城市规划的行政与法制.doc

第十三章 城市规划的行政与法制对城市规划应从学科意义和实践行为的多方面加以把握。现代城市规划的兴起与公共政策、公共干预密切相关，城市规划表现为一种政府的行为。根据现代行政法制的原则，城市规划行政管理的各项行为都要有法律的授权，并依法施行管理。法制化是现代城市规划的主要特征之一，也是城市规划的科学合理性得以实现的必要条件。第一节 城市规划的行政权力与法制建设一 城市规划与行政权力对城市进行规划，实施规划管理，涉及对自然规律和社会规律的把握，因此城市规划是一门科学性、技术性很强的学科。城市规划在实践中又表现为对资源的配置，涉及社会各方面的利益关系，涉及资源开发利用的价值判断和对人们行为的规范。所以现代城市规划又是城市社会发展过程中的一项重要的社会建制。无论是对城市发展的有意识、有计划的主动行为，还是对无数项开发活动的被动控制，都必然联系到权威的存在及权力的应用。按法国学者拉卡兹(Jean-Paul Lacaze)的说法“人们可以对城市规划进行更深入的理论分析，但是为此必须同意将它作为权力行为来研究，以便理清政治管理的决策、意识形态和专业实践经验各个范畴之间的关系”。纵观世界各国，城市的建设和管理均是城市政府的一项主要职能，城市规划无不与行政权力相联系。二、城市规划行政与立法授权城市规划作为城市政府的一项职能，在不同国家有不同的起因和不同的立法授权方式，但是政府的规划行政权力来源于立法授权却是共同的。(1)在英国，城市规划作为城市政府的职能起源于公共卫生和住房政策。19世纪的工业革命大大发展了生产力，同时也造成了城市人口的急剧聚集，产生了严重的公共卫生问题，造成了社会不安，甚至动荡，从而迫使政府采取对策。为了克服由于人口过密以及不适的卫生条件给城市带来的经济代价和社会政治代价，就必须对市场经济的自发行为以及私人财产权益加以公共干预。19世纪英国在公共卫生方面的立法就是在这样的背景下产生的。为了使城市能够达到适当的卫生标准，地方当局被授权制定和实施地方性的法规。这些法规的内容包括对街道宽度的控制，对建筑高度，结构及平面布局的规范等。城市公共卫生方面政策的成功和经验，导致这种公共政策扩展到了对城市开发的规划。1909年，英国产生了第一部城市规划法：住房和城市规划法1909)。这部法律授予地方当局编制用于控制新住宅区发展规划的权力。从1909年至今，英国的城市规划法已多次修改，城市规划方面的法律已增加到几十部，法律对地方政府规划行政的授权已十分详尽，其内容也随社会经济条件的变化而在不断调整更新。(2)从美国城市规划的发展历史看，政府对私人财产权利实行控制的权力演变是最为关键的因素。自20世纪20年代以来，区划(zoning plan)作为城市土地使用的公共控制方式和城市规划实施的工具得到了广泛的应用和持续的发展。由于美国是个联邦制国家，地方政府的结构、权力与职能是由州宪法、宪章和法律所具体规定的。地方政府在城市规划方面的职能和权限主要由州的授权法所确定。州的规划授权法可要求县、城市、镇设置规划委员会，并可规定编制综合规划的要求，及规定地方政府的规划程序。州的区划授权法往往详细地定义区划的范围、制定和批准区划的程序、区划委员会的构成及其权力等。就规划的作用而言，关键的是，地方政府拥有制定规章来约束居民的行为及居民处理自己财产的权力。政府的行政权力来源于州宪法和具体授权法。同时，立法中通常也指出，这些法律仅仅保障市政当局限于行政权力的范畴的作为。(3)在我国，随着法制建设的不断深入，城市规划行政的立法授权体系也已基本形成。中华人民共和国宪法、中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，以及其他的有关行政法律赋予国务院和地方人民政府领导和管理经济工作和城乡建设的权力。1990年起施行的中华人民共和国城市规划法，在新中国历史上第一次以国家法律的形式规定了城市规划制定和实施的要求，明确了规划工作的法定主体和程序。中华人民共和国城市规划法的第十一条，第十二条明确规定：“国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划”，“城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制”。中华人民共和国城市规划法也赋予了城市人民政府和县级人民政府及其城市规划行政主管部门在审批、修改、公布、实施城市规划，以及城市规划行政执法方面的种种必要权力。