当前食品检测“三大模式”比较研究与择优借鉴.doc

当前食品检测“三大模式”比较研究及择优借鉴（宁波市工商局）（2006年11月15日）近年来，宁波全市工商系统在加强流通领域食品监管的实践中，不断探索，积极创新，快速、高效地构建起以“商品准入为基础，商品检测为核心，案件处理为抓手，消费警示和宣传教育为辅助”的食品安全监管实体模型。各地结合实际形成了自己的模式，其中较为典型的是“余姚模式、慈溪模式和海曙模式”三大食品检测体系运作模式。本文以三大模式为例，通过各种模式的优略势比较分析，探究工商食品检测模式的发展趋向，提出一些完善食品检测运行模式的对策思路。一、余姚、慈溪、海曙模式的组织形态及架构特征余姚、慈溪、海曙三大食品检测模式因时、因地而设，组织形态和架构特征各异，但殊途同归，均取得了较好的食品监管绩效。（一）余姚模式以工商为主、其他职能部门共同参与2004年，余姚分局率先在全市成立了商品检测中队，隶属于市场合同科，由一名副科长任中队长，配备了工商干部4人、检测人员6人、检测车3辆以及专职驾驶员3人。其主要职责是负责快速定性检测工作，为工商所提供不合格食品案源。余姚模式的特点是：1、实现了检测中心的成功嫁接。工商寻觅到了“紧密型”合作伙伴余姚市贸易与粮食局刚组建的余姚市食品检测中心。“余姚工商分局食品检测中心”的牌子就挂在该中心。中心负责工商送检食品的定量检测和检测车技术人员的培训；2、经费实行“两条腿走路”。经费的一部分由财政拨给工商用于支付检测车驾驶员工资和维修等费用，另一部分拨给市食品检测中心，用于6名检测车技术人员工资发放及检测设备、试剂等的配备。（二）慈溪模式工商自主型慈溪分局独立成立了商品检测大队（正科级）。大队人员配置与余姚检测中队基本类同，只是对检测技术人员的要求更高，配备人数更多。其工作职责除了负责定性、定量检测外，还需直接参与办理食品大案，并督促指导各工商所做好不合格食品的后续处理，负责培训学校运作及网络维护等。“慈溪模式”的特点是组织全、规模大，主要体现在：1、独立组建了食品检测中心500平方米的定量检测实验室，并通过了省质监局的计量认证，获得了法律效力，作为流通领域食品监管的技术支撑；2、成立了慈溪市食品安全培训学校，作为技术培训和宣传教育的平台；3、开发了慈溪市食品安全网，实现了全市检测数据的信息化管理和社会化运用；4、统一配备和设置了3辆检测车、40个检测点和12个检测箱，并进行一体化管理；5、检测经费财政全额保障，由工商统配使用；6、充实了食品检测技术人员，共计有15名。（三）海曙模式工商牵头、联合其它职能部门共同组成海曙分局并没有在工商内部设立机构专职从事食品安全检测工作，而是在海曙区政府的支持下，牵头成立了由工商、卫生、质监、贸粮等相关部门组成的“海曙区食品安全监管中心”，由工商分局一名副局级干部任主任。目前中心常驻工作人员包括工商4人、卫生7人、贸粮1人以及内勤等共计16人，其它相关部门的人员择日办公。中心的主要工作职能是：负责日常食品检测、监管；联合执法；大型活动的食品安全保障等。中心隶属于海曙区食品安全领导小组。“海曙模式”的特点是：1、以工商为牵头部门，在其它职能部门共同配合下组成了“半整合型”组织；2、监管职能广泛，监管重点明确；3、整合了成员单位定量和定性检测双重检测资源疾控中心的定量检测实验室和工商检测车、箱、点的快速检测。二、余姚、慈溪、海曙模式的优、劣势分析（一）“余姚模式”分析“余姚模式”为宁波工商系统食品检测独立运作和系统化建设开创了先河，带动了当时正处在“摸着石头过河”的各分局食品检测工作。这种模式在食品检测工作起步阶段具有典型的示范作用。这主要是由于它具有以下优势：1、操作方便、见效快。