法国城市规划的地方分权——19192000年法国城市规划体系发展演变综述.pdf

法国城市规划的地方分权 1 9 1 9 2 0 0 0 年法国城市规划体系发展演变综述 U r b a nP l a n n i n gD e c e n t r a l i z a t i o nP o l i c yi nF r a n c e AB r i e fR e v i e wo nt h eE v o l u t i o no fU r b a nP l a n n i n gS y s t e mi nF r a n c ef r o m19 19t o2 0 0 0 卓健刘玉民 摘要：法国城市规划体系的发展演变可以基本 概括为由中央向地方分权的过程。本文围绕法 国地方分权之前和之后三个代表性的与城市 规划相关的法律，即1 9 6 7 年的C + - 地指导法， 1 9 8 2 - 1 9 8 3 年的地方分权法和2 0 0 0 年的 社会团结与城市更新法，对各不同阶段城 市规划政策、管理机构、组织程序和规划文件 做总体介绍。 A b s t r a c t ：T h ee v 0 1 U t i o no fU r b a np l a n n i n g s y s t e ma f t e rt h eS e c o n dW o r l dW a ri nF r a n c e i Sc h a r a c t e r i z e db yad e c e n t r a li z a t i o np r o c e s s s i n c e19 8 2 T h i sa r t i c l eb r i e f l yr e v i e w sd i f i e r e n t p l a n n i n gi n s t i t u t i o n s ，l e g i s l a t i o n s ，p r o c e d u r e sa n d i n s t r u m e n t si nc o r r e s p o n d e n tp e r i o d sr e p r e s e n t e d b yt h r e e1 a w sr e l a t i v et Ou r b a np l a n n i n g - - L O Fi n 1 9 6 7 D e c e n t r a l i z a t i o nL a w si n1 9 8 2 一1 9 8 3a n d S R Ui n 2 0 0 0 关键词：法国；城市规划；地方分权；国家 地方集体 K e y w o r d s ：F r a n c e ；U r b a nP l a n n i n g ； D e c e n t r a l i z a t i o n ；S t a t e ； L o c a lC o l l e c t i v i t i e s 作者：卓健，法国国立路桥高等学院L A T T S 规 划研究所博士研究生。 j i a n z h u o l a t t s e n p c f r 刘玉民，北京市规划委员会详细规划处， 处长。l y I n 巧g h 胤固D v 2 4 6 国际城市规划I2 0 0 9t 1 1 甲1 概述 在西欧国家中，法国的城市规划立法进行得相对比较晚山。但在短短几十年时 间里法国从传统的农业国发展到今天高城市化水平的工业化国家，这一过程的许 多阶段与我国当前的快速城市化进程有相当的类似性。因此，考察法国城市规划体 系的整体演变，对我国的城市规划管理研究具有一定的启发意义。 很长一段时期城市规划在法国的公共政策中处在次要的位置( L a c a z e ， 1 9 9 5 ) 。历史上空问规划的影响造成城市规划局限在传统的学科范畴而没有成为 各项公共政策的总体框架，并进一步导致传统的“城市规划“和住宅发展城市交 通文化遗产保护等其他相关部门的公共政策之间存在明显的条块分割，最终引起 政府工作低效率、行政手续繁杂、甚至出现公共政策之间相互冲突和相互矛盾的状 况。学术界对这一问题进行了广泛的批评，直到近年才得到充分的重视。也基于这 个原因限于篇幅，我们在这里将只介绍法国主体城市规划体系的发展演变，有关 城市交通，住宅与房地产城市保护等规划专项，我们将另文介绍。 法国的城市规划体系即便在欧洲也是相当独特的其中一个重要原因是它与 众不同的地方行政管理体系。法国在地方上实施双重的行政管理，即代表国家整体 利益的由上至下的地方政府和代表地方居民集体利益的由居民直选的”地方集体” c o l l e c t i v i t 6 sl o c a l e s ) 共同管理地方事务。这一点是理解法国公共决策的关键，我 们将在第二部分作详细介绍。而城市规划权从国家政府向地方集体转移的“地方分 权”，则代表了近3 0 年来法国规划管理政策变化的基本特点。为了便于说明，我们 将法国城市规划体系的建立发展和演变大致上划分成3 个历史时期，即：以土 地指导法为代表的城市规划中央集权时期( 1 9 1 9 1 9 6 7 年) ，以地方分权法留 为代表的中央一地方发展合作伙伴关系时期( 1 9 6 7 1 9 8 2 1 9 8 3 年) 以及以城市 互助更新法( S R U ) 为代表的中央一地方整合时期( 1 9 8 2 1 9 8 3 - - 2 0 0 0 年) 。