《食品安全与政策选择研究》论文

中 山 大 学本 科 生 毕 业 论 文题 目：食品安全问题与政策工具选择研究 专 业： 行政管理学生姓名： 安 珍 珍准考证号：指导教师： 年 月食品安全问题与政策工具选择研究 姓名：安珍珍专 业：行政管理摘要：古人云：“王者以民为天，民以食为天。”随着时代的变迁、生活观念的改变，我国的食品供给格局发生了根本性的变化：品种丰富，数量充足，供给有余。人们对食物的需求已不仅仅是为了简单满足自身的生存，而是为了人类食用得更安全、更健康与更方便。为满足多种多样的饮食需求，食品经营者以各种方法，甚至不惜牺牲食品的固有特性和营养结构，辅以变化多端的添加剂，来提升食品的外观形象和口味，这同时也引发了另一个问题：食品的健康与安全。直到今天，食品安全已经成为一个全世界高度重视的问题。作为一个新兴的特大型移民城市,深圳特殊的经济、社会环境决定了食品安全管理的复杂性与艰巨性,对深圳市食品安全问题的研究具有普遍的借鉴意义。如何全面认识深圳市食品安全问题、深入分析食品安全问题形成的原因,进而构建一个合理高效的食品安全管理体系、提高深圳市食品安全保障水平是本文主要讲述的内容。文章从食品安全的概念出发,首先分析了食品安全问题的现状,接着分析了形成食品安全问题的原因，最后,结合深圳市食品安全管理体系存在的问题,提出完善深圳市食品安全管理体系的具体措施建议。一、 食品安全的定义食品安全指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。大多数国家食品安全法规对食品安全的界定是：食品是安全的，食品是有营养的，食品是能促进健康的。其中食品的安全性是食品必须具备的基本要素。根据世界卫生组织的定义，食品安全是“对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者受害的一种担保，它主要是指在食品的生产和消费过程中没有达到危害程度一定剂量的有毒、有害物质或因素的加入，从而保证人体按正常剂量和以正确方式摄入这样的食品时不会受到急性或慢性的危害，这种危害包括对摄入者本身及其后代的不良影响。”食品安全也是一门专门探讨在食品加工、存储、销售等过程中确保食品卫生及食用安全，降低疾病隐患，防范食物中毒的一个跨学科领域。二、 食品安全的现状在人脑愈来愈离不开电脑的现在，只要随便打开一家中文网站的搜索引擎搜索“食品”或“吃”等字词，结果与之最多的关联词便是“安全”和“中毒”，这对素以美食大国自负的国人不能不说是一种反讽。即便是当年曾断言：“我中国近代文明事事皆落人之后，惟饮食一道之进步，至今尚为文明各国所不及”的民族革命先驱孙中山先生若泉下有知，也会惴惴不安的。近年来，食品安全问题越来越引起全社会的关注，国内先后发生的一系列食品安全事件，如含“瘦肉精”猪肉事件、豆奶中毒事件、制售假酒致死人命案、阜阳劣质大头婴奶粉事件、雀巢碘超标事件、光明回炉奶事件、三聚氢氨奶粉事件、哈根达斯深圳厨房事件、广州毒酒事件、回收后再加上着色剂制作出来的馒头、添加墨汁和工业用料石蜡的粉条、用膨大剂生产的西瓜、用避孕药喂黄鳝、泥鳅、硫磺熏制过的生姜、肯德基苏丹红事件、金华火腿敌敌畏事件等等。这几年，深圳市通过实施食品放心工程和开展食品安全专项整治，大力打击制售假冒伪劣食品违法活动，规范企业生产经营行为，食品安全形势总体趋向好转。但是，深圳市是一个特大型移民城市，实际拥有人口超过1000万，经济发达，各类经营活动频繁，食品消费量非常巨大，比如2004年粮食年消费量超过160万吨，蔬菜年消费量120万吨，年消费生猪约485万头。而且深圳食品的来源比较复杂。供应深圳的主要农产品90%以上来源于市外，其中相当比例又来自小规模生产的农户，深圳食品工业化水平较低，“多、散、乱”情况还没有得到根本改观，食品产业的基础仍然较为薄弱；深圳人口急剧膨胀，流动人口比例较大，特别是部分外来人口收入较低，为廉价的假冒伪劣食品和无证饮食门店提供了市场空间，带来很大的食品安全隐患。