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河南大学 硕士学位论文 我国土地征收补偿法律制度研究 姓名：贺斐 申请学位级别：硕士 专业：经济法学 指导教师：胡巍；郑永强 2011-05 IV 摘 要 随着我国经济的快速发展，城镇化、工业化进程也随之加快。越来越多的农用土地 通过征收转化为建设用地，土地征收成为我国当前新增建设用地的主要途径。但随着我 国市场经济的逐步完善， 现有的土地征收补偿制度产生于计划经济时期已不能满足在市 场经济条件下的需要。土地征收补偿中的一些问题也为全社会所关注，甚至引发一些群 体性的事件。目前政府在土地征收补偿中存在诸多的问题，比如：征地程序虚设、征地 范围乱、征地补偿拖欠、失地农民安置等，造成了土地资源的严重浪费，失地农民生产、 生活没有保证，成为影响社会和谐的诱导因素甚至影响社会稳定大局。为使我国有限的 土地资源得到合理的运用，使被征地农民的生产、生活不会因征收土地而降低，建立健 全我国现行的土地征收补偿制度是非常迫切的。 能否对被征地的农民进行合理恰当的安 置，关系到农村的稳定与发展、农民的增产、增收等重大的社会问题，这些问题将直接 影响我国发展的大局，和谐稳定的局面。所以本文试图通过对我国当前征收补偿制度进 行系统、详细的研究，探索出一条程序正当、征收补偿范围明确、补偿到位、以及有效 的司法救济途径，适合中国特色社会主义市场经济的土地征收补偿制度。 本文正文共分为四部分： 第一部分：土地征收补偿制度的理论基础。首先通过详细的分析借鉴专家学者的一 些观点，界定了土地征收补偿的概念和性质，在对概念和性质进行分析的基础上发现土 地征收补偿的法律特征，主体的特定性、征收的强制性、和我国土地征收补偿的基础是 以实际损失的存在作为补偿条件。土地征收补偿的正当性包括人权保障的内在逻辑需 求、维护社会稳、保证公平正义，进而详细分析了土地征收补偿制度的理论基础。 第二部分：我国土地征收补偿制度现状分析。在第一部分的基础上，梳理我国土地 征收补偿制度， 我国土地征收制度的法律基础主要是 宪法 、土地管理法 、物权法 。 详细的分析现行的土地征收补偿制度并指出其存在的问题， 主要有： 缺乏对 “公共利益” 的合理界定、缺乏相应的土地征收补偿原则、以及补偿程序等问题。 第三部分：国外（地区）土地征收补偿立法实践及借鉴。主要借鉴了西方发达国家， 美国、英国等和我国台湾地区的土地征收方面的法律、法规。虽然我国土地所有制是国 家和集体所有，国外西方发达国家和我国台湾地区的土地所有制是私人所有，在所有制 V 结构存在本质的不同，但其在“公共利益的”界定、征地的范围、补偿的标准和土地补 偿的法律救济等方面先进的经验和立法思想还是值得我们借鉴的。 第四部分：完善我国土地征收补偿制度的建议。在充分的分析我国土地征收补偿制 度的基础上借鉴外国在征收补偿方面的有益经验结合当前我国实际情况， 提出了完善我 国土地征收补偿的建议：合理的界定“公共利益”范围、规范土地征收补偿的程序、土 地征收补偿形式上应该多样化、 确立公平合理的土地征收补偿标准和确立公平补偿基本 的原则。 土地征收补偿问题关系到社会发展中的一系列问题， 不仅仅是理论性的问题更是一 个实践性的问题。在科学发展观的指导下完善我国土地征收补偿制度，把握土地征收补 偿合理的度，对于保证我国城市、工业建设用地同时保障我国粮食安全，规范政府的土 地征收补偿行为， 推动社会主义民主法治建设的进程和整个社会的可持续性发展都具有 深远的意义。 关键词：关键词：土地征收 征收补偿 完善 程序 原则 VI ABSTRACT With the rapid development of our economy， urbanization、 industrialization process also will speed up More and more agricultural land by taxing into land for construction purposes, the current land expropriation and become the main ways of new construction land. But along with our country market economy, the gradual improvement of the existing land expropriation compensation system produced in the planned economy period in already cannot satisfy the needs of market economy condition. Some problems of land expropriation compensation for the club concerned, and even trigger some group of events. The current government existing in land expropriation compensation in many issues, such as: the scope of land requisition land