公益性城市房屋征收补偿研究《国有土地上房屋征收.pdf

分类号 UDC 论文题目 1 0 1 2 6 8 4 1 0 7 l 密级 编号 研究生：溢遽 指导教师：工童墓数援 学科( 专业) ：法徨亟( 在驱) 研究方向：民直法 年级：2 Q Q 窆级 所在学院：法徨亟教直主! 坠 2 011 年5 月2 8 日 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究 成果，也不包含为获得囱墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： i 叠I 【鑫 指导教师签名： 日期：塑! ! ：主，丛日期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有 权将学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和 磁盘，允许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇 编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古 大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期 间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：涵途 指导教师签名： E t期：21 1 ：茎! 塑L = t期：竺! ! ：! 圣定 公益性城市房屋征收补偿研究 国有土地上房屋征收与补偿条例的解读 摘要 公益性城市房屋征收是城市建设发展的重要产物，是改善人民群众的住房 条件、促进旧城区改造和城市环境改善主要手段。随着国家、个人对公民私权 保护观念的不断加强，2 0 0 4 年宪法修正案和中华人民共和国物权法 的相继出台，保护房屋所有人的合法权益成为房屋征收管理工作的重要问题。 国务院于2 0 1 1 年1 月1 9 日颁布国有土地上房屋征收与补偿条例更废止了 多年来颇受人们争议的城市房屋拆迁管理条例。该条例指出，国有土地上 房屋征收程序大体包括三个阶段：市、县级人民政府作出征收决定；征收补偿 部门对被征收人进行补偿；搬迁。该条例强调权利的保障、权力的监督和正当 程序。本文通过对国有土地上房屋征收与补偿条例的解读，从补偿原则、 补偿范围、市场价格标准、先予补偿等方面的规定，分析和解读我国公益性城 市房屋征收补偿的制度规定。 关键词：补偿原则；补偿范围；市场价格标准；先予补偿 P r ob o n o u r b a nh o u s ec o l l e c t i o no fc o m p e n s a t i o nr e s e a r c h i n t e 印r e t a t i o no fT h e h o u s e so nt h es t a t e o w n e dl a n dw i t h c o m p e n s a t i o no r a m a n c el e v y f A b s t r a c t P r ob o n ou r b a nh o u s ei sc o l l e c t e di si m p o r t a n tp r o d u c t so fu r b a nc o n s t r u c t i o n a n dd e v e l o p m e n t ，i st oi m p r o v ep e o p l e Sh o u s i n gc o n d i t i o n s ，p r o m o t er e f o r ma n d u r b a ne n v i r o n m e n ti m p r o v e m e n to l d t o w nm a i n l ym e a n s A sc o u n t r i e s ，p e r s o n a l p r i v a c yp r o t e c t i o nc o n c e p t so fc i t i z e n s ，t h es t r e n g t h e n i n go f , 2 0 0 4 c o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n ta n dt h el a wo ft h eP e o p l e SR e p u b l i co fC h i n a ，t h er e l e a s i n g ，P r o t e c tt h e l a w f u lr i g h t sa n di n t e r e s t so fa l lh o u s i n gp e o p l eb e c o m eh o u s ec o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n tw o r ki m p o r t a n ti s s u e s P r o m u l g a t e db yt h e s t a t