渝鄂湘黔交界处民族区域发展性贫困现状及治理.pdf

? ? 收稿日期: 2006- 10- 09 作者简介: 王仁发( 1965- ), 男, 重庆师范大学经济与管理学院, 副教授 。 基金项目: 国家社科基金项目? 渝、 鄂、 湘、 黔跨省界民族区域经济协作经济联动模式构建研究 ( 批准文号 04xjy042) 。 ? 重庆师范大学学报(哲学社会科学版)2007 年第 1 期 渝鄂湘黔交界处民族区域发展性贫困现状及治理 王 ? 仁 ? 发 (重庆师范大学? 经济与管理学院, 重庆? 400047) ? ? 摘? 要: 渝鄂湘黔交界处的武陵山区是一个贫困人口比较集中、 人数较多的区域。本文描述该区域贫困的 现状, 阐述其发展性贫困三个重要的表现, 提出通过增加经济收入、 提高能力、 拓展能力运用的空间范围和扩大 使用社会资源的数量与质量等方面来解决其发展性贫困问题。 关键词: 渝鄂湘黔; 民族区域; 发展性贫困 中图分类号: F127? ? ? ? 文献标识码: A 文章编号: 1673- 0429(2007) 01- 0106- 05 一、 渝鄂湘黔民族地区贫困的现状 新中国成立后, 中国共产党领导的新政府就一直致力于解决旧中国留下的庞大的占人口总量 80% 以上的贫困人口的贫困问题。到改革开放前夕, 虽然全社会人口总量增加一倍, 但是贫困人口所占的比 重却下降到总人口的 30%以下。改革开放政策的实施, 催生全社会经济因子的快速活动, 新的扶贫方 式使大批贫困人口相继脱贫。1978年, 农村尚未解决温饱问题的贫困人口有 2. 5 亿人, 农村贫困发生 率为 30. 7% 。 1 由于政府的扶贫攻坚计划的实施及贫困人口的自强不息, 到 2004 年底, 农村尚未解决 温饱问题的贫困人口有 2610 万人, 农村贫困发生率为 2. 8% 左右。 2 2005 年中国农村人口还有处于贫 困线下的贫困人口 2300 多万, 3 是全球范围内贫困人口的减少最多的国家, 中国的扶贫工作也因此受 到国际社会的高度赞扬。但是, 如果从生存角度看, 我国处在温饱边缘线近 5000 万, 还有城市贫困人口 约 2800 万, 加上处于贫困线下的人口, 全国尚有 1 亿人处在脱贫的边缘。如果再按照联合国和世界银 行提出的人均每天消费 1 美元作为贫困线标准的话, 我国贫困人口将可能突破 2 亿。 渝鄂湘黔交界处的武陵山区属于民族地区, 近年来经过各级政府与组织的大力扶贫, 贫困人口大幅 下降。重庆市民族地区绝对贫困人口由 1997 年的 138. 6 万人, 减少到 2003 年的 20. 5 万人, 净解决 118. 1 万人的温饱。 4 恩施州贫困人口由 1986 年的 210 万人减少到 2005 年的 43. 83 万, 累计减少 166 万多人。农村贫困发生率由 66. 7% 下降到 12. 82%, 减少 54 个百分点。湘西州农民人均纯收入由 317 元增加到 1766 元, 增长 4. 6 倍, 农村贫困发生率由 84% 下降到 30%。 5 全州未解决温饱的农村贫困人 口由 1985 年的 156 万人下降到 2005 年的 66 万人。 6 2002 年底贵州铜仁地区静态贫困人口也从 1985 年的 165万人减少到 50 万人。 7 但是, 在这些贫困人口中, 除了少数绝对贫困人口外( 即低于国家规定 的贫困线标准) , 大部分刚刚处于脱贫阶段, 都低于联合国规定的每天 1 美元的基本标准。同时, 由于该 地区的经济、 社会与自然条件的限制, 其返贫比例较高, 因此从动态角度看, 贫困人口数量仍然较多( 其 !106! 数据见下表) 。四个地区的低收入人口达 219. 6万人, 占该区域总人口的 16. 45% 。