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农村政策法规 第四章 辅导 第四章城乡经济社会统筹协调发展的政策与法律制度【 须识记内容】一、我国城乡二元社会、经济结构和城乡关系失衡的主要表现 1、我国的城乡二元社会经济结构的主要表现： 体制的二元性：长期以来，在城市和农村之间，我国实行的是二元分治的政策。城市居民的户籍迁移、就业、社会保障等方面，享受的是和农村居民完全不同的待遇；经济运营机制上，城市利用农村改革所带了的契机逐步步入市场经济的轨道，而作为改革发源地的农村，在很大程度上仍然处于自给自足的小农经济的范畴。 经济的二元性：在经济发展上，城市与农村之间同样存在着“二元性”：城市经济发展相对较快，配套制度和措施更加健全，国家和社会投入更加丰富，可以利用的社会资源更加充足；而农村经济相对滞后，在“城市剥夺农村”、“农业贡献工业”的政策理念下，农村居民收入与城市居民收入差距逐渐变大，农民增收缓慢，对农业发展的投入较少，农业经济发展的资源极度贫乏。 社会的二元性：城市社会，具有快节奏的现代化生活方式和生活观念，相应的，还具有与之相适应的现代化生活设施，交通便捷、通讯快速、信息交流和反馈都十分灵敏；而农村则主要以传统的生活方式为典型，具有密切而封闭的人际关系，交通不发达，信息沟通和反馈不便捷，生活设施简陋落后，同样的，在生活节奏和生活观念上，也与城市有着很大的差距。 2、我国城乡关系的失衡的主要表现： 不平等的工农差距加剧了农业的弱质性。 不均衡的收入差距是农民成为低收入群体。 不平等的社会资源占有差距使农村成为落后地区。 二、城乡经济社会统筹协调发展的内涵 1、统筹城乡生产力布局，提高农村生产力发展水平促进生产力在城乡地域空间上的合理分布、组合和配置，是统筹城乡经济社会发展的首要内容。 2 、统筹城乡产业结构调整，加快农村二三产业发展城乡统筹体现在经济结构调整上，重点是统筹城乡的产业布局。 3 、统筹城乡就业，加快转移农村富余劳动力 4 、统筹城乡社会事业，提高农村教育、卫生和文化水平 5 、统筹城乡投入，加大对农业和农村的支持保护力度 以上内涵可以概括为统筹城乡经济资源、政治资源和社会资源，即统筹城乡经济资源，保证农民平等地享有经济资源，建立有效机制，保证农民土地收益权，平等融资权、平等劳动就业权和技术享有权：统筹城乡政治资源，使农民具有城镇居民平等的政治地位，使其真正地参与国家、社会事务的管理，体现和维护自身利益；统筹社会资源，充分重视农村文化、教育、卫生、社会保障、环境等社会事业发展。努力实现城乡社会资源的统筹安排、有序使用。促进城乡精神文明的共同发展。 三、农民工子女义务教育问题 农民工子女的教育问题，自农村剩余劳动力流动潮流开始以来，一直存在于各个大中小城市，对于这个方面，一直没有确定的制度规范，以至于大量随父母进入城市流动的农村学龄儿童不能被城市的教育网络所接纳，一直处于失学或者不停转学的状态，他们的受教育权利在一定程度上被剥夺。这种状况极大的影响了农村青少年的成长，也不利于我国农村劳动力整体素质的提高。 2003 年 1 月，国务院办公厅印发了关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知，提出“要保障农民工子女接受义务教育的权利”。通知要求“流入地政府应采取多种形式，接受农民工子女在当地的全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁，不得违反国家规定乱收费，对家庭经济困难的学生要酌情减免费用。要加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。流入地政府要专门安排一部分经费，用于 农民工子女就学工作。流出地政府要配合流入地政府安置农民工子女入学。”至此，农民工子女的就学问题才开始得到了有关部门的重视。但是，我国农民工子女的义务教务问题，当前可以适用的法律仅有九年制义务教育法，这部法律适用的对象包括农村和城市的青少年，并不只是针对农村的学龄儿童和少年，尤其对随父母流动的农民工子女来说，很多问题不能依据该法来解决，因此，相关法律制度的出台，显得非常的迫切。 四、社会保障制度 城乡统筹社会制度的另一个关键问题是社会保障问题。