需要 注意的是这一划分并不意味着法国城市规划政策在某些时期出现突变，事实上 整个体系的演化过程是连续的渐进的。 规划立法比法国进行得早的欧洲国家有：荷兰1 9 0 1 年，德国1 9 0 4 年瑞典1 9 0 7 年，英国 1 9 0 9 年。 为方便读者并节约篇幅，常用规划术语的法语原文将统一集中在中法对照的“附录：词汇表” 中以供查阅，文中仅列出其法语缩写。 万方数据 法国城市规划的地方分权1 9 1 9 - - 2 0 0 0 年法国城市规划体系发展演变综述 11 9 1 归1 9 6 7 年：中央集权的城市规划体系和土 地指导法 1 1 早期城市规划立法和机构建设 1 9 世纪末2 0 世纪初，法国的某些城市已经开始制定建筑 控制的法律法规，如1 9 0 2 年的法律对巴黎的建筑高度和形式 制定了严格的规定。但是，法国第一部明确提出”城市规划” ( U r b a n i s m e ) 概念的是1 9 1 9 年颁布的C o r n u d e t 法。但由于在 该法律中没有规定任何行政处罚的措施，直到1 9 2 4 年修订之前 它仍只是一纸空文。 准确地说，法国现代城市规划体系始建于二战后。为 了满足战后重建的紧迫需要，法国国家行政法院直接认可 了1 9 4 3 年编制的有关城市规划的法律。虽然这一法律没有 经过任何议会的审批但法国却据此迅速在全国建立起系 统的城市规划管理体系。首先，在它的保障下，法国建立了 一套从中央到地方的规划管理机构：组建国家建设部u 接管 以往由内政部兼管的规划建设问题：设立国家规划委员会及 各省的城市规划委员会负责编制城市规划图以控制土地使 用：其次，它以法律形式确立了建设许可证( P e r m i td e C o n s t r u c t i o n s ) 制度，为规划管理提供了具体的执法措施。根 据这一法律城市规划的编制和审批权完全集中掌握在国家 职能机关的手中，“地方集体”只在规划的最后审批阶段接受 咨询，并不参与规划的制定工作。虽然这一时期的城市规划 文件和图纸缺乏统一规范的形式和内容但由于编制和审批 都由国家机关负责，规划工作的效率显著。1 9 4 5 年至1 9 5 0 年 共有1 8 5 0 项城市规划项目通过审批并付诸实施。法国因此得 以在战后迅速恢复全国的城市建设秩序，保证了大量的或大 型的重建工程在各地顺利地协调地完成。这一法律明显的中 央集权特征持续影响到2 0 世纪8 0 年代。 1 9 6 6 年，负责法国大型基础设施建设的”国家路桥工程 师吲”开始接手城市规划事务，并逐步占据了建设部各要职 最后促成当年的建设部重组，更名为“装备部”( M E ) ，并开 始在各省设置直属下设机关“省装备局”( D D E ) 。为了 强化他们在城市规划事务上的控制权，他们积极寻求通过法 律途径建立新的规划管理体系，于1 9 6 7 年颁发了土地指导 法( L O F ) 。 1 2 地方城市规划文件的规范化 通常认为土地指导法是法国城市规划体系形成的标 志，它的主要内容于1 9 7 3 年汇编成法国的城市规划法典 ( C o d ed el U r b a n i s m e ) 。这一法律的重要贡献主要体现在 三个方面：首先，它第一次对规划文件的内容和形式做出明 确统一的规定，并提出编制两个不同层次的规划作为各地方 城市管理的工具，即相当我国控制性详细规划的“土地利用 规划”( P O S ) 和相当我国总体规划的”城市规划整治指导纲 要”( S D A U ) ；其次，在这两项管理性的规划文件之外，它以 法律形式规定了在特定地区进行城市综合开发的程序和方式， 以及需要编制的详细规划文件：最后，它修改了1 9 4 3 年法律 中由国家政府单边行使规划权力的规定首先在”P C I 很大程 度上取代了市镇的位置，成为地方分权的城市规划整治指导 纲要”和开发区详细规划的编制过程中尝试国家政府和地 方集体之间进行合作。 “城市规划整治指导纲要”I S D A U ) 是中长期的城市发 展指导方针编制年限为3 0 年。它对土地使用，发展导向以 及重要基础设施进行布局安排协调城市扩张农田与自然 环境保护之间的关系，确定城市化地区的建设发展容量，并 在市镇群的尺度上平衡就业岗位、住房和城市交通等问题。 S D A U 的主要规划文件包括：比例在1 i 0 0 0 0 至1 5 0 0 0 0 之间 的规划图纸一份详细的分析报告及附件。 “土地利用规划”( P O S ) 则不涉及规划政策与城市发展 导向的问题，其主要目的是根据“土地区划”( Z o n i n g ) 的方 法详细明确地规定各地块的土地使用权限。主要规划文件有： 阐述规划编制依据和原则的报告，1 2 0 0 0 至1 1 0 0 0 0 比例的 土地细分图纸，规划控制的法规说明及附件。值得注意的是， 法国的P O S 在土地细分前首先将用地性质分成城市用地和 自然用地两大类( 见表1 ) ，以加强城市用地扩张的控制和保 护自然与农业用地i 其次为保证P O S 的权威性同时不失灵 活性容积率l C O S ) 在P O S 中是选择性指标。