我国通过城市规划法及其相关法规、配套法规的建设，使各级城市规划行政主体获得了相应的授权，规划行政管理的原则、内容和程序也得到了明确，从而使缄市规划行政实现了有法可依，使城市规划走上了法制化的轨道。三、城市规划法制建设的历史演进、主要内容和意义(一)我国城市规划法制建设的历史演进在过去的几十年中，我国的城市规划工作有了很大的发展，-在国家建设中发挥了重要的作用。随着经济社会条件的变化，我国城市规划的法制建设正在逐步推进。我国现行的城市规划法产生于1989年12月，并于1990年4月起施行。在这以前，我国没有国家级的城市规划立法，城市规划工作主要是一种在行政轨道上的工作。城市发展的政策由党和国家行政领导部门确定。领导部门、领导同志的一系列“指示”、“意见”、“通知”、“批复”等指导着城市规划和城市建设工作。我国过去这种规划和建设工作的行政主导模式有其社会、经济的背景和历史必然性。归纳起来主要有以下几点：(1)在过去相当长的一段时间内，国家的法制建设没有受到应有的重视，在经济和建设领域内的立法工作尤为薄弱。(2)由于过去实行高度集中的计划经济、加之对城市规划的作用没有足够的认识，所以在相当程度上规划只是被动地依附于经济计划，落实计划已确定的项目布局。城市规划没有获得相对的独立性和权威性。(3)我国的城市规划和建设工作本身还处于发展和探索的阶段，技术力量和管理经验都很不足。有些已经编制的城市总体规划还缺乏科学性和深度，详细规划又往往搞得过细，适应性较差。城市总体规划和详细规划与作为城市建设管理依据的法定性规范的要求有很距离。在我国过去的特定条件下，城市规划建设管理中通行的主要是政策文件和行政手段的控制和导向，即行政行为不一定以法律的明确授权为前提、以具法律效力的规划为依据。这种实践既有其历史的必然性，也产生过积极的作用。例如，1978年中共中央关于加强城市建设工作的意见，1980年国务院批准的全国城市工作会议纪要，都对我国城市规划工作在经历了十年“文革”动乱之后的恢复和发展起了积极的推进作用。在许多城市中，由于市委和市政府主要领导的重视和亲自负责，使城市规划和建设迅速出现了新面貌，许多城市规划和建设中的难点问题经城市主要领导的干预而得到了解决。政策导向和行政干预在世界各国都是存在的，在我国今后的城市规划和建设工作中，也仍要发挥我国的政治优势和行政运作中的灵活性。但是实践也表明，单纯或主要依靠行政机制和人为干预，不健全建设领域的法制，城市规划和建设中就难免会出现大的失误。鉴于历史的经验和教训，并与我国社会主义民主和法制建设的整体发展相协调，城市规划的法制建设已受到了高度的重视。1980年国务院批准的全国城市工作会议纪要明确提出，要“尽快建立我国的城市规划法制，来保证城市规划稳定地、连续地，有效地实施”。自80年代以来，我国城市规划的法制建设一直在稳步推进，并取得了很大的成效。(二)城市规划法制建设的意义：中华人民共和国宪法规定，我国实行依法治国。依法治国体现在国家管理的各个方面，城市规划的依法行政是依法治国总方略的一个组成部分。我国实行社会主义市场经济，城市利益主体逐渐多元，城市的功能日趋多样，城市经济社会管理和建设管理的关系空前复杂。反映在城市规划和规划管理上，传统的、以指令性计划为特征的规划行政已不适应，城市规划进一步走上法制轨道已是势在必行。其意义主要为以下几方面。1保障城市的整体利益和长远利益在社会主义市场经济体制内，存在着公有经济、集体经济、民营和私人经济，存在着国内的投资主体和境外的投资主体。在这个经济关系内部，个人和社会、集体与社会、部门与部门之间，以及公有制的不同层次之间，地方与中央、地方的下级与上级之间等，都会存在利益差异性，有时甚至有较大的利益冲突性。各个利益主体各自追求自己最佳效益目标，并不一定会导致城市、社会及环境的整体和长远发展的最佳效果，因此需要政府的调控和干预。对不同经济成分和利益主体的行为必须依法来规范，规划的行政行为要有法律依据，并产生法律效力。2保护公民、法人和社会团体的合法权益在社会主义市场经济条件下，国家承认和保护公民的合法财产权利，国家承认和保护企业法人的合法经营行为。包括房地产业开发、经营在内的企业经济活动，包括个人购买、持有商品房在内的消费和投资行为，都需要有完善、透明的法制环境。市场经济是法制经济。法制不健全，公民、法人、社会团体等利益主体的行为及行政权力没有法律约束，就会导致市场经济的混乱和失败，并会导致生态环境的破坏等不良后果。3提高规划行政的效率城市规划法律规范越详尽，出现规划管理真空地带的机会就越少。另一方面，规划法规的完整、科学、系统，使各项工作、各个环节都有法可依，可以减少行政工作中的盲目性和相互推诿，有助于抵御官僚主义以及不适当的外部干预。