公平的价格以住房保障为例.pdf

财贸研究2 0 1 0 1 公平的“价格 ：以住房保障为例 王伟吴松年 ( 复旦大学经济学院，上海2 0 0 4 3 3 ) 摘要：公平有“价”，这个价格不仅体现在“生产”公平的工具性成本上，而且体现在公平作用 于市场运行之上可能产生的效率增进或效率损失上。住房保障作为一种“公平品”，公平目标的选 择受到经济发展阶段的制约，而公平实现形式或工具的选择受到市场条件的制约。在房地产市场 “泡沫化”的过程中，住房保障应以廉租房建设等供给导向型政策为主；在房地产市场低迷的情况 下，住房保障应以存量房的租房补贴等需求导向型政策为主。同时，住房市场供求关系的地域差异 决定了住房保障政策工具选择的分权化模式更具效率。 关键词：住房保障；公平；效率 中图分类号：F 2 9 3 3文献标识码：A文章编号：1 0 0 1 6 2 6 0 ( 2 0 1 0 ) 0 1 0 0 7 1 0 5 公平是一个社会追求的价值观之一，但公平有“价”，这个“价”不仅体现在“生产”公平的成本高 低，而且体现在公平作用于市场运行之上可能产生的效率增进或效率损失。我们将以住房保障制度为 例，分别从这两个角度考察公平的“价格”。考察的目的在于说明，公平的“生产”也是基于市场的，公平 的生产函数是可选择的，而选择的依据则是市场条件，要有效率地“生产”公平就需要根据市场条件选 择最有效的公平生产函数。此外，假定公平的生产函数既定，社会所追求的公平的目标设定与市场效率 息息相关，市场本身并不总是有效率的，合理的公平目标设定可以增进市场效率，错误的公平目标设定 则可能加剧市场不稳定性，破坏市场效率机制。我们以住房保障为例，具体阐述以上原理。 一、作为“公平品 的住房保障 对公平的需求很大程度上来自于收入差距的拉大。丽收入差距的变化具有其自身的规律。库兹涅 茨发表于美国经济评论的一篇论文中提出了著名了“倒u 假说”，即在经济发展过程中“收入分配不 平等会经历一个先迅速扩大，尔后是短暂的稳定，然后再逐步缩小的过程”( K u z n e t s ，1 9 5 5 ) 。如果人类 的理性尚不足以从根本上改变这种“幸福的无奈”，那么在经济发展的初期阶段，即倒U 型曲线的前半 部分，政府的作用便是小心翼翼地权衡经济发展的速度与收入分配的不平等扩散程度。住房是一种大 宗耐用消费品，在社会经济发展的各个阶段，在地理位置不同的各个区域，均无一例外地扮演着重要的 经济角色。住房保障之所以成为一种“公平品”，是因为经济发展过程中中低收入阶层对住房的有限支 付能力与住房需求的必须品属性之间发生了矛盾。 住房公平具有社会价值，但要考虑它的经济成本。这就涉及到两个层面的问题：第一个层面的问题 是，住房公平的目标应该如何设定。一定的经济发展阶段下，过高的住房公平目标可能有损市场机制的 效率，从而间接有损社会福利，过低的住房公平目标则可能直接有损社会福利，因此务实的住房公平目 收稿日期：2 0 0 9 0 6 1 4 作者简介：王伟( 1 9 r 7 9 一) ，男，美籍华人复旦大学经济学院博士生。 吴松年( 1 9 7 4 一) ，男，中国香港人，复旦大学经济学院博士生。 一7 l 一 万方数据 标选择具有尤为重要的政策含义。第二个层面的问题，更大程度上是技术性的，即在定的住房公平政 策目标下，如何根据住房市场条件选择最有效率的政策工具，是利用市场增进型的金融创新工具还是利 用市场替代型的财政税收激励工具，是政时直接提供公共住房还是采取租房补贴，是实物补贴还是现金 补贴等等，这些政策工具的选择主要取决于政策工具作用于特定住房市场是否能够产生更好的公平一 效率权衡。下面我们首先以英国和美国住房保障制度的历史变迁为例，说明既定住房公平目标下住房 保障生产函数的选择，然后结合中国当前的宏观经济背景，讨论当前住房保障目标选择及政策工具选择 与住房市场发展乃至宏观经济周期的内在关系。 二、住房保障生产函数的选择：英国和美国 1 英国的情形 英国于1 9 1 9 年住宅法出台后，确定了以公营住宅为核心的住宅政策，国家干预住宅市场，即由 政府投资建造公房，然后低租金租给居民居住。第二次世界大战以后，由于战争破坏，英国住房严重短 缺。政府采取了以集中建设出租公房为重点，大力促进住宅建设、增加住房供应的政策。主要方式是， 政府根据中央财政每年的建房预算安排。综合各个地方政府的建房情况和低收入居民住房需求情况，按 年度向地方政府拨款，由地方政府负责进行公房建设。政府建房极大地促进了英国的住房供应，对于解 决当时的住房短缺问题，解决低收人居民住房支付能力较低问题都起到了重要作用，受到了居民的普遍 欢迎。政府建房也成为英国福利制度的重要组成部分，是英国福利社会的支柱之一。但是其弊端和缺 点日益显露，由于公房建设速度太快，房屋质量较差，维修养护负担很重，公共支出大幅上升，住宅市场 运作效率降低，公共住宅中贫民大量集中，造成住宅品质及社区质量呈低劣趋势等。