只要能找到一家合适的法定定量检测中心，建立合作关系，依托其检测技术，该模式便可迅速投入正常运行；2、软硬件投入少。硬件上只需要配备检测车和快速检测试剂，软件上对检测技术人员的要求低，投入的人工工资少；3、工作压力轻。有检测中心作后盾，减轻了工商在检测技术和经费上的压力。但是，任何合作或嫁接模式都有很大的可变性，它受组织环境包括人、财、物、技术、市场等各类要素的影响较大。从余姚模式架构中，我们可以发现一些不稳定因素：1、合作双方组织均未成熟，组织结构和发展方向尚未定型；2、需求容易发生变化，在合作初期，市食品检测中心急需业务量以站稳脚跟，工商急需技术支撑，而一旦这些派生需求不再需要时，合作关系就很容易出现裂痕；3、合作双方地位互逆性大，处在流通领域食品监管主导地位的工商部门，可能会随时处于从属的位置，造成工作的被动。而事实上，随着余姚市食品检测中心检测项目的扩展，挂牌“华东地区粮食检测中心”后，有了较为固定的业务来源，它对工商的依赖性减小，合作关系也由“紧密型”逐渐演变成了“松散型”。（二）“慈溪模式”分析“慈溪模式”是工商部门独立建构的集快速检测、定量分析、数据联网、教育培训、信息发布、后续处理为一体的检测网络。模式的最大优势是：1、工商充分享有“自主权”，尤其是定量检测的速度完全掌控在工商手中，可以大幅度提高执法效率；2、可以形成规模效应，能够集约化经营，从而达到绩效最优；3、发展的空间较大，模式发展的速度、规模可以由工商根据形势的需要而定。这一点，从慈溪模式的快速发展历程可以证实。 目前存在的问题是：1、受检测资源的制约较大。在定量检测资源较为丰富的地区，工商新建实验室，要获得政府认同，难度系数较大；2、显性成本的投入较多。必须解决场地、设备、编制等诸多问题，而且实验室必须通过计量认证；3、对工商干部综合素质的要求较高。必须满足四种需求：执法素质的需求、技术能力的需求、责任意识的需求、创新精神的需求。（三）“海曙模式”分析“海曙模式”其实是食品药品监督局成立之前的过渡组织，也可以说是食品药品监督局的发展方向，具有前瞻性。其明显的优势在于：1、检测与监管资源整合，便于获得政府协调支持；2、便于联合执法，反映机制比较灵敏，带来的效能比较突出；3、监管覆盖面大，执法工作连贯性强，可以避免分段监管带来的弊病。同时，它也存在一些缺陷。首先，由于它是非正式机构，人员稳定性差，人才骨干相对缺乏；其次，由于食品安全监管中心所履行的职能很大程度上与食品药品监督局的职能重叠，因此，中心存在时间长短或者工商掌握主动权的时间具有不确定性。三、工商部门食品检测模式发展方向及实现的途径食品检测包含着运用检测技术对食品质量进行甄别，从而实现科学监管的全过程。余姚、慈溪、海曙模式的着眼点是食品安全监管，着力点在于食品检测。三种模式具有不同的优势和缺陷，均具有可操作性。从工商食品检测长远发展方向来看，笔者认为工商自主型的“慈溪模式”对于实现粗糙监管向精细化监管的转型、被动的传统监管向主动的现代监管转型，全面推广这种模式更具有现实意义。下面笔者从工商自主型食品检测模式的核心内容入手展开讨论，探究工商食品检测模式的发展方向和实现的途径。（一）食品检测模式的“工商自主型”建设方向提升工商食品监管工作的权威，关键是提升工商食品检测技术的科技含量，构建工商自主型食品检测模式是必由之路。组建定量检测实验室并通过计量认证是这种模式的核心内容。而在倡导检测实验室企业化、社会化运作的社会环境条件下，工商系统提出组建实验室，其必要性和可行性会遭到质疑。但笔者认为，没有法定定量检测实验室的技术支撑，工商部门就不可能建构自主型检测模式，也不可能实现食品安全的高效监管。工商部门应打破实验室设置障碍，建构自主型食品检测模式。理由有三个方面：1、检测实验室在政府支持下运作的特殊原因。