0458.试谈我国农村新型基本公共服务设施体系及配建模式——以南京市为例.pdf

1 0458.0458.试谈我国农村新型基本公共服务设施体系及配建模试谈我国农村新型基本公共服务设施体系及配建模 式式 以南京市为例 官卫华 刘正平 叶菁华 摘要摘要 加快推进城乡基本公共服务均等化已经成为我国社会改革和转型的重要突破口。 西方发展经验表 明：推进城乡基本公共服务均等化需要系统完整、规范标准的制度体系和政府公共财政支持。我国长期以 来，受城乡二元体制和重城轻乡观念影响，在城市公共设施体系日臻完善的同时，农村公共设施建设仍不 成体系、缺乏建设标准。伴随着我国城乡统筹发展战略的深化实施，亟待针对农村差异性特点，根据社会 发展趋势，补充完善新型农村公共服务设施体系。笔者以南京为实证，采取法理剖析、文献归纳、案例借 鉴、深度访谈和实践检验等多种研究方法，在现状和需求分析基础上，整合多行业和多部门标准，确立了 农村公共设施配建的新思路： （1）面向实施管理，建立农村新型基本公共服务设施分级分类体系； （2）鼓 励复合利用，提升运营规模效益； （3）引导集中布局，强化中心集聚效益； （4）满足现实需求，增加、完 善、提高和优化相应配建标准和要求； （5）保障公共利益，把公益性公共设施作为配建底线标准。这样， 不断加快推进和实现城乡基本公共服务均等化。 关键词关键词 农村；基本公共服务设施；配建模式；城乡统筹；南京 1 引言 1.11.1 城乡基本公共服务均等化是推进社会改革和转型的重要突破口城乡基本公共服务均等化是推进社会改革和转型的重要突破口 在计划经济时期，我国形成了“城市以单位、农村以集体经济组织为基本载体”的基 本公共服务供给体制，存在服务水平低、效率低、供给短缺、分布不均等问题。改革开放 以来，我国公共服务领域开始实行市场化改革，部分解决了计划体制的问题，公共服务事 业得到快速发展，但仍存在服务体系不健全、政府责任不到位等矛盾，出现了上学难、看 病难、社保不足等问题。不可置疑，改革开放 30 年的经济大发展促进了社会和政府财富的 积累，目前我国人均 GDP 已超过了 4000 美元。但是，经济增长动力欠缺、贫富两极分化、 城乡差距拉大、社会秩序不稳等问题不容忽视。中东政治危机正表明了民生问题于社会乃 至政治稳定的重要性。因此，我国深化市场经济体制改革必须有稳定的社会秩序保障，必 须谨防“中等收入陷阱” 。值得注意的是，社会保障、医疗、教育和公共住房等公共服务短 缺已经成为当前制约我国扩大内需和发展转型的重要因素，公共服务因素在我国城乡实际 本文得到南京市城市总体规划（20102020） 和南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划 指引项目资助。 2 收入差距中的比例已高达 3040。目前我国城市公共设施体系正日臻完善，但农村公共 设施建设仍不成体系，造成城乡公共服务差距的原因主要是城乡二元体制分割、国家财政 资源配置城乡失衡以及地方政府财权和事权不匹配 等体制性因素（孙世芳，2007；中国 改革发展研究院，2008） 。当务之急，政府要转变职能，关注民生、改善民生，要以城乡基 本公共服务均等化为重点， 调整中央地方关系， 使公共资源配置的重点由城市转向农村， 由基础设施建设转向基本公共服务（迟福林，2007） ，重构我国农村公共服务设施体系，以 此加快推动社会改革和转型。 1.21.2 政府公共财政支持是实现基本公共服务均等化的重要保障政府公共财政支持是实现基本公共服务均等化的重要保障 “三农”问题最终解决的关键在于建立城乡一体化公共产品供给制度，加快农村公共 服务设施建设已成为统筹城乡发展的先行任务（仇保兴，2005；蒋时节等，2009；李兵第， 2010） 。新世纪以来，国家始终把解决农业、农村和农民问题作为工作的重中之重。2004 年2012 年党中央一号文件均聚焦“三农” （除 2011 年为水利外） 。在党的十六届四中全 会上，为全面贯彻落实科学发展观，党中央提出了“五个统筹” 的总体发展思路，其中 将统筹城乡发展作为我国当前乃至今后很长一段时期内的重点工作之一。 在党的十七大上， 为了改变我国农业基础薄弱、农村发展滞后的局面，党中央提出了“要坚持把发展现 代农业、繁荣农村经济作为首要任务，加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务 体系”的要求。随后，党的十七届三中全会上通过了关于推进农村改革发展若干重 大问题的决定 ， 明确了 “以工促农、 以城带乡和多予少取放活” 的城乡统筹指导方针和 “加 快形成城乡经济社会发展一体化新格局”的目标要求。2010 年中央农村工作会议将十七届 三中全会精神具体化，强调“要把政府的财政投入到农村基础设施建设和农村民生改善” 。 2012 年中央农村工作会议再次强调 “各级各地要切实把基础设施建设和社会事业发展的重 点转向农村，把财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量用于农村，让 公共财政的阳光更多地照耀到农村” （温家宝，2011） 。