面对政府干预不断 积累的弊端，到2 0 世纪7 0 年代末，自由主义经济思潮重新主导社会经济政策选择，政府重新开始重视 发挥市场作用，推动住房私有化以及管制放松，扩展房屋所有权，通过提高折扣率鼓励房屋购买，将住房 开发权转交给私人以及其他类型的房东，同时调整住房福利方案。政府确保租户的租房权，使其能够选 择不同类型的房东，同时打破公共住房的垄断。1 9 9 7 - - 2 0 0 4 年，政府进行了租金重构和住房福利改革， 降低按揭利息税，鼓励从租房到拥有自己的房屋，销售公共住房，进行房屋自愿转让。从表1 的数据可 以看出，2 0 世纪7 0 年代以来英国的自有住房率有了很大提高，从1 9 7 1 年的5 0 4 提高到2 0 0 1 年的 6 9 4 ，而同期地方政府建设的房屋比重有了很大降低，从3 0 7 降到1 4 5 。 表11 9 7 1 - - - 2 0 0 1 年英国住房各种保有方式情况 注：1 9 7 1 年、1 9 7 6 年住房协会房屋数目并入私人出租房屋数目中。 资料来源：转引自M u l l i n 8 等( 2 0 0 6 ) 。 供求规律所体现的生产者以及消费者对价格涨跌的反应，同样是英国政府处理住房融资问题的理 论基础。在将近9 0 年时间里，英国各届政府提出各种住房激励和遏制措施以通过房屋价格和成本来影 响住房消费者和提供者的行为和选择。纵观英国社会住房的大部分历史，生产者补贴是政府主要的激 一7 2 万方数据 励措施。然而这种补贴形式在地方当局主导建房阶段和住房协会主导公共住房阶段是不同的。到 2 0 0 4 年，英国政府将生产者补贴限制在非营利性房东上，他们虽然较没有接受补贴的私人生产者在竞 争性市场上缺乏效率，然而却有明确的目标，即以更低的价格提供更高质量的住房。在过去2 0 年里，生 产者补贴的重要性在逐步下降，消费者补贴的重要性在上升，这反映了住房保障政策工具随住房市场供 求关系变化的事实。 2 美国的情形 2 0 世纪2 0 年代以前，美国的住宅建设完全是由民间或市场解决。随着迅猛发展的工业化、城市 化，住宅问题日趋紧张，而1 9 2 9 年世界性的经济危机更使美国进入了大萧条。与旨在复苏经济的“新 政”相一致，联邦政府开始介入住房问题。美国是典型的市场经济国家，美国政府建立住房保障制度的 指导思想，是对公平的维护不应以效率损失为代价。因此，美国的住房保障制度具有强烈的“市场维 持”( M a r k e tp r e s e r v i n g ) 特征：最大限度地利用金融市场和金融创新提高自有住房比例，对市场手段难以 作用到的剩余部分则采取财政税收激励措施。 在1 9 2 9 年大萧条之前，购买自有住房融资缺乏且昂贵，按揭就成为付款和再融资的重要手段。大 萧条极大地破坏了房屋所有权，成千上万的美国人失业，许多业主没有能力继续每月支付按揭贷款，从 而引发了大规模取消抵押品赎取权的断供行为。面对不断扩大的按揭断供以及整个房地产业的崩溃， 联邦住宅贷款银行法案被通过，该法案创立了联邦住宅贷款委员会，随后颁布业主贷款法案，并创立了 业主贷款公司( H O L C ) 来购买那些已经违约的按揭贷款或对其进行再融资。同时，通过新成立的联邦 住宅管理局，联邦政府对合格的贷款人所提供的按揭进行保险，从而刺激了住房建设，减少了失业。联 邦住宅管理局的设立从根本上改变了住房融资体系，此后，长期的、具有较高放贷风险比率的分期偿还 按揭成为标准的金融产品，居者有其屋较从前更容易实现。这些方案和措施使得私有房屋显著增长，从 而建立起一个新的、稳定的住房融资体系。 1 9 3 8 年，房利美成立，并被授权发行股票和债券来筹集资金以购买受联邦住宅管理局和美国退役 军人管理局保险的按揭。房利美购买联邦住宅管理局所保险的按揭，为按揭市场提供新的融资渠道。 起初，房利美注册为私人公司，被授权发行债券，为获得联邦住宅管理局按揭筹集资金。于是，房利美成 为二级按揭市场( 或称次级贷市场) 的中心。1 9 6 8 年，政府将房利美从公共机构转制成政府担保的企 业，成为一个受联邦政府监督和调控的私人公司。更为重要的是，房利美和其它受政府担保的企业被投 资者视为有政府作为支撑，因而会有更大的保障。而房利美不仅可以购买联邦住宅管理局和退役军人 管理局保险的按揭，还可以购买其他按揭。同时，政府还成立了美国政府全国抵押贷款协会，即吉利美， 来发挥过去由房利美承担的特别资助功能。1 9 7 0 年，联邦政府成立了第三个次级贷市场联邦住宅 贷款抵押公司，即房地美。房地美最初是由1 2 家住宅贷款银行拥有，后来也发展成为类似于房利美的 由政府担保的公司。从2 0 世纪6 0 年代开始，特别是8 0 年代以来，资产证券化日益普遍。