有了健全的规划法规，行政行为的程序和时限等便有了法定的依据和约束。这些都将大大有助于提高城市规划行政工作的效率，也有助于加强廉政建设，适应现代社会发展的潮流。4推进城市规划工作的民主化和科学合理性法制和民主是同一事物的两个方面，通过立法使公众参与规划决策的行为法定化、程序化。公众参与规划的编制和管理将促进规划工作的科学合理性，同时这也将有助于推进政府部门的依法行政，有助于促进公众本身的知法、守法及支持城市规划工作。(三)城市规划法制建设的主要内容城市规划法制建设的内容主要包括：城市规划领域中法律规范的制定、法律规范的执行、法律规范的遵守及确立和完善依法行政的监督机制。1法律规范的制定法制的最基本含义是法律体系和制度，它是法治的前提。城市规划依法行政首先要求城市规划法律规范体系形式完备，内容完善、协调统一。要在国家最高权力机构和地方国家权力机构的立法基础上，在中央和地方行政机构的行政立法权限内，完善城市规划法的配套法规规章及相关法规规章等法律规范性文件。要按法定权限和程序，制定和完善城市规划专业技术规范和城市规划文本。城市规划法律规范的制定是一项动态的工作，要在实践中不断克服立法的盲点，并根据发展的需求，适时地修改、调整已有的法律规范。2法律规范的执行有法必依，这是针对法律规范的运行过程而言的，它要求维护法律的权威性、公正性。城市规划依法行政要适应城市规划法律授权和对行政行为规范的不断深化、细化的要求，始终符合“内容合法”和“程序合法”的原则。3法律规范的遵守城市规划依法行政离不开牢固的守法观念和法治精神的支撑。法律必须被遵守，否则它将形同虚设。在缺乏法治传统的中国，人们的法制观念较薄弱。要实行依法治国，法律制度的建设固然重要，但法制精神的养成更具有根本性的作用。对法律规范的遵守涉及到“官”和“民”两个方面。作为城市规划法制建设的一个不可忽视或缺少的方面，要抓好城市规划行政主体及公民、法人、社会团体的法治教育工作，使维护和遵守城市规划成为一种全社会的自觉行为，坚决消除漠视和蔑视城市规划的现象。4确立和完善依法行政的监督机制监督机制的确立，不仅是对行政权力的制约，同时也是为了保证法律规范能切实得到执行和遵守。城市规划行政管理体现一种较为集中的权力，涉及到各种利益关系，必须要有健全的制约机制。要确立和不断完善城市规划依法行政的立法、司法、行政及社会的监督机制，以使城市规划的科学合理性、权威性、公正性得到体现。第二节 城市规划的行政行为一、城市规划行政行为的特征行政行为是行政主体行使国家行政权力，对国家行政事务进行管理并产生法律效果的行为。我国宪法和法律赋予了中央和地方人民政府领导和管理城乡建设的职权，城市规划是城乡建设工作的重要环节。政府及其城市规划行政主管部门根据法律、法规授权行使城市规划行政管理权限。城市规划行政行为有下列特征：(一)是规划行政主体的行为城市人民政府及其规划行政主管部门是城市规划行政法律关系中依法代表国家行使规划行政管理职权的当事人。受行政机关委托的机构或个人所实施的行为，视同委托行政机关的行为。(二)是规划行政主体对城市规划进行管理的行为并非城市规划部门实施的所有行为都是行政行为。行政主体为了维持自身机构的正常运转，还要实施很多民事行为和内部管理行为，这些都不是行政行为。只有行政主体行使国家行政权力对公共事务进行的管理行为，才称为行政行为，(三)是产生法律效果的行为这是指对城市规划行政相对方的权利义务的发生、变更、或消失，对相对方的权益产生影响。如核发给行政相对方建设用地规划许可证，相对方就有了申请用地的权利；对违法建设处以罚款，就产生了相对方交纳一定款项的义务。规划行政机关的宜传、调查、指导等行为不直接产生法律效果，不是行政法意义上的行政行为，但也是其职权行为，有积极意义。这种方式已得到广泛应用。二、城市规划行政行为的分类从不同的角度可对城市规划行政行为作不同类型的划分。从而有助于深入理解行政行为的多方面含意。(一)抽象行政行为与具体行政行为以行为运用的对象为标准，可将行政行为划分为抽象行政行为和具体行政行为，城市规划的抽象行政行为是指，人民政府或其规划行政主管部门制定普遍性的行为规则的行为，表现为制定城市规划的规章、规范性文件，以及制定法定缄市规划文本和图则等，它适用于不特定的人和事。城市规划的具体行政行为是指对规划管理的具体事项作出处理决定，如核发“一书两证”(即：建设项目选址意见书，建设用地规划许可证和建设工程规划许可证)。由于抽象行政行为的结果是抽象规范的产生，因此，抽象行政行为中的相当一部分是行政立法行为，应当按照行政立法程序进行。