requisition procedure brittle, chaotic, the land compensation in arrears, lost-cropland peasants settlement, etc, caused a serious waste of land resources, landless farmers production, life is no guarantee of social harmony, become influence induced factor even affect social stability situation. To make our limited resources to obtain reasonable use of land, make the landless peasants production, life not because of land and reduce levy, establish and perfect the current land expropriation my compensation system is very urgent. For landless farmers can reasonably appropriate placement, related to the rural stability and development, production and income of farmers to major social problems, and these problems will directly affect the overall development in our country, the harmonious and stable situation. So this paper attempts to our current collection system compensation system, detailed research, justified and explore a program acquisition for clear and compensation in place, scope and effective judicial relief approaches, suitable for Chinese characteristic socialism market economy of land expropriation compensation system. VII This text is divided into four parts. The first part: land expropriation compensation system theoretical basis. First through detailed analysis of some of the viewpoints from experts and scholars, defines the concept of land expropriation compensation, and properties of the concept and nature on the basis of the analysis of land expropriation compensation law found the specificity, main characteristics, the collection of mandatory, and our country land expropriation compensation based on the actual loss existence as a compensation conditions. The legitimacy of land expropriation compensation including human rights guarantee internal logic demand, maintain social stability, ensure fairness and justice, and detailed analysis of the land expropriation compensation system theoretical basis. The second part of the compensation system of land expropriation: our current analysis. In the first part, comb China on the basis of land expropriation compensation system, our country land expropriation system mainly is the legal basis for the constitution and the land administration law, the property law. Detailed analysis