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西南财经大学 硕士学位论文 略论我国政府的互联网治理 姓名:马欣 申请学位级别:硕士 专业:行政管理 指导教师:刘红 20071101 摘要 摘要 互联网是2 Q 世纪人类文明的辉煌成果,经过3 0 多年的发展,它已经从 一个学术和军事的专用网络演变为全球重要的信息基础设施,渗透到社会、 政治、经济、生活的各个领域,成为人类社会必不可少的组成部分。目前, 全球互联网用户规模己扩展到1 0 亿。根据中国互联网络信息中心( C N N I C ) 的估计,我国的用户规模2 0 0 6 年底已经超过1 3 6 亿。由于互联网性质的转变, 且与世界直接相联,它已经成为一个国家的“政治关口”和“经济命脉 。互 联网的治理问题已经上升为一个事关国家政治稳定、经济有序、道德规范、 社会和谐的全局性问题。当前,世界各国政府面临一个十分紧迫的任务,就 是将互联网治理放在前所未有的战略高度进行审视。事实上,国际社会对互 联网治理表现出前所未有的、高度的关注。 除了绪论外,全文主要分为三大部分: 第一部分,在综述已有研究成果的基础上,首先对互联网治理的基础一 一网络空间进行了理论分析。计算机网络作为信息传递平台而具有的网状的 立体性特征,为人们在网上的行为提供了多种多样的可选择性和可实现性, 构成了网络空间。所谓网络空间,就是以现代信息技术为支撑,以互联网为 媒介,以离散的、无中心的、多元网状的立体性结构和运作模式为特征,信 息瞬间生成,即时传播,实时互动,高度共享的人机界面所构成的信息空间。 其次,在简要回顾“政府治理”概念的提出,并考察了关于“治理概 念的几种主要定义的基础上,本文认为,治理是控制方式的新变化和新发展, 可涵盖全球、国家、城市、区域性质的各种事务,并且公私部门之间与公私 部门各自的内部界限均趋于模糊。治理的本质在于,其所偏重的统治机制并 非倚重于政府的权威或制裁。 第三,界定了网络治理的内涵。网络治理,又称电子治理、互联网治理, 目前学术界还没有一个确定的解释。本文认为,所谓网络治理,就是指为了 略论我国政府的互联网治理 维护公民、企业、社会组织、国家机构,以及国际组织的合法权益和正常的 网络秩序,运用现代信息技术、科学理论和各种法律、法规,促进网络空间 的互动和协调,以确保网络空间的健康、安全、畅通与和谐发展。网络空间 的价值决定了政府开展网络治理的价值,因而本文还阐释了政府互联网治理 的责任与这一领域的基本问题。 第二部分,在对互联网治理的相关理论进行了梳理之后,本文结合实际, 深入论述了当前中国政府互联网治理所面临的最为紧迫的四个挑战。 首先是网络秩序的政府监控。互联网自诞生到现在,由于原有的社会规 范和约束机制一时无力回应互联网浪潮带来的种种冲击,网上一些迷信、色 情、暴力和其他有害信息的传播,对人民群众尤其是青少年的身心健康造成 很大危害:网络违法犯罪行为日益突出,网上诈骗等多种违法活动干扰了市 场有序运行,给政府管理和社会管理提出了一系列的新问题,主要表现在法 律作用的弱化、道德约束的弱化、传统力量的弱化和国家概念的消解等方面。 如果说当前的全球化进程作为一种必然的趋势,是由各个国家来推动的话, 那么互联网一开始就是全球化性质的,它不需要国家去推动。 其次是“数字鸿沟 的政府治理。数字鸿沟主要是由于收入方面的原因 造成的,鸿沟的一方“拥有信息”,另一方则因收入低而不能接入互联网,导 致“信息贫瘠 和信息孤岛的出现。数字鸿沟和信息孤岛所带来的负面影响 是人所共知的:信息技术、信息福利差距的出现会促使权力和个人地位的急 剧变化,从而成为社会动荡不安的诱发因素,导致社会冲突和矛盾。目前, 由信息技术开发和应用而导致的巨大数字鸿沟正呈现出扩大化的趋势,信息 孤岛日益突出,产生了“马太效应”。如果不采取措施加以阻止,必将进一步 加剧社会冲突和矛盾,使全世界近年来为缩小贫富差距而付出的巨大努力付 诸东流。 再次是网络知识产权的行政保护。目前,我国网络知识产权侵害问题比 较突出。在网络时代,原有的知识产权保护主要受到了两个方面的挑战:一 是在宏观方面,网络强化了知识产权的公共性,但网络又带来新的商业利益, 而对一个国家来说,利用好这两个方面至关重要:二是在法律方面,新媒介 的产生带来了新的要求和权利,网络技术就是如此。这些要求和权利在传统 环境下从来没有被提起过,或是一些旧问题有了新的要求,在传统环境下不 摘要 成为问题的问题在网络条件下却成为了问题。 最后是互联网治理的政策法规体系。我国互联网治理政策法规体系的构 建是从2 0 世纪8 0 年代以后起步的,1 9 9 0 年后在数量上有了明显突破,发布 数量总体上呈现平稳上升趋势。不可否认,这些政策法规对我国互联网的发 展起到了积极的促进和规范作用。但由于经验尚浅,我国互联网治理政策法 规建设还存在以下不足:_ 是政策法规制定者与执行者存在着利益相关性; 二是信息司法缺乏独立性,无法保障公正的秩序;三是政策法规的反馈渠道 不完善;四是立法缺乏规划,内容存在冲突;五是总体质量欠佳,存在着薄 弱环节和空白领域:六是缺乏与国际惯例接轨的兼容性。 第三部分,针对上述四大挑战,本文分别提出了治理对策。 首先,对于网络秩序的政府监控,本文认为,互联网秩序的监控是一项 复杂的社会系统工程,不能简单地视为技术问题。