对同一用地， P O S 往往根据不同的可能性的用途制定不同的容积率，并规 定在一定条件下允许超出，但需要支付额外的土地税。 除内容上不同外，S D A U 和P O S 之间还存在着三方面的 区别。首先，在编制的地理范围上由于法国基本行政管理 单位”市镇”的面积和人口规模通常很小，不适于制定总体 的城市发展规划，土地指导法规定S D A U 必须在若干市镇 组成的市镇群( a g g l o m 6 r a t i o n ) 的尺度上进行编制；而P O S 的编制范围则与单个市镇的行政管辖区域一致。其次在法 律效力上，P O S 是法律文件可以作为起诉第三方的法律依 据，而S D A U 只是指导性文件，不具备这一法律效力。虽然 法国建设部几经易名。1 9 4 4 年成立时名。( 战后) 重建与城市规划部”( M R U ) ，后改名“建设规划部”，1 9 6 6 年部委调整后改为“装备部”( M E ) ， 现为“装备、住房、交通、旅游与海洋部”( M E L T M ) 。 1 7 1 6 年为改善城市交通状况，路易十五设立“国家路桥工程师”( C o r p s d e sP o n t se t C h a u s s 6 e s ) ，并于1 7 4 7 年成立国立路桥学院( E N P C ) 专 门培养路桥工程师。这些工程师结为技术政治集团，在法国的城市规划领域直至今天都占据着重要的领导权。 国际城市规划I2 0 0 9 增刊2 4 7 万方数据 卓健刘玉民 表1 法国土地利用规划( P O S ) 的用地性质分类一览表 城市用地U U A 城市的( 历史) 中心 ( Z o n eU r b a i n e ) u B 紧邻城市中心的地区 u C 2 0 世纪初城市化自发形成的低密 度独立式居住区 城 u D 2 0 世纪6 0 年代规划建设的中密 市 度联立式住宅区 经 u ( )根据具体情况进一步细分出各种 济 生产用地，公共设施用地。 发 自然用地N N A 现为市政配套不足的自然区域但 展 在下一轮P O S 修订中或将来的开发 区 ( Z o n eN a t u r e l l e ) 域 区( Z A C P A E 规划中可转化 为城市用地 N B 现有局部的市政配套但规划不打 算加强的现有局部建设的地区 N C 土壤丰富，农用价值高的农业用 自 地。只允许建设住宅或农业生产 必需的建筑 然 N D 因为自然灾害自然景观历史 保 文物价值生态问题等需要特殊 护 保护的自然区域如洪涝区震区 区 考古遗址、机场周边地区等 域 资料来源：根据1 b n c h o nP i e r r e0 9 9 3 ) L u r b a n i s m e ：d e so u t i l sp o u ra m 6 n a g c r l aF r a n c e ，P u b l i s u d ，P a r i s 。1 5 6p 整理 土地引导法规定P O S 的编制必须遵循S D A U 的指导思想， 但也允许在必要的情况下，P O S 和重要大型基础设施项目I 如 高速公路建设) 可以对S D A U 中的一些规定进行修改。最后 在编制程序上土地引导法规定：在编制S D A U 前，首先 要成立由国家职能机关和地方代表共同组成的”地方规划委 员会“，以使地方集体从一开始就可以参与规划的编制工作； 但是各市镇的P O S 的编制则由所在省的装备局( D D E ) 全 权负责，建设许可证的颁发权也在D D E ，也就是说，在这 一时期地方集体没有土地使用规划的编制与管理权。 ”城市规划整治指导纲要“( S D A U ) 和“土地利用规划” ( P O S ) 构成了法国城市规划体系中总体和详细的两个基本 层次w ，此外土地指导法为满足个别地区成片综合开发 的需要促进规划设计和建设实施的相互衔接还以法律方 式规定了“实施性规划”( u r b a n i s m eo p d r a t i o n n e l ) 的组织方 式和程序。自1 9 5 8 年起，为解决战后住房紧缺问题，法国 曾在大城市的周边地区与私人投资商合作兴建以住宅为主 的小区称”优先城市化区”( Z U P ) 。土地指导法吸取 了Z U P 开发过程中取得的成功经验，进一步推广到住宅以外 的其他城市开发活动，制定了称为”协议开发区”( Z A C ) 的 城市成片开发程序。为了进行复杂的城市综合开发，国家政 府地方集体、私人开发商房地产业主等可以通过建立“协 议开发区”以合约方式结成稳定的伙伴关系私营企业分担 公共机构 政府和地方集体) 全部或局部的公共市政设施建 设投入以换取土地开发权。各合作方在充分协商的基础上， 共同制定”开发区详细规划”( P A Z ) 作为该开发区的规划 管理文件取代该地块原有的“土地利用规划”( P O S ) 。除 Z A C 外还有另一种情况下P O S 可以被取代。即在国家政府 划定的“历史保护区”中，更为详细的专项规划“城市 遗产保护和再利用规划” P S M V ) 将替代普适性的“土地利 用规划”成为该地区的规划管理文件，规划管理也将由省文 化局和装备局共同负责吲。 