优化财政收入结构问题研究

优化河南财政收入结构的探索 何晞 时文彦近年来，随着河南经济迅速发展，河南财政收入、税收收入都取得了突飞猛进的增长。但是与全国平均水平，尤其是与东部发达省份相比较，税收占一般预算收入的比重较低的问题仍然比较突出。2006年国家财政税收占一般预算收入的89.8% ，而河南省税收占一般预算收入比重为69.4%。虽然2007年比上年提高了3.1个百分点，但是与全国平均水平相比，比重仍然偏低。税收收入占一般预算收入的比重反映了财政收入的结构和质量。如何优化财政收入结构，提高税收占一般预算收入的比重，已成为今后财政工作的重点。一、优化财政收入结构理论概述财政收入结构,是以价值形式表现的财政收入内部各要素的构成和比例关系,反映财政收入中不同收入形式之间、不同来源之间的比例关系。财政收入的形式结构反映税收收入和各非税收入之间的比例关系,财政收入的部门结构反映来源于第一、二、三产业收入之间的比例关系，财政收入的经济类型结构反映来源于国有经济部门和非国有经济部门收入之间的比例关系。对财政收入结构进行分析是财政收入规模分析的深化,目的在于了解国民经济各部门在地方经济中的发展变化,掌握各种财政收入形式的实践效果,以及对整个政府收入的影响,揭示地方政府收入增长的特点和趋势,探求增加政府收入的合理途径,为完善政府收入管理制度服务。1. 财政收入结构优化的内涵最优财政收入结构，是指能够在最小经济效率损失的情况下最大增加财政收入量的财政收入结构。一是财政收入的增长以最小效率损失为前提条件。二是各种形式的财政收入增长是协调的，它们在总财政收入增长中的贡献率应该是合乎客观规律和比例的。每种形式的收入都与一定阶段的经济、社会结构密切相关，如果出现异常或不协调，必然会对经济、社会结构产生扭曲性，带来效率损失和社会不公。而且不协调的财政收入结构会导致财政收入增长缺乏后劲，加大财政风险，最终制约经济、社会的协调发展。三是财政收入结构的优化是以各种收入形式本身的规范为前提的，包括范围的规范和管理的规范。范围的规范是指应该对各种收入形式的具体范围进行严格限定。所谓管理的规范，是指对各种形式的收入，应该制定严格的管理标准和措施，确保这些收入最有效地用于公共目的。2. 财政收入结构选择的理论依据优化的财政收入结构能够促进财政收入的可持续增长，有利于均衡负担、减少扭曲，有利于实现社会公平。就现阶段而言，优化结构有利于拓宽财源，在不妨碍经济增长的条件下实现财政收入合理增长。而且，在优化结构的过程中，可以实现财政收入的整合，在增强各种收入透明度的同时，提高政府的财政汲取能力。优化财政收入结构的过程，也是加强财政收入管理的过程和规范社会分配秩序的过程。无论是以公共权力为依托的税收，还是以公共产权为基础的产权收益，收与不收、收多少、如何收，都会影响到社会公平的实现。优化的财政收入结构应该有效促进经济发展，有利于社会公平的实现。税收与非税收入的结构比重及税收收入中各税种结构的完善与否，不仅涉及整个地方政府经费分配体系的建设和地方公共财政体系的健全,而且也涉及中央与地方财政体制和国家现有政府机构之间权力分配机制问题,所以,必须有效制定税收与非税收入以及各税种占财政收入的结构比重。在税收与非税收入的结构选择上,无论是中央政府还是地方政府,税收都是各级政府财政的主要收入形式,占绝对份额。非税收入作为财政收入的一个重要组成部分，可以弥补政府的公共财力不足，能高效率地为人们提供公共产品和服务，能有效地削弱“外部不经济”的影响，从而使社会福利水平和社会资源配置达到最优化。与税收收入相比, 非税收入在某种程度上具有优越性。衡量财政收入结构合理与否最重要和最常用的指标就是财政收入的形式结构，即税收收入及各非税收入之间的协调关系。本文主要对此进行分析。二、我省财政收入结构的突出问题（一）税收收入占一般预算收入的比重低我省税收占财政收入的比重偏低，主要表现为：1.税收占一般预算收入的比重呈下降趋势。1994年以来，河南省税收占一般预算收入的比重呈现下降趋势，近年虽然有所提高但仍然处于较低水平。1994年该比重为87.6%，2006年仅为69.5%。2. 