社会保障制度的建设包含多方面的内容，需要社会各界的共同努力： 1、老年农民的养老问题解决养老问题，一个方面应当由农民家庭本身和农村集体经济组织依靠自身的经济力量来解决一部分。另一方面，养老问题应当属于社会的公共事业之一，国家作为社会公共管理职能的承担者，应当担负起解决养老问题的绝大部分责任，通过国家投入的方式在农村推行养老保险制度，并制定相应的配套制度，使养老保险制度真正建立起来；国家还可以通过政策制度鼓励其他社会资金对农村养老保险的投入，争取更多的力量投入到农村社会保障事业建设中来。 2、农村医疗问题。农村医疗保障制度是农村社会保障体系中一个重要组成部分 , 是农村卫生筹资的重要渠道，它是否健全，将会影响到农村居民的健康保障和农村经济的发展。目前我国农村卫生工作面临着五大问题：农村特别是贫困地区，一些重点传染病、地方病发病率高；农村卫生投入不足；农村卫生机构基础设施条件差，高素质人才匮乏；农村卫生管理体制滞后，机构管理水平低；农村合作医疗面临许多问题，一些地区农民因病致贫、因病返贫日益突出。 3、建设农村医疗保障体制，首先要继续走合作化的医疗保健道路合作医疗保险组织应该在各省、自治区、直辖市建立，可称为： “ 农村合作医疗保险公司 ” ，主要负责农民大病保险基金的筹集和运用。其次，应当加强初级卫生保健制度建设。村级合作医疗保健站，曾经在农村医疗事业中发挥过一定的作用，但在 80 年代大部分悄然解散，当前应当推动其在农村重新发挥作用，这样，农民只需交付少量的费用，就可得到优质的服务，在一定程度上能够降低医疗保障的成本。保健站还可在计划免疫，预防疾病方面为农民提供服务，以提高农民的健康水平。再次，应当加强相关配套制度建设。农村医疗保障的发展主要由上述两个层次的制度建设发挥作用，但是也同样离不开相关配套制度的作用。配套制度的建设，一方面包括与农村医疗保健相关的法规制度建设，以指导农村医疗制度的建设；另一方面包括对医疗工作人员的配套服务建设，以加强农村医疗队伍的稳定性；再一个方面，在经济条件允许的地区，进行医疗制度改革的探索，引入保险机制，针对医疗保险中特别严重的道德风险和逆选择现象，进行新型医疗保险模式试点，为同城乡医疗保险制度接轨提供一个有效接口。 再次是农村居民的最低生活保障问题。我国的贫困问题从地域上可分为城镇贫困问题和农村贫困问题，因此，我国的最低生活保障制度理应涵盖城乡的贫困人群。农村最低生活保障制度要和当地的经济发展状况相适应，从我国的基本国情出发，建立农村最低生活保障制度，应以省为主体，中央财政给与一定的支持。各省可以设立不同的保障线，发达地区可以搞一些，贫困地区可以低一些。具体标准要参照当地居民维持最低生活所需要的基本支出来确定。中央政府应当加大对贫困地区的转移支付力度；各地区应当根据本地区的实际情况尽快制定出农村最低生活保障制度的细则，增强农村最低生活保障制度的可操作性。 【领会并应用】 一、城乡关系失衡的负面影响 城乡关系失衡对我国现代化进程的负面影响主要有以下几点： 1 、破坏了城乡协调发展的机制。 2 、降低了资源配置效率。 3 、制约先进生产力向农村渗透。 4 、影响经济增长的速度和质量。 5 、加大了社会稳定成本。 二、城乡经济社会统筹协调发展的意义 1 、实行城乡统筹发展是解决“三农”问题的重大创新。 2 、实行城乡统筹发展对于实现全面建设小康社会目标具有全局性的意义。 3 、实行城乡统筹发展有利于我国农村城市化的实现。 三、户籍制度的改革 1、实现城乡统筹。最根本的是要实现城乡之间在制度环境、制度供给等方面的平衡，实现城乡“起跑线”的同等性。就当前的现实来看，重新追索历史上的不平等制度已经显得没有意义，重要的是如何在现有的状态下，弥补历史所造成的不平等现象，在现有政策框架下构建新的制度平台，消除种种不平等的制度限制，最终实现真正的城乡协调、城乡一体化。要实现这种一体化，制度改革是必需的，而户籍制度改革则是其核心之所在。 2、户籍制度的改革城乡之间的差距，在制度层面集中反映在以户籍制度为核心的社会政策上面。现行的户籍制度是计划经济条件下适应城乡分割体制的产物，户籍承载着许多附加的社会功能，与各种经济和社会权利有着千丝万缕的联系，几乎涵盖一个人衣食住行、生老病死、成长与发展的一切方面。农业人口和非农业人口的称谓，体现的不单是职业上的差异，还是经济身份和社会身份的甄别。户籍与社会福利和权益紧密相连，不仅造成了农民迁徙居住自由、同等发展机会等权益的缺失，而且使得户籍制度的改革，始终处于牵一发而动全身的境地。 