1 3 ( ( 土地引导法) ) 的实施情况和影响 在统一了地方规划管理文件后，法国国家政府规定1 9 7 1 年为土地指导法正式实施的时间。在此期限前，主要的 市镇群都应当完成S D A U 的编制，而所有的城市化市镇必须 完成P O S 的编制。凡届时没有编制P O S 的市镇将由国家政 府依据”城市规划国家条例”直接实施对该市镇土地使用的 管理。 这一规定大大促进了地方上编制P O S 的积极性。尽管 P O S 的编审权完全由国家政府掌握，但地方集体认为通过 编制实施P O S 不仅可以避免国家依据“城市规划国家条例“ 直接干预地方上的土地使用问题，而且P O S 还将给地方集体 带来城市化土地的优先购买权( D P U ) 。此外P O S 的修订程 序相对比较简单，为地方申请Z A C 开发程序提供了很大的方 便。而与之相反，S D A U 却遭到地方集体的冷遇。虽然土 地引导法鼓励地方集体参与S D A U 的编制工作，但地方集 体普遍感到缺乏技术条件和能力，而且市镇之间的合作缺乏 明确的指导和依据，编制程序过于复杂，多数情况下”主要 地方规划委员会”索性将编制工作全权委托给省装备局。直 到1 9 8 2 年只有1 8 7 项S D A U 通过审批仅涉及1 8 的市镇 和4 0 的人口。与此相比P O S 的实施情况则要好得多同 期共有1 5 0 0 0 项P O S 审批通过覆盖了法国国土的一半以上 及8 5 的人口。虽然法律上规定应当先制定S D A U 而后 在其政策方针指导下编制P O S 但实际操作中往往出现先有 P O S 再编制S D A U 的情况。因此在这一时期是P O S 从总体 上代表了法国的城市规划政策，而S D A U 的作用非常弱。 土地引导法受到法国一些学者的批评，尤其是受省装 备局在短时间内仓促编制大量P O S 的做法在后来的城市发 展中暴露出很多问题( M e r l i n ，1 9 9 5 ) 。但也有一些学者把土 地指导法看作是国家政府开始尝试与地方集体合作的一个 转折点，认为这一时期的规划实践为法国城市规划由国家集 权向地方分权过渡提供了经验。”如果没有P O S 的存在，后 与德国，荷兰等欧洲国家不同，法国的土地指导法并没有将“区域规划”作为普遍性的地方规划文件，因此法国的规划体系基本上分成两 个层次。但是，巴器的总体规划( S D R | F ) 事实上是在大巴黎地区的尺度上编制的，结合了区域规划和总体规划的内容。 有关城市保护方面问题，参见邵甬、阮仪三，“关于历史文化遗产保护的法制建设法国历史文化遗产保护制度发展的启示”，城市规划汇刊 2 0 0 2 年。g3 期，5 7 6 0 页。 2 4 8 国际城市规划l2 0 0 9 增刊 万方数据 法国城市规划的地方分权1 9 1 9 - - 2 0 0 0 年法国城市规划体系发展演变综述 来有关土地使用的地方分权是不可能实施的。编制P O S 为学 习地方城市规划管理技术提供了理想的机会。”( T R O N C H O N ， 1 9 9 3 ) 2 1 9 6 7 - - 1 9 8 2 年：国家一地方伙伴合作关系的发展 和( ( 地方分权法 2 1 地方分权的社会背景 1 9 4 5 - - 1 9 7 5 年是战后法国经济发展“辉煌的3 0 年”( L e S T r e n t eG l o r i e u s e s ) ，工业发展加速了法国的城市化进程。城市 经济的第三产业化推动生活水平的迅速提高这一期间法国 的人均年收入提高了5 0 。中产阶级迅速壮大成为社会的主 体，在他们的带动下法国社会进入了“大消费时期”。大型 超级市场和郊区购物中心成为新的城市现象，小汽车成为大 众化消费品进入家庭，占领了传统的以步行和公共交通为主 的城市空间。 然而迅速增长的背后潜藏着危机。经济发展带来的富 足供给在法国社会中培养了个人主义的消费倾向突出表现 在追求郊区独立住宅或城市中心更新后的住宅，而贬低甚至 抛弃5 0 年代曾一度代表社会进步的、由国家统一建设的大型 集合式住宅区。从1 9 6 0 年代末起，法国大城市中的人口机械 增长迅速减缓，甚至出现负增长，城市人口规模变化开始取 决于自然增长，而5 2 0 万人口的中小城市却开始进入迅速 发展时期。同时，社会差异也随着经济的持续增长越来越明显， 1 9 6 0 年代末约有5 0 0 万法国人生活在最低生活收入水平之下， 对此，左派政治团体开始质疑经济增长的意义和大生产大消 费的社会生活方式，最后发展成1 9 6 8 年5 月的全国抗议活动。 法国1 9 6 0 年代末的城市危机随后引发了两个重要的社会 运动。一是体现城市居民公民意识加强的“公众参与运动”。 1 9 7 0 年代初，法国的城市居民对国家政府在工人新村、社会 住宅的建设中，搞“大建设”做法举行抗议活动提出“小 就是美”( s m a l li sb e a u t i f u l ) 的口号批评国家在落实公共政 策时单纯追求数量而忽视质量的做法，呼吁在城市建设的日 常决策中的民主化和参与性。二是反对技术政治型政府和消 费型社会，呼吁保护自然的”环境保护运动”。