在网络空间,政府不能依 靠行政命令调拨信息和规定人们的网络行为,而应该从社会公共利益出发, 根据人们的网络需求,通过倡导道德伦理规范、政策法规供给、资源和技术 投入、行政监督等方式进行间接监控,确保其正常的秩序。政府在互联网的 发展进程中,要尊重市场规律,充分营造发展信息产业的良好环境,制定规 则,搞好政策法规建设,鼓励竞争。 。其次,对于“数字鸿沟的政府治理,本文认为:第一,树立危机意识 和机遇意识。在信息大环境上,中国不仅比美国等发达国家落后了几十年, 而且差距还在以加速度拉大。面对日益扩大的“数字鸿沟”,我国政府采取了 一系列措施,但在具体实践中还需进一步加大力度,特别是要将企业信息化 落到实处。第二,重视政府的作用。政府应该做好四个方面的工作政府 信息化、学校和国家创新体系的信息化、农村的社区接入和设立普遍服务基 金、加大西部信息基础设施建设。第三,建立国际信息新秩序。在数字化进 程中,中国应该积极利用国际组织倡议和宣言的有利部分,缩小“数字鸿沟, 要求建立国际信息新秩序。 再次,对于网络知识产权的行政保护,本文认为,政府对网络知识产权 的管制应有创新之处。在网络知识产权制度运行中的政府管制,更应重视网 络知识产权市场有别于一般商品市场的特殊性,以及市场主体在创新活动和 技术转移中的主观因素的重要作用,管制中不仅要约束也要激励,不仅要有 3 略论我国政府的互联网治理 强制也要有协商。也说是说,在网络知识产权制度运行中的政府管制应该体 现激励性管制、协商性管制与传统强管制的互补性,构建新型的管制机制。 最后,对于互联网治理的政策法规体系建设,本文认为,根据国际经验 和我国的实际情况,我国互联网治理政策法规体系应分为三个层次:第一层 次是“信息基本法 ,它是整个国家互联网治理政策法规体系的总纲领。第二 层次是信息资源、信息产业和市场等国家政策法规,它们代表着对国家互联 网治理政策法规按调整领域进行的基本分类。第三层次则是第二层次相应领 域内国家互联网治理政策法规建设的主要方面,是对第二层次中各领域涵盖 内容的解释和进一步分类。这样,国家互联网治理政策法规体系框架从三个 层次对国家互联网治理政策法规的调整领域进行了逐步细分,分层次间保持 着指导和被指导、包容与被包容的关系;同时,通过“信息基本法的统领 作用,使不同层次、不同领域、不同方面的国家互联网治理政策法规间相互 协调互补,围绕着共同的目标形成一个有机整体。 4 【关键词】网络空间互联网治理政府治理 A b s t I 硼 _ 一一一 A bs t r a c t kt h ef i r s tp a n ,t h ea r t i c l eb r i e f l yr c v i e W e dt h ec o 玎e l a t i v es t u d yi n S i d ea n d o u t s i d eC h i n a ,e x p l a i l l e dt h ei n t e n t i o na n dt h es e n s eo ft h ea r t i c l e 0 nt h eb a s i so f t h a t ,e x p a t i a t e dt h em e a n i n go fc y b e rs p a c e 、 g o V e m a n c ea n dN e t g o V e m a n c cm t h e o r ya tt h es e C o n dp a n ,d e f i n i t e dt h eC 0 r r e l a t i V eC o n c e p t s ,锄db r o u g h tf o 刑a r d t h er e s p o n s i b i l i t yo fg o v e 舢e n tN e t g o V e m a I l c e 柚dt h eb a s i cq u e s t i o na tt M s a r e a A i ma t0 u ra c t u a lC 0 n d i t i o n ,Ie n 啪e r a t e dt h e 吐l a l l e n g ew h j c ht h eN c t 9 0 v e m a n c ef a c e da tp r e s e n t ,t h e ya r en e t w o r ko r d e rw a t c h i n t h e9 0 v e m a n c e t o d i 舀t a lg a p ,t h ea d m i n i s t r a t i o np r o t e c t o ft h en e 觚0 r kp r o p e r t yr i g h t ,纽dt h ep o l i c y s y s t e mo ft l l eN e t 9 0 v e m 柚c e I I lt h i sp a I t ,I9 0 tt 0l 【I l o wt h ec o l l r e l a t i V eC o n C e p t s f i r s t lv t l l e ni l l u m i n a t e dt h 6r e a l