因此，目前深圳市的食品安全形势依然严峻，食品安全监管任务依然艰巨。综上所述，深圳市食品安全的主要问题有以下几点：1、蔬菜、水果和生猪等初级农产品的源头污染。深圳市经过近几年的努力，蔬菜、水果农药残留和生猪“瘦肉精”污染的情况明显好转，但仍存在一些问题。农业部对深圳市各类市场的蔬菜产品和生猪肉品进行抽检的结果表明，深圳市蔬菜农药残留的年平均不合格率仍达10%，生猪“瘦肉精”污染年平均检出率还有3.74%。与全国大中城市相比，深圳市农产品质量安全管理仍有差距，形势不容乐观。 2、无证生产经营及其他违法生产加工食品行为。无证生产经营食品，在食品中掺杂制假，牟取暴利，超剂量、超范围使用食品添加剂，使用非食品原料生产加工食品，私屠滥宰、加工销售“注水肉”等行为仍较突出。这些情况在特区外、城中村、插花地等区域尤其严重，其生产的假劣食品直接流入了全市各类市场和餐饮消费场所，造成了食品安全隐患。3、食物中毒事件时有发生。由于存在食品生产加工环境不符合卫生要求、使用微生物污染的原料、生产加工食品过程操作不规范等情况，深圳市食物中毒事件时有发生，特别在集体食堂发生率较高，有的还发生在学校食堂，形势严峻。从这些食物中毒的原因上看，绝大多数是由微生物污染引起。2009年深圳市报告的食物中毒事件15起， 2010年深圳全年确诊了22宗食品安全事故，其中由致病微生物引起的就占70.3%。4、环境污染造成的食品安全问题。随着工业排放废水、废渣、废气的增加，农用化学物质的大量使用和城乡生活垃圾与污水的聚集，使农业生态环境日益恶化，造成土壤破坏、重金属超标等安全隐患。据调查，珠江三角洲地区不少土地土壤环境质量问题严重，其中，汞超标问题最为突出，已严重影响农产品质量和食品安全，对人体健康构成潜在的威胁，值得我们重视和深思。三、 造成深圳市食品安全问题的原因分析深圳经济特区建立25年来，经济社会发展迅速，人民生活水平极大提高，已经步入了小康社会。但是，随着城市化进程的逐步推进，深圳市的食品安全问题也日益凸显，各种各样的安全隐患贯穿于食品供应的全过程，我们的工作面临严峻挑战。1、食品源头难以控制。供应深圳市的食品，特别是主要的农产品，80%以上都来自外地。其中，大部分来自小规模生产的农户，真正来源于规模化种植或养殖基地，特别是无公害基地的不多。这些小规模种植和养殖户由于缺乏科学知识和法律常识，有的受利益驱动，过量使用农药或违法使用高毒高残留农药，违法使用抗生素、激素等兽药，以及违法使用“瘦肉精”等饲料添加剂的情况长期存在。由于源头在外地，且非常分散，我们在食品的种植、养殖和生产环节的监控上缺乏行之有效的手段。2、食品工业化水平较低。改革开放25年来，深圳市的社会经济高速发展，人民群众的生活逐步改善。但是，相对而言，深圳市的食品工业化水平仍然较低，甚至与内地许多城市相比都有一定差距。目前深圳市还没有一家规模化的肉类联合加工企业和副食品加工企业，这客观上为一些食品加工小作坊，甚至是无证无照的地下加工窝点留下了巨大的市场空间。3、部分人群消费能力较低。据报道，深圳市现有的1450万人口中，有700万以上的人口（主要是外来人口，集中在工厂、工地和城中村、插花地）经济收入偏低。这些低收入群体占据了总人口的近50%，其消费能力较弱，只能购买价格较低的食品，多在无牌无证饮食门店进行消费，饮食安全难以保障，成为发生食物中毒事件的高危人群。4、法律法规体系有待健全。目前适用的食品安全法、产品质量法、标准化法等，以及不少部门规章和地方法规均涉及食品质量安全的监管。但现有的食品安全法律法规体系的覆盖面、可操作性以及惩处力度等，在实际运作中却远远不能适应实际监管工作的需要。5、监管体制存在问题，监管力度不足。一方面，食品监管涉及部门较多，长期以来存在多头执法、重复执法和监管漏洞，2004年9月，深圳市成立食品安全委员会后，加强了部门之间的协调和沟通，一定程度上缓解了这些矛盾，但在体制上仍然存在不少问题。