贯彻国家统筹城乡发展战略，基于 城乡发展条件和环境的公平性，近年来江苏省和南京市也尝试从产业、规划、土地和社区 建设等各个方面健全统筹城乡发展的制度环境与政策体系 。在新一轮南京城市总体规划 修编中提出了南京“建设区域协调、城乡统筹、高效和谐新都会”的发展目标。在南京市 第十三次党代会上进一步明确了将南京农村地区建设成为“独具魅力的都市美丽乡村、农 民幸福家园” 的发展目标， 要求 “到 2015 年率先基本实现城乡一体化， 初步建成结构完善、 布局合理、均衡配置、覆盖城乡的公共服务设施体系，城乡就业、教育、卫生、文化、体 育、社会管理和社会救助等基本公共服务实现均等化” 。从上述政策脉络分析可知：当 3 前国家城乡统筹战略实施正在深化、细化，并逐步深入到财税体制、投资机制、社会管理 等改革的深层次环节。同时，政府职能正在发生转变，从过去重城市、重经济，开始关注 农村、关注公共服务，开始关注上下级政府分工协作，加大对农村公共事业和社会事业的 公共财政扶持。今后，各级政府应将农村公共设施建设作为其重要责任，建立城乡统一的 公共财政制度，将农村公共设施建设纳入公共财政范畴，完善财政转移支付制度，并结合 生活消费和社会管理发展新要求，合理组织城乡公共服务圈，配置城乡公共设施（周林洁 2009；李兵第，2010） 。 1.3 1.3 农村公共设施配建模式与现实发展的不适应性农村公共设施配建模式与现实发展的不适应性 2007 年 10 月， 中华人民共和国城乡规划法的发布实施改变了我国规划立法与管理 的城乡二元局面，开启了我国城乡统筹发展、一体化规划的新时代。然而，长期以来受城 乡二元、重城轻乡体制影响，城市公共设施标准体系日臻完善，农村地区规划标准却不成 体系、有所缺项，且缺乏建设标准（见表 1） 。我国需结合城乡统筹实践和中国传统规划理 论，探索新时期城乡一体化规划的理论基础（汪光焘，2012） 。从推进农村基本公共服务均 等化角度出发，必须结合我国农村生产与生活要求，构建新型农村公共设施规划理论和方 法，这主要基于以下两个方面原因考虑： （1）现行配建标准不满足现实需求，亟待调整和 完善。村镇规划标准（GB 50188-93）中将镇村公共建设项目划分为行政管理、教育机构、 文体科技、医疗保险、商业、集贸设施等 6 类 40 个项目进行配置。 镇规划规范 （GB50188-2007）中又将镇公共设施分为行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商 业金融和集贸市场等 7 类。但是，上述设施类别不齐全、覆盖范围有限，不能适应当前社 会发展需求的变化。例如，村庄一级较为缺乏养老、幼儿教育、文化体育、医疗卫生等生 活服务设施以及公厕、燃气、垃圾收集等市政公用设施。而且，虽然明确了各类设施用地 的总量控制要求，但缺乏细化的建设标准。此外，现行规范制订时间较早，已很难满足现 实需要； （2）分散重叠于多个部门内的多类标准亟待整合。通过梳理国家、省市规范标准 后发现：有关农村地区设施配套标准的各类政策和标准数量繁多、内容庞杂，涉及社会、 规划、建设、治安、民政、卫生、教育、商贸、城管、邮政等 10 多个部门，涉及多达 30 多个标准规范， 涉及社区服务中心、 文化站、 养老院、 派出所等 20 多种类型设施 （见表 2） 。 各部门在建设和管理上往往相互分离、 各自为政， 造成各类标准相互之间缺乏整合与衔接， 造成在实际建设过程中许多设施或重复建设或难以空间落地。 基于上述背景，农村地区公共服务设施研究的目的主要包括三个方面： （1）保障和改 善民生。适应南京现阶段社会经济发展水平，结合农村生产与生活需求，并与南京现行的 4 新建地区公共设施配套标准规划指引相衔接，制定农村地区公共设施配建标准，确保 民生类设施的落地，加快提升农村地区的整体环境品质，使农村村民充分享受到改革开放 带来的成果和福利。 （2）配套设施的补齐补缺。借助加快推进城乡基本公共服务均等化的 机遇，努力构建布局合理、配套齐全、功能完善、服务便捷的新型农村基本公共服务设施 体系，并制定形成系统完整、操作可行的基本公共服务设施规划建设标准，加快南京农村 地区规划编制与管理的标准化、规范化。 （3）为扩大农民收入来源提供条件。结合南京实 际，依据乡村旅游发展情况，合理配套建设商业服务、旅游服务等经营性设施，千方百计 为农民创收提供条件、创造环境。 表表 1 国家层面城乡公共设施和基础设施规国家层面城乡公共设施和基础设施规划技术标准和规范一览表划技术标准和规范一览表 适用适用 范围范围 序号序号 名称名称 城市 地区 1 城市居住区设计规范（GB 50180-93） （1993 年 7 月 16 日建标 542 号文发布，2002 年局部修订） 2 城市公共设施规划规范（GB 50432-2008） （2008 年 2 月 3 日中华人民共和国建设部公告第 804 号公布） 3 城镇老年人设施规划规范（GB 50437-2007） （2007 年 10 月 25 日中华人民共和国建设部公告第 746 号公布） 4 城市绿地分类标准（CJJ/T85-2002） （2002 年 6 月 3 日建标 135 号文发布） 5 城市环境卫生设施规划规范（GB 