建立预防机制是工伤保险走向成熟的重要标志.doc

建立预防机制是工伤保险走向成熟的重要标志我国在实施企业职工工伤保险试行办法的基础上，2003年4月27日，中央政府颁布了工伤保险条例。促进工伤预防和职业康复，是工伤保险的目的之一，工伤预防功能的体现是工伤保险走向成熟的重要标志。工伤保险具有的基本功能工伤保险的基本功能，包括工伤救治、工伤补偿、职业康复、工伤预防和分散风险。工伤保险基本功能是有层次的：第一个层次（即最低层次）是工伤补偿(Expiation)；第二个层次是工伤救治(Cure)；第三个层次是职业康复(Healing)；第四个层次（即成熟层次）是工伤预防(Prevent)。这四个层次中每一个层次都体现了相应层次的分散风险(separateventure)功能，但每一层次所体现的分散风险的实际功能，其内涵是不同的。可以说，工伤保险基本功能的层次越高，其分散风险的能力越强，分散风险的功能就得到进一步体现和强化。如果工伤保险只停留在工伤补偿和救治的水平上，那么，工伤保险所要达到的目的只能是片面的、低层次的和不成熟的，也就难以达到工伤保险的良性发展。工伤保险只有体现和实施了工伤预防功能，才使工伤保险走向成熟。工伤保险与安全生产的关系权威理论告诉我们：安全生产管理实质上是一种风险管理，工伤保险不仅是风险管理在安全生产上的客观需要，而且是一种极其重要的风险管理手段。由于工伤保险遵循多方投入、风险分担、互助互济的原则，既可以解决一出事故就由政府或企业买单的难题，又可以集中社会资源解决单个用人单位难以解决的困难，同时可以提高政府和用人单位抵御风险的能力。实践表明：工伤保险制度越完善，工伤保险基本功能发挥的作用越充分，处于核心地位的工伤预防功能发挥的作用越大，对安全生产的促进作用也就越大，而安全生产的良好效果必然有利于工伤保险事业的蓬勃发展。工伤保险与安全生产的辩证关系表明，工伤保险与安全生产相结合的最重要的契合点，是工伤预防，而工伤预防正是安全工作首要的任务。正因如此，工伤预防功能的体现和实施才使工伤保险最终走向成熟。我国工伤保险发展的简要历程我国工伤保险相对落后，1951年2月颁布了劳动保险条例，国家关于工伤赔偿的制度开始实施。1951年到1996年这一时期，我国的工伤保险主要是落实工伤补偿功能，对遭受工伤和职业病的职工进行补偿。工伤保险主要由企业承担，还没有实现社会化管理。1996年8月，劳动部针对当时的实际，颁布实施了企业职工工伤保险试行办法。在1996年到2003年底这一时期，初步探索了包括工伤救治、工伤补偿、职业康复、工伤预防和分散风险在内的所有功能，取得了宝贵的经验。但由于此办法还只是一个试行办法，其法律层次不高，且工伤保险覆盖范围狭小，工伤保险工作并没有全面铺开。2002年6月29日，安全生产法颁布，同年11月1日正式实施。安全生产法第四十三条规定：“生产经营单位必须依法参加工伤社会保险，为从业人员缴纳保险费。”从此，工伤保险成了强制执行的国家意志。2003年4月27日，工伤保险条例出台，2004年1月1日正式实施。这是我国工伤保险发展史上的重要里程碑。据劳动和社会保障部发布的文件指出，我国工伤保险制度改革的目标是：建立适应社会主义市场经济体制要求的、覆盖城乡所有用人单位和职工的，制度体系法制化、管理服务社会化，工伤保险与事故预防、职业康复相结合的工伤保险制度。但笔者认为目前我国的工伤保险实际，距这一改革要达到的目标还有相当大的距离，尤其要建立工伤保险与事故预防、职业康复相结合的体制和机制还任重而道远。现行工伤保险制度在预防上的缺陷1确定了工伤预防的工伤保险功能，但在工伤预防上只有务虚的法律表述2003年4月27日公布的工伤保险条例第一条，确定了工伤保险的预防功能。但如何体现工伤预防功能，从而“促进工伤预防”呢？我们不妨从已有的法律制度上加以分析。在工伤保险条例中第一章第四条第二款规定：“用人单位和职工应当遵守有关安全生产和职业病防治的法律法规，执行安全卫生规程和标准，预防工伤事故发生，避免和减少职业病危害。”显然，这是关于用人单位安全生产和工伤预防基本义务的规定。可以说这样的表述，没有涉及工伤保险在工伤预防上要做的具体工作，实际上是一种务虚的表达，实质上难以促进工伤预防。2提出了工伤保险与事故预防、职业康复相结合的要求，然而不具备可操作性工伤保险条例第二章第八条第二款规定：“国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况，在每个行业内确定若干费率档次。”可见，工伤保险条例从制度设计上，意在通过行业差别费率和单位浮动费率机制，强化用人单位工伤保险缴费责任，实现以工伤保险费用与工伤发生率挂钩的形式来促进企业的安全生产。