ec o u n c i lo n19 J a n u a r y 2 01 1h o u s e so nt h es t a t e o w n e dl a n dp r o m u l g a t e dt h el e v ya n d c o m p e n s a t i o no r d i n a n c e ，A b o l i s h e d f o rm a n yy e a r st h ep e o p l es u f f e rq u i t e c o n t r o v e r s i a lr e g u l a t i o n so nt h ea d m i n i s t r a t i o no fu r b a nh o u s ed i s m a n t l e m e n t T h i s b y e l a wp o i n t so u t ，o ns t a t e o w n e dl a n dr e q u i s i t i o np r o c e d u r e si ng e n e r a li n c l u d e h o u s e si nt h r e es t a g e s ：C i t ya n dc o u n t yl e v e lp e o p l e Sg o v e r n m e n tt om a k ea c o l l e c t i o no fd e c i s i o n ；C o l l e c t i o no fc o m p e n s a t i o n d e p a r t m e n tc o m p e n s a t e e x p r o p r i a t e d ；M o v e T h i sb y e l a ws t r e s s e dr i g h ts a f e g u a r d ，t h ep o w e r o fs u p e r v i s i o n a n dd u ep r o c e s s T h i sa r t i c l et h r o u g ht ot h eh o u s e so nt h es t a t e o w n e dl a n dl e v y a n dc o m p e n s a t i o no r d i n a n c e ，t h ei n t e r p r e t m i o nf r o mc o m p e n s a t i o np r i n c i p l e s ， c o m p e n s a t i o ns c o p e ，t h em a r k e tp r i c es t a n d a r d s ，p r i o rt o t h ep r o v i s i o no ft h e r e s p e c ts u c ha sc o m p e n s a t i o n ，a n a l y s i sa n di n t e r p r e t a t i o no fu r b a nh o u s e si nt h e a c q u i s i t i o nf o rp u b l i cw e l f a r es y s t e mo fi n a d e q u a c ya n dp r o g r e s s K e y w o r d s ：C o m p e n s a t i o np r i n c i p l e ；C o m p e n s a t i o ns c o p e ；M a r k e tp r i c e s t a n d a r d s ；P r e c e d ec o m p e n s a t i o n I I I 引言。 目录 一、公益性城市房屋征收补偿原则 ( 一) 国外公益性城市房屋征收补偿原则的借鉴2 ( 二) 我国对公益性城市房屋征收补偿原则的规定一3 ( 三) 我国公益性城市房屋征收补偿的原则4 1 公平补偿原则4 2 保障被征收人合法权益原则4 二、公益性城市房屋征收补偿的范围6 ( 一) 国外公益性城市房屋征收补偿范围的借鉴6 ( 二) 我国公益性房屋征收补偿范围一7 1 新条例规定的补偿范围7 2 新条例中补偿范围存在的缺陷8 三、公益性城市房屋征收的市场价格标准1 2 ( 一) 国外公益性城市房屋征收补偿标准的借鉴1 2 ( 二) 我国公益性城市房屋征收市场价格标准的确立1 3 ( 三) 我国公益性城市房屋征收市场价格补偿的实现1 4 1 建立科学的城市房屋征收补偿评估制度1 4 2 补偿金额与最低保障制度结合1 6 3 补偿方式合理化1 6 四、公益性城市房屋征收的先予补偿1 7 ( 一) 国外公益性城市房屋征收的先予补偿的借鉴1 7 ( - - ) 公益性城市房屋征收中先予补偿确立的意义1 8 ( 三) 我国公益性房屋征收中先予补偿的实现1 8 1 明确物权转移的时间1 8 2 规范补偿金支付制度19 3 政府加强对补偿金的监管19 I V V 引言 近几年来，随着我国经济的飞速发展，城市化进程的加快和城市改造力度的加大，我 国城市房屋征收进入快速发展阶段。