i s t i cj 锄o fo u rg o V e 衄e n t w ef a c e da tt h ea r e a sI r e f e 仃e da b o v e M yl a s tp a r tb r o u g h tf o n a r dt h ec o u n t e 册e a s u r e 姚ta i m e da tt h e c h a l l e n g eb ya b s o r b i n ge x t e m a le x p e r i e n c e ,锄d 锄p h a S i z e dt h em a I l e u v e r a b i l i t y 觚d p e r t i n e I l c yo ft h ec o u n t e m e a s u r e - ,n l i sa n i c l e 、se x p e c t a n tg o a li st 0C o 彻e C tt h et h e o D ,卸dp r a c t i c e ,o nt h eb a s i s o fd i s c u s s i n gr e l a t e dt l l e o r i e s ,d e e p l ya n a l y z ef o u r 舔p e c t sp r o b l e m sr e l a t i n g n e t g o v e m 卸c ew h i c hs h o u l db eu 唱e n t l ys o l V e di nc u r r e n t l yC h i n a ,s u c ha st h e 9 0 v e m 卸c eo ft h en e t 、0 r ko r d e r ,t h eg o v e m 锄c eo fd i g i t a lg a p ,t h ea d I l l i n i s t r a t i V e p r o t e c to fn e 耐o r kp r o p e r t yr i 曲ta I l dt h ep o l i c ys y s t e mo fn e t 。g o v e m a I l c e ,h o p i n g t 0e s t a b l i S hai d i o 蓼a p h i ca _ n de x e r c i s a b l em o d e lo fn e t g o V e m a I I c e T h ei l o v a t i v ep o i n to ft h i sa J t i c l ei st 0C 0 m p l e t e l ye x p l a i nt h eg o V e 栅e n t 、s r e s p o n s i b i l i t y 锄db a s i cp r o b l e m si I l t h en e t - g o V e m a I l c ea r e 如a n da d V a n c ef o u r d i f f i c u l tu 唱e n tp r o b l e m si nn e t 9 0 V e m a n c e ,a 1 1 db r i n gf b 州a r ds o m ee x e r c i s a b l e s u g g e s t i o n s 【K 奄yw o r d s 】C y b e rs p a c e n e t g o V e r n a n c eg o V e m a n c e 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下, 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外, 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体,均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申请人: 2 0 0 7 年1 1 月1 0 日 1 潴论 1 1 研究背景 1 绪论 进入2 1 世纪来,互联网治理成为一个国际国内十分关注的重要领域。目 前,全球互联网用户规模已扩展到1 0 亿。根据中国互联网络信息中心 ( C N N I C ) 的估计,我国的用户规模2 0 0 6 年底已经超过1 3 6 亿。众所周知, 互联网从诞生之日起就几乎没有治理。1 9 9 6 年2 月,网络自由主义者约翰 派瑞巴尔特在线贴出了8 0 0 字的“虚拟空间独立宣言”,声称网络世界是创 新、平等、公益的,永远不受政府管辖。但由于“9 1 1 事件和互联网“C 0 m ” 泡沫破灭的无情打击,以及诸多网络社会问题的频频困扰,譬如网络犯罪、 垃圾邮件、病毒、袭击等信息安全问题不仅屡禁不绝,甚至呈现快速增长趋 势,人们开始接受“互联网终究还是现实社会的一部分 的观点。因此,寄 托了美好僮憬与预期的互联网络这一自由天地不得不接受现实社会的有序治 理。