三大次级贷 机构随同私人金融公司，创新出各种类型的债券，投资者则可以购买这些债券来获得收益。 灵活利用金融市场和金融工具创新促进住房福利是美国住房制度的一大特色，住房保障的财税措 施就显得有些逊色，但也是必不可少的政策工具，除了税式支出( t a xe x p e n d i t u r e ) 外，联邦政府在三个方 面对低收入居民提供补贴：第一，支持特定住房开发项目的建设和运作；第二，帮助租房者购买自有房； 第三，向各州及地方提供资金支持住房开发。第一种资助形式是以项目为基础的或称针对供给方的补 贴，包括公共住房项目、低收入住房方案等。第二种资助形式是帮助低收人家庭在私人市场上租房，政 1 9 8 5 年的 住宅协会法) ( H o u s i n gA s s o c i a t i o n sA c to f1 9 8 5 ) 建立了完整的“住宅协会制度”。住房协会成为英国民间住宅互助组 织，其建造的住房主要用于出租给贫困家庭和以老人为主的家庭，只收取成本租金。之后的1 9 8 8 年和1 9 8 9 年的住房法中均允许住宅协 会引进私人资金来修建住房。 一7 3 万方数据 府通过提供优惠券来弥补低收入家庭3 0 的收入和允许的最高租金之间的差额。联邦住房补贴的第 三种形式是总量转移支付。 3 一个简单的总结 一种普遍的观点认为，市场解决效率问题，政府解决公平问题，住房市场自身能够解决的问题就交 给市场本身来解决，剩余的问题交给政府来解决。这种逻辑看似很有道理，但运用到住房保障和住房公 平政策选择，则具有很大的局限性。其中一个重要的逻辑环节被忽略了，即商品房市场与住房保障政策 措施之间不是相互独立的，而是相互制约的。当社会由于收人差距扩大、住房公平问题突出的时候，政 府的政策目标无疑是扩展住房公平，但住房公平目标的设定不同会对整个住房市场的运作效率产生不 同的影响。如果住房保障的公平目标设定得过高，在社会经济资源和政府财力有限的条件下，必然刺激 住房市场融资方式的创新，这种创新在很大程度上突破了既有的资源约束，但同时金融市场上的信息不 对称本质所导致的道德风险也加大了创新风险。 既定的住房公平目标设定下，我们可以利用财税工具( 政府) 和金融工具( 市场) 两种手段来实现住 房政策目标，工具本身是中性的，关键在于工具运用的条件和工具之间的搭配。 在金融市场不成熟、住房市场严重短缺的情况下，政府利用财税手段直接提供住房或为公共住房融 资，在获取住房公平的同时也是具有效率的，正如二战后的英国。住房市场处于严重短缺状态时，政府 政策的直接目标往往是刺激供给，以住房供给的扩大来实现住房公平。一方面，政府通过金融、财税政 策刺激市场供给，活跃商品住房市场；另一方面，通过补贴供给方的方式鼓励对特定收入( 低收入) 群体 的住房供给。由此导致供给主导型的住房市场发展和住房公平取向。这种情况下，如果仅仅刺激住房 需求以及对特定群体的需求方补贴，往往只能导致住房价格或租金的大幅提升，从而抵消甚至产生负的 政策效果。 但随着住房市场和金融市场的完善，过度依赖财税工具则产生低效率，不仅住房质量难有改善而且 政府财政负担沉重。当住房市场供求基本平衡或供过于求时，住房市场具有明显的结构分层和互动的 关系，住房“过滤模型”( f i l t e r i n gm o d e l ) ( S w e e n e y ，1 9 7 4 ) 清楚地刻画了此时的市场特征。住房过滤是均 衡住房市场普遍存在的一种自然现象。所谓住房“过滤”是指在住房市场中，最初为较高收入房客建造 的住房，随着时间推移，住房质量发生变化，同时新建住房供应增加，导致原有房价降低，这时较高收入 的房客为了追求更好的居住条件，会放弃现有住房，而收入较低的房客会继续使用该类住房的过程。住 房“过滤”现象在发达城市的住房市场中普遍存在，而且在住房的生命周期内“过滤”次数往往不止一 次。可见，“住房过滤”描述了住房在其整个生命周期中使用的全过程。该模型为住房市场供求关系基 本均衡下的住房保障政策设计提供了理论基础。其政策含义反映在住房供应市场上的逻辑是：在居民 家庭住房供需基本平衡的基础上，住房的供应体系应从住房的全面更新改造或新建住房为主转变为长 期利用旧房为主，提倡分层供应以进行结构化梯度消费，为不同收入阶层提供服务数量不等的住房。反 映在政府住房保障制度上的逻辑是：以旧住房为主渠道，为低收人阶层提供保障型住房；在补贴上，从 “补砖头”为主转向“补人头”为主，从而提高政府的补贴效率。此时如果由政府大规模建设新的保障性 住房，则会破坏市场本身的自动“过滤”机制，从而使买房与租房市场以及住房一、二级市场之间的良性 互动成为无源之水、无本之木。2 1 世纪以来，美国政府过度利用金融工具获取住房公平，尤其是以住房 自有率的提高为目标的住房公平，破坏了住房市场自发的“过滤机制”，从而人为制造了金融不稳定，反 过来却大大降低了居民的住房福利，这也是美国次贷危机的深刻教训之一。 