MPA公共管理学第二讲职能.ppt

2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,第二讲职能,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,政府支出情况,2003年国家财政支出结构表单位：亿元,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,中美两国公共服务程度比较,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,“一杯茶一枝烟，一张报纸看半天”的往日光景，已不能用来形容今天的机关干部和公务员了。近年来有人考上公务员后因为不适应而提出辞职。这些不适应主要包括：对严格的纪律和要求不适应，觉得不自由；对“刻板”的工作环境不适应，觉得不宽松；对加班加点不适应，觉得和过去以为的“朝九晚五”工作状况不符合。,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,河北医科大学第一医院体检中心不久前对河北省6700多名省直机关干部和公务员进行了体检。该中心主任董明广对记者说，在已经进行体检的公务员中，有近60的公务员属非健康群体。此外，由于长期伏案或操作电脑，颈椎病和眼病患者也为数不少。据了解，河北省省直机关及其所属事业单位共有453个单位5万余人，今年在河北省9家大医院进行了体检，体检结果令人堪忧：在干部和公务员中，有30的人处于亚健康状态，尤以30岁至50岁的中青年人居多。,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,上海市最近进行的公务员体质监测显示，25岁至44岁的公务员体质监测年龄比实际年龄大5岁。半数以上的脑力劳动者日常生活和工作中的静坐状态超过5小时，其中三分之一甚至超过7小时，而从不参加体育锻炼者超过60，许多人的体质测试结果显示为体重超重、肌力消退、心肺功能下降、精神压力增大，处于典型的身体亚健康状态。,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,深圳市保健中心5年来对14万多名公务员的体检统计显示，14万多人中身体健康者仅占四分之一。浙江省国民体质监测中心近期对600多名省直机关工作人员进行的体质检测结果表明，有近三分之一的人处于“身体特别累、睡眠不好、思路不畅”的亚健康状态。,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,政府应该做什么,？,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,世界银行1997年世界发展报告：变革世界中的政府,在世界各地，政府正在成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。Morecontroloverless,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,保护性职能,保护个人自由防止外部威胁Thebestgovernmentistheleastgovernment,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,政策选择,干预,不干预,保留权力,下放权力,直接由公共部门提供,付费,管制,具有特殊目的的实体,地方政府,政策选择,接受委托或独立的公共服务机构,国有企业,政府部门,其它提供者,消费者,地方政府,非营利组织,营利性私人企业,收入支持,专用券,第一层次,第二层次,第三层次,第四层次,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,第一层次的决策公共服务提供的特殊性质政府干预的理由,一些公共服务具有较强的外部性一些公共服务具有公共物品的性质一些公共服务的提供者之间只能展开有限的竞争很大一部分公共服务具有严重的信息不对称问题，其数量、质量的“可度量性”较低必须同时追求效率和公平两个目标,ExternalityPublicgoodsPurepublicgoodsCommonpoolresources(non-exclusiveness,competitiveness)Clubgoods(exclusiveness,competitiveness)NaturalmonopolyInformationasymmetry,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,外部性,Ifsomeonepurchasesshoes,forexample,theshoesaffectonlythefeetofthepurchaser.Incontrast,thepurchaseofadogwhichbarksconstantlyaffectsthepeaceandquietofneighbors.Producersandconsumersgenerallydonottakethesekindsofnegativeexternalitiesintoaccountwhenengaginginmarketexchanges.Ineffect,sincethecoststotheproducersandconsumersarelessthantheoverallcoststosociety,thismeansthatthegoodsinvolvedareoverproduced.正外部性负外部性,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,如果大多数公民没有一个最低限度的文化和知识，也不广泛地接受一些共同的价值准则，稳定而民主的社会不可能存在。教育对文化知识和价值准则这两个方面均会作出贡献。结果，儿童受到的教育不仅有利于儿童自己或者家长，而且，社会上其它成员也会从中得到好处。我的孩子受到的教育由于能够促进一个稳定和民主的社会而有助于你的福利。由于无法识别受到利益的具体个人（家庭），所以不能向他们索取劳务的报酬。