2001 年，中央政府和地方政府都出台了一系列针对户籍制度的改革措施。 3、切断社会福利制度与户籍制度的关系。从户籍制度的改革来看，户籍制度实际上只是一种人口管理的制度，只要切断了社会福利制度与户籍制度的联系，城镇户口、农村户口就只是一种居住地域的区别，拥有什么样的户口，不会对社会个体产生太大的影响。现在要做的工作是使在计划体制下附着在户籍制度上的就业权、居住权、教育权、社会参与权、社会保障权、医疗服务权和公共设施与福利服务权，等等，逐步剥离，使各种基本权利在“城里人”和“乡下人”、“本地人口”与“外来人口”、“常住人口”与“流动人口”之间一视同仁，因为在这些权利上的不平等以及随之而来的社会排斥和社会剥夺，才真正是城乡分割的藩篱。这也正是改革户籍制度的根本之所在。 四、就业制度的改革 实现城乡社会经济统筹发展的第二个迫切需要改革的社会制度是城乡之间的就业制度。改革城乡就业制度需要从多方面入手： 1、要尽快实施有利于实现城乡统筹的就业政策制度。一方面要建立健全统一、有序的劳动力就业市场，积极完善政府的疏导和调控功能，另一方面要大力降低农民的进程门槛，尽快取消影响人口和劳动力流动的政策限制，为城乡统筹就业创造良好、公平的制度环境。 2、扩大农村劳动力的就业总量。扩大农村劳动力就业的数量的一个可行的办法是进行分工分业就业。所谓分工分业，要旨是对农民进行职业上的分化，实现农民身份的多种转变，即由单一的农民转变为农业工人、农场主、非农业生产者、非农业的经营者和城市市民。 3、重视农民的非正规就业，引导其向正规就业转化。农民的非正规就业不是长久之计，需要正确地引导其逐步向正规就业方向转变。政府应当努力，在提供更多的非正规就业部门和岗位的同时，逐步消除歧视性制度规定，从社会公平发展的角度，确保农民的权益得到保障，最终实现农业劳动力在正规部门提供的正规岗位就业，实现真正意义上的劳动力就业的城乡统筹。 4、扩宽农村劳动力在乡镇企业和中小企业中的就业渠道。乡镇企业和中小企业对于劳动力的素质要求相对宽松，并且随着改革的深入，其提供就业岗位的空间完全可以继续拓宽。应当在改革乡镇企业弊端的前提下，把发展高新技术产业、农产品加工业作为再次创业的突破口，加快发展农村第三产业，逐步打破乡镇企业的社区封闭性，实现乡镇企业与城市工业、第三产业的连接。 5、努力提高农村劳动力的整体素质和就业能力。随着劳动力市场出现的新变化和农村经济发展的需要，必须采取切实措施提高农村劳动力素质，以增强劳务输出的竞争力。提高农村劳动力素质，一方面要将农村义务教育与职业技术教育发展结合起来，延长农村劳动力的培训时间，另一方面要开展多种形式的职业技术培训，提高农村劳动力的科学文化素质，使农村劳动力可以有效地参与劳动力市场的竞争。 6、政府要为劳动力提供转移就业服务。各级政府要充分利用农村市场信息体系，拓宽服务的领域，做好信息服务工作，逐步形成包括信息发布、就业咨询、职业介绍、跟踪服务在内的社会化就业信息服务网。 五、统筹城乡经济的政策措施 城乡之间统筹发展离不开经济，而政府在经济政策上对农业发展的支持应当是城乡统筹发展的一个中心环节。我国城乡分割的经济政策主要表现为税收制度、公共产品供给制度、财政体制等方面。 要统筹城乡经济，改变在经济政策上城乡分治的状况，主要应当在财政、金融、税收等方面，给予农业更多地投入和支持，使农村能够和城市处于同等的发展境遇之中，有更加平等的发展空间。 （一）调整农村财政政策 农村财政政策的首要问题是解决农村公共品的政府投入问题，将改善农民基本生活条件和生活质量的中小型设施的建设投入纳入到各级政府基本建设投资的范畴。因此，必须尽快改变中小型农业基础设施建设主要依靠农民、部分依靠农民集体的办法，加强对县级以下中小型基础设施建设的政府投入。特别是与农业生产和农民增收关系较为密切的人畜饮水、乡村道路、农村水电、农村沼气、草场围栏、农机具更新等方面，尤其要给予重点的支持。其次，要充分利用 WTO 对于农村发展有利的相关政策。在 WTO 规则下，对农业的“绿箱”政策应当切实的实施起来，重点在农业基础设施建设、农业科研、农业教育和技术推广利用方面尽量发挥政府的支持作用。在“黄箱”补贴政策上，应当继续对农业良种、化肥等农业生产资料和农业生产经营贷款方面的优惠政策，在世贸组织的制度框架内，在财政上对农业进行支持和投入。 （二）强化农业补贴政策 农业补贴是实施对农业支持与保护的主要政策工具。