优惠券使低收人家庭可以获得私人市场上的住房，与以项目为基础的补贴相比，优惠券并不贵而且可以在更广阔的范围内选择 住宅区和房屋。优惠券虽然在1 9 3 7 年关于公共住房法案的讨论中被首次提出，但是直到7 0 年代才成为美国住房政策的一部分。围绕 住房优惠券有很多争论。支持的人认为优惠券比起以项目为基础的补贴具有更大的成本效应。给接受者更多的选择空间；而反对者则 认为优惠券给当地住房市场带来了通胀的压力。也未能提供质量良好的住房。 1 9 1 3 年以来美国住房保障的财税激励( 项目) 参见B l a u ( 2 0 0 7 ) 。 7 4 - - - 万方数据 三、中国当前住房保障与住房市场关系之辨 为应对美国次贷危机对中国经济增长的不利影响，中国政府推出了四万亿人民币的财政刺激方案，其 中的重要一项就是保障性住房建设。从政策动机上来看，保障性住房建设可以直接拉动内需，有利于减缓 国内经济周期性下滑的速度，但在商品住房价格随经济周期下行趋势已定，并且存在大量空置住房的情况 下，新建保障性住房的推出将阻碍住房市场的出清过程，造成社会经济资源的浪费，不利于住房市场的自 发调整。有观点认为，商品房市场与保障性住房针对的是不同的消费群体，因此保障性住房建设不会对商 品住房市场产生冲击。但“住房过滤”模型清楚地告诉我们，政府的保障性住房供给会在商品房二级市场 和租房市场上对中低收人者的住房需求产生挤出效应，从而使住房市场的“过滤”机制难以发挥作用，改善 性住房需求受到抑制，进而影响到中、高端商品房的需求。实际上，保障性住房建设应该在房价不断高涨 的过程中作为一种宏观调控手段而推出，兼得公平和效率，但在地方政府财政收人高度依赖于土地出让 金和房地产类税费收入的情形下，地方政府根本没有动力这么做。也有观点认为，应该由政府出资收购 部分商品住房作为保障性住房提供给符合条件的低收人群体，但问题在于收购价格的确定，在住房市场 价格并非一次性调整到位，甚至价格走势不明确的情况下，政府收购只能作为一种非常规的应急手段而 运用。而租房补贴政策在这种情况下“一箭双雕”，一方面增加了低收人家庭的有效住房需求，另一方 面有利于增强住房市场的自我调整能力( 通过住房“过滤机制”) 。当然，各地区住房市场供求关系存在 差异，对于供过于求的地区，保障性住房的推出要谨慎，更多地采用租房补贴( 补“人头”) 的政策为宜。 对于供小于求，住房需求本身仍然旺盛，只是由于经济周期悲观预期而导致真实需求受到抑制的地区， 可以一方面加大租房补贴，健全存量房廉租市场，另一方面推出保障性住房计划，稳定住房价格预期。 四、结论 住房公平目标设定要与经济发展的阶段相适应，过高的住房公平政策目标要么倒逼出沉重的财政 负担( 英国2 0 世纪7 0 年代时的情形) ，要么倒逼出金融市场风险( 美国次贷危机的例子) 。也就是说， 我们虽然可以通过公共政策使得住房公平的“库兹涅茨曲线”变得平缓，但无法消除“库兹涅茨曲线”本 身及其所反映的社会规律。 住房公平不应仅仅理解为自有住房率的上升，中低收入阶层实际住房面积的增加和舒适度的提高 才是住房公平目标的实质所在，而提高自有住房比率甚或政府补贴租房只是实现公平目标的不同手段 而已。这两种手段的运用要依据住房市场均衡条件而定，住房短缺市场中对生产者的补贴更有效，政策 的直接目标在于刺激供给，而住房均衡或是供给过剩的市场上，对消费者的租房补贴更有效，政策的直 接目标在于调节住房需求结构，鼓励低收入群体的基本租房需求，甚至租房需求改善，同时通过理顺住 房“过滤”机制，提高整个住房市场的运作效率。 当前世界经济，包括中国经济，尤其是房地产领域，已经或正在经历一个“去杠杆化”、“去泡沫化” 过程，供求结构正在由投机力量决定的虚拟均衡向经济基本面决定的实际均衡回归，因此住房政策，包 括住房保障政策的推出要在理性判断住房市场实际均衡状态的前提下做出。虚拟均衡下反映出来的供 不应求，在实际均衡下可能已经是供求平衡甚至供过于求，如果在“去泡沫化”尚未完成的过程中，政策 当局依据虚拟均衡反映出的供求关系作决策，那就应该大力推进保障性住房建设，而非重点推进廉租房 政策和租房补贴；相反，当市场力量主导的“去泡沫化”趋势已定，住房市场虚拟均衡必然向实际均衡回 归，并且实际均衡大体上应该为供求平衡状态，那么大规模保障性住房，尤其是经济适用房的建设就应 该保持高度的审慎，政策当局力主廉租房补贴政策当为上策。因此，对当前住房市场实际需求的估计和 存量住房的统计工作是政策决策的必要准备工作。当然，各地住房市场也存在很大差异，虚拟均衡与实 际均衡的相对位置千差万别，故无论是保障性住房建设还是租金补贴政策，以分权化的方式进行探索、 实施亦为上策。