50337-2003） （2003 年 9 月 10 日中华人民共和国建设部公告第 178 号公布） 6 城市道路交通规划设计规范（GB 50220-95） （1995 年 1 月 14 日建标 808 号文发布） 7 城市公共交通站、场、厂设计规范（CJJ 15 -87） （1987 年 12 月 3 日中华人民共和国建设部公告第 636 号公布） 8 城市工程管线综合规划规范（GB 50289-98） （1998 年 12 月 7 日建标 246 号文发布） 9 城市给水工程规划规范（GB 50282-98） （1998 年 8 月 20 日建标 14 号文发布） 10 城市排水工程规划规范（GB 50318-2000） （2000 年 12 月 21 日建标 282 号文发布） 11 城市电力规划规范（GB 50293-1999） （1999 年 6 月 10 日建标 149 号文发布） 12 城市抗震防灾规划标准（GB 50413-2007） （2007 年 4 月 13 日建标 628 号文发布） 13 城市防洪工程设计规范（CJJ 50 -92） （1993 年 2 月 8 日建标 72 号文发布） 14 城市热力网设计规范（CJJ 34 -2002） （2002 年 9 月 25 日中华人民共和国建设部公告第 61 号公布） 15 城镇燃气设计规范（GB 50028-93） （1993 年 3 月 15 日建标 211 号文发布，2002 年局部修订） 16 城市邮电支局所工程设计暂行技术规定 （YDJ61-90）（1990 年 5 月 5 日中华人民共和国邮电部字 238 号文公布） 农村 地区 1 村镇规划标准（GB 50188-93） （1993 年 9 月 27 日建标 732 号文发布） 2 镇规划标准（GB 50188-2007） （2007 年 1 月 16 日中华人民共和国建设部公告第 553 号公布） 3 村庄整治技术规范（GB 50445-2008） （2008 年 3 月 31 日中华人民共和国建设部令第 6 号公布） 4 农村邮电支局所工程设计规范（YD2006-92） （1992 年 12 月 14 日中华人民共和国邮电部 832 号文公布） 表表 2 各部门行业相关标准、规范和政策一览表各部门行业相关标准、规范和政策一览表 提供部门提供部门 文件名称文件名称 市委社会建设工委 南京市加强社会建设行动纲要 市住房与城乡建设委员会 城市公共交通站、场、厂设计规范 （CJJ 15-87） 城市消防站建设标准 （GB 50293-1999） 城镇燃气设计规范 （GB 50028） 市公安局 公安派出所建设标准 （建标 100-2007） 市民政局 城镇老年人设施规划规范 （GB 50437-2007） 关于加强全市社区居委会和村委会规范化建设的意见 （宁民政【2007】10 号） 中共南京市委南京市人民政府关于加快推进和谐社区建设的意见 （宁委发【2007】22 号） 关于进一步做好农村五保供养工作的意见 （宁政办发【2008】155 号） 市旅游园林局 旅游厕所质量等级的划分与评定 （GB/T18973-2003） 市商务局 南京市商品交易市场管理条件 （2010 年 8 月 20 日南京市第十四届人民代表大会常务委员会 第十八次会议制定） 市文化广电新闻出版局 南京市镇街文化站星级评估定级标准 南京市村级文化活动室示范点标准 （2005 年 3 月 15 日市文化局发布） 5 提供部门提供部门 文件名称文件名称 文化部乡镇综合文化站管理办法 （中华人民共和国文化部令第 48 号） 南京市文化发展“十二五”规划 （征求意见稿） 市卫生局 江苏省基层医疗卫生服务体系建设与发展规划 （苏卫规财【2010】1037 号） 江苏省示范乡镇卫生院评估标准 （试行） （苏卫农卫【2010】4号） 市体育局 省体育局关于实施“江苏省万村体育健身工程”的意见 （苏体群【2006】17 号） 2006 年江苏省“万村体育健身工程”实施方案 （苏体群【2006】18 号） 关于进一步加强城乡社区体育设施建设的意见 （苏体办【2007】4 号） 江苏体育发展“十二五”规划 （征求意见稿） 南京城市体育设施布局总体规划 （20072020） 市城市管理局 城市环境卫生设施规划规范 （GB 50337-2003） 市教育局 南京市普通中小学办学条件标准 （宁政发【2005】141 号） 南京市市区中小学幼儿园用地规划和保护规定 （2004 年 6 月 28 日南京市人民代表大会常务 委员会公告第 15 号公布） 江苏省委省政府江苏省中长期教育改革和发展纲要 （苏办【2010】59 号） 关于推进新班额计划的实施意见 （宁政办发【2010】67 号） 市邮政局 农村邮电支局所工程设计规范 （YD2006-92） 市规划局 镇规划标准 （GB 50188-2007） 江苏省村庄规划导则 （苏建村【2008】145 号） 南京新建地区公共设施配套标准规划指引 （NJGBBC 04-2005） 2 国内外相关研究进展综述 二战后，西方公共服务理论是适应凯恩斯主义自然市场经济新自由主义后新自 由主义的思潮和环境变化而逐步演进的。