另一方面，现有各执法部门执法人员的数量严重不足，与大量的监管工作不相适应。6、部分食品生产经营企业的法制意识和社会公众的食品安全意识有待提高。目前，部分食品生产经营者对食品安全的法制意识淡薄，没有充分认识假冒伪劣食品的危害性，没有意识到自己作为食品安全第一责任人应负的法律责任和社会责任，个别企业甚至为追求利润而制售假冒伪劣食品。部分群众对假劣食品的危害性认识还不足，不少消费者购买食品时还仅仅停留在追求“价廉”的观念上，而没有认真考虑食品安全的因素。同时，其鉴别假劣食品的能力也有待进一步提高。四、 解决深圳市食品安全问题的政策工具深圳市一向重视食品安全工作。2004年9月，成立食品安全委员会，2006年，根据市政府的部署，深圳市首次公开推行食品安全监管责任白皮书制度。2011年5月21日，为构建多层次的食品安全监管体系，深圳市食品安全促进会正式成立。多年来，在市委市政府的正确领导下，对照白皮书确定的工作目标、工作任务和监管责任，组织协调全市食品安全监管部门按照“抓严打，保持高压；抓准入，堵住源头；抓规划，打好基础；抓改革，理顺机制”的方针，建立工作机制，开展专项整治，建设“五大工程”（农产品基地建设工程、副食品加工基地建设工程、生猪定点屠宰与肉品流通体制改革工程、工业区食堂整顿与建设工程、食品流通现代化工程）， 完善“六大体系”（监管体系、检验检测体系、信用信息体系和法律法规体系），努力探索食品安全监管长效机制。在近几年工作中，深圳市食品安全各项工作进展良好，食品安全水平和监管水平不断提高，食品安全形势进一步好转。（一）构筑食品安全保障6大体系，建立食品安全监管长效机制1、建立食品安全监管体系，完善深圳市食品安全监管机制落实食品安全监管部门的人员、机构、编制，建立健全食品安全监管制度，建立完善深圳市食品安全监管体系，完善食品安全协调机制，加快建立和完善区级食品安全委员会，建立食品安全群众监督网，实现深圳市食品安全监管力量加强、职责明确、责任落实、机制理顺，增强食品安全监管工作的针对性和有效性。 2、完善食品安全检验检测体系加强实验室建设，增加检验项目，集中力量提高市级检测机构的装备水平和技术能力，创建国家级食品安全分析和检测实验室，使深圳市市级食品安全检验检测机构达到全国一流水平。完善食品标准体系。按照国家有关部门的部署，清理现有食品标准，根据深圳市食品安全监管的需要制定本市的技术标准文件，积极参与食品标准的起草工作。根据深圳市食品安全出现的新问题，积极开展食品安全速测技术研究，积极开展对“瘦肉精”等违禁药物替代品检测方法及标准的探索。科学制定监测计划，开展食品安全评价性抽验工作。按部门工作职责和专业分工，统筹深圳市食品安全的监测布点，分类设立食品安全检测评估与预警机构，逐步建立深圳市食品安全监测评估与预警网络，开展食品安全的总体状况评价工作。 3、建立食品安全信用信息体系通过食品安全信息平台，完善信息收集制度，建立食品安全监管信用档案和食品企业生产经营档案，实现信息资源共享，实现食品安全信息在政府、企业、消费者之间的有效传递。建立起适合深圳市食品安全工作实际的信用征集、信用评价、信用披露、信用管理、档案管理、信用奖惩等制度，并建立食品安全信用政府监管机制、行业自律机制和社会监督机制，全面推进深圳市食品安全信用体系建设。 4、完善食品安全法规体系充分发挥深圳市的立法优势，研究现有食品安全法律法规存在的问题，针对深圳市食品安全的突出问题，加快食品安全地方立法的步伐，完善食品安全法规规章，为食品安全监管提供法律保障。深圳市将在2011年内启动深圳市食品安全监督管理条例立法步伐，争取在2012年内出台深圳市食品安全监督管理条例。5、建立食品安全风险监测和风险评估体系，提高食品安全风险预警能力。