与全国平均水平相比，仍然处于较低水平。就全国而言，税收占一般预算收入的比重也存在下降趋势，但是，与全国平均水平相比，我省税收收入占一般预算的比重，从绝对值上说，明显低于全国平均水平；从下降趋势上看，下降速度明显过快。3.县级税收占一般预算收入比重更低。2006年108个县（市）税收占一般预算收入的比重平均为56.7%，低于全省平均比重12.7%。同时，县（市）级非税收入增长速度过快。（二）主体税种收入占税收收入的比重低进一步分析税收收入的结构及各税种的收入增长情况可知，我省主体税种占税收收入的比重不高，具有下降趋势；地方小税种增速明显，税收收入增长对地方小税种的依赖程度逐年提高。1.主体税种占税收的比重呈下降趋势。增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税作为地方主体税种，是地方财政收入的重要组成部分，最具有规范性和稳定性特点。主体税种占税收的比重越高，越能反映出财政收入增长的规范性和稳定性。近年来，我省主体税种虽然保持较高增长，但相对于税收收入增长而言，增幅较低。2004、2005、2006年，我省主体税种占税收比重分别为85.1%、82.7%、80.2%。分别低于全国同期3.3、1.6、3.6个百分点。同时，主体税种占税收比重低的问题在基层政府中更为突出。2006年河南省市、县（市）、乡（镇）级该比重分别为82.8%、77.5%、74.2%。2.地方小税种收入增长较快地方小税种是除增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税以外的税种，虽然总量规模不大，但是增长迅速，是地方财政收入的重要组成部分。2004、2005、2006年我省契税占当年税收收入的3.7%、5.3%、5.72%，分别比上年度增长92.55%、70.74%、38.8%。资源税，2004、2005、2006年我省资源税占当年税收的1.46%、2.38%、3.52%，较上年同期增长分别为25.01%、93.99%、90.5%，资源税增长的主要原因，一是部分资源产品税率或标准的调整，带来了资源税的较快增长。二是能源需求继续保持旺盛。土地相关的城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税增长较快。2004、2005、2006年我省与土地相关的税收占同期税收的比例分别为3.17%、4.22%、5.30%，同比上年增长118%、58.4%、61.9%，主要是由于土地开发和商品房销售增长的原因。（二）非税收入占财政收入的比重较高近年来，随着经济的快速发展及收入分配的逐步调整，我省非税收入总量大、增长迅速，地方政府在财政上越来越依赖非税收入。从规模上看，非税收入增长迅速。1994年我省非税收入65.72亿元，非税收入占财政收入的44.50%，占GDP2.96%，2006年我省非税收入为605.91亿元，增长近9.22倍。充分说明了非税收入不仅仅对实现地方政府财政收支平衡，促进社会发展起到了重要作用，而且也表明地方政府在财政上也越来越依赖非税收入。从结构上看，行政事业性经费收入是非税收入主要来源，政府性基金增长迅速。按照财政部财政200453号统计口径，2006年河南省政府非税收入605.91亿元，其中，行政事业性收费占51.68%，政府性基金占24.58%。2004、2005、2006三年我省非税收入中行政事业性收费比上年增长70.21%、24.17%、25.84%；政府性基金分别比上年增长44.51%、22.37%、52.22%。其中政府性基金增长迅猛的原因是土地有偿使用收入增加过快。分析我省近三年非税收入的结构可知：行政性事业经费是我省非税收入的主要来源；以土地有偿使用收入为主体的政府性基金增长迅猛；国有资本经营收益和国有资源（资产）有偿使用收入日益成为财政收入的重要组成部分。 非税收入中国有资产转让、出售等一次性收入和专项收入占一般预算收入的比重大。2004、2005、2006年河南省国有资产收入转让、出售等收入占全省一般预算收入的比重分别为3.4%、4.6%、4.4%。