农村水利财政投入的目标选择与策略研究

农村水利财政投人的目标选择与策略研究 孔庆雨 、 “ 郑垂勇 ( 1 . 河海大学，2 1 0 0 9 8 ; 2 . 广东省水利厅， 江苏南京 广东广州5 1 0 1 5 0 ) 摘要本文分析了农村水利面临的新形势，在公共财政体制框架下进行了农村水利财 政投入目标选择，进而提出了实现目标所对应的政策取向。 关键词农村水利财政投入目标选择策略研究 农村水利是农业和农村经济发展的基础设施，它在改善农业生产条件、保障农业和农 村经济持续稳定增长、提高农民生活水平和质量、保护区域生态环境等方面具有不可替代 的重要地位和作用。加强农村水利基础设施建设， 直接关系到水资源的可持续利用，直接 关系到粮食生产的安全，关系到农业乃至整个国民经济和社会可持续发展，关系到国内与 国际环境的安定。 1 我国农村水利的现状和存在主要问题 中华人民共和国成立以后，党和政府高度重视农村水利工作， 坚持不懈地引导广大农 民群众开展农田水利基本建设，取得了巨大的成就。初步建立了比较完善的农田灌排体系 和农村水利服务体系，形成了多元化的农村水利工程投资、建设与管理格局等。农村水利 的发展， 不仅改善了 农业生产条件， 基本实现了中国粮食安全， 使中国以占 世界9 %的耕 地面积养活了占世界2 2 %的人口，解决了1 3 亿人口的温饱问题，而且通过水资源的开发 利用和发展供水事业，使广大农民群众的饮用水条件得到初步改善，同时也改善了农村 环境。 然而， 我国农村水利的总体发展水平目 前仍处在较低水平。广大农村还缺乏基本的生 活供水设施， 饮水安全没有保障， 农田灌排设施薄弱， 严重制约农业综合能力提高; 水土 流失、草原退化、水源污染突出， 农村生态环境恶化的趋势尚未得到有效遏制;地方政 府、集体组织、农民均缺乏投资农村水利的积极性， 农村税费改革中取消 “ 两工”以后， 农村水利投资更加没有来源，形成了 “ 中央靠地方、地方靠农民、农民靠国家”的怪圈 等。针对上述存在问题，合理选择财政投人目 标， 加大财政投人，以促进农村水利的快速 健康发展，是摆在我们面前的一项重大而紧迫的任务。 2 农村水利财政投入的目标选择 根据公共财政理论，财政资金主要是用于政府提供公共物品供给的支出。农村水利属 1 9 5 公共物品、公益性事业。因此，财政资金投入农村水利是政府履行职能的具体体现。 2 . 1 目标选择原则 农村水利社会效益大，直接经济效益较低，同时受自 然因素的影响大，承受的自 然风 险较大。这决定了政府在农村水利投人目 标选择上要考虑农村水利的综合影响和效益， 农 村水利自 身的可持续发展等因素。要紧紧围绕农业增效、农民增收、农村稳定，以人为 本，着眼于满足人民群众的需要和促进人的全面进步，着眼于提高人民群众的生活质量和 健康，着眼于为人民群众创造良 好的生产、生活环境。要以保障农民群众饮水安全和维护 人的健康生命为首要任务，以提高农业综合生产能力和改善农村生态环境为主要目 标， 加 快农村水利发展，推动农村社会走上生产发展、生活富裕、生态良好、社会和谐的文明发 展道路，保障我国人口、资源、环境的协调发展，保障农业稳定增长和经济社会可持续 发展 。 2 . 2 目标选择建议 根据上述原则，今后一段时期，农村水利财政投人的目 标选择应当是: ( 1 )农村饮水安全目 标。保障饮水安全是保障人的基本生存权利的体现，是维护人的 生命健康的必要条件，因而也是建设小康社会的一项重要指标。 目 前， 广大农村不少地区还缺乏最基本的生活供水设施，饮水安全问题情势严峻。根 据国家有关部门2 0 0 5 年上半年组织的农村饮水现状调查，按现行饮用水标准，全国农村 有3 . 2 亿人饮水不安全，其中各类饮水水质不安全人口2 . 2 6 亿。饮水不安全，直接影响 人们的生活和身心健康，已成为和谐社会建设的严重制约因素。 按照联合国千年发展目标和我国全面建设小康社会的要求，“ 十一五”期间，首先要 解决1 亿人的饮水安全问题，优先解决高砷水、高氟水、苦咸水、污染水和局部地区严重 缺水等对人们身心健康或正常生活影响严重的饮水安全间题， 力争到2 0 1 0 年使无法得到 或负担不起安全饮用水的农村居民比例降低 1 / 3 ，到2 0 2 0 年使农村居民饮水达到安全或 基本安全。 ( 2 )粮食安全及节水目 标。粮食问题始终是关系我国经济社会发展全局的重大问题。 我国农田灌排工程大多建于2 0 世纪6 0 7 0 年代， 普遍存在工程不配套、 建设标准低等问 题，总体上抗御水旱灾害的能力不强。