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扬科学发展观旗帜扬科学发展观旗帜 走重庆特色资源利用之路走重庆特色资源利用之路 自然资源综合利用制度的重庆思考自然资源综合利用制度的重庆思考 重庆大渡口区国家税务局 任杰 一、发展中的资源问题概述一、发展中的资源问题概述.2 资资源合理利用的必要性分析源合理利用的必要性分析.2 合理的利用自然资源是践行科学发展观的需要.3 合理的利用自然资源是构建和谐社会的需要.3 合理的利用自然资源是构建环境友好型社会的需要.3 合理的利用自然资源是持续深入改革的需要.4 我国及我市我国及我市资资源利用源利用现现状分析状分析.4 二、自然资源综合利用的总体思考二、自然资源综合利用的总体思考.6 三、自然资源综合利用的重庆思考三、自然资源综合利用的重庆思考.11 建立重建立重庆庆特色的自然特色的自然资资源利用制度的政策可行性分析源利用制度的政策可行性分析.11 重重庆庆自然自然资资源利用制度的构建源利用制度的构建.13 集中审批，集中监控.13 按照资源类型设置审批监控方式.15 鼓励资源利用主体“走出去”.16 摘摘 要：要：直辖以来，重庆经济进入了发展的快车道，经济的发展、工 业的繁荣越来越依赖于资源的利用。而在城市的发展进程中，资源利用与 社会发展的矛盾却日益突出，粗放的经济发展模式，带来了资源的巨大浪 费，这都与科学发展观的精神相背离。本文将在现有法律制度的框架下， 以科学发展观的视野，分析我国现行的自然资源管理制度，并结合我国和 重庆自身资源使用情况，进行管理体制上的创新改革构思，提出按照自然 资源类型设置管理方式、建立国内外资源利用调控的双轨管理体制的设 想，以期实现资源的有效调控，达到资源节约、科学发展、助推重庆腾飞 的发展目标。 关键词：关键词：科学发展 资源利用 行政许可 集中许可 一、发展中的资源问题概述一、发展中的资源问题概述 （一）（一）资资源合理利用源合理利用的必要性分析的必要性分析 联合国环境规划署(UNEP)对自然资源下过这样的定义：“所谓自 然资源，是指在一定时间、地点的条件下能够产生经济价值的、以提 高人类当前和将来福利的自然环境因素和条件的总称”。 人类要生存、社会要发展，都离不开自然资源的利用。无论是刀耕 火种的原始社会，还是科技发达的现代社会，人类改造世界、完善自 身的活动都需要以特定的自然资源为依托。著名思想家荀子在他的 著作天论中曾经指出:“强本而节用，则天不能贫。 ”“本荒而用侈，则 天不能使之富。 ”1可以说，合理的自然资源利用，对于整个社会都有着 极其重要的意义。 合理的利用自然资源是践行科学发展观的需要。科学发展的精 髓在于，发展要又快又好，发展要有持久的动力和活力。社会发展中， 以牺牲长远利益的方式来换取短期的利益，以过度的消耗换来社会 经济的短暂繁荣是不符合科学发展的要求的，这种做法只会过度消 耗社会发展的内在动力，不利于社会的长期、健康发展。所以，坚持 科学发展观，就必须在资源利用中，遏制浪费资源、竭泽而渔的行为。 合理的利用自然资源是构建和谐社会的需要。每个社会主体的 发展都离不开特定的资源，不合理的资源利用，将不可避免的造成 资源在社会活动主体之间分配不均的现象，部分主体过度占用和消 耗资源、而部分主体的合理资源需求却又得不到满足，这必然会造 成社会的不稳定因素。所以，和谐社会的构建在很大程度上也依赖 于资源的合理利用。 合理的利用自然资源是构建环境友好型社会的需要。自然资源 是在特定条件下形成的，是自然界的重要组成部分。野蛮开采、过度 使用自然资源，将给自然环境造成不可弥补的损害。所以，我国要建 设环境友好型的社会，必须首先保证资源的合理使用。 合理的利用自然资源是持续深入改革的需要。改革开放三十年， 我国取得了巨大的成绩，社会、经济各方面都得到了极大的发展。然 而随着改革的深入，经济发展与资源有限性之间的矛盾也越来越突 出。所以，尽可能的合理利用资源，减少资源的不必要浪费，是进一 步推进改革的需要。 （二）我国及我市（二）我国及我市资资源利用源利用现现状分析状分析 自然资源，是人类生存和发展的基本条件，是国民经济与社会发展 的物质基础。一直以来，我国以“地大物博、资源丰富”自居，而事实 并非如此。仅从资源总量看，我国是一个资源大国，品种丰富；但从 人均资源占有量看，我国又是一个“资源小国”，低于世界平均水平。 再者，我国在资源利用上仍处于粗放型增长阶段，资源再生利用率 也普遍较低。