这些一次性收入规模大且不具有可持续性，对预测以后的财政收入增长带来比较大的影响。另外，专向收入属于有特定用途的一般预算收入，不能作为可支配财力使用，专项收入占一般预算收入的比重上升影响可支配财力在一般预算收入中的比重。三、我省财政收入结构存在问题的原因分析在一定条件下，财政收入的规模、结构和质量根本上取决于经济增长的水平和质量。税收占一般预算收入的比重低，是多种因素综合作用所致，同时，也反映了经济、财政运行质量和财政收入管理上存在问题。从总体上说，河南经济结构不合理、经济增长方式粗放、县域经济发展缓慢、非税收入增长过快等是主要因素。（一） 经济结构不合理经济结构不合理是造成财政收入低的主要原因。目前，河南产业结构虽然有所调整，但仍不够合理，集中表现为：一产业比重较大，二、三产业比重低。同时在产业内部也存在层次低、加工链条短和附加值低，工业中现代制造业特别是高新技术产业发展缓慢，服务业中现代服务业和新兴服务业发展滞后等突出问题。1产业结构层次低影响财政收入结构。2006年河南省一、二、三产业比重为16.4：53.8：29.8，其中第一产业所占比重高于全国4.7个百分点，第三产业低于全国9.6个百分点，与发达省份的差距更大。河南是农业大省，随着农业税的全面免征，税负低的第一产业基本不提供财政收入，而税负高的第三产业所占比重较低，造成了河南税收收入占一般预算的比重低。2工业经济中能源原材料工业比重大。“十一”五以来，河南工业增长较快，年均增长速度达到18%，而增值税年均增长速度偏低，仅为15.6%，增值税增长速度慢于第二产业增加值，在一定程度上反映出第二产业对税收贡献率偏低、工业经济运行质量不高。据全国经济普查资料显示，全省国有及规模以上工业增加值中能源原材料工业、初级加工业二者共占60.7%，这些行业税负偏低,仅为19.7%，低于全部工业税负2.1%。（二）经济增长质量较差制约税收收入水平经济增长方式粗放、经济增长质量和效益低，是税收收入占财政收入比重低的根本性原因。1经济增长过程中能源消耗较多。2006年河南单位生产总值能耗为1.34吨标准煤万元，全国排名18，仅仅比2005年下降了0.04吨标准煤/万元。不仅高于沿海发达省市，而且高出全国平均水平高出0.134吨标准煤万元。其中单位工业增加值能耗为3.78吨标准煤万元，远远高于全国平均值。可以看出在能源消耗方面，我省与全国、发达地区相比有较大差距。2经济增长方式粗放带来经济效益较低。首先，河南经济增长过度依赖于投资。2006年河南省投资占国民生产总值的比重50.8%，高出全国9.5个百分点，过度依赖投资驱动经济增长影响税收和财政收入水平。其次，经济增长方式粗放带来经济效益较低，企业经营效益低、重点骨干企业税收增长滞后等制约税收增长。2005年全省限额以上工业企业增加值利润率平均为19.04%，低于全国1.47%。2005年百户大型企业和企业集团销售收入2480.8亿元，较上年增长30.35%，占全部工业增加值的18.7%，但是实现税金236.49亿元，仅增长17.66%。（三）非税收入增长过快收费项目多、管理不规范、收支不彻底脱钩、预算管理不到位等因素致使非税收入总规模急剧增加。膨胀的不规范的非税收入侵蚀税基，降低税收占财政收入的比重。1非税收费项目多，管理不规范。一是收费主体多元化、管理政出多门。乱收费的现象仍然存在，全国性非税、地方性非税项目繁多。二是管理不规范。有些非税由财政直接或委托征收收缴入国库，但是相当大部分仍由部门和单位直接征收。执收执罚部门多、环节多、标准不一。有的部门乱收乱罚、应收不收问题突出。该取消的项目不取消，不该减免的越权减免，擅自设立收费项目，扩大征收范围、提高征收标准、搭车收费等现象屡禁不止，并且有些部门乱支滥用、截留挪用，通过扩张非税收入来寻求其部门利益。2非税收入收支两条线政策贯彻不彻底。目前收支脱钩工作在我省逐步推广运行，但是仍没有实行规范的完全的收支脱钩，“谁收谁支”模式没有根本改变，即使是纳入部门预算管理，明脱暗挂现象仍普遍存在。如教育系统的收费，全额上缴财政又全额返还，收费多少与预算内安排教育经费严重脱节。