食品检测实验室不同于电器、建材等检测实验室，企业化运作亏损的概率很大，只有在政府支持下才能维持正常运作。主要原因有：一是食品生产、经营主体普遍规模小，食品质量意识淡薄，主动送检少；二是检测成本投入大，而国家核定的收费额度小，导致企业经营盈利困难；三是质监、卫生、农业等有关部门现有检测实验室对可检食品资源进行了分割，导致企业经营受检食品资源少。2、检测资源配置不合理影响工商执法效能。种养殖、生产、消费环节的食品监管部门都有自己的实验室，并且自上而下都形成了一个体系。目前，只有工商部门快速定性检测已在部分省市推广应用，但它存在检测项目少、检测面窄、精确度差、检测结果没有法律效力等严重缺陷，与定量检测有着本质的区别。由于定量检测依赖于其它职能部门，因此工商食品定量检测费时费力，缺乏时效性，从而在调查取证环节制约基层所查办食品质量违法案件。3、实践验证工商自主型食品检测模式的可行性和优越性。建构工商自主型的检测实验室，其显性成本显然要高于其它几个模式，但工商部门对流通领域食品质量感知“迟钝”，可能会带来更大的行政风险，从而提高隐性成本。慈溪工商自主型检测实验室正常运行以来，在全面筛选快速定性检测结果的基础上，对存在问题较多的食品由定量检测实验室实施专项检测，有效扩展了食品检测面，及时把握了流通领域食品质量的脉搏，为领导决策提供了准确的食品质量数据信息，也办理了一大批食品质量大案，已经收到了很好的监管效果和经济效益。（二）实现工商自主型食品检测模式的有效途径国务院把流通环节食品监管的任务交给了工商部门，但是却没有把食品检测权交给工商。而要实施食品的有效监管必须依赖食品检测这一“利器”。因此，蓄势、用势、借势、造势并举，营造一个良好的食品检测环境，推进工商自主型食品检测模式建设。一是学会“蓄势”，夯实检测基础。工商部门要适应当前形势，及时调整监管职能，高度重视食品监管工作，克服食品检测、监管经验不足等困难，义不容辞地担当起维护流通领域食品安全的责任。积极向政府汇报，利用政府财政支持，完善基础性检测设备配置。进一步理顺内部食品监管机制，使机构设置更加科学，人员配置更加合理。针对实施食品监管的有经检、消保、市场等，自上而下没有形成统一管理的格局，职能重复交叉，管理效能疲软等现状，及时调整理工商内部管理格局。同时，还要做好食品检测专业人才的引进，着力培养专家型、复合型的监管人才。从人力、财力、物力着手，夯实食品检测的基础。二是学会“用势”，发挥检测作用。继续有效运作“四位一体”食品检测体系，强化日常检测工作。加强检测车、检测点、检测箱、检测中心多点运作、互为支持，实现各要素之间的良性互动发展。运作以检测中心、检测车主体的分局检测机构，有序组织开展专项检测活动，同时，加强对检测点、检测箱的工作指导、技术支撑；督促市场、超市等经营单位建立并运行检测点，完善食品检测自检机制，建立健全相关工作联系，实现资源共享、信息互通；指导各基层所熟练操作检测箱，加强相关人员培训，并以此作为食品质量监管的常规化“武器”。另外，整合利用食品检测信息，通过发布消费警示、消费建议进行信息公示，切实维护消费者的合法权益，从而也赢得社会的认同。三是学会“借势”，破解检测难题。及时总结食品监管取得的成绩和食品检测体系运作技术支撑不够的现状，向地方政府提出合理化建议，力争取得政府支持，有效解决工商自主型定量检测实验室建设所需要的资金、设备、人员、日后运作等一系列难题。针对现有上级文件中关于工商部门不再设法定检测实验室的规定，推广介绍“慈溪模式”的成功经验，巧用食品安全培训学校等多种载体，启动定量实验室计量认证工作，既克服主体选择难题，又确保工商发挥主动性。另外，发挥省以下工商系统垂直管理机制优势，合理调配食品检