在战后社会经济恢复、市民社会发育和政府公共 服务职能强化等背景下，公共服务设施研究在西方逐步兴起，研究重点在于公共服务设施 供给的影响因素、布局要求、空间公平、可达性和社会分异等方面的研究（高军波、苏华， 2010） 。 在杜能的农业区位论、 韦伯的工业区位论等传统区位理论基础上出现了公共服务设 施区位论（Teitz，1968） ，认为应对“市场失灵” ，要兼顾公平和效率，合理配置和布局公 共服务设施。然而，战后近 20 年内在全民福利化价值取向引导下，强调公共服务设施的公 平分布。相应地，出现了政府单中心供给理论即由政府垄断供给公共产品和服务。但是， 不可置疑，政府也存在“失灵” ，其高度垄断性供给行为也会影响稀缺性公共资源的优化配 置，造成交易成本增加和资源效用低下。到了上世纪 70 年代经济萧条时期，政府干预备受 诟病，社会主流是倡导需求管理、注重效率，引入市场机制配置公共资源，进而改变了公 共设施供给模式。由此，出现了双主体联合供给理论即由政府与市场或非营利性第三方合 作供给。上世纪末以来，经济全球化潮流下新自由主义思想盛行，倡导适应差异性需求和 市场细分，实行政府、市场、社会和公民等多维管治和分权化治理，由此出现了多元供给 理论即多方参与的互动合作供给体制。然而，2008 年爆发的全球金融危机又将西方引入了 后新自由主义（Post Neo-Liberalism）时代，集权与分权的平衡、经济和社会的平衡成为时 代的主题，而效率与公平的均衡、多方利益的均衡则成为新时代公共服务设施研究的重要 方向。值得注意的是，在市场经济环境下，西方农村地区公共设施建设虽然呈现出政府、 6 企业、农场主以及农业合作自治组织 (NGO)等多元化主体参与的特点，但实施操作均仍在 政府对农业强有力支持保护政策框架之内，实行政府主导、社会参与的农村公共设施供给 体制。特别地，面对 WTO 对农业补贴的限制性条款，西方政府多倾向于通过增加农村设 施建设和环境保护的投入， 来降低农民的生产和生活成本， 进而达到扶持农业发展的目的， 这样城乡居民享受到了基本均等的公共服务。例如，美国、法国农业灌溉设施等基建工程 往往由政府投资或得到政府补贴。韩国通过推行“新村运动” ，日本通过“町村改造” ，以 政府公共财政大量投入电力、广播、供水、排水等基础设施以及农民集会活动场所、学校、 医疗等公共设施建设，促进了农村经济发展，改善了农村生活和生产环境（张泉等，2006； 韩玲梅等，2007；周林洁，2009） 。总之，西方发达国家农村公共服务设施建设已经依托于 一个完整而系统的制度体系进行规范化、标准化运转与操作，由此产生出良性的社会经济 效益，而其间政府的主导性作用不容忽视。 相比西方，国内学术界对公共服务设施领域的研究起步较晚，主要是从城市、住区角 度，对公共服务的设施分类、用地类型、布局体系、配建标准、空间可达性等方面开展了 大量系统全面的研究（周岚等，2006；宋正娜，陈雯等，2010；徐晓燕，2011；岳欢等， 2011；徐颖等，2012） 。目前国内学术界对“基本公共服务”概念的理解，主要有三种观点： （1）从经济学角度，认为基本公共服务是与低层次消费需要有直接关联的、无差异消费需 求的公共服务； （2）从社会学角度，基本公共服务是指与民生密切相关的纯公共服务，除 去基本公共服务以外的服务，都属于一般公共服务； （3）从人类学角度，基本公共服务是 建立在一定社会共识基础上，根据一国社会经济发展阶段和总体水平，为维持本国社会经 济的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保障个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全 面发展所需要的基本社会条件 （中国改革发展研究院， 2008； 王谦， 2009； 张京祥等， 2012） 。 综合起来，基本公共服务是指与一定的社会经济发展水平相适应，为保障居民个人最基本 的生存权和发展权而必须提供的公共产品或服务，基本公共服务设施则是指具有基本公共 服务功能的一系列设施的总称，包括教育、卫生、文体、社会保障、行政管理、商业服务 等社会服务设施以及水、气、电、路等市政基础设施等。而基本公共服务均等化是指在与 地方风俗习惯和经济社会发展水平相适应的前提下，基本公共服务设施的供给水平能够保 障社会成员所享受的权利与机会大致均等的一种发展状况。 但是， 均等化并不等于平均化， 其内涵主要体现在 3 个方面： （1）功能为保障居民生存权与发展权，关注弱势群体，强调 全民机会均等，体现公平性或平等性； （2）供给主体主要为政府，体现出公共性要求。农 村公共设施同时具有非排他性和非竞争性，属于公共物品范畴（陈崇林，2006） ； （3）服务 7 水平上，其运行与维护依赖于政府公共财政的能力，体现出现实性或可行性。 国内有关农村公共服务设施的研究是自我国统筹城乡发展战略提出和城乡规划法 实施以后才逐步兴起。农村社区不同于城市社区，具有 4 个差异性： （1）地域上为自然村 落形式，而非居民区； （2）人口上同质性较强，而非城市的异质性和流动性； （3）文化上 具有历史传统和风俗习惯，社区归属感和认同感强； （4）功能上是一个生产和生活共同体， 而非单纯的生活性（张泉等，2006） 。