然而，这种掠夺式的开采自然资源、以消耗大量的资源 为代价来换取经济增长的这种饮鸩止渴的发展模式，使我国自然资 源承受着空前的压力，资源危机已经成为我国在本世纪中叶能否实 现现代化的巨大挑战。为此，党的明确提出“建设节约型社会”、 “科 学发展观”的战略决策，倡导资源节约型社会、科学性发展的理念， 主张从根本上缓解经济社会发展面临的资源瓶颈束缚，为实现全面 建设小康社会奠定物质基础。 从我市层面上来看，根据相关数据，2008 年 18 月，我市年耗能 在万吨以上的工业企业综合能源消费量为 1553.07 万吨标准煤，同 比上升 14.9%，万元工业总产值（现价）能耗为 1.0501 吨标准煤。目 前，全市电力、热力生产及供应业、化学原料及化学制品制造业、非 金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业、煤炭开采和洗选业、 有色金属冶炼及压延加工业等六大高耗能行业企业共计 216 家，占 全市万吨以上企业总数的 80.6；18 月其综合能源消费量为 1457.16 万吨标准煤，占总计的 93.8%；工业总产值为 819.49 亿元， 占总计的 55.4%。部分经济基础相对较为薄弱的区县为了发展当地 经济，扩大经济总量，不得不引进一些高耗能的行业，付出了较高的 能耗代价。我市节能工作虽然在工业上采取了一系列的有力措施并 取得了较好的成绩，但在其他行业中目前节能工作推进的力度还较 小，没有充分挖掘出节能潜力。尤其是当前我市工业的产业布局重 化工特征逐步明显，企业节能技改逐步到位，节能潜力正在逐步减 弱。2 2007 年末我市农用地 104033127.8 亩，年内减少 129313.3 亩，年 内增加 40502.3 亩，增减相抵净减 88811.0 亩。其中耕地由 2006 年 年末的 33629333.3 亩下降到 2007 年年末的 33586232.8 亩，净减少 了 43100.5 亩。牧草地较 2006 年年末净减 44.9 亩。其他农用地较 2006 年年末净减 61875.1 亩。3 总的来说，无论是就我国还是就我市这两个不同层面上而言，自然 资源的利用情况都不能令人满意，不合理的资源利用和高耗能产业 的大量存在，造成自然资源的浪费，制约了我国社会经济的进一步 发展。 二、自然资源综合利用二、自然资源综合利用的总体思考的总体思考 如上所述，自然资源对于社会和人类而言都具有极其重要的意义。 但是，无论是我国，还是我市，在资源利用效率和方式上都存在着许 多的不足，这都需要加以改善。 理理顺顺管理管理权权力力结结构构 我国现行的许可制度是以部门权力为基础予以实施的，整体的 思路就是各资源管理部分各司其职，在各自的范围内对资源的利用 进行审批和监督。这是一种条形的管理体制，显然这种管理体制在 理论上能够有效的避免专业性的瓶颈，各部门具有足够的技术力量 和专业知识保障，从单一的资源调控上，这种分块包干的许可体制 可以很好的完成其任务。但是，在现实实践中，某一资源利用行为往 往涉及到多个资源管理部门，如煤炭开采活动，就涉及到煤炭管理 部门、环境保护部门甚至还有土地管理部门等多个部门。这样一来， 现行的管理体制就可能带来一种后果，即在执法过程中“不同的自然 资源行政主管部门往往有利争着管，无利谁也不管。对于有利可得 的事项，抢着争着管，导致多头管理、执法扰民的现象。这种情形下， 被管理人比较为难，谁都不敢得罪，只好多办几个许可证，多交几道 费用，增加了经营的成本”4 自然资源是国家发展的重要保证，混乱的管理体制只会加重国 家发展中的资源危机，因此，有必要对现行的管理体制加以完善和 改进，以适应新形势下科学发展观的整体要求。现行管理体制最大 的弊端就在于管理权力的交叉、权力的多头运行，所以，体制改革的 核心就在于权力的集中。而在现行法律框架之下，建立相对集中的 行政许可制度显然是较为理想的选择。行政许可法第二十六条规定： “行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确 定一个机构统一受理行政许可申请 ，统一送达行政许可决定行政许 可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可 以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后 统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。 ”要建立自然资源 的相对集中的行政许可制度，就需要实现权力的整合，而权力的整 合无非两种模式：一种是单独建立一个专门的自然资源行政许可部 门进行对外许可，另外一种就是在现有机关中选择一个机关来行使 集中许可权。可以说，这两种模式都有各自的优点和弊端：独立新设 的许可机关，可以减少权力主体之间因为权力分配而带来的摩擦， 但是却增加了行政成本，也缺乏明确的法律依据；而选择现有机关统 一行使，可以在现行机关构架上实现平稳的过渡，但是却可能带来 机关之间的利益摩擦。笔者更加倾向于后一种模式，在现有机关中 选择一个来统一对外行使许可职责，因为这种模式可以保证机关架 构的稳定，有利于集中许可的平稳实现，而利益的摩擦则可以通过 共同的上级主管部门协调来有效克服，其成本更低，也更易实现。 分分类调类调控控 体制的改革可以极大的改善自然资源行政许可的权力运行方式， 减少许可中的权力交叉和寻租现象，提高许可的效率，消减社会成 本，达到有效调控资源利用的目的。但是，仅仅从体制整体进行完善 是不够的，体制的完善，是自然资源行政许可改革的前提和基础，但 不是目标和终点，要充分发挥许可的调控作用，还需要调整具体的 许可设置。许可制度是一个调控手段的总体，它不仅仅是许可的授 予的单一行为，而是以授予许可为主要手段，包括许可条件、行为调 控手段、许可监督等一系列内容的制度综合体。从总体来说，自然资 源的行政许可制度中所包含的调控方式主要有几种：特许、普通许可 和登记备案。特许，是以普遍禁止为前提，由特殊权力机关根据严格 的审查授予程序，对申请主体进行审查、赋予主体特殊的权利能力 的许可方式。普通许可较之特许更加宽松，其对主体要求相对较低， 只要符合资源利用条件，任何主体都可以申请资源的利用，其审查 授予程序也较为简单，审查主体的级别也没有特殊要求，一般的有 权机关都可以进行许可的授予。而登记备案是调控程度最低的行政 手段，其以一般允许为基础，任何主体都可以进行相关资源的利用， 只需要到有关权力机关进行登记备案即可。由于自然资源本身的复 杂性，不加区分的仅用一种手段对资源进行调控将很难实现调整方 式的适当性。因此，根据自然资源的特性和类型，应对自然资源行政 许可进行细致的分析和划分，而不是把所有的自然资源不加区分一 刀切地来对待。笔者认为，在自然资源行政许可制度的设置上，究竟 使用何种方式的调控手段，必须根据自然资源类型进行管理体制的 改革，而这种体制上的改变又主要体现在许可方式的改变上。 资源类型决定了许可制度的设置，自然资源基本划分为可再生 资源、不可再生资源和恒定性资源，自然资源依据其地位不同又可 以分为战略性资源和非战略性资源。可再生资源是可以用自然力保 持或增加蕴藏量的自然资源，它在合理使用的前提下，可以自己生 产自己，例如鱼、树等，只要不过量捕捞，大鱼可以生出小鱼，一代 一代繁殖下去。可再生资源又进一步可以分为有限资源和无限资源， 其划分依据是在一定时间和地域之内，某资源的利用是否具有数量 上的有限性，如风力是无限的，但是依据风力发电所产生的电力在 一定时空范围内却是有限的。不可再生资源又称可耗竭资源，不具 备自我繁殖能力，是不能运用自然力增加蕴藏量的自然资源，初始 禀赋是固定的，用一点耗损一点。不可再生资源依据其地位不同又 可以分为战略性资源和非战略性资源，战略性资源是指的对国家安 全和发展具有决定意义的重要资源，如石油；非战略性资源即是指普 通的不可再生资源，如矿产等。 可以说，不同的资源类型其重要性是不同的。这就需要建立分 级的管理制度：对于不可再生资源需要建立起严格的调控制度，限制 开发利用主体及方式，以保证资源安全。对战略性资源的开发利用 在通常情形下是禁止一般社会主体进行开发利用，如确有必要，需 要经过特定机关根据极其严格的条件和程序进行主体资格的审查， 建立特许制度。而非战略性资源，其在地位上比之战略性资源较低， 但是由于其有限性或不可逆性，需要对其建立其较为严格的调控手 段，通常情况下一般社会主体只要符合了特定资格条件即可向有关 机关申请许可，有权许可机关可以允许特定级别的地方国家机关对 该申请进行审查，并批准符合条件的主体进行开发利用，也即普通 许可。而对于恒定性资源，应该放开管制，不必再设定许可，鼓励所 有的社会主体参与，积极开展科学研究和技术创新，探索高效利用、 充分利用的新途径，通过事前登记备案和事后监督即可。 建立建立资资源利用行政源利用行政许许可的双可的双轨轨制制 自然资源具有整体性的特点，自然资源在自然界中以系统整体 方式而存在，自然资源要素彼此有生态的联系，形成一个整体，从具 体的资源类型而言，各种自然资源之间是相互联系，相互制约，而从 地域上，各国的资源又形成一个跨地域的整体，随着经济全球化的 进程，资源全球化的趋势也逐渐显现，各国可以根据具体的国情和 需要从其他国家引进资源，弥补自身的不足。