(二)羁束行政行为与自由裁量行政行为以行政行为受有关法律、法规以及法定城市规划的拘束的程度，可将行政行为划分为羁束行政行为和自由裁量行政行为，城市规划的羁束行政行为是指行为的范围、方式、程序等均由法律、法规等予以具体、明确地规定，规划行政主体必须严格按照规定实施的行为。例如，规划的编制、审批程序，规划实施的管理程序，在规划法及其配套法规、规章上有明确的规定，必须据以执行。而在城市规划的具体实施中，由于法定规划的深度不够，或者规划中仅作了原则性的规定，规划实施管理中有一定的选择余地，可采用个案审定的方式来处理。这里体现的是规划行政管理的自由裁量权限。在我国的城市规划行政管理中，目前存在着过多的自由裁量行政行为，导致开发建设活动的无序。随着城市规划法制的健全、城市规划编制审批的完善，以及依法治国大环境的进一步改善，今后应逐步增加规划建设管理的羁束性依据，缩小自由裁量的范围和幅度。(三)要式行政行为与非要式行政行为以行政行为是否必须具备一定的形式为标准，可以将行政行为划分为要式行政行为和非要式行政行为。要式行政行为是指必须依法定方式进行，或者必须具备法定形式才能产生法律效力的行政行为。非要式行政行为指法律不要求某种特定的方式或形式，只需口头表示即可生效的行政行为。在城市规划行政管理活动中，基本上都是要式行政行为，如对规划的批复、核发建设用地规划许可证、对违法建设工程发出停工通知书或行政处罚决定书等行政行为等，都有明确、严格的法定程序和形式。(四)依职权行政行为与依申请行政行为根据行政主体实施行为的动因不同，可将行政行为划分为依职权行政行为和依申请行政行为。城市规划管理中的依职权行政行为是指，城市规划行政主体根据有关法律、法规赋予的职权，无需相对人请求而主动为之的行政行为。如组织编制城市规划、制定城市规划管理的规范性文件、对城市规划实施进行监督检查和作出处罚等，这些都是城市规划行政机关的职责，应主动为之。应作为而不作为即构成失职。依申请行政行为是指，行政机关须有相对人的申请方能依法实施的行为，如根据建设单位或者个人的申请，提出规划设计要求、核发建设工程规划许可证。对于依申请规划行政行为，法律、法规不要求城市规划行政主体主动为之，只有当相对人依法提出申请后，规划行政主体才产生作为的义务，如果规划行政主体拒绝申请或不予答复，则可能成失职。(五)单方行政行为与双方行政行为以行政行为成立时参与意思表示的当事人是一方还是双方为标准，可将行政行为划分为单方行政行为和双方行政行为，出于国家行政管理的需要，行政行为大都是单方行政行为。城市规划管理中的行政行为绝大多数也是只要规划行政主体单方意思表示即可成立的行政行为，无须征得相对一方当事人的同意，如规划批复、核发许可证、行政处罚等。双方行政行为是指相对方当事人参与意思表示，行政主体和相对人意思表示一致时，行政行为方能成立，如行政合同。城市土地出让的做法具有双方行政行为的特征，因为土地出让合同中含有规划设计要求，签订合同是双方意思的表达，合同签订后即具有法律效力，行政行为成立。三、城市规划行政行为的内容行政行为是一种依法的行为，所以行政行为的内容必然都是对权利和义务的规定，即行政行为对一定权利和义务或法律事实作出了怎样的影响。在城市规划的整个编制，实施过程中，城市规划行政行为的主要内容有以下几个方面：（一)没定权利和设定义务城市规划行政中设定权利是指规划行政主体依法制定规范性文件、组织编制和审批法定规划，或通过许可管理，赋予相对方某种权利和权能。所谓权利是指能够从事某种活动或行为的一种能力，如建设单位根据已批准的规划，在获得建设用地规划许可证后可申请用地，在获得建设工程规划许可证后可申请办理开工手续。所谓权能是指能够从事某种活动的资格，如获得城市规划设计资格证书后，规划设计单位才有资格从事城市规划设计工作。城市规划行政中设定义务是指，规划行政主体要求相对方为一定行为或不为一定行为。在城市规划管理中有大量涉及设定义务的行政行为。如在办理的“建设项目选址意见书”中提出规划设计条件，即是要求建设方为一定行为和不为一定行为；编制和审批城市规划则是规定了土地的一定使用方式和不可使用的方式，如确定一块土地为公共绿地的用途即为禁止这块土地的其他的使用方式；对违法建设工程的处罚则可以是设定拆除违法建筑的义务，并可设定交纳罚款的义务。(二)撤消权利和免除义务撤消权利是指，行政行为主体依法撤销或剥夺相对方既得或已设定的法律上的权能和权利。如吊销规划许可证，吊销规划设计资格证书，责令停工等，都是对权利的撤消或剥夺。免除义务是指，行政主体免除相对人所负有的作为或不作为的义务。