国内已有许多学者采取了实证案例分析、社会调查和 GIS 分析等多种方法，对农村公共设施配套体系、设施类别、布局要求和建设标准等展开 了研究。胡畔等（2010）认为农村公共设施布局主要受到人口密度和居住点集聚程度、乡 村类型与等级、原有设施的影响、公平与效益的博弈等 4 个要素影响。张京祥等（2012） 认为，基本公共服务设施的布局方式根据设施的供给方式和运营要求划分，可分为服务半 径依赖型设施和服务网络依赖型设施两种。前者是指在空间布局上呈据点式分布，在运营 上须有一定的服务人口规模的门槛要求，在服务范围上按一定的服务半径进行面状覆盖的 设施。主要有各类社会公共服务设施以及公交站点、停车设施、垃圾转运站和收集点、邮 政所（点） 、消防站（点） 、液化石油气瓶装供应站（点）等部分市政基础设施。后者是指 在空间布局上呈网络状分布，产品或服务依赖于管网运输和提供的设施。其服务范围由管 网的覆盖范围所决定。该类设施通过网络化布局，提高服务的可达性，实现成本分摊和规 模效益，主要有道路交通、给排水、污水处理、供电、供气、通讯等市政基础设施或管线。 有关设施分类体系方面，尽管北京、上海等地区在国内已处于领先位置，但是与现实发展 需求相比，仍存在配套项目不够全面、级配不合理、配套面积标准较低、设施运营效率不 高和用地不集约等问题（单彦名等，2006；李京生等，2007） 。进而，许多学者提出应从城 乡统筹发展角度出发，结合地区发展阶段和差异化要求，对农村公共服务设施分类及建设 标准进行研究和调整，并认为应重视通过政府公共财政投资来保障公益性项目建设。陈振 华（2010）提出按照“以城带乡、远近兼顾、方便生活”的原则，以县域为单位构建城乡 一体的公共服务设施体系： 东部地区可分为 “县 （服务人口 10 万100 万） 中心镇 （2 万 3 万）一般镇（1 万0.3 万）中心村（0.1 万0.3 万）基层村（0.1 万30）。 表表 5 现状公共服务设施调查满意度现状公共服务设施调查满意度 大类大类 小类小类 满意度（满意度（%） 教育设施教育设施 幼儿园 60.2 小学 64.8 初中 58.8 高中 52.2 医疗卫生设施医疗卫生设施 镇卫生院 58.8 村卫生室 44.1 私人诊所 24.2 文化体育设施文化体育设施 镇文体场所 50.7 村文体场所 45.6 交通设施交通设施 公交出行早、晚发车时间 36 公交出行车次时间间隔 30.1 公交线路 34.5 公交场站设置 42.6 市政基础设施市政基础设施 公厕卫生 40.5 注： 表格中满意度包括非常满意和基本满意两项统计量的总和。 满意程度分为非常满意、 基本满意、 一般、 不满意和不清楚 （或 不关心）五类。表中灰色部分为满意度较低的服务设施（30）。 6 南京新型农村基本公共服务设施体系的构建 6.1 6.1 布局原则布局原则 按照“城乡统筹、社会公平、运行高效、兼容配置”的原则，综合考虑行业特点、实 施管理等因素，因地制宜、科学合理地构建南京农村地区基本公共服务设施体系。 6.1.1 城乡统筹 基于城乡基本公共服务均等化要求，统筹布局城乡公共服务设施体系，强调通过政府 公共财政投入，促进城乡空间资源和设施的优化配置，把城市文明延伸到农村地区，建立 城乡一体化发展新格局。 6.1.2 社会公平 16 按照人口分布密度和设施服务范围两个方面进行公共服务设施的配置，保证基本公共 服务在基础层次（新社区或村庄）达到供给公平、均等布置，保证不同地区内的民众所享 受到的基本公共服务是均等的， 以此反映出基本公共服务公平性的要求， 改善和保障民生。 6.1.3 运行高效 按照规模效益要求，考虑到设施投入成本、运营效率以及自身布局要求，对各类设施 空间布局进行修正，以满足实际建设的可操作性要求。 6.1.4 兼容配置 综合考虑行业特点、实施管理等因素，明确各类设施兼容配套要求，有选择和有条件 地通过集中设置，实现空间复合利用，以节约用地、减少投入和高效运营。 图图 3 南京农村南京农村公共服务设施体系架构图公共服务设施体系架构图 17 图图 4 南京农村基本公共服务设施分级配建空间示意图南京农村基本公共服务设施分级配建空间示意图 6.26.2 设施设施分级分类配建体系分级分类配建体系 6.2.1 分级 考虑到农村地域广、 服务面大以及地方财政能力等因素， 如果农村公共设施层级太多， 则势必造成服务成本上升和运营不经济。因此，设施分级服务范围应优先适应政府公共财 政支付能力，与行政管理单元进行衔接，而不能简单采取划定服务半径的做法。然后，再 考虑规划功能要求，结合人口分布密度，从成本和管理角度出发，确定设施服务范围和建 设规模。基于上述要求，南京农村地区基本公共服务设施应按新市镇新社区两级配置。 新社区基本公共服务设施又按照一级新社区和二级新社区两档配置（见图 3、图 4） 。总体 上，新市镇基本公共服务设施的服务半径一般为镇域，提供较为综合、全面的生活服务项 目；一级新社区基本公共服务设施则服务于本社区以及周边若干二级新社区，提供基本齐 全的日常生产生活服务项目；二级新社区基本公共服务设施则以本社区为主要服务对象， 提供最基本日常生产生活服务项目。