原因在于,互联网是以统一的T C P 仰协议为规则运作的,是一个对全世 界所有国家开放的网络,任何团体或个人都可以在网上方便地传送和获取各 种各样的信息,但由于网络迅速发展而自身的安全防护能力很弱,许多应用 系统处于不设防状态,存在着极大的网络治理风险和隐患。 正因为如此,前联合国秘书长科菲安南在2 0 0 4 年互联网治理全球论坛 上指出,几年之内,互联网已使贸易、医疗、教育,以及人类通信和交流的 基础设施发生了革命性的变化。而且它的潜力要远远大于自从其诞生以来的 短暂时间内我们所能看到的。为了管理、促进和保护互联网在我们生活中的 存在,要求我们具有的创造力绝不少于那些创造了互联网的人们。安南关于 “管理、促进、保护互联网的论述引人深思。这表明,国际社会对互联网 。胡启恒互联网治理全球面临的挑战【E B o L 】泰尔网,2 0 0 6 - 0 2 - 1 0 略论我国政府的互联网治理 的治理表现出前所未有的高度关注。 1 2 研究的目的和意义 互联网治理,是政府主导下的治理。这是因为互联网治理关系到国家和 人民的利益,以维护国家和人民利益为己任的政府,理所当然应当承担互联 网治理的责任。维护互联网络空间的正常秩序,是政府必须提供的公共物品。 在信息社会,政府的互联网治理能力,已经成为评价一个国家的综合国力、 经济竞争实力和民族生存能力的重要内容。 但是,互联网治理是一个复杂的问题,涉及方方面面,无论国际还是国 内对这方面的研究都处于起步阶段,尚未形成一个普遍认可的成熟理论体系。 在这一领域,我们不得不面对众多的难题与争论,比如对互联网治理主体的 争论,对互联网治理机制和方法的争论等等。因此,实践的需要和相关理论 研究的严重滞后,使得此项研究有着重要的理论和现实意义。 本文的研究试图尝试解决互联网治理中的几个关键难题,并通过研究, 希望能达到以下目的:( 1 ) 阐明互联网治理及其相关概念,多视角解读互联 网治理的理论基础;( 2 ) 大胆提出并全面阐释政府在互联网治理中的责任与 基本问题;( 3 ) 理论联系实际,利用上述思想对网络秩序的政府监控、“数字 鸿沟 的政府治理、网络知识产权的行政保护、互联网治理的政策法规体系 这四个当前中国亟待解决的互联网治理难题进行深入分析,希望构建一个具 体而可操作的互联网治理模式。 1 3 国内外相关研究现状 关于互联网与政府治理之间的关系,国内外的学者大多是从政府管理与 互联网相结合的角度开展研究。通过互联网,政府治理可以获得新的参数, 传统的政府管理框架亦需重新定义,譬如决策、沟通、协调等概念被赋予了 新的内容。人们正在构思建立电子政府处理突发事件、建立科学决策和公民 参与的新模式等等。此外,对于互联网络本身,也存在着大量无序和失范的 2 1 绪论 问题,例如网络无政府主义、网络犯罪等等,需要政府的干预与治理,即本 文所称的互联网治理。 由于“互联网治理 这一论题提出的时间尚短,目前在国内外学术界关 于互联网治理仍存在很多不同的看法,如何在实践中进行互联网治理也仍在 探讨之中。国外对互联网治理模式的研究成果很多,而且大都集中在对网络 空间和网络立法的研究方面,但没有那种理论得到了较普遍的认可,还需要 实践的检验。国内对于这方面的研究则处于起步阶段,研究成果少,多是介 绍国外互联网管理的一些经验办法,只有极少的研究人员去自主地构建一个 完整的互联网治理体系( 模型) 。可以设想,未来国内外关于互联网治理的研 究将以现有的零散的研究成果为基础,着重构建各自完整的,逻辑严密的治 理理论体系。 1 3 1 国外互联网治理的相关理论 互联网带来的强烈冲击促使西方学者从不同角度对网络空间进行研究和 探讨,并做出各种不同的解释。譬如,美国学者马克斯劳卡在大冲突 赛博空间和高科技对现实的威胁一书中认为,网络空间就是将各自独立的 电脑处理节点通过线路联结而成的系统,通过网络可以将分散在各处的信息 系统联结起来,使所有资源( 包括人、计算机、信息) 能够为人的需要所共 享的虚拟空间。在网络空间,人们可以克服时间和传统地理空间的局限而生 存和工作。也有人认为,互联网所创造的网络空间不同于人们已知的物理空 间、历史空间或思维空间,它是互联网技术发展到特定阶段的产物,它的重 要意义之一在于,由于网络空间的出现,最大限度地开发和利用了当今最重 要的资源- 信息资源。 有人从社会的视角来解释网络空间,其代表性观点是尼葛洛庞帝教授于 1 9 9 5 年提出的数字化信息空间理论。尼葛洛庞帝认为,在电脑和数字通信成 指数发展的今天,我们正在奔向突发巨变的临界点。伴随着网络革命,我们 周围越来越多的信息都被数字化了,被简化为“1 和“O ”,我们就生活在由 “1 ”和“0 ”组成的一串串“比特”所代表的数字化信息空间中。数字化信 。【美】马克斯劳卡大冲突赛博空间和高科技对现实的威胁【M 】江西教育出版社,1 9 9 9 9 7 3 略论我国政府的互联网治理 息空间,就是由电脑与网络基于二进制数码原理及其所构成的一个虚拟符号 空间。人类的各种信息在这个空间中以更快的速度流通,而现代人类在这个 虚拟的空间中可以进行现实社会中几乎所有的活动,如购物、娱乐、交友、 工作等日常活动,甚至可以建立虚拟社区。网络空间是以信息为基本动力, 以网络技术为基本手段,以网络经济为维系社会存在和发展的前提,以网络 文化改变人类的价值观念和时空观念的新型社会形态。 还有人从网络族的视角来解释网络空间。