1 9 7 1 年法国成 立环境部并接管一部分装备部的工作，反映了环境学家政 治影响力的提高。社会环境问题在学术界得到重视，城市社 会学迅速发展起来并对国家政府的干预方式和目的进行反 思。其中法国吸收了1 9 4 0 - - - 1 9 5 0 年代美国的社会组织学 并发展成为一个新的研究领域”公共政策分析”，对当时 法国僵化的行政管理体系进行了深刻的剖析和批评。另一些 学者则从马克思主义思想原理出发，揭示了法国的S D A U 等 城市规划工具实际上已经成为经济决策的附庸，偏袒个别垄 断企业的利益。 1 9 7 0 年代爆发的石油危机宣告了凯恩斯主义的国家政策 的终结，法国进入国家财政紧缩的时期。国家政府直接投资 能力减弱直接影响了它在公共政策上的调控能力最终迫使 国家政府不得不重新思考中央与地方的关系。 2 21 9 6 0 1 9 7 0 年代公共政策的演变 如果说1 9 6 0 、1 9 7 0 年代的城市危机和社会运动构成了地 方分权的必要性，那么这一时期的公共政策的某些变化趋势则 为地方分权准备了前提条件。这些变化主要体现在三个方面： ( 1 ) 地区平衡和工业布局调整。法国历史上就是一个明 显的中央集权国家。大巴黎地区( l e d e F r a n c e ) 不到国土面 积2 的地域上集中了全国近1 6 的人口J F G r a v i e r ( 1 9 4 7 ) 将这一极不均衡的地区发展状况形象地描述为“巴黎和荒芜的 法国”( P a r i se tl ed 6 s e af r a n c a i s ) 。地区发展之间的巨大差异造 成了中央政府和各地方的种种矛盾。为此，法国于1 9 6 3 年成 立了内政部直属的“国土规划与地区发展委员会“( D A T A R ) ， 对全国大型企业进行布局调整确定里昂，马赛、图鲁兹等8 个城市为平衡地区发展的极核城市，同时规划建设全国高速公 路网，公共政策开始向鼓励促进地方经济发展倾斜。 ( 2 ) 公共政策的“合约化“( C o n t r a c t u a l i s a t i o n ) 。1 9 6 0 年 代国家政府通过“协议开发区”( Z A CJ 的方式，和地方集 体以及私人投资商合作，进行社会住房公共基础设施建设 取得了成功的经验。从第六个五年计划( 1 9 6 9 1 9 7 4 年) 起，国家政府进一步尝试通过签署合约的方式，和地方集体 进行对等合作以促进国家政策在地方上的落实。设立了由 D A T A R 负责的旨在促进中等城市发展的“中等城市合约”， 由内政部负责的旨在促进低城市化地区发展的“地区合约” 等综合合约，以及”文化发展合约”“旅游发展合约”等专 项合约。国家政府通过这些合约在国家五年计划框架外， 为地方发展提供更加灵活的投资方式。尽管国家资金支持的 能力有限但公共政策的”合约化”改变了中央政府与地方 集体的关系。在合约框架里，国家不再担任计划人和决断人 的角色，而是与地方集体结成地位对等的互相协商的合作伙 伴：而地方集体在得到部分决定权的同时，也需要承担一定 责任和投资。从而，鼓励地方集体通过提高地方税收或贷款 等方式主动寻找资金而不再单纯地等待依靠国家的财政拨 款，整体上提高了基础设施建设中的公共投资的能力。 ( 3 ) 经济发展的”地区化“( r 6 9 i o n a l i s a t i o n ) 。直到1 9 6 0 年代，法国的行政区划分三级：国家一省( D 6 p a r t e m e n t s ) 一 1 9 5 5 年至1 9 7 6 年，法国小汽车拥有辆从每千人5 5 辆发展到3 0 0 辆。 国际城市规划I2 0 0 0 增刊 2 4 9 万方数据 卓健刘玉民 市镇省是惟一设有国家下设地方政府的行政等级，也是法 国政府向下实施市镇管理的重要中介环节。然而法国的国土 面积约比我国小1 8 倍，却划分成9 6 个省 不包括4 个海外 省) 。这一地理尺度显然不适于制定地方经济发展政策和统一 规划大型公共设施( 如大学) 。1 9 5 0 年代起，为改变地方经济 发展过于零散的状况法国开始进行单纯出于经济发展目的 的”地区化”调整。1 9 6 4 年，法国制定了2 2 个地区发展计 划，将“大区”( R d g i o n s ) 作为新的国家行政区划单位， 个大区中最重要的省的省行政长官自然成为该大区“行政管 理委员会”的主席，并组建由专家、重要企业领导、地方重 要人士等组成的顾问性的“大区经济发展委员会”( C O D E R ) ， 但”大区”还不是法律意义上的地方集体。直到1 9 7 2 年，各 大区才建立了与国家政府机关平行的自己的地方管理公共机 构大区议会，其议员通过非直接选举产生成为大区层 次的地方集体的雏形。由于经济发展引起的”地区化”逐渐 显露出其政治合法化的需要。 2 3 ( ( 地方分权法和地方集体法律地位 1 9 8 2 年3 月2 日至1 9 8 3 年7 月2 2 日之间，法国议会颁 布了一系列有关调整国家政府与地方集体职权分工的法律， 这些法律统称为地方分权法( 1 e sl o i sd ed d c e n t r a l i s a t i o n s ) 。 