因此，在自然资源的利 用中，需要建立国际化的视野，在世界范围内综合考虑资源的利用， 设置适应国际化形势的资源调控方式。在具体资源的调控手段选择 上，需要把国内资源和国际资源结合起来考虑，如果部分资源尤其 是战略性资源可以在国外寻求替代资源的，或者从资源本身素质而 言从国外引进利用率更高、成本更低，那么政府就应当鼓励资源的 进口，放松资源进口管制，允许有条件的市场主体从国外进口资源， 进一步加快制定实施境外资源开发合作战略，建立多元、稳定的境 外资源供应基地。另一方面，对国内资源的利用进行严格的控制。通 过外松内紧的双向调控手段，促使市场活动主体充分利用好国内外 两个市场两种资源，缓解国内短缺资源的约束。 三三、自然资源综合利用的重庆、自然资源综合利用的重庆思考思考 重庆是一个崭新的直辖市，其总面积达到了八万多平方公里，是 我国最大的直辖市。重庆广阔的地域上拥有较为丰富的自然资源， 但是由于重庆市拥有三千多万的人口，城市发展又以工业为主，尤 其是拥有众多的重化工企业，造成了重庆的自然资源人均拥有量少， 部分资源甚至不能实现自给。如果再不合理的使用本就有限的自然 资源，就必将阻碍我市实现“我国重要的中心城市之一、国家历史文 化名城、长江上游地区经济中心、国家重要的现代制造业基地、西南 地区综合交通枢纽”这一目标。因此，有必要对我市现有自然资源开 发利用制度加以完善和健全，走出一条适合重庆发展道路的资源利 用之路。 在自然资源的综合利用上，重庆市并非只能在现有资源利用框 架下被动、机械的进行行为。相反，作为一个省级单位，立法法赋予 了相应的地方法规制定权、地方规章制定权等立法权限，重庆在自 然资源的制度设计上是拥有极大的自主权的，只要在法律规定的特 定条件下，重庆是可以在相应范围内进行规定和细化的。因此，笔者 认为，在国家相应的自然资源法律制度框架内，重庆市建立起配套 有效、适合重庆特定资源情况及重庆发展道路的自然资源利用制度， 将极大的改善重庆现有资源利用状况，为重庆腾飞进一步增添动力。 建立重建立重庆庆特色的自然特色的自然资资源利用制度的政策可行性分析源利用制度的政策可行性分析 中华人民共和国行政许可法第十二条规定：“下列事项可以设 定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直 接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事 项；。 ”第十四条规定：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行 政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。 必要时，国 务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行 政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委 员会制定法律，或者自行制定行政法规。 ”第十五条规定：“本法第十二 条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政 许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要， 确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设 定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施 的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。 地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国 家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不 得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定 的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产 经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。 ”中华 人民共和国立法法第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代 表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在 不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。 ” 第七十三条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以 根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规 章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政 法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域 的具体行政管理事项。 ” 由此可知，行政许可法规定了涉及有限自然资源的利用事项，是 可以通过立法或相应方式设定许可的，而这种许可权在特定的条件 被分配给了国家立法机关、国务院和相应的省级人民政府、较大市 的立法机关及省级人民政府。从这一系列法律条文，可以当然的得 出一个结论：重庆，作为一个国家直辖市，其市人民代表大会可以通 过地方法规的制定，对国家法律、行政法规中没有规定的自然资源 许可事项及具体操作管理方式进行规定。同时，重庆市人民政府同 样可以在特定情况下设定临时性的自然资源许可事项，以上的许可 事项的设定，只要满足许可法第十五条第二款规定的不设置权利的 不公正限制、不人为设置贸易壁垒这一条件即可。因此，重庆根据相 应的自然资源法律、法规，通过地方法规和地方规章的方式对其加 以细化、优化，以此建立起符合重庆自身特定情况的自然资源管理 制度，是符合法律规定，具备法律依据的。 重重庆庆自然自然资资源利用制度的构建源利用制度的构建 集中审批，集中监控 正如笔者在前所述，自然资源的种类繁多，某类资源利用可能涉 及到多个管理部门，这一权力配置结构，就造成了自然资源管理体 系中存在着某些不可避免的缺陷，如某些可能会带来利益的资源管 理，众多权力主体都会抢着管理，但是一旦出现了资源浪费或者资 源损害等情况，需要进行干预、责任追究的时候，各权力主体又相互 推诿。权责不清、多头管理的局面，不可避免的造成了自然资源管理 体系中权力管理体系的混乱，严重的影响了自然资源的合理使用， 使许多重要资源因为管理不善，被无度挥霍，造成了不可弥补的损 害。 重庆虽然通过各种努力，对权力构架进行了许多的完善，但是，在 自然资源管理制度中还是不同程度的存在权力混乱的情况。因此， 笔者认为，在国家法律、行政法规还没有针对自然资源管理进行立 法完善的情况下，重庆通过自身法规建设率先在具体权力分配、管 理操作层面上，对制度加以完善，是可行的，也是必要的。 首先，在涉及多个管理主体的自然资源审批管理环节，尽可能的实 现集中审批。在特定的许可事项中，可以通过法规确定由某个主体 对外受理，由其牵头，其它有权主体进行协助审查，把多个审批环节 纳入一个审批行为之中，所有机关共同决定，共同对外负责。 这一制度中最大的问题就是选择哪个机关来进行对外的集中许可。 笔者认为，在自然资源的集中许可制度下，集中许可机关的选择将 体现不同阶段国家社会发展的指向，以及克服主要矛盾的需要。比 如土地资源的开发和利用中，主要体现了经济发展和资源有限性之 间的矛盾，所以，在现行体制下，适宜由国土资源部门统一对外受理 行政许可，集中行使许可权力。一旦社会主要矛盾发生了变化，上级 主管部门就需要适时的调整集中许可的主体，以适应社会发展的需 求。 其次，实现集中监控。按照以往的执行监督模式，往往是有权监督 机关针对不同职能部门的行为进行事务监督，这种方式直接指向被 监督主体，而非根据被监督事项来设置监督的范围。比如，某企业违 法开采矿山， 国土部门和环保部门对此行为都做出了行政处罚，依 照以往根据被监督主体来确定监督范围的模式，有权监督机关对该 行政处罚的监督行为就会因为同时存在两个不同的主体而被割裂开 来，造成两个并行的监督行为同时存在、各自为阵的局面，导致监督 行为的交叉以及监督机关的资源浪费，行政监督的效果也大打折扣。 因此，笔者认为，有必要把监督的指向由主体层面转为事项层面，同 一个审批事项，建立一个监督目标，把所有的审批主体都纳入这个 监督目标的考察范围，某个环节发生错误，就在某个环节进行纠正， 哪个主体出现违法情况，就由哪个主体承担相应的法律责任，这样 可以大大减少时间和资源的耗费，提高