如英国学者巴雷特认为,如果 把物理上的边界问题放在一边,互联网所构成的网络空间符合作为民族的某 些判断标准,因而称之为“网络族”( 或“赛博族”) 。这是因为原始的互联网 亚文化在发展过程中就一套可接受的行为规范、一个共同的历史和有争议的 理念达成协议:言论自由,保护公民权利,对新手幼稚的提问表示耐心等等。 网络族,这个受互联网或者类似系统的影响形成的有共同信仰和人生观的部 族,这个已经被原始亚文化赋予了相关内容的部族,将随着越来越多的人找 到可以加入网络族的路径而进一步发展。这些人创造了一个正在进化的、物 质上自行组织的共同体。 同时,卡斯泰尔于2 0 世纪9 0 年代末提出的网络社会理论也对网络空间 进行了探讨。他指出,作为一种历史趋势,信息社会的主要功能和方法均是 围绕网络构成的。网络构成了新的社会形态,是支配和改变我们社会的源泉。 网络通过改变生活、空间和时间的物质基础,从而构建一个流动的空间和无 限的时间。这种社会的新的组织形式,正渗透全球,遍及整个世界。 此外,国外学者还对网络立法进行了广泛而深入的探讨,逐渐形成了以 下几个学派: ( 1 ) 数字实用学派( D i g i t a lR e a l i s tS c h 0 0 1 ) 数字实用学派的代表人物是美国法官F E a s t e r b r o o k ,他的著名论断是在 网络世界不存在互联网法而是法律的转换( L a wo ft h eH o r s e ) 。他认为在互联 网的法律适用就像现实社会中法律适用于每一个人的行为一样,简单地将现 行法律延伸到互联网就可以克服网络世界存在的问题,因而没有必要制定特 殊的网络法律。另一个数字实用学派的倡导者是J a c k G o l d s m i t h ,他相信政 硼【美】尼葛洛庞帝数字化生存M 1 海南出版社1 9 9 6 2 1 1 【英】巴雷特赛博族互联网的文化、行政和经济【M 】河北大学出版社,1 9 9 8 7 4 1 绪论 府可以以法律的形式规范互联网,尽管政府对此采取不同的方式。总之,数 字实用学派的核心是没有必要建立新的互联网治理模式来取代传统的以政府 主体的、以现存法律为基础的治理模式。 ( 2 ) 跨国学说( 胁n s 胁t o n a lS c h 0 0 1 ) 跨国学说的代表人物是H e I l r y H P e r r i t t J r ,他认为互联网有助于国际间的 合作,在未来的几十年里国际法和国际组织将管理和规范互联网。 此学说在 某种意义上与数字实用学派相似,因为促进国际互联网法律适用一体化的关 键在于各个国家的共同努力,政府和现行法律起着关键性的作用。 ( 3 ) 数字自由主义学说( D i g i t a lL i b e r a l i s mS c h 1 ) 该学说认为传统的治理方式已不能解决互联网存在的问题,互联网的问 题应有互联网自己的规则、程序和机构来解决。圆该学说夸大了互联网的新奇 性,彻底否认了传统意义上法律的作用。 ( 4 ) 编码是法律学说( C o d ei sL a wS c h 0 0 1 ) 编码是法律学说的主要代表人物是前哈佛大学教授k l w r e n c e L e s s i g 。他 认为人类的行为由法律、社会准则、市场和计算机系统规则( a r c h i t e c t u r e ) 所 规范。在网络世界,计算机系统规则是规范网上行为的占主导地位和最有效 的形式。网络世界的计算机系统规则即是编码,由软件和硬件组成。k s s i g 在强调互联计算机系统规则作用的同时,并没有忽视现行法律的作用,他认 为法律可以影响编码,政府可以管理编码的编写者,确保编码的合法性。 1 3 2 国内互联网治理的相关理论 在国内,关于互联网治理的一个比较成熟的模型是由闰强、舒华英所提 出的“互联网治理的分层模型及其生命周期。 他们认为,互联网本身要从 结构、功能、意识三个层面去理解,如图1 所示。 。李德智互联网治理之初探【J 】河北法学,2 0 0 4 ,2 2 ( 1 2 ) :1 0 1 。J u d g eD a v i dHa n r e y I n t c m e t L a w N Z :s c l c c t c dI s s u e s 卧W c l l i n g t o nk x i sN c 斌,2 0 0 3 : 9 7 。李德智互联网治理之初探【J 1 河北法学,2 0 0 4 ,2 2 ( 1 2 ) :1 0 1 毋J u d g cD a v i dH a r v c y I n t e m e t L a w N Z :s c l c c t e dI 豁u e s I J l W c l l i n 萨o nL c ) 【i sN e 妇s ,2 0 0 3 :1 0 7 , 。闰强,舒华英互联网治理的分层模型及其生命周期【E B O L l 泰尔网,2 0 0 5 1 1 1 6 略论我国政府的互联网治理 翻l 蔓酝霸盼打壤理辫 9 睦 与此对应,互联网治理同样可以在不同的层面上展开,如图2 所示。 圈2 互联稀瀹瞳眈静屡囊垒 一是对互联网结构层面的治理。这是早期互联网治理的重点,比如对域 名的管理、对口地址分配的管理、网络之间的费用结算问题等。二是对互联 网功能层面的治理。这是目前互联网治理的重点。