of the current land expropriation compensation system and points out the existing problems mainly has: lack of public interest reasonable definition, lack of corresponding land expropriation compensation principle, and compensation programs, etc. Part 3: foreign (regional) of land expropriation compensation legislative practice and reference. Major western developed countries for reference, the United States, Britain and Taiwan in the land expropriation of laws and regulations. Although our country land ownership is countries and collectives, foreign western developed countries and Taiwan land ownership is private ownership structure, in all the existing nature in different, but the public interest definition, scope, the land expropriation compensation standards and land compensation legal remedies etc advanced experience and legislative thoughts or worthy of our reference. Part 4: perfect our country land expropriation compensation system suggestion. In full analysis of the compensation system of land expropriation in China based on the collection of the compensation for reference foreign experiences of combining the current the actual VIII situation in our country, puts forward the Suggestions: the land expropriation compensation reasonable define public interest scope, regulating the procedures, land expropriation compensation land expropriation compensation form should be diversified, to establish a fair reasonable land expropriation compensation standards and to establish a fair compensation, basic principle. Land expropriation compensation problem relates to a series of problems in the development of society, not just theoretical problem is a practical problem. Under the guidance of the scientific concept of perfecting the compensation system of land expropriation, grasp the land expropriation compensation to ensure reasonable degrees in urban, industrial construction land and guarantee the food security, standardize government land expropriation compensation behavior, promote the construction of socialist democracy and the rule of law and the whole social process of sustainable development has profound significance. Keywords：Land expropriation，Collection of compensation，perfect， program，principle III 关于学位论文独创声明和学术诚信承诺 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下 独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除文中特别加以说明、标注和致谢的地方外， 论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的 学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 在此本人郑重承诺：所呈交的学位论文不存在舞弊作伪行为，文责自负。 