这些法律标志着法国政府与地方集体相互关系的法规化和公 共政策干预方式的根本转变。 地方分权法首先对宪法进行补充说明进一步明 确”地方集体”C o l l e c t i v i t d sl o c a l e s ) 的概念及其法律地位 和组织结构，并将”大区”确定为新的地方集体。这样，法 国地方集体的构成包括三个层次：市镇( 3 65 5 9 个) 、省( 9 6 个大陆省) 和大区( 2 2 个) ( 见图】) 。各地方集体是由各 地方居民直接选举产生的公共权力机构，是各地方居民的代 表。在市镇层次上由地方居民直接选举产生市长和市议员， 市长自然成为市议会主席；在省( 或大区) 层次上由当地 居民直选产生省议员f 或大区议员) 组成省( 或大区) 议会， 而后由议员选举产生相应的议会议长。市长、省议长和大区 议长是地方事务管理地方建设地方税收等) 的责任人， 他们在各自的职权范围内具有独立自主权，只对所代表的居 民负责相互之间没有上下属关系。也就是说在法律规定 属于市镇决定的问题上省议会、大区议会甚至国家都不能 干涉同样，大区或国家也不能干涉属于省议会决定的事务。 与”地方集体”相平行的概念是“国家“( E t a t ) ，共和 国总统是其代表人。政府作为国家的执法机构由1 3 个部 组成中央政府其中与规划建设相关的有：内政部( 负责总 体城乡政策) 、装备部( 负责交通住房、基础设施) 文化部 ( 负责城市保护) 和环境部负责防灾规划以及水、大气等 自然环境保护) 。在大区和省一级行政区划上，建立代表国 家的大区政府和省政府( p r d f e c t u r e ) ，由内政部直接任命大 区行政长官和省行政长官他们是中央政府在地方上的代 表，负责监督国家政策与法律在地方上的执行情况。分管技 术事务的中央各部可以选择在大区和省设置下派局( S e r v i c e s d d c o n c e n t r 6 s ) ，如装备部在大区设“大区装备局”( D R E ) 在 各省设”省装备局”( D D E ) 。有两点需要注意，一是国家政 府的下设机关最低只到省一级，而不到市镇；二是这些下设 机关都由中央的部直辖，相互之间只有职权分工上的不同， 而没有上下级关系。也就是说，大区行政长官不能代替省行 政长官作出决定大区装备局不能干涉省装备局的工作。 在明确了各公共权力的性质和组织关系后，地方分权 法对各公共权力机构的职权和责任范围作出了详细的规定。 其指导思想是，将原先由国家政府承担的一部分权力和责任， 逐步过渡给地方集体，即“地方分权”。应当注意的是，地方 分权首先不是简单的”权力下放”，而是国家政府将一部分职 权向地方集体( 或者说是向地方议员) 的转移，是在同一行 政区划层面上重新分配权力的过程；其次，这种权力的转移 同时也伴随着责任和资源( 包括人员、物资和资金) 的转移， 国家政府将权力，责任以及相应的资源先组合成“协同的模 块”( b l O C Sc o h d r e n t s ) ，再整体地移交给地方集体。 地方集体c 。I l c c t i V i t hL o c a l e s I 图l 法国各级行政管理组织关系简表 1 9 9 5 年统计数据。其中不包括法国4 个大区一级行政鳊制的海外省：圭亚那、瓜得卢普、圣德尼和留尼旺岛。 2 6 0 国际城市规划I2 0 0 9i l l 币J 万方数据 法国城市规划的地方分权1 9 1 9 - - 2 0 0 0 年法国城市规划体系发展演变综述 2 4 城市规划的地方分权 在地方分权法中，城市规划是由国家政府向地方集 体移交的最重要的一项公共权力。新的法律基本保持了土 地指导法中两个层次的规划体系只是将“城市规划整治 指导纲要”( S D A U ) 的名称简化为“总体规划纲要”( S D ) 但它们对规划编制的程序和权力分配却做出了关键的修改。 最重要的权力转移是土地利用管理权由省装备局 ( D D E ) 划归市镇。分权后由市议会主持编制”土地利用 规划”I P O S ) ，市长则具有在国家保护区以外地区的建筑 许可证的签发权。P O S 的编制程序修改为6 个基本步骤： 由市议会讨论决定编制P O S 的人员组成，省政府规划专员 ( C o m m i s s a i r e ) 代表国家政府利益提出要求与限制；市长 对编制小组成员及工作方式作出决定：市议会讨论P O S 初 步方案并征求规划专员的意见；市长对P O S 初步方案作 出批复意见：进行规划展示和民意调查；修改后再经 市议会审批通过。 “总体规划纲要”( S D ) 的编制主动权也移交给地方集体。 为编制S D ，相关的各市镇需要组建“市镇问联合管理公共机 构“( E P C I ) ，随后向省政府提出编制申请由省政府规划专 员根据国家政策最后确定S D 的编制地域界限。但省政府不能 单方面作出编制S D 的决定它确定的界限必须得到超过2 3 的市镇以及代表超过居民总数一半的市镇议会的同意。S D 的 编制可以直接由具备规划能力的E P C I 负责，也可以另外组建 专门的“市际规划研究委员会”( S I E P ) u 代行E P C I 的规划权。 