随着互联网上各种各样应 用的出现,相关的治理措施相继出现,比如针对垃圾邮件的治理措施、针对 隐私保护的措施,以及针对网络游戏进行分级的措施等。三是对互联网意识 层面的治理。这将是今后互联网治理的重点所在。互联网在意识形态领域的 不良影响,一方面表现为不良信息和文化的网络渗透,另一方面表现为针对 主权国家的有目的的、反动的网络宣传和破坏。互联网意识层面的问题更隐 蔽,更难于辨别,比如一些宣扬西方极端民主主义和无政府主义思想的内容 往往披着“和平、民主、自由的外衣,通过各种方式渗透进来,包括网络 新闻、网络评论、网络游戏、网络影视等方式,有的甚至打着学术探讨的旗 6 A0叫叫叫 1 绪论 号出现。因此,人们既要提高警惕,防止严重情况的出现,也必须清醒地认 识到当今世界发展的趋势,不能采用一味封堵的措施,要正确区分正常的学 术交流和恶意的思想攻击,积极地对互联网的内容进行规范和引导。 从发展的观点看,上述三个层面的治理分别适用于互联网发展的不同时 期。在互联网发展的初期,结构层面的治理对互联网的发展起到了重要作用: 从2 0 世纪9 0 年代中期到现在,是互联网上应用迅速发展的阶段,也是互联 网功能层面治理的主要阶段。随着网络在社会各层面的进一步蔓延,互联网 意识层面的治理将变得越来越重要。 互联网治理的生命周期模型如图3 所示: 力囊 闫强、舒华英的这一理论体系基本上整合了国内学术界现有的各种分散 的研究成果,可以帮助我们详细地理解互联网的治理。但遗憾的是,他们并 没有对这一体系深入下去,也没有提出更具体的关于互联网治理的解决方案。 1 4 基本思路和主要框架 本文首先在第一部分简要地回顾了国内外的相关研究情况,揭示了本文 研究的目的与意义。在此基础上,本文第二部分从理论上阐释了网络空间、 政府治理和互联网治理的涵义,明确了相关概念,并提出了政府网络治理的责 任与这一领域的基本问题。针对我国实际,本文第三部分列举了目前政府网 络治理所面临的主要挑战,它们分别是网络秩序的政府监控、“数字鸿沟 的 政府治理、网络知识产权的行政保护、互联网治理的政策法规体系。在这一 部分中,本文首先梳理了相关的概念,其次阐明了现阶段我国政府在上述领 7 略论我国政府的互联网治理 域中所面临的现实困境。最后,本文第四部分针对第三部分的挑战在借鉴国 外先进经验的基础上提出了治理对策,特别强调了对策的可操作性与针对性。 1 5 预期目标和主要创新点 本文预期目标是在对相关理论进行深入论述的基础上,理论联系实际, 对网络秩序的政府监控、“数字鸿沟”的政府治理、网络知识产权的行政保护、 互联网治理的政策法规体系这四个当前中国亟待解决的互联网治理难题进行 深入分析,希望构建一个具体而可操作的互联网治理模式。 本文的创新点在于全面阐释了政府在互联网治理中的责任与基本问题, 提出了互联网治理亟待解决的四个难题,并提出了可行的建议。 8 2 政府互联网治理概述 2 政府互联网治理概述 2 1 网络空间 网络空间作为一个独立的概念,是信息技术不断发展的产物。信息技术 在推动社会、政治、经济、科技、文化、军事诸领域的数字化、网络化和网 格化过程中,显示出强大的渗透能力,在经济社会发展中发挥着独特的作用, 尤其是计算机技术和网络通讯技术的出现,为各种信息的实时共享提供了技 术条件,从而使传统的空间状态及其开展方式发生了根本变化。今天的世界 正逐渐跨入网络信息时代,电脑与网络与人类编织了一个奇特的、虚拟的社 会空间,即所谓的“网络空间 ( C y b e r s p a c e ) ,亦称赛博空间。 计算机网络作为信息传递平台而具有的网状的立体性特征为人们在网上 的行为提供了多种多样的可选择性和可实现性,构成了网络空间。本文认为, 所谓网络空间,就是以现代信息技术为支撑,以互联网为媒介,以离散的、 无中心的、多元网状的立体性结构和运作模式为特征,信息瞬间生成、即时 传播、实时互动、高度共享的人机界面所构成的信息空间。 网络空间既是一种崭新的社会形态,也是人类发明的延续自己、发展自 己、丰富自己的崭新生存空间。它不仅改变了人类千百年来传统的信息沟通 方式,也改变了信息的产生及其存在方式。更重要的是,它拓展了人类交流 和交往的空间,使得人们不得不重新审视和调整人与人之间、人与社会之间, 乃至人与自然的关系。事实上,从人类社会发展的终极目的来考察,我们可 以将“网络空间 与人们常常提及的“网络社会 、“信息社会视为同义词, 尽管这样阐述可能会引发人们的争议。 9 略论我国政府的互联网治理 2 2 政府治理 近年来引起世人瞩目的“治理始现于世界银行1 9 8 9 年的一份报告中。 这份报告使用了“危机治理( C r i s i sG o v e m a n c e ) 的术语,用以描述当时非 洲紧张的环境局势。此后,“治理被不断赋予新的含义,不再仅仅局限于其 本身词义统治、管理、控制或统治方式、管理方法,而被广泛运用于政 治、社会和经济的各个层面。 西方学者,尤其是政治学家和社会学家,对“治理”做出了许多新的界 定。1 9 9 2 年“全球治理委员会”( C o m m i s s i o no nG l 曲a lG o v e m a I l c e ) 成立时, 勃兰特在我们的全球近邻( O u rG 1 0 b a lG o v e m a n c e ) 报告中将治理定义为: 治理是各种公共和私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互 冲突的或不同的利益得以调和,并且采取联合行动使之得以持续的过程。