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四川地震紧急救灾项目财务管理手册二九年六月二十三日目录第一章总则第二章财务管理框架第三章 财务管理机构与职责第四章 项目资金管理第五章项目资产管理第六章世行贷款的提款报账第七章内部控制与监督第八章项目会计核算第九章项目会计报表第十章项目审计附 录：会计事项举例附件一：提款申请书附件二：提款申请书所附项目支出明细表附件三：市级帐户收支表（市财政编制）附件四：项目资金平衡表附件五：项目进度表附件六：指定帐户半年预测表第一章 总 则第一条：制订本手册的依据为了加强对世行贷款资金的管理，统一和规范本项目的财务管理程序及操作方法，根据世界银行贷款项目会计核算办法（财世字200013号），结合世界银行评估文件和本项目特点，特制订本手册。第二条：手册的适用范围本手册适用于本项目中的各级项目管理办公室（以下简称“项目办”）以及管理项目账户的其他机构。第三条：项目财务管理的原则本项目必须遵循的基本原则是：专款专用、专账核算和专人管理。第四条：项目资金管理制度本项目允许申请部分预付资金，即省财政厅可根据有关规定，从指定帐户中预拨一定比例的资金到地（市）财政局用于项目的启动，最终按实际完成项目进行提款和报账。第五条：财务管理的基本任务财务管理的总体目标是保证项目资金能够用于所设计的项目活动。为达到这一目标，项目财务管理人员需要对项目的内部控制制度，以及资金的使用情况进行全面的和全过程的管理。在整个项目实施过程中，财务人员需要编制项目财务计划；督促项目资金及时、足额到位；加强项目工程支出和成本管理；及时办理世行贷款提款报账工作；及时反映项目资金的到位情况和使用情况，加强财务监督、维护财经纪律。第六条：项目会计核算任务各级项目办负责真实、准确、及时、完整地对项目资金运行活动进行核算、反映、管理和监督，并向上级主管部门和同级财政、审计部门以及世界银行等提供真实、准确、可靠的会计信息，接受其检查、审计和监督。第七条：财务管理人员的要求各级项目办应设置合格的财务人员负责本项目的财务管理工作。考虑到本项目的特殊性，为保证项目资金的安全、快速拨付及财务报告的及时提供，县级专业项目办为本项目的最低级会计核算单位（甘肃省最低一级会计核算单位在地区一级）。各项目办应保持财务人员的稳定，以保证财务管理工作的连续性。如确需调换财务人员，应按会计基础工作规范的规定，办清全部交接手续，以保证项目执行不会受到重大影响。第二章 财务管理框架第八条：财务管理框架的基本原则指导财务管理框架的编制原则如下：1. 简化事前要求，将重点放在财务管理安排和财务控制的事后检查上。2. 财务管理的控制和实施安排应简化、灵活和易于监测。3. 对紧急救灾的快速响应要高于项目财务管理的能力建设。4. 审计应更频繁地进行而不是按年实施。第九条：财务管理框架的具体内容在批准项目省提交的子项目之前，世行要按照财务管理框架的要求，对其财务管理安排进行评估。世行将从以下方面评估其财务管理安排：机构安排和人员 每一项目县应成立项目办。市级应成立项目办以对其管辖的县项目办进行监督。 每一项目办应配备合格的财务人员。财务人员应至少具有助理会计师资格，并有3年的相关工作经验。 项目财务人员在项目实施之前应接受相关的培训。支付审核及资金支付 如果县级没有垫支工程款，所有土建合同应由市财政局直接支付给合同商。县级垫支工程款的，由市财政将资金回补给县级。 所有相关部门应严格按照财务管理手册中规定的审核时限，及时审核报账资料并拨付项目资金。内部控制、会计核算和财务报告 项目县和市财政局应为世行资金单独开立银行帐户。 县项目办为最低一级的会计核算单位，项目资金应进行专帐核算。 县项目办应保持良好的帐簿记录，以保证所有项目相关的活动和支出都能够及时、正确地加以记录。良好的帐簿记录包括：签订的合同，合同的修改，已完工程的验收单，对承包商的付款单据，发票或收据，明细及总帐，及其他相关的资料。 县项目办应至少每半年编制项目财务报表，半年报应由省项目办（四川）和市项目办（甘肃）汇总。汇总的半年报应连同审计师意见于半年结束后的60天内提交给世界银行。 由省项目办或市项目办集中采购的物资，在办理资产移交时，移交方和接受方应在“项目资产登记表”上签字，以规范资产移交手续。 