编制成的初步规划方案首先提交省规划专员进行审查，核实规 划方案与国家政策法规的要求是否协调；随后，修改后的初步 方案将进行3 个月的公众展示和专家咨询，并根据公众与专家 意见进行商议和再修改：最后定稿的总体规划分别呈交省政府 和各市镇的市长并必须在6 0 天内实施生效规划文件将印 刷成册应公众要求分发。修订S D 遵循基本相同的程序。 除了上述的市镇和市镇群层次的地方分权外另一个重 要的分权层次是大区。地方分权法将原归属国家政府的 制定国土规划与国家经济发展计划的一部分权力( 如大型基 础设施规划) ，转移给了新的地方集体大区议会。通过这 一权力转移，国家政府希望大区能成为实现国家发展计划的 一个重要层次成为国家和地方合作的重心，贯彻国家地区 发展的指导思想。为此地方分权法专门设立了”国家一 大区计划合约”( i e sc o n t r a t sd ep l a nE t a t - R 6 9 i o n ) 作为强化国 家与大区合作的手段，确保国家整体的发展计划能够在大区 这一层次上实现，提高这一具有经济发展最佳尺度的地域在 促进地方发展问题上的能力。 地方分权代表了法国1 9 8 0 年代城市规划政策的基本特 征。这一改革也是法国政府在政治民主化和经济地区化的客 观背景下必须做出的选择。它在法国引发了对未来国家体制 发展方向的大讨论：是逐步向多元发展的“联邦制”国家过 渡7 还是维护法国整体团结，和谐发展的共和国传统，实行 改良的”中央制”( D a t a r ，1 9 9 4 ) 7 法国政府最后选择了后 者，尽管这一选择将面对更多的挑战。其中最突出的是行政 管辖范围和经济发展客观需要的地域空间范围之间的矛盾， F A s c h e r ( 1 9 9 8 ) 将这些问题总结为”共和制与城市的对立“。 由于经济全球化和欧洲经济一体化的影响，大区逐渐成为最 适合经济发展的地域尺度，因而在国家政策中的重要度越来 越高。但在法国，无论是大区政府或是大区议会，其公共权 力的法律地位都刚建立不久建制很不完善。相反建制时 间长组织完善曾在中央与地方之间发挥重要媒介作用的 省一级政府，在地方分权后却处在一个非常尴尬的境地。随 着国家的公共权力逐渐向市镇和大区两级过渡省将逐渐被 排挤到公共政策的边缘某些学者甚至怀疑省一级行政区划 继续存在的必要性。此外，市镇作为法国地方行政管理的基 本单位，也暴露出与经济发展不相适应的问题。 31 9 8 2 2 0 0 0 年：国家一地方的团结整合和社会 团结与城市更新法 3 1 可持续发展和欧盟的作用 1 9 8 0 年代末，法国的公共政策背景出现两大新的变化。 一方面，在可持续发展概念的影响下，法国的公共政策 强化了环境方面的价值取向。环境部在公共决策上的影响力 不断提高，尤其在一些大型基础设施建设的问题上( 如高速 火车T G V 地中海线项目) ，通过发展公众调查和民意测验的 办法，制约了以往由装备部独断专行的传统。继B r u n t l a n d 报 告提出”可持续发展”的概念后，1 9 9 2 年里约热内卢环境与 发展大会以及1 9 9 5 年哥本哈根社会发展峰会在法国整体的规 划政策中引起很大反响。“可持续发展“成为法国各项公共政 策的根本目标，环境生态保护，社会建设和经济发展成为国 土利用和城市规划中不可分割的内容，“地域规划与可持续发 展计划”( P A D D ) 成为各地方集体总体规划编制中必不可少 的一项内容。 另一方面，欧盟建设和欧洲经济一体化对法国的公共政 策指出新的标准。欧盟要求各成员国统一公共干预的工具 程序和方式，并通过其强有力的经济调控手段”欧盟结 构性基金”( F o n d ss t r u c t u r e l se u r o p 6 e n s ) 直接影响各国的公共 S I E P 是为编制s D 专门组建的临时机构，受各市镇委托代行规划权，为期三年，编制完成后解散，相应的规划权移交E P C I 。而E P C i 是市镇 间合作的常设权力机构，其代理各市镇的权力不只限于规划权。 国际城市规划I2 0 0 9 增刊2 5 1 万方数据 卓健刘玉民 决策。欧盟结构性基金从1 9 8 8 年开始运作，包括欧洲地区发 展基金( F E D E R ) 农业保障及指导基金( F E O G A ) 等四个 分项。在它的作用下，国土与区域规划突破了以往的国家界限 进入新的欧洲共同体的地域尺度。1 9 8 9 年欧盟开始实施”欧 洲计划”，以地区为对象，通过资金介入方式协调欧共体的整 体发展。在该计划的第二阶段( 1 9 9 4 - - 1 9 9 9 年) ，法国的地区 共获得6 0 0 亿法郎的欧洲地区发展基金( F E D E R ) ，而同期法 国国家政府通过“国家一地区计划合约”向各地区发放的财 政拨款不过1 1 0 0 亿法郎。由此可见，欧盟已经成为各成员国 规划决策中不容忽视的一支力量。当然，国家政府在欧盟和 地区的联系中仍保持一定程度的干预能力。在法国即使”欧 洲计划“的协议可以由欧盟和地区议会直接签署，地区行政 长官仍具有最后的项目否决权。而且欧盟的资金将首先汇 入中央国库，再经由各相关的国家部委划拨给大区的项目运 作人。