治 理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种符合人们共同利 益的非正式的制度安排。概括起来,治理具有如下四个特征:( 1 ) 治理不是 一整套规则,也不是一种活动,而是一种过程;( 2 ) 治理不是控制,而是协 调;( 3 ) 治理既涉及公共部门,也包括私人部门;( 3 ) 治理不是一种正式的 制度,而是持续的互动行为。 世界银行、联合国发展计划署等国际组织把治理作为其国际援助计划的 主要环节,并对治理做出了各种定义。譬如:( 1 ) 世界发展银行认为,治理, 是一个国家如何运用权力管理经济和社会资源以寻求发展;( 2 ) 亚洲发展银 行认为,治理可分为两个方面:一是政治部分,即民主和人权;二是经济部 分,即有效地管理公共资源。在促进治理和提高问责性、参与、可预测性和 透明度的同时,必须履行加快成员国经济发展的任务;( 3 ) 联合国发展计划 署认为,治理是主权国家的政府在所有层面上运用经济、政治和行政权力管 理国家的社会公共事务,包括通过机制、程序和机构让市民和团体充分表达 自己的意见,并运用法律权力承担责任和调解不同的意见。圆 综上所述,治理是控制方式的新变化和新发展,可涵盖全球、国家、城 市、区域性质的各种事务,并且公私部门之间以及公私部门各自的内部界限 。C o m 面s s i o n 彻G l o b a lG 0 v c m a I l c c o I I rG 1 0 b a lN e i g l l b o r h o o dm0 m r du n j v e r S i c yP r c S s ,1 9 9 5 ( 2 ) 。C 0 珊础黯i o no nG 1 0 b a lG o v e m 孤0 咐G l o b a lN e i g h b o r h o o d 【J 】0 x f o r du n i v c r s i t yP r e 豁,1 9 9 5 ( 1 3 ) 1 0 2 政府互联网治理概述 均趋于模糊。治理的本质在于,其所偏重的统治机制并非倚重于政府的权威 或制裁。治理,正如英国著名治理专家格里斯托克所言,主要是围绕着以 下五个方面的问题展开:第一,治理主要强调出自政府,但又不限于政府的 一套社会公共机构和行为者;第二,治理明确指出,在为社会和经济问题寻 求解答的过程中存在着界限和责任方面的模糊点;第三,治理明确肯定涉及 集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖;第四,治理强调多样化 的行为者,或行为网络的自主自治;第五,治理认定,办好事情的能力并不 在于政府的权力,不在于政府下命令后运用其权威,而在于政府可动用新的 工具和技术来控制和指引,这也正是政府的能力和责任。 2 3 政府互联网治理 2 3 1 网络治理的概念 网络治理,又称电子治理、互联网治理,它是近年来人们极为关注的前 沿理论问题。关于网络治理的概念,学术界目前还没有一个确定的解释。联 合国互联网治理工作组( W 6 r kG r o u po nI n t e m e tG 0 v e m 柚c e ,即W G I G ) 于 2 0 0 4 年1 1 月给出的“网络治理”的定义是:各国政府、企业界和民间团体从 他们各自的角度出发,对手公认的那些塑造互联网的演变及应用的原则、规 范、规则、决策方式和程序所做的发展和应用。但这一解释能否被人们普遍 接受,还尚待时日。 、 本文认为,所谓网络治理,就是指为了维护公民、企业、社会组织、国 家机构及国际组织的合法权益和正常的网络秩序,运用现代信息技术、科学 理论和各种法律、法规,促进网络空间的互动和协调,以确保网络空间的健 康、安全、畅通与和谐发展。 在网络空间,网络治理的主体是多元的,包括公民、企业、社会组织、 国家机构及国际组织。以领土疆域为特征的主权国家的政府不再是网络治理 的单一主体,但主权国家的政府仍然是最重要的治理主体之一;网络治理的 。格里斯托克作为理论的治理:五个论点【J 】国际社会科学,1 9 9 9 ( 2 ) :2 5 略论我国政府的互联网治理 目的就是为了维护公民、社会组织、国家机关,以及国际组织的正当权益, 促进网络的健康、安全、畅通与和谐发展;网络治理的基础是现代科学技术、 现代管理理论和国内外法律法规。 2 3 2 网络治理的政府责任 互联网在为人们提供便利、带来效益的同时,也使人类面临着互联网治 理方面的巨大挑战。近年来,利用网络进行意识形态与文化观念的渗透,以 及从事违反法律、道德的活动等问题日益突出,各类计算机犯罪及“黑客 攻击网络事件屡有发生,手段也越来越高技术化,从而对各国的主权、安全 和社会稳定构成了威胁。图4 为2 0 0 5 年中国网络安全事件月度统计,从中我 们可以看到我国网络安全形势严峻。 当前,由于网络治理而引发的问题及其对经济发展、国家安全和社会稳 定产生的重大影响,正日益突出地显现出来,受到越来越多国家的关注。