此外，对于人口规模低于二级新社区的规划保留村或 特色村，不纳入该分级分类配建范围，但可通过提高交通可达性，提高新市镇、新社区设 施服务覆盖范围的方式来解决其基本公共服务供给问题。 6.2.2 分类 服务半径依赖型设施与居民生产和生活紧密关联，其服务水平受到人口规模、空间可 达性影响明显，而服务网络依赖型设施则主要受到自然条件和经济能力的综合约束。根据 公共设施均等化要求，基于当前的经济发展阶段和南京实际，服务半径依赖型设施应成为 农村公共设施体系建设的重点内容。在设施类别上应注重齐全完善，覆盖范围广，特别是 对过去不太重视的一些社会福利、文化教育等民生类生活服务设施以及垃圾收集和处理、 18 公共卫生等市政设施进行查缺补漏、补齐完善。按照使用功能，将农村公共服务设施分为 8 大类，包括行政管理服务设施、教育设施、医疗卫生设施、文化体育设施、社会福利与 保障设施、商业金融服务设施、市政公用设施和公共绿地等（见图 3） 。在此基础上，分别 针对新市镇和新社区， 对大类进行差异细分： 将新市镇基本公共服务设施分为 21 个小类项 目，将新社区基本公共服务设施分为 15 个小类项目（见表 8、9） 。从保障公共利益角度出 发，按照建设动力又将基本公共服务设施分为两种，并采取刚性设置和弹性设置两种控制 措施：一类是公益性基本公共服务设施，包括教育、医疗卫生、文化体育、社会福利与保 障、行政管理服务、市政公用和公共绿地等民生类设施，主要通过公共财政手段进行设置， 规划上予以刚性控制；另一类是经营性基本公共服务设施，主要是商业金融服务设施，其 建设主要为市场力推动，规划上采取弹性控制，适度引入市场化机制，实现投融资多元化。 综上所述，基于上述分级分类体系，按照“花小钱、办大事”的原则，量力而行、注 重实效，多方位、多手段，积极保障设施建设资金的落实到位，分类分层引导建设，加快 推进城乡基本公共服务均等化， 实现具有基本功能、 小规模的公共服务设施尽量在基层 （新 社区）全面覆盖，而具有区域服务功能、大规模的公共服务设施则集中在新市镇设置，提 高服务质量与运营效率，由下而上地实现基本公共服务设施的逐步共享（见图 5） 。 图图 5 南京农村基本公共服务设施配建模式示意图南京农村基本公共服务设施配建模式示意图 6.36.3 配建要求与配建要求与标准标准 19 6.3.1 引导集中布局，强化中心集聚效益 有选择、有条件地通过集中布置，以节约用地、减少投入和高效运营。 （1）对于新市 镇，需独立设置的幼儿园、小学、初中等教育设施以及敬老院、卫生院等设施除外，要求 在交通便利的中心地段或邻近公共交通站点集中设置新市镇基本公共服务设施，并与新市 镇公共绿地结合设置，共同形成新市镇中心。 （2）对于新社区，要求基本公共服务设施应 在交通便利的中心地段或社区入口集中设置（见图 5） 。这样，建设意象鲜明、功能完善的 新市镇和新社区中心地区，提升其服务水平，强化中心感和归属感，有效放大各级居民点 的辐射带动效应。 6.3.2 鼓励复合利用，提升运营规模效益 重视解决现存问题，同时又要满足农村居民的差异性、新兴性和提升性需求，综合考 虑行业特点、实施管理等因素，参考、整理、归类和整合各行业主管部门提供的标准、规 范和政策要求，确定各类设施兼容性配置要求（见表 7） ，实现集约发展。例如，新市镇公 共绿地、体育健身设施可与文化站兼容设置，同时将科技服务、青少年和老年文化活动功 能也一并纳入文化站。新社区行政管理与公共服务用房整合了民政、社会、卫生、公安、 科技、文化等多个部门有关设施配建要求，具备“两栏两站九室”功能，成为新社区公共管 理中心：包括村务公开栏、宣传栏；社区服务站（社会工作站） 、卫生计生站（卫生室） ； 党组织办公室、村委会办公室、财务室、村民议事室、信息（档案）室、治安民调（警务） 室、教育培训室（科技服务点） 、图书阅览室（农家书屋） 、社会保障服务室（法律援助、 居家养老服务、就业指导）等。 表表 7 新市镇、新社区基本公共服务设施兼容配置要求新市镇、新社区基本公共服务设施兼容配置要求 6.3.3 满足现实需求，优化提升配建标准 根据农村地区的生产和生活需求，增加、完善、提高和优化公共设施配建标准： （1） 增加社保、文体和市政设施的配建内容。在社保方面，适应老龄化社会趋势，要求在新市 镇建设 1 所面向五保对象的不少于 200 床位的敬老院（公益性） ，并且贴近农村要求，敬老 20 院应有一片绿地、一片菜地、一个活动室。根据市场需求，可建设老年公寓（经营性） ，按 不少于 80 床/ 所设置。在新社区 （村庄） 要求配置 1 个托老所， 提供短期老年人托管服务。 同时，在新市镇文化站中还增加了老年、青少年活动设施和场地，在新社区行政管理与公 共服务用房中增加了居家养老服务等内容。在文体方面，结合省市相关要求，明确了在新 市镇结合文化站建设建筑面积 1000m2以上的体育建设设施。同时，在新社区增加了体育 健身设施的配置标准， 要求建设 1 片混凝土标准篮球场、 2 张以上乒乓球台 （室内或室外） 、 室外全民健身设施及活动场地。