尽管如此，欧盟的统一政策进一步提高了大区这一行 政尺度在法国地方发展问题上的重要度。 3 2 “市镇群共同体”的建立及其发展 ”市镇”( C o m m u n e ) 作为法国的基本行政区划单位始于 1 7 8 9 年，漫长的历史使这一组织方式逐渐得到地方居民的认 同成为法国”共和”和”民主”的基石( A S C H E R ，1 9 9 8 ) 。 但是由于市镇的数量众多，人口少于l0 0 0 人的市镇占总数的 7 9 局限在这样的规模和尺度上发展公共交通与其他市镇设 施几乎是不可能的，事实上城市的发展经常跨越了市镇的行政 界限。尽管土地指导法和袋地方分权法都要求市镇问进 行联合，共同编制城市总体发展规划S D A U 或S D ) 但由于 缺乏明确的组织机构和法定的合作框架收效甚微。1 9 7 1 年 国家政府曾尝试对若干市镇进行合并但随即引起地方居民的 强烈抗议和反对。为此国家政府转向加强市镇间合作组织 “市镇群共同体”( C o m m u n a u t 6i n t e r c o m m u n a l e ) 的机构建设 并首先促成里昂，里尔，斯特拉斯堡等大城市与其周边的市镇 联合组成长期稳定的“城市共同体”( C o m m u n a u t 6u r b a i n e ) ， 形成大区发展平衡极核，抵消大巴黎地区的吸引力。1 9 9 2 年 的”共和国地域行政管理法”( A T R ) 开始通过法律手段赋予 市镇群共同体一定的公共权力，保证它们具有自己的稳定的税 收来源，并具体提出了两种合作框架。其中，适应于小市镇之 间进行联合的”市镇共同体”( C o m m u n a u t 6d eC o m m u n e s ) 获 得了很大的成功。至1 9 9 8 年共有1 38 1 1 个市镇( 共计1 6 0 0 万人1 2 1 ) 结合成l2 4 1 个“市镇共同体”。 为了进一步促进不同规模的市镇问进行合作，1 9 9 9 年 的C h e v 6 n e m e n t 法简化了成立市镇群共同体的程序，并根据 各城市地区不同的人口聚居程度，提出三种共同体组织模 式：在不少于5 0 00 0 0 人口的城市地区组建“城市共同体” 2 5 2 国际城市规划I2 0 0 9t 1 1 干1 1 ( C o m m u n a u t 6u r b a i n e ) ；在不少于5 00 0 0 人口的城市地区 组建”聚居区共同体”( C o m m u n a u t 6d7 a g g l o m 6 r a t i o n ) ：在人 口聚居程度较低的地区组建”市镇共同体”( C o m m u n a u t 6d e c o m m u n e s ) 。在此基础上，进一步确定各共同体的法定公共管 理机构统一称为”市镇间联合管理公共机构”I E P C I ) 。组 成共同体的各市镇将一部分税收和权力移交给E P C I ，如规划 权、公共服务设施网络的建设经营权工业小区的开发权等。 同时，法律还赋予E P C I 具有向共同体内的生产企业征收特别 税的权力。 这种市镇联盟并不是必须的，建立共同体需要首先得到 大部分市议会的同意，他们代表的居民数必须超过共同体居 民总数的一半。但E P C I 特殊的财税制度有效地刺激了各市镇 组成合作共同体的积极性。而且，国家政府还增设“聚居区 合约”( C o n t r a td7 a g g l o m 6 r a t i o n ) ，通过财政手段进一步推动 地方问多种形式的合作。在一系列政府鼓励措施下，市镇群 共同体在法国得到了很快的发展，至2 0 0 0 年底法国计有9 0 个“聚居区共同体”和1 4 个“城市共同体“。在地方的规划 发展问题上E P C I 很大程度上取代了市镇的位置，成为地方 分权的主要受益者。 3 3 总体规划的危机和新的规划层次 1 9 8 0 年代的地方分权法将编制”总体规划纲要” ( S D ) 的主动权移交给地方集体希望借此促进地方集体的 积极性，编制指导地方发展的总体规划。但适得其反的是， 地方集体普遍认为总体规划是国家对他们的一种干预和限制 而且编制程序繁琐，因而对编制S D 消极对待。另一方面省 政府和装备局则认为S D 的编制权已经移交给地方因此也不 再积极地要求地方集体编制S D 。因此，地方分权在实际上加 剧了总体规划的危机，1 9 8 3 1 9 9 4 年法国只有2 3 个S D 通过 审批。 在缺乏总体发展规划指导的情况下，土地使用管理的地 方分权直接造成了”土地利用规划( P O S ) 的堕落“( M e r l i n e tC h o a y ，2 0 0 0 ) 。具有P O S 编审权和建设许可证颁发权 的市长单纯从地方经济发展的短期利益出发为吸引私人开 发商的投资项目而任意修改P O S ，同样的情况也出现在Z A C 程序中。地方议员被投资项目牵制不再从长远利益考虑集 体的利益。国家长期的整体的利益面临被损害的危险。 1 9 9 2 年法国行政法院对”总体规划纲要”( S D ) 实施情 况的分析报告指出：国家政府应当放弃恢复S D 指导作用的幻 想并建议由国家政府在大区或省一级行政区编制“城市规 划地域指令”( D T A )