学位申请人（学位论文作者）签名： 201 年 月 日 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全了解并同意河南 大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家图书馆、科研信息机构、数据收集机 构和本校图书馆等提供学位论文（纸质文本和电子文本）以供公众检索、查阅。本人授权河南大学 出于宣扬、展览学校学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文（纸质文本和电子文本） 。 （涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书） 学位获得者（学位论文作者）签名： 201 年 月 日 学位论文指导教师签名： 201 年 月 日 引 言 1 引 言 随着我国社会经济的快速发展，城镇化、工业化进程也随之加快。越来越多的农用 土地通过征收转化为建设用地， 为了维护失地农民的正当权利 2004 年 3 月 14 日第四次 宪法修正案明确规定： “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收 或者征用并给予补偿” ，此后国土管理法 、 物权法等法律就相应的征收补偿问题 做了详细的规定，组成了我国土地征收补偿系统的法律体系。但是我们应当看到我国土 地征收补偿制度中的不足与缺陷， 在我国社会保障机制还不健全因土地征收而丧失土地 农民的生产、生活每况愈下，因土地征收补偿引发的群体性事件时有发生。这使得土地 征收补偿问题成为当今社会热点问题。为解决上述问题，避免宪法在土地征收补偿中成 为“没有牙齿的宪法” ，在合理借鉴外国法律的基础结合我国土地征收补偿有益经验， 重新审视我国的土地征收补偿制度去发现问题并指出不足， 无论是对目前我国政治经济 与社会的稳定和谐发展还是对土地资源的保护，都是具有重大的理论价值和实践意义。 英国哲学家培根说： “正确的方法可以事半功倍，而错误的方法则会徒劳无功” 。在 写作本文的过程中，结合我国土地征收的法律、法规从基础概念入手层层深入由表及里 发现问题、 分析问题进而解决问题。 首先用动态分析的方法， 因为随着社会的发展变化， 土地征收补偿制度也在不断发展变化其本身也是一个动态的概念。其次实证研究的方 法，土地征收补偿制度是一个实践性和现实性很强的课题，目前在我国各地发生的群体 性事件中涉及土地问题的占百分之四十，其中百分之六十与土地征收有关，而因补偿不 到位等原因又是其焦点所在。再次比较研究的方法，通过借鉴西方发达国家和我国台湾 地区在土地征收补偿方面的比较分析，借鉴其有益的经验为我所有，对我国土地征收补 偿制度的完善起到了重要的作用。另外在写作本文的过程中，还广泛借鉴了我国一些专 家学者的论著和观点。 在土地征收大幅增加的同时，世界各国对土地征收也格外重视，从各自不同的角度 进行了深入的研究和探索。最先对土地征收进行系统论述的是荷兰法学家格劳秀斯，他 认为： “为了公共用途的需要，政府可以征收私人的土地，但应该给予合理的补偿” 。首 先将土地征收补偿纳入宪法的国家是法国， 十九世纪法国大革命将土地征收补偿纳入了 我国土地征收补偿法律制度研究 2 宪法。德国的规定较为详细，凡是征收的法律必须有补偿的条款，就是所谓的“唇齿条 款”征收与补偿不可分割。在我国，自从上世纪九十年代以来有许多专家学者就征收补 偿问题进行了大量的研究，提出了诸如：以“公共利益”为基础进行土地的征收、征收 补偿的市场化、土地征收补偿形式的多样化等观点和主张。在建设和谐社会的环境下， 更加深入的研究我国当前的征收补偿问题，对于和谐社会的建设，保障建设用地和农村 耕地，实现社会公平正义、推进科学发展观的落实都具有深远的现实意义。 一、土地征收补偿制度的理论基础 3 一、土地征收补偿制度的理论基础 （一）土地征收补偿的概念和性质 土地征收补偿制度的基础是是以土地征收制度来构建的，以土地的征收权为根本。 土地的征收补偿包含两个含义，征收和补偿，为了较明晰的界定土地征收补偿的概念及 其性质，首先应该从土地征收的概念和性质开始。 当前许多学者关于土地征收的概念是从民法和行政法的角度来进行定义的。在民法 学界，梁慧星教授认为： “所谓征收，是指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的 财产权的行为。在中国，征收的对象常常包括所有权和所有权以外的其他物权（如土地 使用权） ” 。 王利明教授认为： “征收，是指国家为了公共目的而强制地取得自然人和法 人的财产或财产权利的行为。