（弗里德曼）高等教育呢？,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,公共物品,Adefenseestablishmentprovideseveryoneinacountrywithnationalsecurityandnotjustthecitizenswhopaytaxes.Otherpublicgoodsincludecleanair,cleanwaterandpublicbroadcasting.Citizenshaveanincentivenottopayforsuchagoodsincetheycanconsumeiteveniftheydonotpayforit.Sincethoseproducingthepublicgoodsarenotcompletelycompensatedfortheirproduction,thegoodsareunderproduced.Asaresult,governmentsareoftencalledupontoprovidethesepublicgoods.,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,纯粹的公共物品一个人的消费量就是所有人的消费量每增加一个单位的供给，不需要增加额外的成本。搭便车：Freeride让別人付出，自己袖手旁观、采取坐享其成的态度。称为搭便车（free-riding）或吃白食个人会隐藏自己的真实偏好，不愿意支付成本。,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,公共物品,Marketfailureoccurswhenconsumptionofacommonresourceaffectsotherswhousetheresource.Thissocialdilemma,knownasthetragedyofthecommons,derivesfromtheexamplegivenbyHardinofavillagewithacommongreenfrograzingcattle.Eachherdsmanhasanincentivetograzeasmanycattleaspossible,butovertimethegrassonthegreenisruined,hurtingalltheherdsmen.Toavoidthiskindofdilemma,governmentsoftenestablishpublicagenciestoregulateuseofthecommons.,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,公共物品,Ifeachstreetinacitywereprivatelyowned,travelerswouldneedtopayatollatmanydifferentintersections.Thesolutiontothisproblemisforonefirmtoownallthestreets,orforthegovernmenttoownthem.Suchcentralizedauthoritywouldeliminatethetransactioncostsinvolvedintravelingacrossthecity.,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,自然垄断,垄断：排他性控制由于资源的天赋特性带来的产品（服务）的独特性发明的专利权或版权，或者象Cocacola配方那样的商业秘密。赢家的垄断。胜出者凭实力和策略，一时间将所有竞争者赶出市场。成本特性产生的垄断：一些产业需要巨大的一次性投资，才能形成供给能力。这些投资一旦发生，就成为“沉淀成本”。对于这些产业来说，新的竞争对手面临很高的“进入门槛”，因为他们必须支付一大笔巨大的投资，才可能与在位厂商竞争。,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,自然垄断的基本特征一是固定资本投资巨大；二是呈现边际成本递减。在边际成本递减条件下，任何新企业试图进入该产业，其初始成本必然很高，无法与垄断者展开竞争，即规模经济成为其他企业进入该产业的壁垒。铁路、航空、邮电、煤气、供电供水等公用事业大多具有自然垄断的特征。,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,自然垄断,Marketfailureoccurswhenonefirmmonopolizesanindustry.Insuchasituation,themonopolistcanengageinpredatorypricingoruseotherpracticesthatpreventcompetitorsfromenteringthemarket.Becausethemonopolistcanraisepricestoincreaseprofits,thisreducestheamountofthegoodthatwouldotherwisebeconsumed,therebycausingmarketinefficiency.Governmentregulationofmonopolyproductionoffersthepossibilityofavoidingunderproductionandoverpricingofthegood.,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,信息不对称,共享的、公开的信息Informationasymmetriesintransactionscanalsoleadtomarketfailure.Becauseconsumersoftenhavelimitedinformationwhenmakingapurchase,consumerswillnotknowwhetherthepricechargedforaproductreflectstheproductstruevaluetothem.Hence,sellerscantakeadvantageoftheconsumersignorancebyoverchargingforthequalityoftheproductsold.Thisproblemespeciallyoccursinthepurchaseofexpertservices,suchasmedicalcare,butcanoccureveninlesstechnicalmarketsaswell,suchasthemarketforusedcars.Governmentsoftenregulatethesekindsoftransactionsthroughoccupationallicensingandcertificationandotherkindsofmandatoryproductqualitystandards.,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,二手车市场：乔治阿克劳夫(GeorgeAkerlof)1970年柠檬市场：质量不确定性和市场机制逆向选择问题来自买者和卖者有关车的质量信息不对称。在旧车市场，卖者知道车的真实质量，而买者不知道。这样卖者就会以次充好，买者也不傻，尽管他们不能了解旧车的真实质量，只知道车的平均质量，愿平均质量出中等价格，这样一来，那些高于中等价的上等旧车就可能会退出市场。接下来的演绎是，由于上等车退出市场，买者会继续降低估价，次上等车会退出市场；演绎的最后结果是：市场上成了破烂车的展览馆，极端的情况一辆车都不成交。这个过程称为逆向选择。在保险市场上，道德风险来自保险公司不能观察到投保人在投保后的个人行为：如果保险者不按常规履行合同或故意遭险，往往会使保险公司承担正常概率之上的赔付率；这时的逆向选择来自保险公司事前不知道投保人的风险程度，从而使保险水平不能达到对称信息情况下的最优水平。,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,迈克斯宾塞(MichaelSpence)劳动市场信号劳动力市场上存在着有关雇佣能力的不对称，雇员知道自己的能力，雇主不知道，如果雇主没有办法区别高生产率与低生产率的人，在竞争均衡时，不论是高能力的人还是低能力的人得到的是平均工资。于是高生产能力的工人得到报酬少于他们的边际产品，低生产能力的人得到的报酬高于他们的边际产品。这时，高能力的人希望找到一种办法，主动向雇佣方发出信号，使他们同低能力的人分离开来，使自己的工资与劳动效率相称。教育程度向雇主传递有关雇员能力的信息，原因是，接受教育的成本与能力成反比例，不同能力的人是因受教育程度不同，或者说教育传递信号具有把雇员能力分离开的功能。教育本身并不提高一个人的能力，它纯粹是为了向雇主“示意”或“发出信号”表明自己是能力高的人。迈克斯宾塞(MichaelSpence)确定了一个条件，在此条件下，能力低的人不愿意模仿能力高的人，即做出同样程度的教育投资以示意自己是能力高的人。这一条件就是，做同样程度的教育投资对能力低的人来说边际成本更高。,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,公平,“一个人生活的结果（包括生活的很多方面）应该主要反映他本人的努力和天赋，而不是他的背景。先定的境况性别、种族、出生地、家庭背景以及他出生于其中的社会集团，不应该成为他在经济、社会和政治方面是否成功的决定因素。”机会均等与结果均等改变结果：征税（对收入高的群体征税）、转移支付（向平均收入低的地区提供更多的基础设施）改变机会：影响财务资本、物质资本和人力资本的积累Equityinthecapability(orfreedom)ofdifferentindividualstopursuealifeoftheirchoosing.Thiswilltakeustoconsiderinequalitiesinrecognition,wheredifferentgroups(women,ethnic,casteetc.)facedifferentopportunitiesowingtodifferencesintheirstatus,powerandinfluencewithinasociety.Equityinthissensegenerallydoesnotimplyequalityinoutcomes(suchasinincomesorconsumption).,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,Inequalitiesinopportunityorcapabilitiescanbeaprofoundsourceofpoverty,bothwithinsocietiesandacrossnations.Poorpeoplearepoorbecauseofinadequateaccesstoschools,healthcenters,roads,marketopportunities,credit,effectiverisk-managementmechanismsandsoon.Theseareinturntypicallyassociatedwithinequalitiesofvoiceorinfluencebothintheshapingofpolicyandinitseffectiveimplementation.,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,第二层次的决策哪一个层次的政府干预？,中央与地方政府的权力划分：Rationale:aligningresponsibilitiesandfiscalinstrumentswiththeproperlevelsofgovernment.Subsidiary政府权力应实行职能下属化原则，即公共事务应最大限度地由尽可能低的政府级别管理。政府的公共事务管理权力应尽可能地分散化，由相互竞争的地方政府机构承担。相互竞争的地方政府可以承担社会保障、公共基础设施建设、教育和公共卫生保健等公共事务。