这部分人口既不同 于处于国家贫困线下的贫困人口, 还可以得到政府明确规定的在政策资金及其它方面的支持, 同时, 他 们又不得不面临发展无门的困境。因此, 他们的贫困是属于发展性贫困问题。 8 2004 年渝鄂湘黔交界四区总人口及贫困人口情况表( 单位: 万人) 区域总人口贫困人口占总人口比重%低收入人口占总人口比重%全部贫困人口 占总人口比重% # = # / % 渝东南数据来自 )重庆统计年鉴( 2004); 重庆市民委课题组)重庆民族地区经济社会发展存在的问题及建议, 中共重庆市委统战部网站, 2005 年 4 月 26 日; 恩施州数据来自: 张毅)农业部定点扶贫 20 年 武陵山区长出四大支柱产业,)人民日报 2006 年 7 月 24 日; 湘西数据来自: 湘西州扶贫开发 办 )湘西扶贫开发( 6) , 湘西扶贫开发信息网, 2006年 3月 29 日。 二、 渝鄂湘黔民族地区发展性贫困的主要表现 从经济角度看, 渝鄂湘黔民族地区的发展性贫困主要表现在下述几方面。 1. 发展的自然条件贫困 渝鄂湘黔交界的武陵山区, 面积约 10 万平方公里, 长度 420 公里, 一般海拔高度 1000 米以上, 最高 峰为贵州的凤凰山, 海拔 2570 米。这些地区主要包括: 湖北省恩施州、 贵州省铜仁地区、 湖南省湘西州 和重庆市渝东南共 35 个县级单位。由于自然地理条件的限制, 使得其农业资源具有山多地少、 人多地 少的特点。多数土壤发育于石灰岩母质, 土质粘重, 蓄水困难, 农作物常发生? 卡脖子 旱情。全区土地 面积 10575. 13 万亩, 耕地面积 1215. 76 万亩, 耕地面积占总土地面积的 11. 5%, 人均耕地 0. 94 亩。虽 然人均耕地略多于联合国规定的警戒线, 但是该区域的耕地多是冷冻田、 无水田, 不利于粮食和其他经 济作物的生长。为了维持基本的生存, 农民被迫在原已贫瘠的土地上开垦, 在狭窄的坡地上种瓜点豆, 连一尺见方的泥土都不肯放过。有些贫困山村尚处于半原始的自然经济状态, 刀耕火种, 靠天吃饭。缺 少耕地, 也就缺乏生存的基本条件和发展的基础。与此同时, 渝鄂湘黔交界的武陵山区还存在交通不 便、 信息不灵等因素。比如, 重庆民族地区 2003年平均每百平方公里仅有公路 28 公里, 比全市平均水 平少 10 公里, 并且公路等级差, 还有 398 个村不通公路( 四级路) , 有 7128 个组不通公路。有 52 个村不 通电, 有 332 个村不通电话。 4 2005 年湘西州农村仍有 159 个村未通公路, 境内高速公路尚未建立, 公 路等级、 路网密度和通畅能力比较差, 87%的公路属于四级、 等外级公路。全州灌溉干渠长 610 千米, 防 渗 73 千米, 完好率仅达 12% , 灌溉支渠长 672千米, 防渗 58 千米, 完好率仅达 9%。全州灌溉水利用率 目前达不到一半, 而发达国家达到 70% 80%。 9 因此, 恶劣的自然条件, 必然导致农业资源开发利用 率低, 使得该区域大多数县至今仍然处于贫困状态。在全部 35 个县级单位中, 国家级贫困县就有 27 个, 分别是: 恩施州( 8) : 利川市、 建始县、 巴东县、 恩施市、 宣恩县、 来凤县、 咸丰县、 鹤峰县 ; 湘西州( 7) : 古文县、 泸溪县、 保靖县、 永顺县、 凤凰县、 花垣县、 龙山县 ; 渝东南( 5) : 秀山县、 黔江县、 酉阳县、 彭水县、 石柱县; 铜仁地区( 7) : 石阡县、 德江县、 印江县、 沿河县、 松桃县、 江口县、 思南县。 2. 发展的制度与政策条件问题 !107! 马克思主义理论的重要内容之一就是研究了制度与工人阶级贫困的关系。马克思认为, 在资本主 义制度下, 贫困的根本原因在于生产资料的不平等占有。