在物权法中，征收是一种非常特殊的物权变动形式。予以 征收直接表现为对民事主体财产权的剥夺， 因此各国立法一般都对其予以严格的限制” 。 在行政法学界，姜明安教授认为： “征收通常是所有权的移转，相应财产由相对人转为 国家所有” 。 杨解君教授认为： “行政征收是指为了公共利益的目的，行政主体按照法 律规定取得行政相对人财产的单方行为，这里的财产既包括不动产也包括动产” 。 由于世界各国和地区的文化、法制、经济发展水平的不同，所以各国和地区土地 征收补偿的概念也存在很大的差别。德国的概念： “土地征收补偿是基于公共利益的需 要，对权利人的土地所为的部分或全部剥夺而给予的补偿” 。在日本： “土地征收补偿是 指因合法的公权力的行施而使相对人蒙受的土地财产上的特别牺牲， 从全体公平负担的 角度予以调节的财产性补偿” 。在法国： “土地征收补偿是指行政主体为了公共利益以法 定的强制方式取得私人土地所有权或其他物权时所给予的事先公平补偿” 。 对土地征收问题的研究现在主要集中在民法领域和行政法领域，因此对土地征收 的性质就出现了两种论调，分别是民事行为和行政行为。但把两者加以比较我们就很容 梁慧星.中国物权法草案建议稿条文、说明、理由与参考立法例M.北京：社会科学出版社，2000：192. 王利明.中国物权法草案建议稿及说明M.北京：中国法制出版社，2001：224. 姜明安.行政补偿制度研究J.法学杂志，2001(5)：36. 杨解君.依法行政论纲M.北京：中共中央党校出版社，1998：288. 柴强.各国（地区）土地制度与政策M.北京：经济学院出版社，1993：169. 我国土地征收补偿法律制度研究 4 易的发现，土地征收问题是具有其自身特殊性质的。笔者认为，土地的征收既不同于传 统的行政行为，和民事行为也是有着一定差别的。第一，土地的征收行为不是一种单纯 的行政行为。在行政法律关系中，当事双方存在着管理与被管理的关系，双方的法律地 位是不平等的。在土地征收法律关系中，政府与被征收者之间不全是管理与被管理、服 从与被服从的关系，这也是土地征收与行政行为之间最大的差别。在我国行政法学界一 般认为： “政府对相对人征收税、费以及对财产的无偿取得等为行政征收” ，以法定性、 无偿性、强制性为基本特征。所以即便将土地征收纳入行政行为范畴，还是很难纳入行 政征收体系中的。按照“法定性、无偿性、强制性”的标准，土地征收涉及到了国家行 使的征收权但还是要遵循国家法律、法规制定的补偿标准严格的进行补偿，与国家财政 税收的无偿性事相去甚远的。第二，我国现行的土地征收也并不是单纯的民事行为，在 民事法律关系中强调的是双方主体的平等性、自由性、交易的等价有偿性。很明显土地 的征收并不符合民事法律关系的基本属性。在土地征收法律关系中，由于公共利益的需 要被征收方的自由受到了严格的限制，在是否同意出让自己土地方面丧失了选择的权 力。必须也只能在法律规定的范围内，获取自己公平合理的补偿。 通过上述对土地的征收行为性质的分析，我们就可以在土地征收性质基础上来探 讨土地征收补偿的性质。土地的征收补偿不同于民事法律上的侵权责任赔偿，与民法上 因侵权责任赔偿有本质的不同。具体来说，就是土地的征收补偿前提是因公共利益的需 要。民事侵权行为所引起的损害赔偿一方面是对一方权利人的救济。另一方面是对侵权 行为人违法行为的惩罚，而土地的征收则是因为对公共利益的考量，在我国现有的土地 国有的制度下其补偿标准强调公平合理，维护国家、集体、个人三者之间的利益。土地 的征收也不同与行政损害赔偿， 土地的征收虽然具有强制性但并不等同于土地征收的行 政性。按照我国现行的行政法理论： “土地征收补偿是国家公权力在合法行使的过程中 对公民私权利所造成的损害的补偿，即行政补偿” 。根据对土地征收行为的性质分析， 笔者认为土地征收行为本身并不具有行政行为的性质， 行政补偿与土地征收补偿之间也 不完全是包含与被包含的关系。综上所述，虽然土地征收补偿与民事补偿与行政补偿有 着千丝万缕的联系，但在实质上是有其独特的属性的我们要将同二者区分开来。 王太高.行政补偿制度研究M.北京：北京大学出版社，2004：46. 胡建淼.行政法教程M.杭州：杭州大学出版社，1990：268. 一、土地征收补偿制度的理论基础 5 （二）土地征收补偿的法律特征 1.土地征收补偿主体的特定性 土地征收补偿的责任主体是征收的受益者，资金由受益者承担，义务主体是国家。 土地征收补偿的根本原因是因为行政主体因公共利益的需要征收农村集体土地， 给农民 造成的损害，因此行为后果当然应该由该行政机关负责，补偿的义务主体即为行政主体 代表的国家。需要强调的是，在我国土地征收补偿的义务主体是征收土地的政府但其需 要的资金却主要来自征收土地的收益方（企业等）来承担，包括征收土地的金钱补偿、 生活、生产、就业安置等方面的补偿，都应该有征收土地的收益方企业、社会团体或者 政府部门来承担。我国土地管理法第二十七条规定： “国家建设征收土地，由用地 单位支付土地补偿费” 。不过这仅仅表明征地补偿的资金来源由受益者承担，但并不能 因此就否认国家作为征地补偿义务主体的法律地位。 合法的公权力行使是土地征收补偿的起因，前提条件是国家对农村集体土地所有权 进行征收这一合法的行政行为的存在。 土地征收的补偿是由政府为了公共利益的需要而 进行的合法的行政行为而产生的， 再次行政机关是否存在主观的过错与补偿之间没有直 接的联系，征收补偿是以“合法”和“损害”为基础条件的。