权益，历尽艰难，几经折腾，费时费力，甚至导致申请人的申请超过申请时限，严重影响了申请人的利益。（五）、强制要求行政相对人先行复议，使相对人对作为自身行政内部监督机制的行政复议，产生不公正疑虑。由于目前我国行政复议工作人员不足，有的工作人员素质不高、专业化不强等原因，也由于部分地方“官官相护”思想的存在，行政复议的公信度值得怀疑，“公民对这些复议机构信任程度不够。复议机关与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系，这就决定了复议机关在裁决行政纠纷时难以十分公正。复议机关不愿当被告的心理，也影响了行政复议决定的公正性”。因此，根据目前复议制度执行现状，规定复议前置，只会给相对人 “立法偏向行政机关”、“立法部门利益化”、“故意制造诉讼障碍”的感觉，进而对行政机关产生抵触，对制度的公正性也产生怀疑。如果行政复议制度确实发挥了应有作用，赢得了相对人的信任，那么相对人自然会毫不犹豫地选择行政复议这条途径。因此，设置复议前置制度其实并无太大的意义。 （六）、与人民法院相比，行政机关并不一定具有专业优势，且即便具有专业优势，也并不因赋予相对人复议选择权而丧失。根据行政复议法及实施条例的规定，由复议机关的法制工作机构具体负责承办复议案件，并非由专业处室承担，法制工作机构的专业性并不明显。多年来人民法院也积累了丰富的行政办案经验，在专业上与复议工作人员相比并不逊色。况且，司法最终审查原则也决定了法院办案人员应当比其他部门人员更具有专业素养和法律素养，只有这样，司法作为最后一道防线才不会失真。 四、从工伤认定行政行为中浅谈行政复议制度的完善随着人权、法治理念的发展，尊重当事人对法律救济途径的自主选择，已成为世界各国的共同趋势。如前所述，我国的复议前置制度有利有弊，利弊权衡之下，显然弊大而利小，不宜因这些较小的所谓利益，而以牺牲相对人的选择权为代价。因此，复议前置制度不符合法治理念的基本要求，也不利于切实保护公民的合法权益。我国行政复议作为一种救济途径，应当充分尊重当事人的权利选择及行使，在行政复议与行政诉讼的衔接上，赋予相对人自由选择权，由相对人根据自已的意愿作出一个最有利于自身利益的选择。当然，改革也不可能一蹴而就，根据我国目前的情况，最好的做法是根据形势发展，不断缩小复议前置范围，最终取消复议前置制度。 （一）、缩小或取消复议前置制度符合行政复议制度发展的趋势 我国立法机关也认识到了复议前置制度存在的弊端，在法律修改过程中，对原有的一些复议前置规定作了修改。如2002年4月18日修改后的进出口商品检验法第二十九条规定：“当事人对商检机构、国家商检部门作出的复验结论不服或者对商检机构作出的处罚决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起诉讼。”据此，对商检机构、国家商检部门作出的复验结论不服或者对商检机构作出的处罚决定不服的，不再属于复议前置的情形。又如，原治安管理处罚条例第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，应向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，才可以向当地人民法院提起诉讼。”但2006年3月1日起施行的治安管理处罚法第一百零二条规定：“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼” ，亦取消了复议前置程序。2009年7月24日，国务院法制办向社会公布了国务院关于修改工伤保险条例的决定（征求意见稿），本人注意到该征求意见稿第十九条提出将工伤保险条例第五十三条改为第五十五条，修改为：“有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼：（一）申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位、工会组织对工伤认定申请不予受理的决定不服的；（二）申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的；（五）工伤职工或者其近亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的。” 透过这一条文的修改，可以看出两点问题：一是征求意见稿将实践中已经存在的对工伤认定申请不予受理决定的行政