( 下转第1 1 8 页) 一7 5 万方数据 B a c k g r o u n do fM a n a g e ra n dF i r mP e r f o r m a n c e ： A nE m p i r i c a lS t u d yi nC h i n a H ER e n 1 W A N GW e i _ c h e n 9 2W A N GJ u n ( 1 S c h o o lo fF i n a n c e ，S h a n g h a iU n i v e r s i t yo fF i n a n c ea n dE c o n o m i c s ，S h a n g h a i2 0 0 4 3 3 ； 2 D e p a r t m e n to fF i n a n c e ，W a s h i n g t o nS t a t eU n i v e r s i t yP u l l m a n ，9 9 1 6 3U S A ； 3 D e p a r t m e n to fS t a t i s t i c s ，W a s h i n g t o nS t a t eU n i v e r s i t yP u l l m a n ，9 9 16 3U S A ) A b s t r a c t ：T h i sp a p e re m p i r i c a l l ya n a l y z e st h ec o r r e l a t i o nb e t w e e nt h eb a c k g r o u n do fm a n a g e ra n df m n p e r f o r m a n c eb a s e do nt h eW B ss u r v e yd a t aw h i c hi n c l u d e s11 0 9n o n - l i s t e d - c o m p a n ys a m p l e si nC h i n a W e f i n dt h a te d u c a t i o nb a c k g r o u n do fm a n a g e rd o e sh a v ep o s i t i v ee f f e c to nf i r mp e r f o r m a n c e ，e s p e c i a l l yi nt h e l o n g - t e r ms t a g eo fm a n a g e rt e n u r e M e a n w h i l eo u rr e s u l ti n d i c a t e st h a ta saw h o l eo v e r s e a se d u c a t i o n ，e x p o s i t i o na n da p p o i n t m e n tb a c k g r o u n do fm a n a g e ra r en o ts i g n i f i c a n t l yr e l a t e dt of i r mp e r f o r m a n c e H o w e v e r ，w ef i n dg o v e r n m e n ta p p o i n t m e n tb a c k g r o u n da n do v e r s e a se d u c a t i o nb a c k g r o u n da r en e g a t i v e l yr e l a t e d t of i r mp e r f o r m a n c ei nt h es h o r t - t e r ms t a g ea n dt h el o n g - t e r ms t a g eo fm a n a g e rt e n u r er e s p e c t i v e l y K e y w o r d s ：e n t e r p r i s e ；b a c k g r o u n do fm a n a g e r ；p e r f o r m a n c e ；t e n u r e ( 责任编辑杨莲娜) ( 上接第7 5 页) 参考文献： A R N O I T rR 。