免除作为义务称“免除”，免除不作为义务称“许可”。前者如免除某些规划管理的规费，后作如允许某项建设或规划条件变更。行政许可证在法律意义上属于免除不作为义务的范畴，对于城市规划而言，在没有获得规划批准以前不得擅自建设，这是法定的不作为义务，建设单位和个人都必须履行。而获得规划许可证则是获得了免除不作为的义务，可依法进行建设活动。(三)变更法律地位变更法律地位是指，行政主体依法对相对方原有的法定地位加以变化和更改，导致原来所享有的权利或承担义务的扩大或缩小。例如对城市规划设计单位资格等级升或降；通过调整规划，对相对方使用的土地的规划性质作出改变，如将工业用地改为商业用地。这些变化都将导致相对方权利和义务的变化。(四)确认法律事实确认法律事实是指，行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明的具体行政行为。在城市规划行政管理工作中，根据中华人民共和国城市规划法及其配套法规，确认性的行政行为是很多的。例如建设单位在申请“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”时，必须附送有关文件、图纸、资料，使城市规划行政主体对其申请资格和申请条件进行确认；对违法建设工程作出处罚，也是先要对违法建设的事实加以认定，确认违法的法律事实。(五)赋予特定物以某种法律性质赋予特定物以法律性质是指，行政主体对特定物原不具有的法律性质加以设定，并因此对他人产生法律效果。如城市规划行政主体将城市中的某些地段划为历史街区，加以保护，则开发将受限制；在机场周围划定净空控制区，则控制区内的建筑高度将受特殊控制。四、城市规划行政行为合法的条件只有符合一定条件的行政行为才是合法的行政行为，合法的行政行为才能产生一定的法律效力。合法的城市规划行政行为必须满足以下条件。(一)行为的主体合法实施城市规划行政的主体是否具有法律、法规授权的规划行政主体资格，是规划管理行政行为有效成立的首要条件。(二)行为的权限合法行政行为的权限合法是指，行政主体只能在法律、法规规定的权限内实施管理行为。城市规划的内容十分广泛，跨度很大，从组织编制省、自治区、直辖市的城镇体系规划到组织编制建制镇的总体规划，从城市总体规划的审批到规划实施的管理。任何城市规划行政主体都不享有城市规划行政的全部权限。同时，城市规划行政还涉及到与计划、土地、房地产、绿化、环卫、环保等行政主管部门行政权限的衔接。国家把行政职权分别授予不同职能、不同级别的行政主体，每个行政主体只能在自己的法定职权范围内行政，超越职权的行政行为是无效的行为。(三)行政行为的内容合法行政行为内容合法，首先是指行政行为必须有合法的依据，且事实清楚。城市规划行政行为应当符合现行的规划法律、法规、规章的规定，以及有关的技术标准；城市规划实施管理的行政还应符合经批准的城市规划。其次，城市规划行政行为必须符合规划立法的目的及规划编制的原则，搞清事实，考虑相关因素，不得滥用自由裁量权。在现代意义上，即使行政行为形式上“合法”，但显失公正的不合理行政行为也属不合法的行政行为。(四)行政行为符合法定程序程序是保证行政行为正当、合法的必要条件。城市规划行政行为必须按法定程序进行，才能合法成立。城市规划法律、法规以及相关法律、法规中已经明确规定的城市规划行政管理中各个环节的法定程序，必须严格遵守。(五)行政行为符合法定形式行为符合法定形式是指法律、法规明确规定某些行政行为必须具备一定形式时，行政主体所实施的行为只有符合这些规定，才能成立。例如，城市规划实施管理中应使用标准的各类文书；对规划实施进行监督检查，有关执法人员必须出示证件，责令违法建设工程停工要发出“停工通知书”。五、城市规划行政行为的效力行政行为的效力即行政行为的法律效力。有效成立的城市规划行政行为具有确定力、拘束力和执行力。(一)确定力行政行为的确定力是指行政行为有效成立后，非依法律不得变更或撤销。例如中华人民共和国城市规划法中规定，对城市总体规划修改中“涉及城市性质、规模发展方向和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批”。另外，确定力还指行政行为的效力不受行政主体变动的影响，即使原作出具体行政行为的城市规划行政主体被撤销或合并，也不影响该行政行为的效力。而城市规划行政主体需要改变或撤销已经生效的行政行为，必须经过作出决定的相同的法定程序。(二)拘束力行政行为的拘束力是指行政行为的约束力。它包括两个方面：一是对行政主体自身的拘束力。