城市房屋征收对实现城市规划目标，推进城市环境面 貌更新，合理利用城市土地资源，改善城市居民生活条件起到了积极的作用。但是也要看 到城市房屋征收工作是一项政策性、群众性、经济性都很强，非常复杂又十分难做的工作。 城市房屋征收问题是我国工业化、城市化加速发展所引发矛盾的集中体现，它汇集了国家 政策法律、土地制度、房屋使用权和所有权制度、公民的基本权利以及房地产市场秩序等 诸多问题的焦点，涉及到征收人、征收评估机构、被征收人等多元利益。 因城市房屋征收、居民安置而产生的社会矛盾和冲突不断增加，并日益恶化，已成为 全社会关注的焦点问题。我国实行社会主义土地公有制，在计划经济时期，单位和个人住 宅用地都是以无偿划拨方式取得，土地的稀缺性及其价值并未受到重视，此时，危旧房屋 的重建和翻新都是由政府或单位予以解决，城市房屋征收补偿的研究未显现其意义。然而， 随着经济体制由计划经济向市场经济的转轨过程中，土地使用制度和城市住房制度改革的 不断推进，由传统的无偿无限期土地使用制度转变为有偿有限期土地使用制度，土地使用 权和住房已经成为一种商品，可以进行出让、转让、出租和抵押，可以进入市场流通，在 这种情况下，人们认识到了土地使用权和房屋产权的经济价值，城市房屋征收的补偿和安 置受到高度重视。为规范城市房屋补偿和安置工作，使征收J l l 页N 进行，1 9 9 1 年国务院颁布 了城市房屋拆迁管理条例，并于2 0 0 1 年进行了修订，而各地区根据本地的实际也制定 出相应实施办法。但城市房屋拆迁管理条例及各地制定的实施办法在具体实施中确暴 露出不少问题，比如补偿原则是适当补偿原则，补偿范围过窄，补偿标准低，补偿金不到 位。城市房屋拆迁补偿问题日益突出，充分体现出国家、开发商、居民等的利益冲突。国 务院子2 0 11 年1 月1 9 日颁布国有土地上房屋征收与补偿条例彻底废止城市房屋拆 迁管理条例。 本文通过对国有土地上房屋征收与补偿条例中补偿原则、补偿范围、市场价格标 准、先予补偿的解读和分析，并在此基础上提出完善我国公益性城市房屋征收补偿制度的 建议。 联邦宪法法院在1 9 6 8 年著名的“汉堡水坝法 一案中作出权威的解答。法院认为“基本法 第1 4 条第3 款规定的公平补偿，是基本法授权立法者，可以斟酌、审视立法时各种不同的 所欲规范事件和时间因素的特性，来决定是否应当给予被征收人全额或低于全额的补偿”。 1 也就是说公平补偿是使被征收人可以用补偿费用再以市价买到与其被征收房屋同样价值 的房屋或者自行重置新房，使被征收人可以有能力恢复到征收前的财产状态。日本房屋征 收的补偿原则是“正当补偿原则”。其补偿范围主要包括：产权损失、财产损失、失业损失 和其他损失等。2 此外，日本还专门规定了要“按照正常市场交易价计价的原则。可见这 里所说的正当补偿实际上是一种比较全面的补偿。 各国虽然对征收原则规定不完全一样，但都强调对私有财产神圣不可侵犯的宪法确认， 对政府剥夺私有财产采取了十分谨慎的态度，都是以被征收人的利益为第一位的补偿，加 孙宪忠：德国当代物权法，法律出版社1 9 9 7 年版，第1 8 8 页 2 侯雪梅：房屋拆迁中私人财产权的法律保护，载于法学论坛2 0 0 4 年第5 期1 5 页 2 强对被征收人的合法利益的保护。 ( 二) 我国对公益性城市房屋征收补偿原则的规定 2 0 0 4 年的宪法修正案第2 2 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规 定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国宪法虽然规定要给予补偿，但是 并没有明确表述给予多大程度的补偿，这种补偿应当具备哪些标准。而我国现行的一些关 于征收私人财产的法律，所坚持的也是比较低的补偿原则。如中华人民共和国海域使用 管理法第3 0 条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，在海域使用权期满前提前收回 海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。城市房地产管理法第1 9 条规定 “并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。 中 华人民共和国土地管理法( 以下简称土地管理法) ) ) 第5 8 条第l 项也有类似规定：“为 公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者 有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权；但对土地使用权人应当给予适当补 ， 偿。相应、适当的补偿原则是不能够弥补被征收人所受到的损失的。所以，公平补偿原则 应当写入宪法以确立对私人财产保障的权威性，这样下位法才能贯彻宪法的规定和精神。 城市房屋拆迁管理条例规定了征收补偿按照被征收房屋的房地产市场价格确定， 单纯从字面来看，似乎也可以将其理解为“合理补偿，但实践情况不容乐观。城市房屋 拆迁管理条例授权各省、自治区、直辖市人民政府制定具体的补偿办法，导致实践中政 府单方面规定具体的补偿标准，“房地产市场价格 也变成政府指导下的市场价。