B R A I DR 1 9 9 7 Af i l t e r i n gm o d e lw i t hs t e a d y s t a t eh o u s i n g J R e g i o n a lS c i e n c ea n dU r b a nE c o n o l I l i c s ，2 7 ：5 1 5 - 5 4 6 B L A UJ ，A B R A M O V I T ZM 2 0 0 7 T h ed y n a m i c so fs o c i a lw e l f a r ep o l i c y M O x f o r d ：O x f o r dU n i v e r s i t yP T e s s K U Z N E T Ss 1 9 5 5 E c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n di n c o m ei n e q u a l i t y J A m e r i c a nE c o n o m i cR e v i e w ，4 5 ：1 - 2 8 M U L I J N SD ，M U R I EA 2 0 0 6 H o u s i n gp o l i c yi nt h eU K M S I ：P a l g r a v e ，M a c l l i a n S C H W A R T ZA F 2 0 0 6 H o u s i n gp o l i c yi nt h eU n i t e dS t 鼻t e s ：a l li n t r o d u c t i o n M S I ：R o u t l e d g e ，T a y l o r 而反对者则认为优惠券给当地住房市场带来了通胀的压力.也未能提供质量良好的住房 10.1913年以来美国住房保障的财税激励(项目)-参见Blau(2007 相似文献(10条)相似文献(10条) 1.期刊论文 陈华.刘国栋.Chen Hua.Liu Guodong 基于公平的住房保障制度建构:全球视角与中国的选择 -学习论 坛2007,23(7) 住房问题是关系到国计民生的经济和社会问题,为低收入者提供住房是住房保障制度的重要内容,也是我国构建和谐社会的必然要求.我国已经初步建 立起了以经济适用房制度、廉租房制度、住房公积金制度为主要内容的住房保障制度,但在制度实施过程中还存在许多问题和缺陷.借鉴国外住房保障制 度的经验,中国住房保障相关制度安排包括:扩大筹资渠道、增加有效供给,加强审核监督,提高保障住房的供给效率,为和谐社会建设提供住房制度保障. 2.学位论文 郭玉坤 中国城镇住房保障制度研究 2006 随着我国城镇住房制度改革的不断深入，市场机制在优化住房资源配置和提高住房资源配置效率等方面己发挥着基础性作用。但是，由于市场失灵 问题的存在，中低收入家庭在居住方面往往表现为支付能力不足，仅靠其自身的力量难以解决基本居住问题。特别是近几年城镇商品房价格的快速上涨 ，使得住房价格已远远超出了中低收入居民的正常经济承受能力，要解决这部分居民的居住问题，政府必须建立和实施住房保障制度。 实行住房制度改革以来，为改善居民的居住条件，特别是解决中低收入居民的居住问题，我国政府采取了一系列政策。经济适用房、廉租房和住房 公积金政策共同构成了我国目前城镇住房保障体系的主要内容，这三项政策在解决中低收入家庭住房问题上发挥了一定的作用。但这三项住房保障措施 在实施过程中均出现了这样或那样的问题，使得现有住房保障制度的实施效果很不明显，难以令人满意。这要求我们对现行城镇住房保障制度进行全方 位的思考，根据我国城镇社会经济和住房发展的实际情况，构建一个更为科学、合理、高效、公平的城镇住房保障制度，以更好地解决城镇中低收入居 民的住房问题，促进和谐社会的建立。 目前，城镇居民的住房保障问题引起了我国政府和学术界的广泛重视，但研究多集中在如何对现有住房保障制度进行改革方面，对城镇住房保障制 度进行深入系统研究，探索全新住房保障模式的成果很少。 本论文运用规范分析和实证分析相结合的方法，对我国城镇住房保障制度的建立进行了系统性的研究。 本论文主要的研究目的，就是通过研究国内外住房保障理论最新研究成果，对不同住房保障方式进行经济效应比较分析，借鉴发达国家和地区在住 房保障政策方面的成功经验，结合我国住房保障制度的变迁，构建适合我国国情的城镇住房保障制度，以满足住房困难的城镇中低收入家庭对住房的需 求，从理论和实践两方面为政府住房保障制度的建立和政策完善提供科学的决策依据。 本论文主要包括以下内容： 1构建住房保障制度设计的理论基础。指出我国城镇住房保障制度的构建应以住房的商品性和福利性理论、共同富裕理论、社会保障理论、公平分 配理论、垂直公平和水平公平理论、住房过滤理论以及住房梯度消费理论等理论为指导。 2对各类住房保障措施的经济效果进行分析。通过对各类住房保障措施(公共住房、租金补贴、建房补贴、购房补贴、租金管制等)的对比分析，指 出住房需求补贴方式比住房供给补贴方式更有效率，更能满足中低收入居民的住房需求。 3对住房保障制度发展的国际经验进行研究。通过对发达国家或地区住房保障发展的实践进行研究，得出住房保障制度的产生是城市化、工业化发 展的必然结果，任何国家或政府都必须采取措施帮助中低收入居民解决住房问题，这是政府不可推卸的责任。