全市通过对调味品、糕点、油炸食品、蔬菜、食用油、豆制品、畜肉、粮食、冷冻饮品、果汁饮料、即食食品、水产品、乳制品、腊味、蛋及蛋制品、禽肉、茶叶17类食品中的污染物污染状况和有害因素进行监测，评估深圳市食品安全现状和风险程度，及时发现食品安全隐患，进行风险预警，降低深圳市的食源性疾病发病率，为食品安全监督管理和制修订食品安全标准提供科学依据。6、完善食品安全应急体系，细化完善深圳市重大食品安全事故应急救援预案，开展食品安全事故应急培训，建立市、区、街道三级应急救援网络。建立食品安全预警、应急机制。按照国家、省、市的有关规定，结合深圳市食品安全监管工作的实际和各职能部门的分工，指导突发性食品安全事件的救援组织工作。（二）开展7大食品安全整顿深圳市将做好违法添加非食用物质和滥用食品添加剂、农产品质量安全、食品生产和进出口环节、食品流通环节、餐饮消费环节、禽畜屠宰和保健食品的七大集中整顿工作。加大对食品制假售假、超范围经营、私屠滥宰、违法加工销售使用地沟油等各类食品安全违法案件的打击力度，加强行政执法与刑事司法的衔接，依法严厉惩处一批违法犯罪分子。2010年，深圳市市场监管局共检查食品生产经营单位22234家次，捣毁“地勾油”加工窝点8个，销毁“地勾油”约11吨。（三）全面启动“五大工程”建设，加快食品产业健康发展食品安全保障水平，从根本上来说，取决于食品产业化发展水平。为从根本上提升深圳市食品安全保障水平，全面启动“五大工程”建设，使深圳市市场供应的农产品、副食品等主要来源于生产基地，现代流通组织占领食品市场供应和流通的主渠道，从根本上改变目前食品产业散而小的状况。 1、农产品基地建设工程为了从源头上确保农产品质量安全，深圳市将全面规划建设主要农产品生产基地，以保证按照现有的人均消费水平和在人口基本稳定的情况下，消费的主要农产品60%以上来自规模化的生产基地。2、副食品加工基地建设工程按照产业发展规划，建立一批现代化、规模化、规范化的食品生产加工企业，实现生产自动化、产品包装化、物流冷链化，逐步取代设备简陋、保障体系不完善的作坊式生产加工企业，解决深圳市豆制品、烧腊熟食等副食品的质量安全问题，打压假冒伪劣食品的市场空间。在各区规划建设相对集中的烧腊熟食加工点，满足本辖区居民对烧腊熟食等副食品的消费需求。3、生猪定点屠宰与肉品流通体制改革工程整顿压缩现有定点屠宰场数量，将压缩后的9家定点屠宰场积极进行现代化改造，扩大屠宰场生产规模，建成班产能力不低于2000头（或单条生产线每小时屠宰量在300头以上）的大型现代化生猪屠宰加工厂，全部实现机械化屠宰；采取强有力的政策扶持和监管手段，培育2家至3家大型现代生猪屠宰与肉品流通企业，支持定点屠宰场发展生猪采购、批发和白条猪批发、配送业务，推动代宰制逐步向自营体制发展；推动肉品品牌经营，推广冷鲜肉消费，保证品牌肉品的市场占有率达30%以上；推进肉品销售的包装化、配送冷链化，增加肉品质量的可追溯性；建立生猪养殖基地和外地生猪肉品加工企业认证推荐制度；改革生猪流通体制，形成完善的活猪批发、定点屠宰和边猪批发体系，堵塞非法猪源和私宰肉品流入深圳市的渠道。4、工业区食堂整顿与建设工程对现有工业区食堂进行全面检查，不符合要求的食堂限期整改，落实餐饮业量化分级管理制度。抓紧对深圳市工业区食堂和工业区工人就餐情况进行调查，根据实际情况提出工业区食堂的建设整改规划。在现有工业区中建设符合实际要求的集体食堂，在工业区规划建设中把集体食堂纳入规划建设要求。全市大中型工业区符合要求的集体食堂，要能基本满足全市工业区60%以上工人的安全就餐需求，解决工业区广大工人就餐安全问题。5、食品流通现代化工程要抓好发展食品连锁经营、现代物流配送，推动传统商业向现代商业的跨越式发展，提高现代商业在深圳市食品市场的比例。重点推进重要食品，包括生猪肉品、水果、蔬菜、水产品、豆制品等标准化程度较低的初级农产品的流通组织现代化。对全市农贸市场进行改造提升，对食品连锁经营、现代化物流配送进行适当资助，扶持品牌企业的发展。 食品安全的