如果是违法的行政行为， 引起的是行政赔偿，其要件是“违法”和“侵权” 。 2.土地征收补偿对象的特定性 土地征收的补偿对象是特定的，是被征收土地的所有权上遭受的特别损害。并非所 有合法的行政行为引起的损害都可以请求补偿，例如：依法纳税、服兵役等等就不需加 以赔偿。只是因公共利益的需要，被征收土地的集体组织的财产权受到了损害才进行的 补偿。所以法国明确规定： “当一项法律对某个人或某个团体施加特别的负担，而不影 响处于同样情况下的其他人，受害人才可以请求补偿” 。 既然是为了公共利益的需要而 实施的行为，那么享受公共利益的全社会成员就应该对此造成的损害共同承担责任，然 而行政主体的某种行为却往往需要特定的人承受特别的损失，这显然是不公平的，基于 公平正义的理念， 全体社会成员就应该将基于特定人的特别损失而取得的不当得利返还 周汉华、何峻.外国国家赔偿制度之比较M.北京：警官教育出版社，1992：71. 我国土地征收补偿法律制度研究 6 给该人。 我国土地征收补偿的基础是以实际损失的存在作为补偿的条件，土地对于被征收者 来说一般承载着生存保障之功能。若没有实际的损失则不产生补偿，因此我国土地的征 收补偿金额一般以填补农村集体或农民因国家的征收行为而导致的直接损失为目的。 在 我国国有、集体土地的所有权在使用、收益、处分方面受到严格限制，例如： “法律规 定集体土地不得出让、转让出租用于用于非农建设，集体土地所有权不得擅自改变土地 用途，其向非农地者提供土地使用权需经人民政府审批等” 。在国家对农村集体土地的 各项权利实行严格限制的情况下，土地更多起到的是生存保障权的功能。这也可以从我 国的土地征收制度的相关规定中得到证实。 土地管理法第四十七条第六款规定： “征 收土地的，按照被征收土地的原来用途进行补偿。 ”并且第六款规定： “依照本条第二款 的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的， 经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。 ” 3.我国土地征收补偿具有强制性 这里面包含了两方面的含义：一方面国家根据公共利益的需要，作出的土地征收补 偿具有强制性，被征地一方必须服从，不得阻碍或抗拒；另一方面土地征收补偿的规定 对行政主体具有法定的强制力， 对土地征收所进行的补偿不是行政主体给予被征收方的 一种恩惠，而是作为政府的职责和义务。 （三）土地征收补偿的正当性 正当性是一项制度存在、发展的前提，是对人类社会制度、规律、纪律规范之间相互 联系的状态或性质的判断。正当性要求事务处于一种合法律性、道德性、社会性或是三 者居其一的状态或性质。 1.人权保障的内在要求 人权是指人生而有之的权力，具有普遍性、道德性、对抗性的特点。不管处在什么 国度，生存权、发展权、财产权是人类最基本的权力，保障人权就是要保障人类最基本 的权力。在 2004 年的宪法修正案中，我国政府顺应时代的潮流，将“国家尊重和保障 （日）南博方.日本行政法M.杨建顺、周作彩译，北京：中国人民大学出版社，1998：94. 一、土地征收补偿制度的理论基础 7 人权”写进了宪法，向全国人民、国际社会传递了中国政府将保障人权，中国人权事业 稳定发展不断进步的信息，也顺应了民主法治和人权保障的世界潮流。在公民的基本权 力中，财产权是至关重要的是人生存的物质基础，也是自由权和生命权的基础 。公民 没有财产权，其他的权力和自由就无从谈起。在我国土地征收补偿中，国家为了公共利 益的需要而使被征收人的利益受到损失， 就必须对相对人财产的损失给予公平合理的补 偿，这是文明、法治社会保护公民财产权的应有之义，也是保障人权的具体要求。 2.公平正义的保障 土地的征收是政府基于公共利益的需要征收土地，使被征收人受到损失，因为土地 是最基础的生活资料所以这种损失是本征收人所承担不起的， 而且也不应由被征收人承 担，否则就是不公平、不正义的。既然征收是为了公共利益使公众受益的，那么受益者 就应该对被征收人给予相应的补偿使他们的生产、生活水平不会因为征收而下降。但是 现代社会是纷繁复杂的，政府行为的受益者一般来说是不特定的，让不特定的人来对被 征收人进行补偿是不合理的，在实践的操作中也是不现实的。这时政府就应该承担起赔 偿的责任，因为政府是由纳税人的钱来运转的政府也是代表着公共利益的，所以理应由 政府来对被征收人进行公平、合法的补偿。这样做是为了避免政府依靠公权力强迫被征 收人单独承担所有的损失，而损失本应该有公众一起来承担。 我们从公平正义的角度 考虑，集体或者个人为了公共利益的需要而丧失土地受到损失，这种损失是为公共利益 所遭受的，所以应当由公众一起来承担，这也是公平补偿的最基本的内涵。 3.维护社会稳定的需要 社会的稳定是发展的前提条件，特别是在现阶段我国经济社会快速发展社会处于转 型期维护稳定和发展是政府的首要任务。社会稳定是社会个个方面利益、关系得到有效 调整、和谐共处的社会局面。我国是农业大国，农村人口在我国占总人数的百分之六十 以上，农村是否稳定农民是否安居乐业是我国社会稳定，国家长治久安的根本。而土地 的征收补偿主要是对因公共利益需要，对农民的土地进行征收和合理补偿。当前，由于 土地征收补偿立法和司法实践的问题， 关于土地征收补偿所引起的纠纷和社会矛盾不断 沈开举.