在房价节 节攀升的今天，有些地方甚至沿用数年前的补偿标准，导致被征收人实际得到的补偿金额 过低，各地出现各种暴力抗拆的情况。 2 0 1 1 年1 月1 9 同国务院新颁布的国有土地上房屋征收与补偿条例第2 条规定：“为 了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予 公平补偿。公平补偿原则的确立也是一个利益博弈的过程，补偿过高不利于国家的发展建 设，补偿过低不利于保障被征收人的财产权。新条例的颁布明确了我国现在征收补偿原则 采用了公平补偿的原则。这种补偿原则能为当事人正当权益提供强有力的保护。其实适当 补偿原则和公平补偿原则的目的都是调整征收时公共利益与个人利益之间的冲突，只是适 当补偿的原则更加关注公共利益，而公平补偿则强调两者具有同等的价值，因此公平补偿 是两者兼顾。 3 ( 三) 我国公益性城市房屋征收补偿的原则 1 公平补偿原则 世界上大多数国家都采用公平补偿原则。所谓公平补偿就是尊重平等的原则，使得被 收人因征收补偿的获得，不会产生其本人与其它未被征收人比较起来有不公平的感觉。 以公平补偿就是造成一个“公平的秩序 ，而不会让被征收人成为公众的“特别牺牲”。 我国过去在房屋征收补偿上更多采用了适当补偿的原则。由于我国多年来缺少对公民 权的法律保护，再加上一直受到财产公有制观念的影响，过分强调公共利益，认为这种 失是国家基于公共利益的正当行为所造成的，个人利益为了公共利益就可以任意牺牲， 以补偿金可以低于财产所受到的实际损失。适用适当补偿原则使居民没有足够的经济能 去购置基本生活需要的房屋，造成生活困苦，可见如果补偿不公平，不仅将严重危害社 和谐与安定，而且还将导致过度征收与资源浪费，这样社会资源的分配将严重失衡。适 补偿原则是一种比较低的补偿原则，一般情况下是由政府确定适当补偿的具体标准，这 补偿金不会很高，从而导致被征收人利益受损。因此，新条例规定的公平补偿原则更能 障公民的基本权利，使被征收人可以有能力回复到征收前的财产状态。 公平补偿的要求是使被征收人能够达到与房屋拆迁之前相同的生活条件与状态，使其 生活水准不因为征收而降低。3 只有公平补偿原则既兼顾政府又兼顾被征收人的利益，所以 我国在新颁布的国有土地上房屋征收与补偿条例第二条规定：“为了公共利益的需要， 征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平的补偿 。公平补 偿原则是首要的、基本的原则。公平补偿包含三层含义：首先是本征收项目涉及的所有被 征收人都应当获得公平的补偿，按照既定的补偿方案进行公开、公平、合理的补偿，即横 向公平；其次是此征收项目与彼征收项目涉及的所有被征收人都应当获得公平的补偿，即 纵向公平；最后是补偿标准和市场标准相吻合，通过市场评估价进行衡量，为了确保客观 评估，应当打破评估执业的地域性，通过市场而非行政手段干预评估，即市场公平。 2 保障被征收人合法权益原则 我国发展的重要目标和必要条件，是按照以人为本的要求，从解决关系人民群众切身 利益的现实问题入手，更加注重经济社会协调发展。和谐社会贯穿于社会的各个方面，城 市房屋征收是一项与群众利益息息相关的工作，是一项关系到社会稳定与和谐的重要工作， 但现实中因各种对立因素不能得到及时的调解，常常发生暴力事件，这些都与和谐格格不 3 蒲杰：房地产开发法律实务与理论研究 M ，法律出版社，2 0 0 7 年第3 版第1 2 2 页 4 入。因此在具体的征收过程中坚持以 的不和谐因素，构建和谐社会。 该条例对于被征收人合法权利保 补偿，也可以实行房屋产权调换，或者实行货币补偿与房屋产权调换相结合的形式。被征 收人可以选择补偿方式。二是货币补偿的金额，由房地产价格评估机构以房地产市场评估 价格确定，但不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格。房地产价格评 估机构由被征收人多数人决定或者由征收部门抽签确定。三是房屋征收部门负责组织对被 征收房屋进行调查登记，拟定补偿方案，并征求被征收人的意见，经修改完善，报有关政 府批准后公布；其中危旧房改造补偿方案在批准前如果存在二分之一以上被征收人反对的， 不得征收。四是房屋征收部门按照补偿方案与被征收人订立补偿协议。五是补偿协议订立 后，一方当事人未履行补偿协议的，另一方当事人可以依法向人民法院提起诉讼。六是政 府应当为征收个人住宅的被征收人提供适当房源，符合住房保障条件的，应当为其提供保 障性住房。七是防止房屋征收部门以及其他相关单位或者人员尤其是建设单位在房屋征收 过程中实施“暴力拆迁 、“野蛮拆迁 ，条例明确相关主体的责任，同时还规定在实施搬迁 的过程中所禁止采用的一些非法手段。 4 - r 二、公益性城市房屋征收补偿的范围 ( 一) 国外公益性城市房屋征收补偿范围的借鉴 对于征收补偿来说，最为关键的是补偿的范围问题，即何种损失可以得到补偿的问题， 为它直接决定征收人对被征收人损失补偿的力度。世界上大多数国家( 地区) 对城市房屋 迁的补偿范围及标准是在土地征收制度中加以规定的。因此，对有关国家的征收土地补 范围进行研究、借鉴，有助于确立我国的房屋征收补偿范围。