资本家占有生产资料, 工人由于没有生产资 料, 只有出卖劳力。从而构成了资本家对工人剥削的生产关系的基础。工人创造的剩余价值被生产资 料所有者无偿占有, 资本的竞争及资本有机构成的提高, 工人面临着愈来愈严重的失业, 使工人不仅形 成了相对贫困, 也造成工人的绝对贫困。 10 社会主义制度在理论上解决了贫困地区的生产关系所导致的贫困, 但是在实践层面上, 由于社会政 策中制定政策本身、 政策的失误或不合适的政策导向, 都将引起不平等而导致贫困。在渝鄂湘黔交界的 武陵山区, 历史上, 既有由于? 剪刀差 下的农民的穷困、 也有由于计划体制的长期不合理运行导致贫困, 更有自然经济的生产方式导致规模小, 效率低下, 生产者生产无法向产业化、 市场化、 专业化、 规模化、 科 技化、 效益化发展, 自然无法提高收入水平。即使为促进该地区的苗族、 土家族等少数民族发展的民族 区域自治制度, 也由于该制度运作中的偏差, 产生不少问题。如不能正确理解和行使民族自治权, 甚至 滥用自治权来搞地区封锁, 自我保护; 过份强调干部的本地化和民族化, 缺乏干部合理的交流机制, 使领 导干部缺乏进取心; 在尊重民族的民风民俗、 历史传统的同时忽视对民族文化的自我改造。 11 还有, 用 于解决当地贫困的扶贫资金分别置于金融、 财政、 民政和民委等多部门管理使用, 不能实现统一规划、 调 度和管理扶贫资金, 造成各自为战、 重复投资、 苦乐不均, 影响了资金运用效益, 影响了扶贫项目的实施。 3. 发展的个体条件贫困 与贫困的外在因素相比, 渝鄂湘黔民族地区的个体发展性贫困表现尤其突出。如果说贫困在大多 数情况下总是与人口的快速增长有关, 但发展性贫困则与人力资本水平相关。1998 年诺贝尔经济学奖 得主阿玛蒂亚! 森( Amartya Sen ) 认为, 能力不足才是导致贫困的根源。 12 因为在市场经济条件下, 虽 然倡导机会均等, 但是没有能力, 机会的平等是一句空话。我国学者胡鞍钢也认为, 就个人能力看, 知识 是构成个人能力的重要基础, 知识资源是贫困地区最稀缺的资源 , 也是其发展的最大制约因素。 13 渝鄂 湘黔民族地区个体经济收入普遍很低。从该区域的人均产值与农民人均纯收入看, 都大大低于国家平 均与所处省、 市平均水平。 2005 年渝鄂湘黔交界四区人均 GDP 与人均农民纯收入情况表(单位: 元) 区域 人 均 GDP农民人均纯收入 该区 人 均 GDP 所在省市 均 GDP 相当于 该省市 % 该区 农民收入 所在省市 农民收入 相当于 该省市 % 渝东南45261097841. 221868280966. 53 恩施州44961050140. 91643309953. 02 湘西州50211036648. 441766311856. 64 铜仁地区2604421661. 761700187790. 57 ? ? 重庆渝东南资料来自重庆统计年鉴 2005 相关资料计算, 其它区的来自各地区 2005 年的 ? ? 国民经济与社会发展公报 从以上数据可以看到, 整个渝鄂湘黔交界四区的个人经济状况相当落后。如果说按联合国的 1 美 元标准, 该区域四个地区的地区 GDP 除铜仁外都超过了 1 美元的国际贫困线标准。这四个区域是典型 的城乡二元结构, 占本地人口 85%以上的是农业人口, 其收入水平几乎都处于贫困线下, 恩施州 205 美 元、 湘西州 220 美元、 铜仁地区 212 美元。最高的渝东南地区折合成美元( 1: 8) 来计算, 也只有 233 美 元。过低的收入水平, 使得该区域的大多数人口只能维持基本生存, 无法积累资金, 发展生产, 也无法为 提高人力资本而投入资金。