在住房短缺严重、居民居住条件恶劣的情 况下，政府往往通过直接兴建公共住房的方式保障中低收入居民的居住需求；随着社会经济发展、住房供求关系的改善和居民住房情况的变化，发达国 家或地区的住房保障制度不断地进行调整和完善，其发展演变趋势为：直接干预向间接干预转变、住房补贴向房租补贴转变、住房保障水平不断提高、 多种保障方式并行等。 4具体分析我国现行住房保障制度的运行效果。廉租房制度、经济适用房制度和住房公积金制度在解决我国城镇居民住房困难、提高居民居住水平 方面发挥了重要作用。但这三项制度的设计都存在这样或那样的问题，如廉租房制度存在保障面小、保障成本高、退出难等问题，经济适用房制度存在 保障范围过宽、价格过高、建设量小、政府调控成本高等问题，住房公积金制度存在的问题则是覆盖面窄、资金使用率低、功能单一等。要想提高我国 城镇住房保障制度的效率，更好地保障城镇中低收入居民的居住需求，必须对我国城镇住房保障制度进行全新的设计。 5对城镇住房保障制度创新个案进行分析。近几年，针对现有住房保障制度存在的问题，各地纷纷对之进行改革，涌现出了很多创新措施。如宁波 市的“限价商品房”政策、日照市的经济适用房“货币直补”政策、扬州市的“解困定销房”政策等。本文对这些创新政策进行了分析，指出这些政策 大多是现有政策的翻版，依然难以摆脱现有政策的固有局限。 6明确界定城镇住房保障制度设计的目标和原则。住房保障制度设计的目标是：建立健全城镇住房保障制度，通过各种有效的途径和方式，解决城 镇中低收入家庭的居住问题，分层次地逐步实现“居者有其屋”，最大程度地满足居民的居住需要，使每一户城镇居民家庭都能享有一套面积和环境适 宜的住房。构建城镇住房保障制度应坚持政治可行性原则、行政可行性原则、经济可行性原则、保障水平刚性原则、适度保障和水平协调原则、市场主 导原则、社会公平原则、原则性与灵活性相结合原则以及动态调整原则。 7我国城镇住房保障制度方案的设计。方案包括住房保障对象的识别、保障水平的确定以及保障方式的选择。通过国际经验的借鉴，结合我国的实 际情况，本论文主要依据住房消费收入比、房价收入比等指标，采用统计分组法与倒推法相结合的方法来识别住房保障对象，得出城镇住房保障制度的 保障对象涵盖城镇居民中的最低收入户、低收入户和中等偏下收入户，住房保障程度为40，其他60的城镇居民的住房问题需要通过市场解决。本论 文还确定了住房保障家庭住房消费收入比例：双困户为5、困难户为15、最低收入户为20、低收入户为25、中等偏下收入户为30。 为使住房保障制度更加简洁、更易于实际操作，在制定城镇住房保障制度的住房面积标准时，本论文选择按人均住房面积确定住房困难标准。结合 我国住房发展实际情况和相关政策的规定，本论文确定了我国城镇住房保障制度的最低面积标准为人均住房使用面积10平方米。按照分步实施的战略 ，确定了各步住房补贴的面积标准，并给出了住房保障面积标准的4个方案。方案1、2是以人均使用面积10平方米为第一步住房补贴面积标准，此后逐步 增加1平方米；方案3、4是以人均使用面积7平方米为第一步住房补贴面积标准，此后逐步增加2平方米。 本论文提出在我国新型城镇住房保障制度设计中，住房保障方式应以“人头”补贴为主，具体可细分为购房补贴和租金补贴。对最低收入家庭和低 收入家庭，政府应采用租金补贴方式；对中等偏下收入家庭，政府可采用租金补贴也可采用购房补贴方式，具体可由被保障家庭自由选择。政府发放的 补贴金额等于申请户所租(所买)标准面积住房的房租(房款)减去申请户自己应负担的部分，本论文根据补贴对象有无收入、有无住房四种情况分别给出 了住房补贴金额的计算公式。 8建立城镇住房保障制度的实施模型。住房保障制度的实施可分为六步走：第一步，划分城镇居民家庭收入水平线(七分法)；第二步，识别住房保 障对象；第三步，确定住房保障面积标准；第四步，确定住房保障方式；第五步，计算、发放住房补贴；第六步，评估住房保障制度的实施效果。 本论文还提出了我国城镇住房保障制度的管理运行机制和城镇住房保障制度实施的有关政策建议。 本论文包含以下创新之处： 第一，在借鉴前人研究成果的基础上，构建了城镇住房保障制度的总体理论分析框架。首先根据居民的住房支付能力指标确定住房保障对象；然后 根据居民实际生活需要和社会经济发展状况确定保障型住房的面积标准；最后，计算住房补贴的具体数额。 第二，提出建立住房保障制度应坚持“公平优先，兼顾效率”的原则。社会主义市场经济的原则是“效率优先，兼顾公平”，作为国民收入的二次 分配，住房保障应坚持“公平优先，兼顾效率”的原则。 第三，提出用租房补贴代替廉租房、用购房补贴替代经济适用房，将租房补贴和购房补贴有机结合，建立了住房补贴的“反向递减”补贴机制，达 到了“收入越高，补贴越少”的垂直公平目标，并提出了具体的实施方案。 