市财政将工程款支付给承包商后，应及时将有关支付单据提供给县财政，由县财政及时提供给县项目办，以便其及时记帐。外部审计 政府审计师（四川和甘肃省审计厅）应每半年对项目资金使用情况进行审计。审计报告应于半年结束后的60天内提交世界银行。 审计师应对所有的子项目进行全面审计，抽样审计的方法不适用于本项目的审计。第三章 财务管理机构与职责第十条：财政部门与项目办的关系各级财政部门负责监督和管理所属项目区世行贷款项目财务、会计工作；负责本级世行贷款的提款、资金拨付、以及对承包商的付款。各级项目办是本项目的执行管理机构，负责项目的计划、实施、管理、监督等。具体负责项目财务管理，督促资金管理部门按项目计划和实施进度拨付项目资金，申请世行贷款等。第十一条：省级项目办本项目的省级项目办应配备有世界银行贷款项目管理经验的合格财务管理人员，负责从事本项目的财务管理工作。其财务管理的主要职责是：1、管理项目资金。监督、检查县项目办和地区项目办的资金使用情况和财务管理情况；2、负责资金计划的审查、汇总与报送；3、负责审查、汇总地区（县）级项目办世行贷款的提款报账申请；4、督促世行回补资金的下拨；5、负责本级项目会计核算，帮助、指导县/市项目办进行会计核算；6、审查、汇总、上报项目财务会计报表；7、为县/市项目办财务人员提供指导和培训。第十二条：市级项目办市级各业务主管部门应指定专人负责本项目的财务管理工作。其财务管理的主要职责是：1、协助省级项目办监督、检查项目县的资金使用和管理情况；2、负责及时将县级世行提款报账材料送交财政部门审签和上报；3、审查、汇总县项目办上报的财务报表，并报省项目办；4、督促财政部门下拨世行回补资金。第十三条：县级项目办县项目办是本项目的最基本的会计核算单位。县级项目办配备合格财务管理人员，从事本项目的财务管理工作。其财务管理的主要职责是：1、管理和监督本县项目资金的使用；2、协同有关业务人员，负责编制本县项目的资金计划和提款报账计划；3、具体办理世行贷款的提款报账手续；4、负责本县全项目会计核算与报表编制；5、配合审计部门对项目资金进行审计。第四章 项目资金管理第十四条：项目资金的构成本项目总投资额为七亿四千万美元，其中世界银行贷款为七亿一千万美元。整个世界银行贷款全部为中央政府统借统还，对地方全部为赠款。整个项目资金四川使用五亿一千万美元，甘肃使用二亿美元。第十五条：项目的确定和审批项目涉及四川和甘肃两个省。重点支持基础设施和卫生服务的灾后恢复和重建。甘肃还包括对教育设施的恢复和重建。项目的设计采用项目框架的方式。在项目准备阶段，世界银行除了与中国政府及四川和甘肃两省就项目的总体战略达成一致外，还需要对挑选项目的标准达成一致。这些标准将用来识别、挑选和评估具体的子项目。项目实施手册将用于知道项目的执行。手册为项目省所采纳成为项目的支付条件。子项目的选择将由四川和甘肃两省组织实施。这一选择工作应均衡考虑灾后重建和受灾地区的长期可持续发展，同时应保证世界银行贷款可以在执行期内全部用完。鼓励在项目县和乡镇实施跨部门的综合项目。所有子项目的挑选应经世界银行确认。世界银行和中国政府就以下十条子项目选取标准达成一致。所有选择的子项目应满足这些条件： 涉及基础设施、卫生和教育 包括在国家、省和地方的灾后重建计划中 符合反映地方政府政策和程序的发展计划 优先考虑毁损设施的恢复，重点向弱势群体和无法取得其他资金来源的群体倾斜 符合世界银行8.00条款的要求 符合国家、省和地方的标准、程序和规则 考虑保证提供可持续性的服务，包括支持采购设备和能力建设 全面考虑技术、财务、社会、环境和安全的合理性和有效性 按照现有的和合理的未来需求逐步扩大项目规模第十六条：项目资金管理办法1、项目资金管理的基本原则（1）专款专用。世行资金只能用于项目贷款协定中规定的用途，不得挪作他用，并符合项目管理框架的各项要求。（2）县级业务部门项目办应及时、准确地对项目资金进行记录。各级项目办及财政部门应对项目资金的使用情况进行定期检查。（3）审计部门要对项目资金进行全面的和全过程的监督，并及时提供审计结果。2、项目资金的拨付与管理（1）预拨资金。为保证项目单位有所需要的资金启动项目活动并加速资金的支付，世界银行同意可以预拨部分资金从指定帐户到市财政局管理的帐户，由市财政局根据项目实施进度直接支付给承包商。预拨资金的额度不超过每批子项目总投资额的30。