互 联网络维系着国家的“政治关口 和“经济命脉 ,互联网需要治理,也必须 。艾瑞咨询集团2 0 0 5 年中国网络安全简版报告【E B 0 I 】h t l p : m 慨讹柚啦g 叩m ,2 0 0 6 8 2 5 1 2 2 政府互联网治理概述 治理。互联网治理问题已经上升为一个事关国家政治稳定、经济有序、道德 规范、社会和谐的全局性问题。 网络治理,是政府主导下的治理。这是因为网络治理关系到国家和人民 的利益,以维护国家和人民利益为己任的政府,理所当然应当承担网络治理 的责任。在网络信息时代,政府的网络治理能力,已经成为评价一个国家的 综合国力、经济竞争实力和民族生存能力的重要内容。 需要指出的是,政府主导下的治理并不意味着政府包揽治理。同时,政 府网络治理有别于传统意义上的政府治理和政府管理。与传统政府单向性的 管理相比,网络治理是多向的、互动的,需要政府主导、企业自律和公民自 觉参与。网络治理的核心问题主要集中在网络秩序与网络道德的维持、网络 犯罪的惩治与预防、国家的网络主权维护等几个方面。当前,网络治理面临 的最大问题是互联网国际治理合法主体缺位问题。 在这种情况下,强调主权国家的政府承担网络治理的责任尤为迫切。在 网络秩序混乱不堪,网络道德缺乏自律,网络犯罪不断升级,并且已经严重 危及公民、企业、社会组织和国家的核心利益的情况下,要求政府发挥其作 为公共利益代表者的作用,是十分必要的。甚至可以说,维护网络空间的正 常秩序,是政府必须提供的公共物品。 2 3 3 网络治理的基本问题 网络治理是一个复杂的问题,涉及方方面面。本文认为,网络治理的基 本问题集中表现在几个方面: ( 1 ) 互联网是否需要治理,以及由谁来治理 有人认为,互联网已演变为全球范围内服务于公众利益的设施,其治理 已经成为网络社会议程中的一个核心问题。互联网的治理应当是多边的、透 明的、民主的,应该要有政府、企业界、社会团体和国际组织的充分参与。 互联网的治理应该保证资源的公平分配,促进所有人的普遍接入,特别是对 不发达的地方。应保证互联网的稳定和安全运行,并且对多语种主义给予足 够重视。但是,也有人认为,网络空间是独立的,不需要任何治理,更不需 1 3 略论我国政府的互联网治理 要政府的统治。 ( 2 ) 互联网国际治理机制中的“网络主权刀与靠网络霸权 的争论 有人认为,在网络世界中,存在着三种不同类型的国家,即网络霸权国 家、网络主权国家和网络殖民地国家。网络霸权国家以信息技术与网络技术 为基础推行霸权主义,主要表现在电信霸权、软件技术霸权、网络利润霸权 和网络霸权几个方面。网络主权国家是指有独立的信息主导权、独立的信息 利润和防范信息霸权的手段。而网络殖民地国家,被动地接爱别国的信息, 受到霸权国家的信息剥削,没有防范网络霸权的能力。客观上,“网络主权 与“网络霸权 的争论主要围绕“网络疆域”、“信息边界”展开。现今,维 护网络主权对于我国而言,是一个长期而艰巨的任务。 ( 3 ) 互联网治理机制和方法的争论 目前,由于网络的特殊性,网络道德问题、网络犯罪问题、网络秩序的 治理问题非常突出,而其他譬如基础设施与标准化的问题、法律上的问题、 发展方面的问题、伦理方面的问题也都是人们普遍关心的问题。基于此,建 立以保护公众利益、产业发展和国家安全为目的的互联网治理机制显得日益 迫切。对此,人们提出了各种意见和观点。就我国目前而言,国家信息化领 导小组办公室、信息产业部电信研究院、中国互联网协会等机构正开展相关 课题的研究工作,以寻求建立良好的互联网治理机制。本文的研究内容也主 要是针对这一点。 。J o h nP e r r yB a r l o w h t t p :f M 舢枷j o 叫曲a 1 1 0 W 1 4 3 政府互联网治理的主要挑战 3 政府互联网治理的主要挑战 通过以上分析我们看到,政府互联网治理的任务繁多,特别是对我国这 样一个发展中国家来说,每一项任务都充满了挑战。不过,由于我国政府一 直强调跨越式发展,对于决定未来世界新格局的国家信息化问题也相当重视。 目前,通过借鉴国外先进经验与开展治理实践,我国政府对互联网治理的部 分问题已经有了比较完整的解决方案。 但是,我国在互联网治理方面还面临着诸多挑战,比如说网络秩序的政 府监控、“数字鸿沟 的政府治理、网络知识产权的行政保护、互联网治理政 策法规体系的建立等等。这些问题都是紧迫而急需解决的,在这些方面能否 开展成功的政府治理,将直接决定着我国在信息化时代的国家竞争力。 3 1 网络秩序的政府监控 3 1 1 网络监控的概念 、 网络的政府监控问题,一直是人们关注的热点问题。众所周知,网络空 间是社会系统的有机组成部分。网络要有序地运行,就离不开对它的监控与 管理。缺乏监控的网络空间是不可想象的。网络监控的目的就在于使网络按 照一定的秩序运行,确保网络空间里的每个成员都有一个稳定的网络环境, 从而促进整个网络空间健康稳定地发展。 所谓政府的网络监控,是指政府机关为了维护公民、社会组织、企业、 国家机关,以及国际社会的公共利益,对违背网络公益的行为进行纠正和惩 处,以及对网络空间的各种利益关系进行规范与整合的行为。 具体地讲,网络监控的基本功能有三种:( 1 ) 网络检查。
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