4 美国房屋征收补偿的范围包括房地产的现有价值、房屋未来赢利的折扣价值、征收费 征收相关的费用、寻找新居所的帮助及因征收而导致不动产和邻近不动产所有者经营上 损失、承租人的损失、抵押权人和其他留置权人的损失等。根据联邦建筑法典第9 3 第2 款规定，德国房屋征收补偿的范围应包括：因征收造成的权益损失；因征收造成的 他财产损失，包括与房地产联系在一起的财产性权益，如抵押、公务负担、租赁关系等； 征收房屋上一切附带损失。5 法国根据“公正的补偿要求被征收不动产的所有者及其他权 利人的全部损失都能得到补偿”，因此，公用征收法典规定：补偿金额必须包括由于公用征 收产生的全部直接的、物质的和确定的损失在内。直接的损失，指和公用征收之间有直接 的因果关系的损失，如出租房被征收房东丧失的租金收入、房客失去栖身之所：物质的损失， 指丧失财产的利益，即因征收而丧失的不动产所有权和其他权利本省的价值：确定的损失， 指已发生或将来一定发生的损失，如寻找新场所的费用、介绍人的费用、公证人的费用、 登记费用等。6 日本房屋拆迁的损失补偿的范围一般由法律法规加以规定，主要包括：征 用损失补偿，主要是房屋灭失价值；直接损失，即因房屋拆迁产生的搬迁费用、歇业和 停业损失、经营损失等；少数残存者补偿，即因部分房屋拆迁或脱离共同体生活造成不 便的补偿；离职者补偿，即因房屋拆迁而导致雇佣人员失业而产生的失业者损失；事 业损失补偿，即因公共事业开发后造成的噪音、废气、水质污染等损失补偿。7 综观国外房屋征收补偿的范围可以看见，因为西方国家的土地制度均为私有制，但是 征收指向的只能是不动产所有权。因此，在征收补偿中均采用“分别征收，分别补偿”的 4 王才亮：房屋拆迁纠纷焦点释疑 M ，法律 i 版社，2 0 0 4 年5 月版第1 9 页 5 陈新民：德国公法学基础理论( 下册) M ，山东人民；I ；版社，2 0 0 0 版第1 4 4 页 6 杨建顺：日本行政法通论 M ，中国法制f j 版社，1 9 9 8 版第2 6 6 页 7 姜明安：行政法与行政诉讼法 M ，北京大学出版社，1 9 9 9 版第1 1 2 页 6 原则。8 除土地补偿外，大多将残余的损害、营业损失及其他因土地征用引起的各种附带损 失均列入补偿的范围，他们从各个不同的角度对被拆迁人遭受的损失予以全方位的补偿， 他们从保障被拆迁人继续生存、不降低原生活水平、保障其更好的发展这一更高层次出发 来确定补偿范围，因此外国补偿属于比较高层次的正当补偿，从而极大地保障了被拆迁人 的合法权益。与上述国家相比，我国城市房屋拆迁的补偿范围显得比较狭窄。 ( 二) 我国公益性房屋征收补偿范围 1 新条例规定的补偿范围 过去我国关于房屋征收补偿范围规定的较为简略，在新颁布的国有土地上房屋征收 与补偿条例第1 7 条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补 偿包括：( 1 ) 被征收房屋价值的补偿；( 2 ) 因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；( 3 ) 因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”政府征收导致被征收人损失，根据损益相补原则， 政府应当对这些损失进行补偿。该条文明确了房屋征收补偿的范围。 针对房屋的补偿主要是对房屋所有权的补偿。房屋所有权是指房屋的所有人依法对自 己的房产所享有的占有、使用、收益和处分的权利，并可以排除他人对其财产违背其意志囊 的干涉，它是一种最充分、最完整的财产权。当房屋所有权这种财产权被征收时，理应给 予公平合理的补偿。 针对费用的补偿主要是安置费用。房屋被征收，被征收人需要临时安置或者补偿，政 府可以提供临时安置房屋，也可以提供租金让其租赁房屋。租赁房屋的需要政府承担租金， 具体标准以不降低生活居住条件为原则。在征收过程中产生的搬家费，家具、设备拆卸、 搬迁、安装、调试费，交通费等与搬迁具有直接因果关系的费用，上述费用的标准应参考 当地同等水准所产生的费用。 针对损失的补偿主要是停产、停业引起的经济损失，一般包括设备、仪器、生产成品、 半成品或商品的搬迁运输费用；设备、仪器在搬迁过程中发生损坏的费用及重新安装调试 的费用；生产成品、半成品或商品搬迁过程中发生损坏的费用；停产、停业期间职工( 包 括离、退人员) 工资、福利费、各种保险等社会基金；企业因拆迁倒闭、解散后职员的安 置费用；为特定经营环境而设的牌匾及其装饰物的报废损坏的费用；生产、经营证照的重 新办理或变更的费用；因解除房屋租赁关系而产生的房租损失及违约赔偿金或安置房屋承 8 刘军宁：私有财产权 J ，中外法学，2 0 0 8 版第2 9 3 l 页 7 地使用权的补偿争议已成为征收的主要阻力。 作者认为，征收人在对被征收人进行补偿时应明确对被征收人原土地使用权做出补偿， 其中包括通过划拨等方式无偿取得的土地使用权，理由如下： 第一，我国法律已肯定了包括原无偿取得的土地使用权转让时的用益物权。中华人民 共和国城市房地产管理法第2 7 条规定：“依法取得的土地使用权，可以依照本法和有关 法律、行政法规的规定作价入股、合资、合作开发经营房地产 。这里所指依法取得的土地 使用权，不仅包括通过出让等方式有偿取得的使用权，也包括通过划拨等方式无偿取得的 使用权。