但在如何具体有效的预防工伤事故上，没有明确和系统的表述，至少可操作性还须深入研究。首先，在发挥工伤预防功能上，既没有明确工伤保险主管部门和安全生产监督管理部门之间的衔接、配合机制，事实上也没有形成实施工伤预防功能机制有机的、统一的、相互促进与协调的体制。其次，在工伤保险基金的列支项目上，关于工伤预防方面的规定太过于模糊。工伤保险条例第十二条规定：“工伤保险基金存于社会保障基金财政专户，用于本条例规定的工伤保险待遇、劳动能力鉴定以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付。任何单位或者个人不得将工伤保险基金用于投资运营、新建或者改建办公场所、发放奖金，或者挪作其他用途。”而工伤保险的实践证明：只有用于工伤预防的费用得到了实质意义上的落实，才满足了工伤预防功能实现的前提条件。鉴于工伤保险具备工伤预防功能的客观规律性，那末，在工伤保险基金的列支项目上，就应该有关于工伤预防的相应费用规定。因此，对这样的规定只能理解为：工伤保险基金除“用于本条例规定的工伤保险待遇、劳动能力鉴定”外，还用于“法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付”，这里的“法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用”就应当包括用于工伤预防的费用。但到目前为止，国家还没有出台有关工伤保险基金用于工伤预防的法律规定。可以说，工伤保险的法制瓶颈制约了我国工伤保险关于工伤预防功能的实现。3制约工伤预防功能发挥的相关问题在工伤保险实际工作中，如何体现工伤保险与事故预防、职业康复有机结合？还必须面对这样一些实际问题：工伤保险的理论研究还不深入；工伤保险条例刚出台和实施不久，配套的政策、制度还有待进一步完善；工伤保险的组织机构和工作机制还有待落实；企业和社会的理解、支持、自觉认同和主动参与还有一个过程；政府和社会的宣传教育力度还需要加强；中央政府确定的基本政策与地方政府制定的具体政策，在如何有机衔接上还有大量具体工作；工伤保险工作的新老制度和政策怎样才能平稳过渡？政府、企业和职工如何更好落实属于自己一方的权利和义务？条例规定的工伤保险范围，和实际上工伤保险的覆盖范围两者的差距如何尽快缩小？等等，不一而足。对策与建议：1正是因为我国的工伤保险相对落后，才使我们可以借鉴先进的工伤保险工作经验和管理技术，重视、研究和发挥“后发优势”。我们要认识到：发达国家在工业化过程中所积累的安全生产和工伤保险方面的经验教训，正是全人类认识规律、把握规律的共同财富。只有通过借鉴发达国家或地区在工业化进程中的经验和教训，实事求是，按科学规律办事，才能少走弯路，减少失误，降低成本。既然工伤预防是工伤保险必然要实现的基本功能，那么，根据我国现实的生产力发展水平（2003年人均GDP突破1000美元），在全面建设小康社会的进程中，我们没有必要从最低层次开始逐步体验和逐一实践，我们完全可以综合平衡、统筹兼顾，整合现有的硬件和软件资源，协调发展，将工伤保险的所有功能全面加以实现，促进工伤保险作用的最大化。在这点上，“条例”理应超越“试行办法”。2政府和企业都要将工伤保险工作提高到建设小康社会和全面、协调、可持续发展的重要议事日程上来。首先要明确工伤保险与安全生产紧密结合的体制和机制，其次要制订工伤保险基金用于工伤预防方面的费用比例，确定所提费用的合理用途。组织研究、制定诸如“工伤保险促进工伤预防管理办法”、“工伤保险促进职业康复管理办法”。在实施过程中还应强调用发展的办法解决前进中的问题，既要尽力而为，又要量力而行。3学习和研究安全系统工程的科学理论方法。要认识到工伤保险和安全生产，是国家必须发展的事业。有关部门要摒弃狭隘的部门观念、地区观念和小团体观念，要打破部门分割和条块分割，研究企业上缴的工伤保险费、企业提取的安全费、企业安全生产风险抵押金、社会组织或个人捐助的资金、商业保险金、政府为社会稳定发展而注入的资金等项目的相互关联问题。要研究和借鉴好的经验，将安全生产和预防事故的相关资金项目统一考虑，统筹使用，把有限的资金用在刀刃上，既要达到预期目标，又要减轻企业负担，促进社会发展。考虑到国家整体出台政策的难度，地方政府可以在本统筹区内制定相应政策，及早实施工伤保险预防功能，则可早日取得成效。4珍惜目前工伤保险工作来之不易的条件，采取务实的做法，制定可行方案，宣传好、组织好、实施好工伤保险条例，这些工作实质上都有利于工伤保险基本功能的实现；由于工伤保险直接涉及企业和从业人员的根本利益，处理不当就会引发对立情绪，造成企业经营的被动和社会的不稳定，为此，经