3非税收入未完全纳入预算管理。随着部门预算改革的不断深化，非税收入纳入预算管理力度不断加大。2006年纳入预算管理的非税收入（不含基金预算）占整个非税收入的34.3%，非税收入完全纳入预算管理的任务仍然很艰巨。纳入财政专户管理的非税收入，虽然名义上接受财政监督，但是财政对其调度十分有限，很难形成可调控的财力，政府调剂资金仅仅占3%左右。（四）区域财税政策不均衡影响我省税收收入改革开放以来国家分别实施了东部开放、西部开发、东北振兴的区域发展战略，制定了相应的财税优惠政策，特别是东部地区利用优良的政策环境和优先发展的优势，通过关联交易等手段转移税收，造成我省税源和税收的错位。如外地工业品销售税收向区外加工业地转移； 原料初级加工业税收向区外销售地转移； 一些企业在外地办分支机构致使税源流失等。另外，海关代征税收集中在沿海缴纳；证券交易印花税等在特定地区征收金融、石化等企业到外省汇总缴纳所得税等不可比因素也影响我省税收占一般预算收入的比重。（五）县域经济发展缓慢2006年河南省县域生产总值占全省69.1%，而财政收入仅占37.4%。县乡规模以上的大型企业极少，工业严重滞后，并且工业中仍然是初级产品、粗加工产品多、附加值低、高科技含量的产品少，利润空间小，制约了税收收入的增长。四、优化财政收入结构，提高财政收入质量的对策与建议（一）优化财政收入结构思路与目标从财政收入形式结构的角度说，优化财政收入结构就是要提高税收占一般预算收入的比重，降低非税收入比重。在清理和规范非税收入，加强综合预算管理的基础上，提高非税收入的可调剂比例，使之形成可支配财力，也该成为优化财政收入结构的重要方面。 优化经济结构，转变经济发展方式，提高经济运行质量和效益是提高税收占财政收入比重的根本。结合河南经济社会发展实际，在经济结构优化，经济运行质量和经济效益提高的基础上，通过改革与完善财税体制、规范税收与非税、完善和强化税收征管体系，建立税收占财政收入比重高、非税收入的可调剂比例高的财政收入结构，应该是优化河南财政收入结构的目标所在。（二）优化财政收入结构对策与建议1. 加快经济结构调整通过优化第一产业，提高第二产业，壮大第三产业，解决“农业不优、工业不强、三产不新”的矛盾，努力形成以高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的格局。2. 转变经济发展方式提高税收占财政收入比重最终依赖于经济运行质量和经济效益提高。经济发展质量不高、经济效益低是制约税收增长的主要原因。河南要从根本上摆脱“高投入、高消耗、高污染、低效益”的困扰，就必须依靠科技进步，提高自主创新能力，节能减排，逐步实现经济增长方式由粗放型向集约型转变，经济发展从要素驱动型增长向创新驱动型增长转变。我省不少企业如华兰生物、金龙集团、郑州拓普、南阳天冠等，依靠自主创新提高了核心竞争力、推动了企业快速发展。3. 统筹运用财税政策，促进县域经济发展。一是运用财税政策，优化县域经济发展环境，促进经济发展。财政投入必要的资金，加快公共基础设施建设，优化县域经济发展的外部环境；建立规范的转移支付制度，积极探索财政横向转移支付制度，有效地缩小地区经济发展差距；运用财税政策支持、引导各地发展以市场为导向，扬长避短，充分发挥本地资源上的比较优势，确定各自的主导产业。二是加大财税支持力度，积极支持县域民营经济发展。实行国民待遇，为民营经济发展营造公开、公平、公正的财税政策环境。清理和修订限制民营经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。积极探索财政性资金扶持民营企业发展的方式，如对国家倡导的产业、高科技企业，以财政贴息、国有资本参股等方式鼓励并扶持民间投资。通过贷款担保、贴息等方式，拓展民营企业的融资渠道，引导、聚集社会资本，壮大民营企业实力。三是立足本地优势,发展支柱产业，壮大特色经济，做大做强特色优势产业。县域经济要加快发展，就必须培植强势，做亮特色经济。要坚持以市场需求为导向，以产业政策为指导，结合本地资源状况、产业结构、科技水平等因素，大力发展特色项目，