房地产开发实践中，不少单位以提供原无偿取得的国有土地使用权与他人联建房 屋，开发房地产。虽然这种商业性开发也要补交土地出让金，纳入土地有偿使用轨道，但 在法律和实践上都由受让方支付，出让方不但分文不出，而且不管原被拆房屋结构如何， 哪怕是空地都可得到联建新房一半产权的收益，俗称“五五分成”项目。9 这种收益减去原 被拆房乘以成新折扣的重置价，应当是原土地使用权益的补偿，这种补偿在法律和事实上 都得到了政府的认可。但同样是国有土地使用权人，在拆迁时却不能分享土地收益，这不 9 徐喧：关于知识产权的“对价”理论 N ，中国知识产权报，2 0 0 4 年5 期第1 3 页 8 具有说服力。 第二，我国民法通则和市场经济中的等价有偿原则在征收中应当得到体现。房屋 作为一种与土地紧密相连的商品，其价值包括了地价和房屋建造成本，房地产市场上的房 产和地产是一个密不可分的整体，两者的结合体现了房屋的真正价值。1 0 按照我国现有法律 规定，城市房地产产权包含土地使用权和房屋所有权，其价值也由这两部分构成，且随着 土地有偿使用的市场化不断加强，往往其中的土地使用权价值还要大于房屋所有权价值。 在二、三级市场上，不管原土地是有偿批租还是无偿划拨取得，房屋连同房屋占有范围内 的土地使用权转让时市场价格几乎无甚差异，因为对于房地产受让人来说，两者的使用价 值是一样的。但这种市场经济规律在我国拆迁法规中却没有得到体现。房屋征收中被征收 人只能就房屋本身价值受偿，却不能受偿与房屋密不可分的土地使用权。这与我国民法 通则中等价有偿原则不相符，也与国有土地上房屋征收与补偿条例确定的公平补偿 原则相背离的。 第三，我国民法通则及国有土地上房屋征收与补偿条例和市场经济中的公平 原则在征收中应当得到体现。在目前我国国有土地产权与使用权分离状态下，被征收入应 是被征收房占有范围内国有土地使用权的实际受益人。在土地使用权已具备商品属性的社 会大环境下，如果房屋不被征收，房屋中的隐形土地价值全部由被征收人享用。征收以后， 原土地使用权因征收而丧失，但却未给补偿不合理。被征收人从较好地段易地迁移到相比 较差地段，丧失了周围原繁华环境的方便，在子女入托上学、上下班、生活就医等诸方面 都不方便的情况下，却分享不到级差地租的收益，明显有悖公平原则。 第四，从被征收人土地使用权的取得方式来看，亦应予以补偿。城市房屋征收中被 征收房屋的大部分是建成于解放前的破旧房屋，现土地使用权是经过当时买断土地所有权 后延续下来的。土地所有权根据宪法规定收归国有以后，房屋业主未变，原土地所有人变 为土地使用人。有的虽然业主变了，但新业主也大都是通过房屋买卖取得的。而房屋买卖 中，不管是在土地有偿使用制度实行之前还是之后，市场经济的逻辑决定了房屋买卖中必 然地包含了土地因素，土地使用权的取得在这个意义上来说，也是有偿的，既是有偿取得， 又有什么理由使其无偿失去呢? 土地使用权补偿的范围具体包括：第一，土地的增值价值。土地的增值价值包括两类， 一是土地的预期开发所形成的价值，二是由于经济的发展土地在实际开发过程中所形成的 增值。对于前者，“从各国征收补偿的原则和规定来看，都不给予补偿，因为开发利益并非 ”谢晓宏：房屋拆迁的法治现状及思考 J ，内蒙古科技与经济，2 0 0 4 年版第1 2 2 页 9 土地交易价格的组成部分，而是来源于征收人的开发行为，因此应归属于征收人和社会全 体才属于合理。”1 1 城市征收补偿中需要补偿的价值应当指后者。这意味着征收入应对征收 房屋以市场价格支付对价。第二，土地使用权限制补偿。“行政补偿除了财产征用补偿外， 还包括特别限制补偿，指对行政主体财产权或者其他具有财产内容的权利的限制超出了一 般限制的程度，行政主体必须予以补偿的制度。”中华人民共和国城镇国有土地使用权出 让和转让暂行条例规定了土地使用的年限，依照补偿理论，限制土地的剩余使用期限也 应纳入土地使用权补偿范围，对使用期限末满的土地应就土地的不同用途制定不同的补偿 标准，当采用金钱方式补偿时，应对土地的剩余使用价值补偿，当采用产权置换方式补偿 时，应对土地使用权使用期限的差价进行补偿。 ( 2 ) 缺少对预期收益的补偿。城市房屋拆征收中有关预期收益的补偿主要涉及到出租 房屋的问题。根据房屋的性质可以分为住宅房屋与非住宅房屋，住宅房屋其主要用途是供 人们生活、居住的房屋。而非住宅房屋是指直接用于生产经营或者其他用途的房屋。 第一，对于住宅用房屋的预期收益没有补偿。根据国有土地上房屋征收与补偿条例 当中规定对因征收房屋造成的搬迁、临时安置给予补偿。但现在很多人将房屋出租出去以 获取租金作为收入的一部分，也是对房屋的经营，但并未改变房屋的功能，其主要还是供 人居住的，所以新条例对这部分收入是不予补偿的。但是出租房屋的预期收益是被征收人 财产的重要内容，尤其是在一些大城市，房屋出租的收益很可能是被征收人唯一的生活来 源，如果不予补偿，这些被征收人将会丧失收入，生活陷入困境。如果被征收人选择的是 尚未建成的产权调换房，还会存在租金的损失。1 2 另外，如果房子所在的地理位置不好，不 一定能租的出去，即使可以顺利租出去，所得的租金也会低于之前被征收房屋的。这些都 是由房屋征收所导致的一些利益损失，虽然这个损失现在还没有发生也不能确定金额，但 是这些损失在将来发生的可能性是很大的。