城市规划行政行为成立后，无论是管辖该事务的主体，还是它的上级行政主体或下级行政主体，以及其他行政主管部门，都要受其内容的拘束，不得作出与之相抵触或相互矛盾的另一行政行为；二是对相对方的拘束力，相对方一方面享有该行政行为所赋予的权利，同时也必须完全履行行政行为所设定的义务，(三)执行力行政行为的执行力是指行政行为有效成立后，行政主体有权采取一定的手段，使该行政行为的内容得以完全的实现。城市规划行政行为虽是以规划行政主体的名义作出，但这是国家意志的体现，其目的在于维护社会公共利益，因此具有运用国家强制力予以实施的能力。中华人民共和国城市规划法规定，受处罚的违法建设工程当事人，在接到处罚通告后逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。第三节 城市规划行政管理中应遵循的行政法制原则行政法制原则也即是行政法基本原则，它是贯穿于行政法之中，指导行政法制定和实施的基本准则。城市规划行政与立法作为国家整个行政与行政法体系的一个组成部分，也要学习、研究、贯彻行政法的基本原则，对于什么是我国行政法的基本原则，法学界还有不同看法。对城市规划行政而言，必不可少的有行政合法原则、行政合理原则、行政效率原则、行政统一原则和行政公开原则。一、行政合法原则行政法首要的和基本的原则是行政合法性原则，它是社会主义法制原则在行政管理中的体现和具体化，行政合法性原则的核心是依法行政，其主要内容是：(1)任何行政法律关系的主体都必须严格执行和遵守法律，在法定范围内依照法律规定办事。(2)任何行政法律关系的主体都不能够享有不受行政法调节的特权，权利的享受和义务的免除都必须有明文的法律依据。(3)国家行政机关进行行政管理必须有明文的法律依据。一般来说，一个国家的法律对行政机关行为的规定与行政相对人的规定不一样，对于行政机构来说，只有法律规定能为的行为，才能为之，即“法无授权不得行、法有授权必须行”。而对于行政相对人来说，只要法律不禁止的行为都可以为之，只有法律明文禁止的行为才不能为之。因为行政权力是一种公共权力，它以影响公民的权益为特征。为了防止行政机关行使权力时侵犯公民的合法权益，就必须对行政权力的使用范围加以设定。(4)任何违反行政法律规范的行为都是行政违法行为，它自发生之日起就不具有法律效力。一切行政违法主体和个人都必须承担相应的法律责任。二、行政合理原则如果说行政合法原则解决丁行政机关行政行为合法性的问题，那么行政合理原则的宗旨在于解决行政机关行政行为的合理性问题.这就是要求行政机关的行政行为在合法的范围之内还必须做到合理。行政合理原则的具体要求是：行政机关在行使自由裁量权时，不仅应事实清楚，在法律、法规规定的条件和范围内作出行政决定，而且要求这种决定符合立法目的。行政合理性原则的存在有其客观基础，行政行为固然应该合法，但是任何法律的内容都是有限的。由于现代国家行政活动呈现多样性和复杂性，特别是象城市规划行政这类管理的专业性、技术性因素很多，立法机关没有可能来制定详尽的、周密的切实可行的法律规范。为了保证对国家的有效管理，行政机关需要享有一定程度的自由裁量权.行政机关需要有根据具体情况，灵活应对复杂局面的行为选择权。此时，行政机关应在法定的原则指导下，在法律规定的幅度内，运用自由裁量权，采取适当的措施或作出合适的决定。赋予国家行政机关以自由裁量权，以便使国家行政机关将普遍性的发律、法规应用于具体的、个别的事例。但必须对自由裁量权利的使用加以必要控制，以防止泛用，所以在现代行政法制的发展中，普遍接受了行政合理的原则。行政合理原则的具体要求是：行政主体的行政行为在合法的范围内还必须合理。合理的具体要求是：行政行为要符合客观规律；行政行为要符合国家和人民的利益；行政行为要有充分的客观依据；行政行为要符合正义和公正。在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取超越法定要求和正常秩序的措施。例如，抢险工程可以先施工后补办规划许可证。不合理的行政行为属于不适当的行为，作出不合理行政行为的行政机关必须承担相应的法律责任。三、行政效率原则遵循依法行政的种种要求并不意味着可以降低行政效率。廉洁、高效是人民群众对政府的要求，提高行政效率是国家行政改革的基本目标之一。为追求效率，行政管理机关一般都采用岗位负责制。在法律规定的范围内决策，按法定的程序办事，遵守操作规则，将大大提高行政效率，有助于避免失误和不公，并可减少行政争议。值得注意的是，讲究行政效率并不是意味着可以不按客观规律办事。遵循客观规律，遵循基本建设的必要审批程序，是提高行政效率的先决条件。