同时, 该地区人口的受教育状况相当落后, 普遍低于所属省市区的平均水 平。2005 年恩施州人均受教育年限为 7. 4 年, 低于湖北省 8. 2 年的平均水平, 全州具有大学、 高中、 初 !108! 中文化程度的人口分别只占总人口的 1. 7%、 8. 7%、 29% 。 14 湘西州为 6. 8 年, 低于湖南省 8. 1 年的平 均水平, 全州有 12. 97% 的人是文盲、 半文盲。 15 而重庆市 2005 年平均受教育水平为 8. 4 年, 但作为渝 东南经济中心的重庆黔江区仅为 7. 8 年。 16 整个贵州省人均受教育水平只有 6. 98 年, 作为贵州较为贫 困的铜仁地区人均受教育水平又低于全省平均水平。也就是说, 整个武陵山区人们只接受了初中二年 级教育。从我国目前对学生的教育要求来看, 不能完成九年制教育, 也就意味着其它基本的认知能力与 发展能力缺失。特别是在信息时代, 知识不断更新, 要求技能不断提高, 要求人们树立终生学习的理念, 但这一切都以基本的认知能力为前提, 没有认知能力, 也就失去了获取、 应用和创造知识与信息的能力, 必然妨碍了他们的经济活动能力、 收入创造能力的提高, 也就失去了发展的根基。另外, 由于经济条件 的落后, 人们的医疗保障能力也低。2004 年全国每千人口拥有卫技人员 3. 64 人。贵州铜仁地区每千 人口拥有卫技人员 1. 75 人; 全区应建村卫生室 2751个, 已建有村卫生室 2497 个, 村卫生室覆盖率 90. 77% , 其中甲级村卫生室 1019 个, 覆盖率为 40. 81% 。湘西卫生技术人员每千人口拥有卫技人员 2. 66 人 , 恩施州 2002 年每千人口拥有卫技人员 2. 4 人, 重庆黔江区 2005 年末, 全区拥有卫生机构 37 家, 每 千人口拥有卫生技术人员 2. 12 人。由于大部分贫困乡镇医疗设施条件差、 服务功能差、 对医疗卫生突 发事件的应急应对能力差, 使得个人不能获得有效的医疗保障, 公共卫生防疫体系更不健全, 该地区的 地方病防治无法及时进行。据重庆黔江区卫生疾控中心任主任介绍, 2003 年黔江区共检查了 146804 人, 其中, 8岁以上人群氟斑牙患者人数为 53695 人, 病区氟骨症人数为 1531 人。 17 另外, 由于计划生育政策原因, 区域民族地区人口增长速度快, 人口年龄构成轻, 人口再生产潜力 大。以湘西为例, 1976- 1985 年, 虽然开始了计划生育工作, 人口高速增长的势头得到控制, 但是该州 年平均增加2. 31 万人, 年平均增长率为 11. 75+, 1986- 1990 年, 年净增 5. 2 万人, 年平均增长 19. 3+。 1991- 2000 年每年平均只增加 3. 01 万人。年均增长在 10+ 以内。与此相应, 该州在人口增加最多、 生 育失控的? 文革 时期, 经济增长平均每年仅为 5. 7% ; 文革后, 在州里政策放宽生两胎时期, 经济增长平 均每年为 5. 4%, 在 90 年代后, 由于人口年均增加则在 3 及 3 万人以下, 相应的经济增长速度则均在 7%到 8%之间。 18 但总体上看, 由于人口增长要比全国平均数高出 40% 100% , 形成越穷越生、 越生 越穷的恶性循环。 三、 渝鄂湘黔民族地区发展性贫困的治理对策 根据渝鄂湘黔民族地区的上述基本状况和分析, 我们认为, 对其发展性贫困的改变与治理, 可从下 述几方面入手。 1. 多渠道增加该区域少数民族人口的经济收入。经济收入低是整个渝鄂湘黔交界四区少数民族人 口贫困的突出表现。在市场经济条件下, 收入低, 不仅自身生存难保, 无法抵御因疾病危害、 经济灾难、 自然灾害等对自身造成的伤害, 而且不可能有资金的积累用于自身的发展, 更谈不上参与市场竞争, 最 终会拖累整个家庭和地区的发展。