（柯武刚、史漫飞：制度经济学）Stateandlocalgovernments,beingclosertothepeople,willbemoreresponsivetotheparticularpreferencesoftheirconstituenciesandwillbeabletofindnewandbetterwaystoprovidetheseservices.中央政府:宏观经济稳定macroeconomicstabilization,援助穷人的收入再分配incomeredistributionintheformofassistancetothepoor.,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,Functional,overlapping,competingJurisdictions,政府与相应的领土之间的关系并不必然象传统观点所认为的是一一对应的关系。如果说以前我们把多个政府拥有同一领土视为是冲突和纠纷的根源的话，那么，今天我们需要接受无领土政府的理念了。政府的主要特点并不在于领土，而在于功能。为实现某种功能而成立的FOCJ的其大小取决于其所服务的对象范围，这避免了地理疆界的刚化带来的外部性为某一特写范围的公民提供人公共服务应当由这些人承担成本；它是重叠的（overlapping），每一种功能的实现，需要相应的管辖区，因此，不同的管辖区之间是相互重叠的，而且，对于同一功能而言，可能有多个管辖区存在；管辖区之间是彼此竞争的（competiting），公民可以自由选择加入哪一个管辖区，可以通过投票或公民大会来表达偏好；它是一种管辖区（Jurisdiction），因为它拥有强制权和征税权，以实现其功能。,2019/11/30,第三层次的决策干预的三种基本手段,监管对服务提供过程的监管对服务质量的监管付费付费不等于免费付费的方式供给方付费需求方付费直接生产公立机构生产的优点是什么？缺点是什么,经济和社会管制,政府管制机构可以制定抽象的规则去管理具体的行政相对人；能够执法、监督、检查、处罚行为人；还可以行政裁决，如价格听证、医疗事故鉴定等。针对外部性的监管：征收或补贴针对信息不对称的监管：强制要求披露信息针对自然垄断的监管：产品定价、产品数量、产品质量Economicregulation:thegovernmentcontroloffirmbehaviorofindustriescharacterizedbyalackofcompetition(traditionallynationalmonopolies)保护市场竞争Socialregulation:thegovernmentcontrolofindividualandfirmbehaviorwithrespecttotheenvironmentalandhealthandsafetyimplicationsoftheproductionandconsumptionofgoodsandservices(traditionallyexternalities)保护消费者和公民,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,市场化的管制手段,竞价Auctionofpropertyrights建立一个固定数量的消费某一指定资源的可转让权利，形成人为的稀缺性，使得价格机制得以运作。由市场来决定谁有权使用这些固定数量的权利例：一定数量的排污权；新加坡小汽车牌照问题：不平等，对资源的分配是根据支付能力而非需要；执行成本非常高；鼓励投机行为课税及使用者付费惩罚政府所不欲的行为，如对烟、酒、赌博的税。使用者付费：政府为某种活动设定费用，但不禁止或限制它，究竟有多少对象的活动可以进行，由市场根据费率的高低自由作出决定。能否明确区分使用者？使用量能否计算？征收成本如何？是否应该由政府来付费？（公共服务是否所有的人都可以使用？如果只有一小部份人使用，应不应该让所有的人为他们负担成本？这少量的人是谁？）,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,付费,付费不等于免费：政府的成本意识补助:grants政府的直接支出TaxincentivesVoucher：券低利贷款loans实物津贴：直接提供商品或财物给对象付费的目标保证服务提供的公平性或服务价格的“可接受性”保证公共物品和具有较强正外部性的服务得到充分提供反对力量较为微弱；但一旦设立，取消较难,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,直接提供,如果一种服务至少要求国家付费，这时国家就面临一个生产还是购买的选择。公共品的提供和生产相互区分的理论极为重要，它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。号称世界民营化大师的美国学者萨瓦斯教授就主张：服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，而服务安排者（亦称服务提供者）指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者。例如政府有责任提供国防安全，但具体国防物资的生产却可以通过政府採购交给私营公司去做，这在欧美国家已屡见不鲜，有的国家甚至还有雇佣军团。,2019/11/30,中山大学政治与公共事务管理学院刘亚平,两种方式,政府直接生产政府直接生产的服务：法律、社会安全、国防、外交等优点：避免间接供给带来的讨论、协商等问题；交易成本内部化缺点：官僚机构的供给是低效的、不灵活的；受政治干涉，服务提供中考虑更多的是连选连任而非民众利益；无成本意识，无竞争。成立公共企业生产可以被看作是管制的特例：规则可以涵盖全部活动，就好象对其内部组织那样进行管理公共企业：政府掌握51以上的所有权；政府可以控制公司的经营权和人事权；公共企业生产的劳务是用于销售的，接受者必须付费优点：当私人部门因为高投资或低收益而不愿生产社会所需要的物品或服务时；只需要管理，而不需要象管制那样经历复杂的政治程序；公共企业所获利润可能进入公共资金、国库缺点：很难有效实施对公共