近年来，随着工程逐渐老化、维修改造不及时，灌 排设施的保障能力进一步减弱， 农业综合生产能力下降。据统计分析，我国农田因旱成灾 面积年均达到3 亿亩，因灾年均减产粮食2 8 0 多亿 k g ，严重威胁着国家粮食安全，影响 农民增收。保障粮食安全和促进农民增收，最根本的是要提高农业综合生产能力。而搞好 农村水利中的农田灌排设施建设，恢复和改善灌排保障能力，正是实现这一目标的重要 基础。 考虑我国水资源短缺的矛盾日 益尖锐，灌溉用水占整个用水的比重大， 从我国水资源 供需状况分析，农业总用水量只能维持在 4 0 0 0 亿 m 3 左右，近于零增长。这就要求我国 农村水利今后必须由过去的以外延发展为主转变为以内涵发展为主，走节水高效农业的道 路，大力发展节水农业，把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，大幅度提高水的利 用率。 因此，必须加快农村水利建设，不断改善农业生产基本条件，提高农村水利的科技贡 1 9 6 献份额，在保证农业用水基本不增加的前提下，化解粮食安全的风险，满足不断增长的粮 食需求。近期目 标: 全国有效灌溉面积达到8 . 5 亿亩， 灌溉水利用率达到5 0 %;改造中 低产田3 亿亩;节水灌溉工程面积达到5 亿亩。 ( 3 )水土保持和草原牧区生态保护目 标。 恢复和建设良 好的水生态系统， 是水利工作 最基本的目标，也是农村小康社会建设的一项重要内容。我国农村生态现状是: 一方面， 水土流失尚 未得到有效控制， 边治理边破坏的现象依然存在，目 前，还有2 0 0 多万k m 的水土流失区急待治理，任务十分艰巨。另一方面， 农村的水环境不断恶化，不但沟渠河 道遭受着工业废弃水和生活垃圾的污染， 而且化肥、农药、除草剂、农膜的大量使用造成 的面污染也十分严重。由于干早、过度放牧和缺乏必要的水利设施，绝大部分可利用草原 出现不同程度的退化甚至沙化。农村地区能源结构不合理， 农村水电资源开发率仅为 2 3 %，农民用电水平低，大量砍伐林木、破坏森林和生态问题较为突出，直接威胁退耕还 林和天然林保护成果。 今后一段时期，要大力开展农村生态环境建设， 加强水土保持，着力恢复良好的水生 态系统，建设 “ 碧水”工程，创建 “ 生态乡村” 。 ( 4 )农村水电发展目 标。农村水电分布在 1 6 0 0 多个县，与广大贫困山区、少数民族 地区、革命老区的分布一致，可供农民开发利用的资源点有十几万个。 发展农村水电，合理利用水能资源，既是解决无电村的用电问题，提高农民生活质量 的有效途径，也是改善农村能源结构，实现农民以小水电代燃料，保护林木和森林资源， 维护良好生态的重要举措。同时，以农村水电站建设为载体，财政给予一定的扶持，可以 逐步建立一种保障贫困农民持续增收的长效机制，促进山区、老区尽快脱贫致富。今后几 年，争取新增农村水电装机1 5 0 0 万k W，建设 4 0 0 个水电农村电气化县，实现解决 1 0 0 0 万无电人口的用电问题，使 1 0 0 0 万农民实现以小水电代燃料，保护森林 3 5 0 0 万亩，使 5 0 0 万贫困人口通过开发农村水电，建立持续增收的长效机制。 ( 5 )农村水利科技进步目 标。目前，我国灌区灌溉渠道的衬砌率只有 2 0 %-3 0 %, 渠道跑、冒、漏水现象十分普遍。在灌水方式上，大多采用传统的地面灌溉，采用喷微 灌、 低压管道输水等先进技术的灌溉面积不足1 0 0 0 ， 灌溉水的利用率普遍偏低，全国平 均仅为0 . 4 -0 . 4 5 左右，比先进国家低0 . 2 5 -0 . 3 0 左右。节水技术成果转化率也只有 2 0 %左右。 今后我国节水灌溉科技发展，一方面加强新型地面灌水技术的研究与推广。另一方面 要加强信息技术与生物技术在节水农业中的应用研究，应用 3 S 技术建立田间墒情监测系 统和农田灌溉决策支持系统; 研究应用通过控制作物叶气孔启闭抑制腾发的保水剂，以及 调动作物生理潜力的调亏灌溉技术;开发节水高产品种选用、水肥藕合、田间覆盖等农业 综合技术等。 3 农村水利财政投入的策略建议 按照现代公共选择理论，政府是一种向社会提供公共物品的制度安排，财政政策则是 这种制度安排的分配手段，政府通过制定相应的财政政策，调控财政收支规模与结构，达 到国民经济与社会全面协调发展的目的。政府对农村水利的支持体现在财政投人政策上。 