征收、征用与补偿M.北京：法律出版社，2006：268. 沈开举.征收、征用与补偿M.北京：法律出版社，2006：198. 我国土地征收补偿法律制度研究 8 发生，失地的农民上访、告状甚至引发一些群体性事件。因此，合法合理的征收补偿制 度，对于化解当前被征地人的不满情绪，减少上访降低群体性事件的发生，维护安定团 结的稳定局面都具有重要的作用。 二、我国土地征收补偿现状分析 9 二、我国土地征收补偿现状分析 我国的土地征收补偿相关的法律制度也是随着，政治、经济的发展而不断变化发展 的。在建国初期，我国完成社会主义改造将私人的土地没收变成国家或集体所有。采用 的主要方式有没收和征用两种方式，对被征收的私人土地基本不补偿，大多属于无偿征 用。在所有制改变后，征地的对象也发生了变化。国家征收土地对象是国有土地或集团 所有土地，也给予了一定的补偿，但补偿范围有限，带有很大的强制性。1956 年社会主 义改造完成后，生产资料实施社会主义公有制土地也归为国家和集体所有。但在随后的 大跃进和人民公社时期广大农村响应国家号召， 为支持国家建设不惜牺牲自己利益同时 当时的政治环境过分的强调公有制缺乏对私人利益、私人财产的保护，国家建设征收土 地几乎不需要补偿。在十年文革时期，由于当时特殊的政治环境，各项事业几乎停顿征 地补偿随着各项立法的破坏而全部停止。 十一届三中全会后，国家各项工作逐步开始恢复了正常。随着改革的深入考虑到在 计划经济时期，在统收统支的制度下对于被征地的农民给予城市户口并在城市安排工 作，确保被征地农民享受国家福利待遇给国家带来了很重的负担。所以，在市场经济条 件下国家的征地补偿是给予被征收人一次性的补偿安置费。进入新世纪，国家通过完善 立法的方式区分土地的征用和征收的制度，改革征地审批模式，规范征地操作程序，使 补偿制度化，探索新的征收土地补偿标准和方法。 （一）我国土地征收补偿制度的法律规定 在现阶段， 我国的土地征收补偿是以中华人民共和国 宪法 为基础， 以 物权法 、 土地管理法等法律以及其他法律法规为支撑的土地征收补偿法律体系 。2004 年 3 月 14 日，第十一届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案将宪法第十条第三 款修订为； “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给 予补偿” ，这为我国的征收补偿制度的基础，提供了宪法层面的保障。2004 年 8 月 28 日中华人民共和国土地管理法进行了修订，其中的第二条第四款修改为； “国家为 翁岳生.行政法M.北京：瀚芦图书出版公司，2002：169. 我国土地征收补偿法律制度研究 10 了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿” ，第四十七条就征 收耕地的补偿费用、征收其他土地的补偿费用、征收城市郊区菜地的补偿费用等做出了 详细的规定，规定补偿的最高标准“年均产值”三十倍的基础上又有新的突破，在特殊 情况下，国务院可以根据社会、经济发展水平提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费 的标准。 2004 年 10 月 21 日， 国务院发布了 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 ， 在完善征地补偿和安置制度一节中，明确提出要完善征地补偿办法，使被征地农民 生活不因征地而降低；妥善安置被征地农民，使被征地农民的长远生计有保证；健全征 地程序，维护被征地农民和用地者的合法权益；增强征地的透明度，加强对征地过程实 施监管。根据法律有关规定和国务院关于深化改革严格土地管理的决定精神，2004 年 11 月，国土资源部发布了关于完善征地补偿安置制度的指导意见 ，就完善征地补 偿安置制度的有关问题提出了意见： 征地补偿的标准上， 明确了统一年产值标准的制定， 统一年产值倍数的确定，有条件的地区制定征地区片综合地价，土地补偿费得分配；被 征地农民安置途径上，具体提出了农业生产安置、入股分红安置、重新择业安置、异地 移民安置等途径；征地工作程序上，要告知征地情况确认征地调查结果，当事人申请听 证的应组织征地听证；征地实施监管上，要做到公开征地批准事项，加强征地审批后的 检查制度。2006 年 8 月 31 日，国务院又发布了关于加强土地调控有关问题的通知 ， 明确提出了确保被征地农民原有的生活水平不降低，切实保证被征地农民的长远生计。 2007 年 3 月 16 日，十届全国人大第五次会议上，举世瞩目、保护十三亿中国人财产权 利的中华人民共和国物权法 ，历经八次审议和广泛的讨论并最终高票通过，物权法 更加严格的限制了征收条件，强调要依法足额进行征地的补偿，首次提出了安排被征地 农民的社会保障费用，使我国的现行征地补偿制度发生了巨大了变化，在征收补偿的法 制化道路上迈出了重要的一步。 除上述主要的法律、 法规外，关于我国土地征收补偿的其他法律、法规以及规范 性法律文件还有； 土地管理法实施条例 、 农业法 、 森林法 、 关于做好被征地农 民就业培训和劳动保障工作的指导意见 、 关于开展制定征收土地统一年产值标准和征 地区片综合地价工作的通知 、 关于切实维护被征地农民合法权益的通知 、 草原法 等等法律、法规。 