（2）报销回补。项目工程全部完成或完成阶段性成果后，经有关部门对完成结果验收后，由县项目办提出申请，经县财政局审核后，报送市项目办审核，再报市财政局审核。在审核有关证明性资料后，市财政局对合格费用进行支付。市财政局根据其预拨资金的使用情况，定期向指定帐户申请回补。为加速资金审批和拨付进度，所有的原始资料将保留在县项目办。在申请资金回补时，只需提交专门为该项目设计的表格（见附件2）第十七条：项目支付管理1、本项目的发生的费用将由世界银行贷款支付。所以只有符合贷款协定和项目管理框架规定的合格费用才能使用世界银行贷款进行支付。2、符合以下条件的本项目中的费用均为合格费用，可以申请世界银行贷款的支付：（1）为实现项目目标而发生的费用；（2）“贷款协定”签字后发生的费用；（3）贷款账户关闭前发生的费用；（4）使用世界银行同意的采购程序采购的货物、工程和咨询服务而发生的货物、工程和服务等支出；（5）符合项目管理框架的所有要求；（6）追溯报账。根据本项目规定，在2008年5月12日至协定签字日（2009年3月20日）之间支付的总额不超过14200万美元的费用，可以在本项目正式生效后进行提款报账。第五章 项目资产管理第十八条：项目资产管理根据项目采购的安排，所有项目物资由项目办集中采购；项目办在物资采购完成后，应及时办理交付使用手续，交付相应的受益人使用，以确保项目效益的发挥。受益人应对接受的资产建立资产卡片进行管理。项目办应督促项目受益人加强对项目资产的保护，确保资产的安全，每年年终，项目办应对项目资产进行实地检查。第十九条：项目资产的交付使用项目办负责采购的资产应按下列程序办理资产交付使用手续：（1）项目办应对所采购的资产进行登记造册。登记的内容包括：资产名称、制造商名称、主要技术规格、产品序列号、购买价格、购买时间等。项目资产登记表（资产交付使用清单）项目办名称：序号资产名称制造商名称主要技术规格产品序列号购买日期交付使用日期资产所在地交付单位(盖章) 交付人：接受单位(盖章) 接受人：（2） 项目办将资产交付使用清单(包括发票复印件)与资产交与资产接受者。（3） 资产接受者验收资产并与资产交付使用清单核对后，签字盖章，一式两份，资产交付使用者与接受者各持一份。并据此和发票复印件记账。第六章 世行贷款提款报账第二十条：世行贷款的提款要求本项目的世界银行贷款指定账户由省财政厅按世界银行的要求开设、管理与使用。为方便四川省财政厅核算和管理基础设施和卫生两个部门的贷款，世界银行同意四川省分别为基础设施和卫生两个部门的贷款开设两个指定帐户。世界银行贷款提款签字人由省财政厅指定，提款手续按世界银行支付手册的规定办理。地(市)、县级的提款签字人由当地财政部门指定。第二十一条：世行贷款的提款程序具体操作程序如下：1、在每一子项目获得世行和中国政府批准后，县项目办提出申请，经县财政局、市项目办、市财政局和省项目办审核后，省财政厅可将不超过各市子项目总投资额的30作为项目预拨款下拨给市财政局。2、各县项目办按完成的工程量，经过检查验收合格后，向县财政提出申请，县财政可以先垫支将款项支付给承包商，或申请由市财政局进行支付。3、县项目办填制提款申请表（附表1）并编制项目支出明细表（附件2），经县财政局审核确认后，提交给市项目办。县财政局的确认时间不应超过5个工作日。4、市项目办审核后，将申请送市财政局，市财政局审核确认后，将款项直接支付给承包商或拨付给县财政（县财政先垫支）。市项目办和市财政局各自的确认时间不应超过5个工作日。5、市财政局应根据其帐户的资金情况，定期向省财政厅申请回补。在提交申请时，市财政需编制市级帐户明细表。提交省财政厅的申请（附表1，2，3）应先经省项目办进行审核。6、省项目办在对提款申请审查同意后，提请省财政厅支付。省项目办应在5个工作日内完成审查工作。省财政厅应在15个工作日内完成审核和将资金拨付市财政的工作。7、省财政厅应加强对市财政管理的预拨资金的监管，及时核销预拨资金。未核销的预拨资金应退回指定帐户，或转作下一期子项目的预拨资金。8、省项目办集中采购的物资，由省财政厅直接将款项支付给供货商。9、省财政厅应于每半年截止后的五日内，向世界银行提交指定帐户半年预测表，否则，世界银行将不对指定帐户进行回补。10、财政改革试点县视同于市一级管理，县财政和县项目办分别承担市财政和市项目办的职责，不再经市级的审核和资金拨付。