在市政方面，要求新市镇按用地面积 900m2/个配置公交首 末站，按用地面积 2001000m2/个配置垃圾转运站，按建筑面积不小于 60m2/所配置公厕， 按用地面积 600700m2/个配置液化石油气瓶装供应点， 按用地面积不小于 2000m2/所配置 消防站，按建筑面积不小于 350m2/个配置邮政所（电信所可含在其内） ；一级新社区则配 置垃圾收集点、公厕、液化石油气瓶装供应点和邮政（可含电信）代办点，相应的建设标 准分别为，服务半径不大于 80m/个、建筑面积不小于 40m2/所、用地面积 500600m2/个、 建筑面积不小于 160m2/个；二级新社区相应标准在一级新社区的基础上再有所降低。 （2） 完善教育设施的配建要求。长期以来农村地区因为地域广阔、人口密度低、投入门槛等因 素影响，存在诸多教育设施服务空白地区。 城市居住区规划设计规范 （GB50180-93）中 明确的“幼儿园服务半径不宜大于 300m，小学不大于 500m，中学不大于 1000m”要求， 显然并不符合农村实际，农村地区教育设施服务半径要大大超过城市住区，应调整相应配 建标准。按照基础教育普及化目标，同时兼顾规模化经营要求，规定高中在县城（新城） 集中配置，幼儿园、小学和初中在新市镇集中配置，新建办学规模不得低于 12 班/所、18 班/所、24 班/所。对于人口规模达到 5000 人左右的新社区，可配置 6 班幼儿园 1 所，以便 就近服务当地村民。 （3）提高行政管理和医疗卫生的配建标准。在行政管理方面，在新市 镇设置建筑面积 10001500 m2的镇街行政管理中心，建筑面积 1500 m2以上（2/3 以上为 公益性服务）的提供社会调解、就业指导、家政服务、法律援助等服务的社区公共服务中 心以及建筑面积 2000 m2以上的派出所；在一级和二级新社区则分别设置建筑面积 600m2 以上、480600m2的行政管理用房。在医疗卫生方面，要求新市镇卫生院床位数不少于 50 床/1 所，建筑面积达到 30004000m2/1 所，一级新社区卫生室建筑面积不小于 120m2/1 所，二级新社区的则在社区行政管理用房内兼容安排。 （4）优化商业金融服务设施的配建 要求。借鉴新加坡邻里中心发展经验，对新市镇商业业态作出引导性要求，如在新市镇鼓 励采取小食中心、 小贩中心等方式发展餐饮业， 在新社区配置生活日用品超市和农资超市， 对其用地实行弹性控制，并通过集中设置，便利居民、方便管理、提高经营规模效益。这 21 样，从规划上为新市镇开发培育动力，进一步优化提升新市镇产业结构。值得注意的是， 菜市场是与居民生活联系密切的公益性设施，应按刚性要求控制，新市镇按建筑面积不小 于 1 万 m2/1 个，一级新社区按不小于 100500m2/1 个，二级新社区按 50250m2/1 个进 行设置。 表表 8 南京市农村地区新市镇基本公共服务设施配建标准南京市农村地区新市镇基本公共服务设施配建标准 序号序号 设置项目设置项目 用地面积（用地面积（m2） 建筑面积（建筑面积（m2） 配置要求配置要求 1 行政管理服务设 施 镇街行政管理中心（） 10001500 10001500 包括镇街政府机构以及市政、环卫 等管理用房。针对已撤销行政建制 的新市镇，可降低或取消街镇行政 管理中心的配建标准 社区公共服务中心（） 1500 （2/3 以上的面积用于公益 性服务） 提供社会工作、就业指导、家政服 务、咨询服务、社保服务、法律援 助等服务 派出所（） 3000 2000 2 教育设施 幼儿园（） 详见表 9 按 36 生/千人、30 人/班配建 小学（） 按 70 生/千人、45 人/班配建 初中（） 按 36 生/千人、50 人/班配建 3 医疗卫生设施 卫生院（） 30005000 30004000 （其中业务用房使用面积不 小于 2000） 含残疾人康复设施，也可单独设 置。卫生院床位数应按不少于 50 床/所设置 4 社会福利与保障 设施 老年公寓（） 40005600 3200 老年公寓是专为老年人集中养老 提供独立或半独立家居形式的居 住建筑。一般以栋为单位，具有相 对完整的配套服务设施。床位数宜 按不少于 80 床/所设置 敬老院（） 800010000 6000 敬老院是为农村五保对象提供养 老服务的社会福利事业机构，设有 起居生活、文化娱乐、医疗保健等 多项服务设施。每所农村敬老院应 有一片绿地、一片菜地、一个活动 室。敬老院床位数应不少于 200 床 /所，可附托老所一并设置。针对已 撤销行政建制的新市镇，可降低或 取消敬老院的配建标准 5 文化体育设施 体育健身设施（） 800012000 1000 包括室外全民健身设施、室内健身 房、慢跑道、篮球场、羽毛球场、 乒乓球台、小型足球场和游泳池等 设施项目。