所以，我国现有的补偿制度没有考虑将住宅用 房屋的预期收益纳入补偿范围之内是欠妥的。 第二，对于非住宅房屋的预期收益补偿较低。对于非住宅房屋，不论是所有权人自己用 于经营还是将房屋出租给别人，经营性的房屋如果一旦征收，将会给现在的生产经营者的 营业带来巨大的打击。实际上很多城市征收非住宅用房的时候，租赁合同都尚未到期，如 若不是非拆不可，他们完全可以继续在这个地方生产经营而获得收入。1 3 即使是已到期的租 赁合同，承租人也完全有可能与房屋所有权人签订续租合同，而继续生产经营。国有土地 “戴涛：修宪背景下的城市房屋拆迁若干问题 J ，理论导刊，2 0 0 4 版第8 8 页 “丘志乔、马向征、刘志宏：房屋拆迁纠纷的性质探析 J ，南方经济，2 0 0 9 版第4 9 页 ”李晓光：关十城市房屋拆迁行政裁决案件审查原则的思考 J ，中国房地产信息，2 0 0 9 年5 期第1 2 页 1 0 上房屋征收与补偿条例虽然规定因征收房屋造成的停产、停业损失根据房屋被征收前的 效益、停产停业期限等因素确定。但各地方政府在制定相关规定需要一个过程，并且各地 方政府制定的规定是否能达到相对统一也是个问题。 ( 3 ) 缺少无形利益的补偿。无形利益的损失是指因房屋征收，被征收人被迫丧失了原 来住宅区域内良好的邻里关系、便利休闲和高质量的教育、医疗、市场设施等无形利益的 损失。1 4 有的被征收人的房屋可能是祖上传下来的祖屋，对房子具有某些特殊的感情或特别 的意义。对用于经营的房屋更是这样的。就拿快餐、超市来说，在长期的经营过程中，形 成了自己独特的经营风格，会培养一大批自己的忠诚顾客和营销渠道，而且在一定的范围 内会形成自己的品牌，如果因为征收而迁到别的地方，原来所建立的一些顾客群体显然会 消失，并可能因为地理位置的差异以及在新迁到的区域缺乏知名度，而使得生意一落千丈， 或者就要花大量的时间进行宣传以聚集人气，这些风险显然不是一般的商业风险，而是由 于房屋拆迁所导致的，所以这些作为与被征收人利益相关的无形利益没有纳入到补偿范围 之内是欠妥的。 “刘雯：城市房屋拆迁补偿问题研究 D ，东北财经大学，2 0 0 9 年版第2 0 页 l l 三、公益性城市房屋征收的市场价格标准 ( 一) 国外公益性城市房屋征收补偿标准的借鉴 为了防止人们拒不交出其财产以使其价值在政府的征收计划宣布后增加，许多国家规 定“对征收财产的补偿以政府计划宣布前夕被征收财产的合理市价作为依据。1 5 因此，对 有关国家的征收土地的补偿标准进行研究、借鉴，有助于确立我国的房屋拆迁补偿标准。 以下是主要发达国家土地征用补偿标准如下： 美国财产法明确规定财产利益包括财产现实利益和财产未来收益两部分组成，任何损 害财产利益的行为必须对现实利益和未来利益两部分都作出补偿或赔偿。当土地被征用时， 该土地的每个所有者都有权得到一份补偿，即不仅要对现实所有权人，而且要对将来所有 权人予以补偿，补偿份额依他们各自的所有权的权利来确定。1 6 德国按照基本法第1 4 条第3 款规定补偿范围应当经公众利益和关系人权益的适当斟酌予以确定。具体地说，补 偿范围主要限于与交易价值相应的财产损失数额，该数额根据自由交换时的通常支付价格 确定：此外还需补偿所谓的结果损失或者结果费用，即作为征收直接后果的财产利益。盯法 国根据“公正的补偿要求被征收不动产的所有者及其他权利人的全部损失都能得到补偿 ， 因此，公用征收法典规定：补偿金额必须包括由于公用征收产生的全部直接的、物质的和确 定的损失在内。直接的损失，指和公用征收之间有直接的因果关系的损失，如出租房被征 收房东丧失的租金收入、房客失去栖身之所：物质的损失，指丧失财产的利益，即因征收而 丧失的不动产所有权和其他权利本省的价值：确定的损失，指已发生或将来一定发生的损 失，如寻找新场所的费用、介绍人的费用、公证人的费用、登记费用等。擒日本日本财产权 补偿可细分为收用损失补偿和事业损失补偿。前者的补偿额为财产权的客体价值：后者为在 使用该被收用的财产的事业的执行过程中产生的损失，其范围包括残余土地补偿、工事费 用补偿、移迁费补偿、物件补偿、通常所受损失之补偿、对于第三人的补偿等等。在日本 的征收实务中，补偿的范围还涉及到动产搬迁费补偿、暂时居住费用补偿、借家人所受损 失补偿、迁移杂费补偿、青苗损失补偿、特产物补偿、改葬费补偿、离职者补偿等等，其 ”千利明：物权法与国家征收补偿 J ，卜海城市管理职业技术学院学报，2 0 0 9 年2 期第4 2 页 ”李珍贵：美国土地征收制度 J ，中国十地，2 0 0 1 版第4 5 4 6 页 ”陈新民：德国公法学基础理论( 下册) M 济南：山东人民出版社，2 0 0 0 版第1 1 1 页 ”刘岍、千正立：世界主要国家的土地征用补偿原则 J 国土资源情报2 0 0 4 年l 期第1 7 页 1 2 补偿条目之细在世界各国首屈一指。憎 补偿标准在房屋征收补偿中也起到着重要的作用，所以必须以法律明确补偿的标准， 也就是说政府要确定计算补偿财产的日期，确定补偿财产计算的方法，从而最终确定对被 征收人的补偿数额。大多数国家是以被征土地和相关资产的市场价格为主要参考标准，不 同的只是市场价格的计算时间。