1 9 7 在农村水利发展的新时期，政府要通过加大财政对农村水利的投人，建立地方财政积累投 人机制， 优化投资结构，用足WT O规则 “ 绿箱”政策，增加对农村水利的财政补贴等， 来保障农村水利持续健康发展。 3 . 1 建立财政对农村水利投人的稳定增长机制 我国总体上已经开始进人工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。近些年来， 我国国 民经济快速增长，固定资产、国家财政收人和支出大幅增加，近两年G D P增量在1 2 0 0 0 亿元以上，固定资产投资增量在1 0 0 0 0 亿元以上，财政收人和支出增量在2 0 0 。 亿元以上， 为加大对农村水利建设的投人奠定了坚实的基础。即使每年从新增财政收人拿出很小的比 例， 也能大幅度提高对农村水利的投人。而且，随着综合国力的增强和财力的不断增加， 国家对农村水利建设的投人能力将不断增强。 因此，国家在财政收人和支出不断增加的情况下， 认真贯彻工业反哺农业、城市支持 农村的方针， 坚持 “ 多予少取放活” ， 根据农村水利整体建设规划的资金需要， 不断加大 对农村水利的投人力度，扩大对农村水利地投人规模， 提高财政农村水利投人占财政总支 出的比例，建立起财政对农村水利投人的稳定增长机制，为农村水利建设提供有力的资金 保障。 3 . 2 建立地方财政农村水利积累投人增长机制，强化地方财政对农村水利的投人 首先， 要增加财政对农村水利的投人规模，而增加地方财政对农村水利投人的必要条 件是地方财政有持久稳定可靠的收人来源，有较高的财政可支配度。在目 前宏观经济发展 背景和财政管理体制下， 发展地方经济是增加财政收人的最有效手段。现阶段中央可通过 减税让利， 适当调减增值税、所得税税率， 来刺激地方经济发展活力;增加地方财政的收 人留成比例，以增强地方政府的财力。 其次， 要制定建立地方财政农村水利积累投人机制相应的配套法规， 使政府财政农村 水利投人建立在法律基础之上，规范地方政府农村水利积累投人主体行为，确保政府财政 农村水利投人落到实处。 另外，还要规范完善财政预算分配相应的管理，强化审计监督，通过审计部门的严密 审计和人大监督，保障政府财政对农村水利的足额、及时和高效投人。 3 . 3 用足WT O规则 “ 绿箱”政策， 增加财政对农村水利的财政补贴 “ 绿箱”政策是世界贸易组织在 农业协议中为保护成员国的农业利益专门设立的 保护条款。农村水利是服务于农业和农村的基础设施，其绝大部分内容可以纳入 WT O “ 绿箱政策”的支持范围。如农田灌溉与排水，水土保持等措施，属于WT O农业协议中 的 “ 一般服务”范围，属于政府对农业基础设施服务的支持。水利系统实施的生态农业、 节水农业、 农村生态政治等措施，同样也可以纳人WT O允许的范围内。 我国现有的财政措施多数符合 “ 绿箱”政策，但与农业协议相比，有些属于 “ 绿箱” 范围内的项目 我们还没有，已有的项目 力度还不够。在 1 1 类 “ 绿箱”支持措施中，我国 现使用的仅有 6 类， 并且使用的6 类中也还有很大的空间没有用足。因此，要充分利用 WT O规则的 “ 绿箱政策” ， 将增加对农村水利的财政补贴作为今后 “ 绿箱政策”操作的 重要组成部分。 1 9 8 3 . 4 优化财政投资结构. 充分发挥有限资金的绩效 今后， 财政一方面要加大对农村水利的投人，另一方面要根据农村水利的发展实际和 中心任务， 科学优化投人结构，做到统筹规划、突出重点，充分发挥有限资金的绩效。 投人结构上， 一要加大政策性引导资金的安排力度，实行财政补贴、政策性贴息、以 奖代拨或以工代贩多种支出形式，以形成有效的社会诱导机制，引导农村集体、农民、企 业及社会资金投人农村水利建设， 形成农村集体投人、农民资金或劳动投人、社会资金注 人等多种投人形式，充分发挥政策性财政资金的 “ 乘数效应” 。二要加大农村水利事业性 投人，增强农村水利可持续发展能力。三要加大水生态系统建设的投人，有效控制水土流 失，坚决遏制农村水环境的继续恶化和草原沙化、退化情势的进一步发展。 投人重点上，今后一段时期应该包括以下几方面:与农民群众切身利益直接相关，急 需解决的突出问题，如饮水安全问题、农田水利灌排骨干工程配套完善等;农村水利科研 及技术推广;农村水利社会服务体系建设，如区乡水利服务组织完善，技术信息、人员培 训、技术承包等服务，农民管水组织发展等。 3 . 5 完善财政投