可结合文化站一并设置 文化站（） 3000 （含不少于 2000 m2的室 外活动场地） 建制镇镇区不低于 1500；涉 农街道镇区不低于 1000（其 中业务用房面积不少于总建 筑面积的 3/4） 包括宣传栏、 展览室、 图书阅览室、 文化信息资源共享工程基层服务 点、 多功能室 （影视、 歌舞、 游艺） 、 科技服务点以及各类文艺培训、青 少年和老年活动场地等 6 商业金融服务设 施 菜市场（） 2000 1500 包括粮油、蔬菜、肉类、水产品、 副食品、干货、水果、熟食等商品 销售 新市镇商业金融服务设施 （） 10000 含超市、餐饮、中西药店、书店、 文具、美容美发、洗浴、服装、五 金电器、日用品、旅馆等商业服务 设施，银行储蓄所等金融服务设 22 序号序号 设置项目设置项目 用地面积（用地面积（m2） 建筑面积（建筑面积（m2） 配置要求配置要求 施。其中，餐饮可采取小食中心、 小贩中心等方式，以便利居民使用 为目标，相对集中设置 7 市政公用设施 公交首末站（） 900 垃圾转运站（） 2001000 含绿化隔离带用地 公厕（） 60 液化石油气瓶装供应站 （） 600700 为用户提供换瓶服务，可储存一定 数量的空瓶与实瓶 消防站（） 2000 邮政所（） 350 包括邮政分销业务，出售邮资凭 证，国内函件、包件，国际平常函 件，报刊收订和零售业务，邮政储 蓄业务、汇兑业务（条件允许情况 下） ，水、电、气等代缴费业务， 市民卡等充值业务，汽车票、火车 票、飞机票等票务代理业务，国内 电话业务，报刊、邮件投递业务。 可结合商业金融服务设施设置。 电信所（） 可含在邮政所内 包括有线电视、固话移动通讯、互 联网业务。 8 公共绿地 公园、小游园（） 10000 可结合文化体育设施一并设置 合计合计 （公益性基本公共服务设施建筑面积） 20000 不含教育设施、公交首末站、垃圾 转运站、液化石油气瓶装供应点、 消防站和商业金融服务设施的建 筑面积 注：1、设置项目后带“”号的设施（公益性基本公共服务设施和菜市场） ，必须设置，其标准为刚性规定。带“”号的设施项 目（经营性基本公共服务设施和液化石油气瓶装供应站） ，可选择设置，其标准为弹性要求。表中未提及的市政设施参照有关 专业规范配置。 2、新市镇公共服务设施的服务半径一般为镇域。具体可根据人口规模确定各类设施的用地及建筑规模。 表表 9 南京市农村地区幼儿园、小学、初中学校设置标准南京市农村地区幼儿园、小学、初中学校设置标准 生均用地（生均用地（m2/生）生） 校园用地（校园用地（m2） 幼儿园 12 班 15.67 5600 15 班 1315 6000 18 班 1315 7500 24 班 1315 10000 小学 18 班 18.18 14700 24 班 17.27 18600 30 班 16.41 22100 36 班 15.64 25300 初中 24 班 21.84 26200 30 班 20.75 31100 36 班 18.71 33600 注：生均用地按南京市农村地区一级标准计，来自于南京市普通中小学办学条件标准 。 23 表表 10 南京市农村地区新社区基本公共服务设施配建标准南京市农村地区新社区基本公共服务设施配建标准 序号序号 设置项目设置项目 一级新社区一级新社区 二级新社区二级新社区 配置要配置要求求 配置弹性配置弹性 配置标准配置标准 配置弹性配置弹性 配置标准配置标准 1 行政管理服务设施 社区行政管理与 公共服务用房 建筑面积600 m2 （其中，警务室建 筑面积100m2） 建 筑 面 积 480 600m2（其中，警 务 室 建 筑 面 积 80m2） 含“两栏两站九室”：村务公开栏、 宣传栏； 社区服务站 （社会工作站） 、 卫生计生站（卫生室） ；党组织办公 室、村委会办公室、财务室、村民 议事室、信息（档案）室、治安民 调（警务）室、教育培训室（科技 服务点） 、图书阅览室（农家书屋） 、 社会保障服务室（法律援助、居家 养老服务、就业指导） 2 教育设施 幼儿园 人口规模达到5000 人左右，可设 6 班 幼儿园，占地约 3000 m2 生均用地按南京市 6 班幼儿园农村 地区一级标准计（18 m2/生） 3 医疗卫生设施 卫生室 建筑面积120 m2 可含在社区行政管 理与公共服务用房 内 二级新社区卫生室可结合社区行政 管理与公共服务用房内的卫生计生 站一并设置 4 社会福利与保障设 施 托老所 建筑面积200 m2 建筑面积100 m2 托老所是短期接待老年人托管服务 的社区养老服务场所。二级社区可 结合社区行政管理与公共服务用房 设置 5 文化体育设施 体育健身设施 用地面积1000 m2 用地面积600 m2 含 1 片混凝土标准篮球场、 2 张以上 乒乓球台（室内或室外） 、室外全民 健身设施及活动场地。可结合文化 活动室一并设置。 文化活动室 建筑面积100 m2 建筑面积80 m2， 可含在社区管理服 务用房内 包括图书阅览室（农家书屋） 、文化 娱乐、社区文化活动等。可结合社 区行政管理与公共服务用房一并设 置 6 商业服务设施 菜市场 用 地 面 积 100 500m2 用 地 面 积 50 250m2 包括粮油、蔬菜、肉类、水果、水 产品、副食品等商品销售。可为露 天市场 生活日用品超市 建筑面积约 100m2 建筑面积约 70 m2 农资超市 建 筑 面 积 100 300m2 建 筑 面 积 70 150m2 7 市政公用设施 垃圾收集点 服务半径不宜大于 80m 服务半径不宜大于 80m 结合新社区规划设置 公厕 建筑面