提款报账流程承包商县项目办世行县财政局市项目办市财政局省项目办省财政厅第七章 内部控制与监督第二十二条 内部控制的基本原则1、为了规范项目办会计行为，保证会计资料真实、完整。堵塞漏洞、消除隐患，防止并及时发现、纠正错误，保护项目办资产的安全、完整，各级项目办必须按照财政部制定的内部控制规范基本规范的要求建立内部会计控制制度。2、项目办的各岗位应设置合理，坚持不相容职务相互分离，确保不同岗位之间责权分明、相互制约、相互监督。并应针对业务处理过程中的关键控制点，具体落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。第二十三条 内部控制的内容1、内部控制的内容主要包括：货币资金、实物资产、工程项目、采购与付款、费用管理等经济业务的有效控制。2、项目办应对项目实施过程中的主要环节建立严格的授权审批制度，不相容岗位应当分离，相关人员应当相互制约，确保项目资金的安全。3、各级项目单位应当建立实物资产管理的岗位责任制度，对实物资产的验收入库、领用、发出、盘点、保管及处置等关键环节进行控制，防止各种实物资产被盗、毁损和流失。4、各级项目单位应当建立规范的工程项目决策程序，明确相关机构和人员的职责权限，建立工程项目投资决策的责任制度，加强工程项目的预算、招投标、质量管理等环节的会计控制，防范决策失误及工程发包、承包、施工、验收等过程中的舞弊行为。5、各级项目单位应当合理设置采购与付款业务的机构和岗位，建立和完善采购与付款的会计控制程序，加强请购、审批、合同订立、采购、验收、付款等环节的会计控制，堵塞采购环节的漏洞，减少采购风险。6、各级项目单位应当建立成本费用控制系统，做好成本费用管理的各项基础工作，制定成本费用标准，考核成本费用指标的完成情况，降低成本费用。第二十四条 内部会计控制的方法1、内部会计控制的方法主要包括：不相容职务相互分离控制，授权批准控制、预算控制、会计系统控制、内部报告控制、电子信息技术控制等。2、不相容职务主要包括：授权批准、业务经办、会计记录、稽核检查等职务，要求项目单位合理设置会计及相关工作岗位，明确职责权限，形成相互制衡机制。3、授权批准控制要求项目单位明确规定涉及会计相关工作的授权批准的范围、权限、程序、责任等内容，项目单位内部的管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任，经办人员必须在授权范围内办理业务。4、预算控制要求项目单位加强预算编制、执行、分析、考核等环节的管理，明确预算项目，建立预算标准，规范预算程序，及时分析和控制预算差异，采取改进措施，确保预算的执行。5、会计系统控制要求项目单位严格按本办法，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报表处理程序，建立和完善会计档案管理及会计工作交接办法，实行会计人员岗位责任制，充分发挥会计的监督职能。6、内部报告控制要求各级项目单位建立和完善内部报告制度，全面反映经济活动情况，及时提供业务活动中的重要信息，增强内部管理的时效性和针对性。7、电子信息技术控制要求运用电子信息技术手段建立内部会计控制系统，减少和消除人为操纵因素，确保电子信息的有效性；同时要不断加强对财务电子信息的更新、文件储存与保管、数据的传输以及网络安全等方面的工作。第二十五条 内部控制的监督1、项目单位应当重视内部控制的监督检查工作，由监督人员具体负责内部控制执行情况的监督检查，发现问题及时纠正，确保内部控制的贯彻实施。2、各级财政部门和上级项目办应对各下属项目单位内部控制的建立健全及有效实施进行定期和不定期的检查和评价，对发现的问题提出书面改进意见。第八章 项目会计核算第二十六条：项目会计核算的原则1、认真执行中华人民共和国会计法，建立一套独立、完整的会计核算体系，负责本项目全部资金的会计核算，项目会计要全面反映资金投入使用情况，尽管项目资金由财政部门负责支付给承包商，但项目办要根据自己保留的和财政部门转来的有关资料，对其管理的全部项目资金的取得和使用情况进行财务核算。会计资料必须符合国家统一的会计制度的规定，包括会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料。