其中大多数国家或地区是以在正式的政府征地通告发布日 的市场价格，或最终裁决日的价格，或正式征用同的价格为准。 ( 二) 我国公益性城市房屋征收市场价格标准的确立 征收补偿标准是指确定房屋征收补偿数额的依据。国有土地上房屋征收与补偿条例 第1 9 条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之F 1 被征收房屋类 似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房 屋征收评估办法评估确定。 这一规定确定了等价有偿的征收拆迁货币补偿标准的基本原 则，估计机构根据被征收房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以同一时间内类似房屋的 房地产的市场价格来确定。通过市场价格评估确定补偿价格，既科学、合理，也便于被征 收人理解，有利于减少征收拆迁引发的矛盾，也有利于简化征收拆迁补偿安置程序。所谓 “房地产市场评估价格 ，是指房地产估价师根据估价目的，遵循估价原则，选择适宜的估 价方法，并在综合分析影响房地产价格因素的基础上，对房地产估价时点的客观合理价格 或价值进行估算和判定而得出的该房地产的市场价格。 已废止的城市房屋拆迁管理条例中有关补偿标准的计算采取按照市场评估价格确 定模式，但房地产的评估大都是征收人委托，被征收人基本丧失对自己财产定价的权利， 在没有被征收人参与和监督下，往往作出对被征收人不利的评估结果。该条例又规定补偿 的具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定，各地却往往将市场化补偿原则异化为行 政机关的单方定价。因此依据城市房屋拆迁管理条例进行征收补偿实际上并不能真正 的保证社会公平，而且会导致被征收人的生活水平下降，难以使其恢复到征收前的生活水 平。 我国城市房屋征收补偿标准是实行市场化原则，即对于被征收人来说，其被拆除房屋 的价值根据其区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。征收人给予被 征收人的货币补偿金额，就是被拆除房屋的市场评估价格。被征收房屋的补偿标准是以被 ”杨建顺：日奉行政法通论 M ，中国法制 ：版社，1 9 9 8 版第2 6 4 页 1 3 征收房屋的基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格为基础，参照当地市场价格进行评 估的。2 0 主要体现被征收房屋的自然属性。以市场价格补偿被征收人，是对其合法权益最充 分的保障，同时被征收人拿到这笔补偿款后应该可以到市场上重新购买住房，生活也不至 于受到太多影响。 ( 三) 我国公益性城市房屋征收市场价格补偿的实现 1 建立科学的城市房屋征收补偿评估制度 房地产评估是指以房地产为对象，由专业估价人员，根据估价目的，遵循估价原则， 按照估价程序，运用估价方法，并在综合分析影响房地产价格因素的基础上，对房地产客 观合理价格的估计、推测或者判断。我国国有土地上房屋征收与补偿条例第1 9 条、 2 0 条确立了城市房屋征收评估制度在房屋拆迁补偿中的重要作用。征收评估成为确定补偿 金额的重要依据，征收补偿金额与征收评估直接相关，可以说，房屋征收评估能否客观公 正直接关系征收补偿的公正性。然而在近几年的实践中，在评估领域中暴露的问题日益增 多。为切实保障被拆迁入的利益，针对当前我国拆迁评估实践中存在的实际问题，建议从 以下几个方面对我国现行的拆迁评估制度进行完善： ( 1 ) 建立中立的评估机构。新条例中规定评估机构由被征收人协商选定，鉴于被征收 人有多个不同的主体，很难形成一致的意见，可以按照多数被征收人的意见确定评估机构 或者抽签确定。此规定最大限度地满足被征收人对评估机构的选择权，但绝大多数评估机 构由政府职能部门的二级机构发展而来，虽然形式上脱了钩，但在人财物等诸多方面仍有 千丝万缕的联系，这种体制下必然使评估公司受制于政府及征收人，在政府及征收人的双 重压力之下评估活动极易失去独立性，估价结果就难有公正而言。2 1 作者认为，评估机构的 独立性是征收评估制度中首先应解决的问题。 首先，应当规范估价公司的管理，尽量让估价机构与政府划清界限，估价公司的管理 应逐步走向中介自律为主的行业管理模式。其次，估价公司可以跨地域性执业，让异地评 估机构参与参与当地评估，以解决当地评估机构不足和无法公正评估的问题，有利于同行 业的良性竞争。最后，加强中国房地产估价师协会的作用，尤其是发挥其在完善公平竞争、 公正评估的制度和规范等方面的约束作用。 ( 2 ) 健全和完善市场化的房地产估价方法。在房地产价格估价实务中，我国形成了众 ”林来梵：财产权宪法保障的比较研究r A 法制出版社，2 0 0 5 版第7 8 页 “杨一半：I J 法正义论，北京：法律出版社，1 9 9 9 年版第9 8 页 1 4 多的估价方法，有市场比较法、成本法、收益法、假设开发法以及长期趋势法等多种。其 中常用的主要是市场比较法、成本法以及收益法。笔者认为，在现行诸多估价中，市场比 较法是一种比较接近市场价格的估价方式，在房屋拆迁估价中，应当建立以市场比较法为 原则、以其他估价方式为补充的基本原则，应当明确规定房屋拆迁估价必须和