二、我国土地征收补偿现状分析 11 （二）我国土地征收补偿制度存在的问题 1.缺乏对公共利益范围的合理界定 我国宪法第十条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对 土地实行征收或者征用并给予补偿”、“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其 他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。土地管理法第 二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补 偿”。由此可见土地的征收是国家或政府为公共利益的需要征收农民的土地，征收土 地的前提条件是“公共利益”。但公共利益是一个高度抽象、多面性的法律概念，美 国国会议员哈罗德、威尔逊曾抱怨的说：“我认为在场的每位国会议员都明白公共利 益这个词的含义，并且会将其用来决断众多形形色色的问题。但我怀疑没有那位先生 能够对自己所使用的公共利益这个词的意义，给出一个法律上的概念”。在我国宪 法、土地管理法、物权法中都没有明确何为公共利益。只有在最新版本的 国有土地上房屋征收与补偿条例中做了规定：第一、国防和外交的需要；第二、 由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设需要；第三、由政府组织实施的 科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、 市政公用等公共事业的需要；第四、由政府实施的保障性安居工程建设；第五、由政 府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区 改建的需要；第六、法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。但是对公共利益的 规定范围过于宽泛，在实际的实施中使政府有较大的自由裁量权，国防、能源、教育 等真正的公共利益的建设项目政府以公共利益的需要进行征收。而还有一些非公益性 的用地政府也以公共利益的需要进行征地，导致了土地征收权的滥用。这实际上是用 公共利益作幌子，借国家公权力之手严重损害农民土地权力的行为，是国家权力对私 人权力的严重侵害。 我国土地征收补偿法律制度研究 12 2.补偿原则不明确 土地征收补偿原则是土地征收补偿的基础， 给予被征收财产以公平、 合理的补偿是 现代法治社会的一项基本原则，也是法治国家的共识 。在不同的国家和地区，因文化、 经济发展水平的原因土地征收补偿的原则也不尽相同。具体包括：“完全补偿原则” “公平补偿原则”、“相当补偿原则”、“公正补偿原则”、对于上述各国及地区中 征收补偿的原则大都以宪法的形式予以确认。完全补偿原则认为：被征收人因公共利 益而受到的特别损失，国家作为赔偿义务的主体应该完全补偿，十九世纪的德国普鲁 士邦适用这一原则； 相当补偿原则认为：根据社会当时的经济情况，公正的补偿只要 算定相当的、合理的补偿就足够了；不完全补偿认为：不完全补偿是“所有权的社会 义务”理性的体现，每一个体都要为社会总体利益作出贡献，个人在必要时要牺牲个 人利益来顾全社会整体利益。因此为了调和权力剥夺和社会义务，对于被征收相对人 所受到的损失，国家给予的补偿应该仅限于被征收财产的价值，第一次世界大战后的 德国魏玛政权确立了这一原则。 宪法作为国家的根本大法， 是一个国家立法的基调对整个国家法律制度有着重要的 指导和统率作用。但我国宪法对土地征收补偿的原则一直没有明确的规定。2004 年的 宪法修正案第二十条：宪法第十条第三款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法 律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定 对土地实行征收或者征收并给予补偿。”仅仅把土地管理管理法中关于土地征收 补偿的条款以宪法的形式加以确认，虽然有巨大的进步，但对于补偿的原则还是没给 予规定。土地管理法第二条第三款中规定：“国家为了公共利益的需要，可以依 法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”在分则部分，也只是规定了土地征收补偿 的标准、范围、程序等并没有补偿的基本原则。新颁布的物权法第四十二条第二 款对土地征收补偿作出了如下规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地 补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”，对于足“额”没有给出 严格的标准，对于补偿的原则也没做出具体的规定。法律的原则是指在一定法律体系 中作为法律规则的指导思想、基础或本源的综合、稳定的法律原理和准则。法律原则 无论是对法的创制还是对法律的实施都具有重要的意义 。在我国土地征收补偿原则的 沈守愚.土地法学通论M.北京：中国大地出版社，2002：208. 陈新民.德国公法学理论基础论M.济南：山东人民出版社，200