2、按权责发生制原则，采用借贷复式记账法，核算年度采用公历1月1日至12月31日；本项目记账本位币为人民币。3、为保证项目资金的安全，加强项目活动的会计核算工作，本项目的最低一级会计核算单位为县项目办。最低一级项目办必须配备专职的会计人员，做好结算、记账、报账等工作，做到手续齐全，账目清楚、数字准确、内容真实，资料完整，并按财政部、国家档案局联合发布的会计档案管理办法保管好会计凭证、账簿、报表和其他有关资料。第二十七条：项目会计核算的要求1、本项目的会计核算执行财政部制定的世界银行贷款项目会计核算办法(财世字200013号)。为简化项目会计核算工作，保证及时提供项目资金使用情况的财务报告，本项目将对上述的会计核算办法进行简化。2、市财政局在取得预拨资金及对承包商进行付款后，应及时将有关资料的复印件提供给县财政局，县财政局应及时将有关资料提供给县项目办，以方便其及时进行会计核算。在编制报表和接受审计时，财政部门应主动提供有关资料，支持、配合项目办的工作。第二十八条：项目使用的会计科目为简化项目会计核算，保证项目资金的使用情况的有关信息能够及时提供给世行和政府有关部门，本项目将使用如下会计科目。项目会计科目表会计科目科目说明项目支出主要核算使用世行资金和配套资金实施的所有合格的项目活动，包括收到的上级集中采购的物资。银行存款主要核算收到的项目预拨款和项目回补资金，以及对承包商的付款预付帐款主要核算按照合同有关的支付条款，预付给承包商，供货商及咨询专家的资金，以及核销预付帐款。世行资金主要核算世行资金的收支情况。财政部门本科目下设“拨入专户资金”和“拨付项目资金”两个二级科目，“拨付项目资金”按市或县设三级科目。项目办本科目下设“土建和货物”和“咨询和培训”两个二级科目。配套资金主要核算各级投入的配套资金应付帐款主要核算已完成但还未支付给承包商，供货商及咨询专家的款项，以及应付帐款的核销其他应付款主要核算县财政垫支的项目支出第九章 项目会计报表第二十七条：项目财务报表种类各级项目办要编制报送的财务报表包括（样表见附件4、5）：（1）资金平衡表（2）项目进度表（3）专用账户收支表（省财政厅编制）（4）财务报表说明（包括项目内容，基本会计原则，项目实施进度和其他事项）第三十条 项目财务报表的报送时间为加强对项目资金使用情况的监督和管理，保证世界银行和政府有关部门及时了解项目资金的使用情况，本项目将加强项目财务报表的报送工作。县项目办应按规定的格式编制半年财务报表，半年财务报表经地区及省项目办逐级汇总后，在每半年结束后60天内报送世界银行。第十章 项目审计第三十一条 项目审计实施主体本项目虽为中央统借统还，为加强项目资金的审计监督，保证落实政府有关审计部门要对救灾资金进行全面和全过程的监督的原则，本项目的审计工作将由四川和甘肃两省的省审计厅组织实施。第三十三条 项目审计的具体要求审计部门应每半年对项目资金的收支情况进行全面审计，不能进行抽样审计。为保证审计报告的及时报送，审计报告可以用中文直接编写并报送世行。审计报告应在每半年结束后60天内报送给世行。附录： 主要会计事项举例省财政一、收到世行预拨款借：银行存款贷：世行资金拨入专户资金二、省财政拨付市财政预拨款借：世行资金拨付项目资金贷：银行存款三、省级集中采购物资及咨询服务借：世行资金拨付项目资金贷：银行存款四、收到市财政退回预拨款借：银行存款 贷：世行资金拨付项目资金市财政一、收到省财政预拨款借：银行存款贷：世行资金拨入专户资金二、支付项目支出及归还县财政垫支资金借：世行资金拨付项目资金贷：银行存款三、退回省财政节余资金借：世行资金拨入专户资金 贷：银行存款县项目办一、收到配套资金借：银行存款 贷：配套资金二、收到市财政转来的预付款通知单借：预付帐款 贷：世行资金“土建和货物”或“咨询和培训”三、工程阶段性完工或全部完工，并验收合格；货物验收合格；咨询合同实施完毕，但未付款借：项目支出贷：预付帐款 应付帐款四、收到财政部门转来的将款项支付给承包商，供货商及咨询专家的付款通知单借：应付帐款贷：世行资金“土建和货物”或“咨询和培训”五、利用配套资金垫支培训费用借：项目支出贷：银行存款六、收到市财政转来的回补资金借：银行存款贷：世行资金咨询和培训七、收到上级下拨的集中采购物资借：项目支出贷：世行资金土建和货物八、县财政垫支项目资金借：项目支出贷：其他应付款九、市财政回补县财