四、行政统一原则行政统一原则分为三项内容。(一)行政权统一我国实行人民代表大会制度和权力分工原则，行政权由行政机关统一行使。(二)行政法制统一行政法制的统一是指行政法律制度的统一。我国行政法律规范由多级主体制定。这就要求各级主体所制定的行政法律规范的内容要相互协调、衔接，不能相互抵触和冲突；不同的主体制定不同效力等级的行政法律规范要遵守立法的内在等级秩序。此外，城市规划的建设管理要与已批准的城市规划相统一。(三)行政行为统一行政权力的属性要求在行政机关内部下级服从上级，地方服从中央。一个国家的管理是否有效，取决于它的行政行为是否统一。行政统一原则要求政府上下级之间要有良好的信息沟通渠道，要做到政令畅通、令行禁止；公务员的行为要与行政机关一致。五、行政公开原则中华人民共和国宪法在总纲中规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。行政公开原则是社会主义民主与法制原则在行政法上的体现，我国行政公开的原则是：国家行政机关的各种职权行为除法律特别规定的外，应一律向社会公开。具体要求为：(1)行政立法程序、行政决策程序、行政裁决程序和行政诉讼程序公开。(2)一切行政法规、规章和规范性文件必须向社会公开，未经公布者不能发生法律效力，更不能作为行政处理的依据。(3)国家行政机关及公务员在进行行政处理时，必须把处理的主体、处理的程序、处理的依据、处理的结果公开，接受相对人的监督，并告知相对人对不服处理的申诉或起诉的时限和方式。(4)行政相对人向行政主体了解有关的法律、法规，规章、政策时，行政主体有提供和解释的义务。第四节 城市规划法规体系一、我国行政法的法源及效力等级法源，亦称法的渊源，指的是法存在的形式，或法律规范的载体。城市规划法规体系主要属于行政法的范畴（一）对城市规划法规体系的把握要从行政法的法源人手。从研究角度可对法律部门作多种不同的划分。从本质上看，法律是用于调整一定社会关系的，按法律所调节的社会关系的性质，可以把宪法以下的各种法律分为民事法律、行政法律和刑事法律三大部门法律。行政法所调整的对象是国家行政机关在行政管理活动中发生的各种社会关系，这种社会关系必须是有国家行政主体参与其间，并起主导作用。(一)行政法的法源由于行政法调整的社会关系内容极为广泛，难以制定一部统一的法典，故法律规范分散，法源众多。根据行政法学研究中较为统一的看法，我国行政法法源包括以下几个方面。1宪法中华人民共和国宪法是我国的根本大法，与其他法律的关系是母法与子法的关系，所有法律的第一渊源都是宪法。宪法是行政法的最重要的表现形式。宪法中关于我国最高行政机关和地方各级行政机关的设置、职责权限和活动准则，是具体的行政法律规范。2法律法律是指全国人民代表大会及其常务委员会根据宪法，并依职权制定的法律文件。法律是对宪法的直接实施，法律必须遵守宪法，其效力等级低于宪法。法律是行政法律规范的直接形式之一。我国不少行政法的内容直接由法律规定。3行政法规行政法规是行政法的最主要的表现形式。在我国，行政法规专指国务院制定的行政法律规范。行政法规是国务院在领导和管理国家的各项行政工作中，根据宪法和法律而制定有关经济、建设、教育、科技，文化、外交等各类法规的总称。国务院是国家行政的最高机关，制定行政法规是国务院领导全国行政工作的一种重要手段。4地方性法规地方性法规是地方各级人民代表大会及其常务委员会根据宪法和中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级政府组织法的规定制定的法律规范。我国有三级地方人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规：一是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会；二是省、自治区人民政府所在地城市的人民代表大会及其常务委员会；三是经国务院批准的较大城市的人民代表大会及其常务委员会。地方性行政法规主要规范地方行政管理问题，是地方各级人民政府从事行政管理工作的依据。地方性行政法规是行政法的重要渊源之一。5自治条例和单行条例中华人民共和国宪法第116条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案”。自治条例和单行条例也是我国行政法的渊源之一，它适用于民族自治地区的行政管理。6行政规章行政规章分为两大类。一类是国务院各部委依据宪法规定，根据法律和国务院的行政法规、法定、命令，在本部门的权限内，按照规定程序所制定和发布的规定、办法、实施细则、规则等规范性法律文件，总称叫部门规章。