原有的农业补贴政策必须进行改革。改革的方向和措施是改建财政补贴方式，逐步建立对农民直接进行补贴的制度，即： 1 、逐步将粮食风险基金转化为对农民收入的直接补贴。 2 、在主产区建立对农业生产者的生产性补贴。优化农业区域布局，是推动农业结构战略性调整的重要步骤，是完善直接对农业生产者的生产性补贴制度的支持重点。生产性补贴的重点环节是产业化、良种和成套技术推广、质量安全、标准化生产和市场信息服务。按照比较优势原则，在重点优势产区建立良种推广补贴制度；按照循序渐进原则，优先推广重点品种；按照财力可能和成本比较制定合理的补贴标准；继续实行简便易行、公正规范的生产补贴办法。 3 、逐步将一部分农产品出口补贴转为对农民的直接收入补贴。 4 、继续加大对受灾地区农民的收入补贴。 5 、增加对农民的生态环境补贴，继续实施“退耕还林”、“退牧还草”和“退耕还牧”政策，对农牧民进行直接补贴，用生态恢复来消化大量积压的粮食。对渔民和牧民生态移民和转产专业等，也应该给予直接补贴。 （三）农村金融政策 进行城乡统筹的农村金融制度设计，既要考虑当前，又要着眼长远，关键在于校正金融资源的城市偏向，为农村社会经济的发展提供更多的金融资源来源。 首先，应当解决农村资金非农化的问题。县及县级以下的邮政储蓄机构从农村吸收的资金，要争取全额或绝大部分返还用于农村，可通过直接或者间接的方式，安排农村信用社用于农民贷款，做到取之于农、用之于农。对中西部农村信用社支农资金不足的，中央银行应当积极安排支农再贷款予以支持；商业银行在农村吸收的资金，要通过法定存在比例或购买专项债券等多种形式，使其大部分用于农村。 其次，从财政上支持商业金融机构发放农业贷款。国家应当在利率浮动幅度、再贷款、贴息、补亏、税收等方面，对支农信贷业务制定统一、普惠的保护与鼓励政策，用经济手段调动各类金融机构信贷支农的积极性。在统一的保护措施和优惠政策下，同时还要给各个金融机构自主选择介入农业信贷领域的自由权。 三是扩大农村金融服务范围。按照灵活、方便、安全的原则，修改完善对农民贷款的制度办法。对农户小额贷款，继续扩大信用贷款的规模，简化手续，对大额贷款则是继续采用联户担保的方式。在防范风险的前提下，根据农民发展生产、改善生活的需要，在优先解决农户种养业资金需要的同时，注意进行贷款品种和方式的创新，积极开办农民需要的住房、教育、大额消费等消费性贷款，支持农户和个体工商户从事农村二、三产业。 四是建立多元化的农村金融服务体系。着手让政策性金融机构真正肩负国家政策支农的重任。当前重点是要根据粮食里流通体制改革后的新情况，解决好农业发展银行的职能重新定位。进一步发挥农村信用社支持农业和农村经济发展的主力军和联系农民的金融纽带作用。条件成熟时应当尽早开放农村金融服务市场，通过改制、重组、引入社会资金和外资等方式，逐步形成国家政策性银行、国有商业银行、中外合资银行、地方股份制银行、合作金融组织和农业保险机构密切结合、协调发展的农村金融体系。 五是适时将农业保险提上议程。对农业保险进行支持是国际上通用的做法，加入世贸组织后，要保护农民的利益，提高农业的竞争力，必须尽快将农业保险问题提上议程。基本的方向是建立政府主导下的政策性农业保险制度，将农业保险作为支持农业的一个重要工具，运用政府主导下的、政府和市场相结合的方式，建立符合我国国情的低成本、高效率的现代农业保险制度。 （四）税收政策 在城乡统筹制度框架下，我国农业税制的改革方向应是取消单独设立农业税制，将其并入国家整个税制体系之中。具体来说，改革农村税收制度的具体方案是对进入商品市场的农产品征收商品税，对农业生产者的生产所的征收所得税；并且，按照国际惯例，对农产品和农业生产者给予一定的税收优惠。在实施上，可以分步解决三方面的内容： 第一步，取消农业特产税，将原有的农业特产税并入农业税；逐步减征农业税，五年内取消农业税。首先，将农业特产税并入农业税：一是缩小征税范围，归并农业税收，不再单独对农业特产品征收农业特产税，除畜牧产品、部分林产品以外，将现行农业特产税应税品目中的其他所有品并入农业税，使农业税征税范围重新确定为粮食作物、经济作物、园艺作物、水产林、食用菌及其他农产品。二是降低税率，减轻税负。除烟叶作为特殊产品以外，其他应税农产品的税率与农税税费改个地区农业税率一致，统一确定为 7% （另有不超过 20% 的附加，也可以由地方自行确定）。三是归并征收环节，消除重复征税。对原来