前面的分析也表明, 如果仅以该区域自然条件, 少数民族人口要想获 得较高的经济收入无疑是困难的。因此, 改变其收入来源结构, 增加非农业收入比重, 增加来自政府及 其它渠道的转移收入比重, 减少其对经济发展中的公共品的支出, 减少对政府的税赋及不必要的支出, 应成为该区域的首要任务。 2. 提高个体的发展能力。发展性贫困的重要原因是技能滞后于社会发展的需要导致下岗和失业和 缺少提升自身发展能力的基础。同时, 阿玛蒂亚! 森提出, 只有能力才能保证机会的平等; 没有能力, 机 会的平等是一句空话, 也就是说? 真正的机会平等必须通过能力的平等 才能实现。 12 能力发展取决于 知识与技能的不断更新。但是, 由于我国教育制度的缺陷, 已有的教育体系又主要是满足人们提高学历 的需要, 教育体系中公益性、 社会性的教育培训较少, 即使有, 其价格大大超出作为渝鄂湘黔交界四区少 数民族贫困人口的承受能力。更何况, 这种教育也主要是以城市为主, 农村受技术与人才的约束, 提升 !109! 自身发展能力较困难。因此, 目前急需要做的是: 以提高个体能力为中心, 提高其受教育年限, 加快技能 培训步伐, 扩大女童受教育面与受教育水平。 3. 拓展个体能力运用的空间。对于渝鄂湘黔交界四区少数民族人口来讲, 不愿提高受教育水平与 进行技能培训的一个重要原因是, 自身能力运用的空间有限。世界银行在其)2000/ 2001 年世界发展报 告中提出的新世纪减贫战略也要求通过市场和非市场行动的结合, 使穷人积聚资产并且提高其资产的 回报, 以扩大穷人的经济机会, 增加他们的收入。因为单纯的市场方式并不能起到大面积减少贫困的目 的。安德森( anderson) 曾在)利益均沾: 经济增长和美国家庭贫困的程度一文中提出, 经济增长有助于 减低贫困的现象并没有发生, 经济成长与贫困率之间的关系并非线性, 并非每个人皆能在利益均沾的过 程中获益。 19 因而, 必须通过一些非市场的方式, 提高贫困人口的市场参与程度与范围。具体而言, 可 以采取订单式培养、 对口培养、 舆论引导、 发达地区按比例招收有能力的员工等方式, 对个体自主创业给 予资金、 技术、 信息的可持续扶持。 4. 扩大该区域少数民族贫困人口使用社会资源的数量与质量。联合国开发计划署( UNDP) 编写的 )人类发展报告 1997提出了人文发展的定义: 健康长寿、 获得知识、 利用资源。如果这三方面不发展, 其获得机会的能力就受到削弱。对于处在社会下层的贫困群体来说, 他们是社会资源( 物质的、 文化的 和社会的资源) 分配的匮乏者。要解决渝鄂湘黔交界四区少数民族人口的发展性贫困问题, 避免被排除 在社会可以接受的最低限度的生活方式之外, 就必须扩大他们使用社会资源的数量与质量。具体而言, 通过降低其人口增长的速度, 减少人口出生的总量; 集中贫困人口的居住区域, 扩大公共基础设施的使 用数量; 改变生产种植方式, 避免对自然界过多依赖; 增加公共服务的数量, 降低公共服务的费用; 实施 移民工程, 降低对自然界的过度开发; 实施自然生态的补偿机制, 提高生态收益的数量。 参? 考 ? 文? 献 1 ? 中华人民共和国国务院新闻办公室. 中国的农村扶贫开发 R. 中国网 www. china. org. cn( 政府白皮书) . 2 ? 国家统计局. 2004 年中国农村贫困状况监测公报R. http: / www. stats. gov. cn/ tjgb/ qttjgb/ qgqttjgb/. 3 ? 田瑞璋. 中国扶贫面临三大困难? 积极探索可持续发展之路 A . 新华网综合, 2006- 05- 15. 4 ? 重庆市民委课