这类规章一般都是专业性的法律文件，技术性较强，在全国范围内有效。另一类是地方政府规章。有权制定地方政府规章的是省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地城市的人民政府，国务院批准的较大城市的人民政府。地方政府规章是指这三级行政机关依据法律和国务院的行政法规，按照规定程序所制定的适用于本地区的行政管理工作的规章、办法、实施办法、规则等规范性法律文件的总称。部门规章和地方政府规章都是行政法的重要渊源。7国际条约和国际协定国际条约和国际协定都是国与国之间关于双边或多边政治、经济、文化、军事方面规定权利和义务的文件总称。我国一旦加人了国际条约或公约，此时按国际法高于国内法的原则，这些条约或协定对国内的机关、组织和公民也具有法律拘束力。经签定和批准的国际条约和国际协定也是行政法的重要渊源。我国实行对外开放政策，国际交往日益增多，国际责任也日益重大，参加的国际公约和协定已涉及到经贸、军控、，劳工、邮政、环境保护等许多与政府行政有关的领域。8与行政法有关的解释根据1981年全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议中的规定，有三种解释与行政法有关，它们是立法解释、行政解释、地方解释。立法解释是“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定”。根据2000年3月通过的中华人民共和国立法法的规定，法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：(1)法律的规定需要进一步明确具体含义的；(2)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。行政解释是“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。”地方解释是：“凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。凡属地方性法规如何应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。”这些解释与相应的法律、行政法规、行政规章具有同等的效力。因此，对行政法律的法定解释同样也是行政法的法源。根据有关规定，有权对法律加以解释的还有最高人民法院和最高人民检察院，它们对法律作出的解释称为司法解释，司法解释是针对司法实践中具体应用法律问题的解释。此外，法学专家、律师等对法律所作的解释称为“学理解释”。学理解释不具法律效力。9国家的方针与政策此外，国家的一些基本方针和政策，中央机关所发出的政策性文件等，对行政工作也有重要的指导意义。这些基本方针政策和政策性文件与行政法律有着密切的关系。例如，国家关于保护耕地、保护生态环境的基本国策，不但是行政管理工作必须遵循的原则，也是行政立法中的指导原则；中央机关的政策性文件，一般与法律、法规的贯彻实施有关，例如，1996年国务院关于加强城市规划工作的通知，是关于城市规划法实施的具体政策问题，这是一种在行政过程中所制定的规范性文件。对于是否能将政策性文件看成行政法的法源，学术界尚有不同见解。(二)行政法的效力等级行政法的效力等级关系如下：1宪法和法律的效力等级宪法和法律的效力等级高于行政法的所有其他渊源，其他行政法所规定的内容不得与宪法和法律相抵触；宪法又是万法之源，具有最高的法律效力，法律不得与宪法相抵触。2国务院行政法规和地方性法规的效力等级国务院行政法规和地方性法规是对宪法和法律的实施，其效力低于宪法和法律；而国务院行政法规的效力高于地方性法规。3国务院部门规章和地方政府规章的效力等级国务院部门规章是对法律和行政法规的实施，其效力低于法律和国务院行政法规。地方性政府规章是对地方性法规的具体运用，地方政府规章是按照地方性法规制定的，故地方政府规章的效力低于地方性法规，前者不得与后者相抵触。宪法、法律、国务院行政法规及国务院部委部门规章在全国范围内有效，地方性法规及地方政府规章，在制定这些法规和规章的地方国家权力机构和行政机构的相应管辖范围内有效。二、城市规划法规体系作为城市规划行政的依据的城市规律规范体系，应当包括如下部分：(一)城市规划法以中华人民共和国城市规划法为例，它是国家法律，主要调节城市规划与经济社会、城市建设及发展过程中的各项关系：确立城市规划法规与其他法律法规之间的相互关