第四，指出就全国城镇平均水平而言，按收入七分法，住房保障对象包括最低收入者(10)、低收入者(10)和中等偏下收入者(20)。其中，最 低收入者和低收入者以房租补贴方式解决住房问题，中等偏下收入者可在购房补贴和租房补贴中自由选择，并对住房保障范围划分的科学性进行了反复 论证。 第五，建立了住房补贴额计算模型。按住房补贴对象有无收入、原先有无住房四种情况，分别建立住房补贴额计算模型。 第六，建立了我国城镇住房保障制度的实施模型。该模型具有普遍适用性，各地可依照此模型设计出适合本地实际的住房保障制度。 3.期刊论文 梁绍连.杜德斌.LIANG Shao-Lian.DU De-bin 我国住房保障政策公平性的缺失 -城市问题2007,(11) 研究了我国住房保障政策的公平性问题.认为目前实施的住房保障政策存在政策覆盖面公平性缺失、政策目标对象偏离和扩大贫富差距等问题.在此 基础上,从政策设计、住房建设、资格审核和住房管理等方面对公平性问题的产生原因进行了深入探讨,并提出了保障公平的政策建议. 4.学位论文 李辉婕 我国城镇中低收入家庭的住房保障制度研究 2009 耕者有其田，居者有其屋，是中国人自远古时代就有的想法，安居乐业最主要的就是住所，宅者，人之本，人以宅为家，人因宅而立，宅因人得存 ，人宅相扶。只有有了住宅依托，人才能谈得上立，才能拥有家庭的幸福生活。 当前，我国正处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期，这一时期住房已成为事关国计民生和现代化建设全局的重大战略问题 。改革开放以来，随着市场经济持续深入，以及房地产业不断发展，市场机制已经开始在优化住房资源配置和提高住房资源的配置效率方面发挥着基础 性作用。但是同时我们也面临严峻的现实，大量中低收入家庭面临着住房支付能力不足的困难。在社会转型与城市房屋价居高不下大背景下，如何改善 城市中低收入人群的居住条件，已经越来越成为社会关注焦点。 为缓解城市中低收入家庭的住房居住问题，并最终解决住房领域的公平问题，政府应该进行适度的干预。根据我国城镇社会经济和住房发展的实际 情况，有必要构建一个更为科学、合理、高效、公平的、尤其是面向城市中低收入家庭的城镇住房保障制度，对其框架体系进行一个全方位的思考，以 更好地解决城镇中低收入居民的住房问题，促进和谐社会的建立。 另外，针对现有的中低收入家庭住房保障具体制度，在调查研究、科学分析的基础上，对制度本身和制度实施情况进行一次全面的评估也十分必要 ，这可以为进一步完善制度提供依据。 目前，城镇居民的住房保障问题引起了我国政府和学术界的广泛重视，但研究多集中在如何对现有住房保障制度进行改革方面，对城镇住房保障制 度进行全面、深入、系统研究，探索全新住房保障制度模式的成果较少，对制度设计的具体细节也没有科学的方法。本文利用规范的定性分析与定量的 实证分析相结合、问卷调查与深入访谈相结合以及比较分析的方法，对我国城市中低收入家庭住房保障制度进行了较为系统的研究，并对具体制度进行 了评估，提出了有效的改进建议。 第一章分析了我国城镇中低收入家庭住房的现状及住房保障的状况。通过实地调查获得了我国城镇中低收入家庭的住房现状一手资料，分析了目前 中低收入家庭存在的主要住房问题，并初步分析了现有的面向中低收入家庭住房保障制度的实施情况和存在的问题，提出了本研究的核心问题。 第二章从理论上对中低收入家庭的住房保障问题做定性分析。从中低收入家庭住房保障的本质入手，认为对住房进行保障的理论依据与社会保障理 论一样，是为了实现住房的社会公平，在住房领域实现公平与效率的统一，为此要对住房市场进行政府干预，以保障中低收入家庭的住房需求，但同时 也要注意政府可能存在的失灵，也就是说在政府与市场、效率与公平问寻求平衡；在实施住房保障的过程中，应该认识并处理好它与公民权益、消费需 求、房产市场以及城市建设之间的关系；鉴于中低收入家庭的收入难以核查，根据收入与职业和教育的相关性，提出了利用“国际标准职业社会经济地 位指数”(ISEI)指标来界定中低收入家庭，结果显示，我国的社会结构呈“葫芦型”，并可依此将我国居民分为五个收入层级，本研究针对的是中等收 入、中等偏下收入及低收入家庭。 第三章为我国城镇中低收入家庭的住房保障制度选择了适合的模式。根据保障的范围大小，可以分为解困型、改善型及适用型三种模式，而基于效 率与公平维度则可以分为兼顾效率型、公平导向型及效率与公平并重型，不同国家根据自己的国情采取了不同导向的住房保障制度模式。根据我国目前 的经济发展水平及居民居住状况，现阶段我们应选择公平与效率并重的模式，将市场与政府干预有机结合，按照首先是解困的原则，重点实现对中低收 入家庭的保障。在这个基础上，辨清了当前的一些认识误区，明确当前中低收入家庭住房保障的作用是改善住房困难，目的是满足家庭需要，目标是实 现“能有居”。 第四章集中构建了城镇中低收入家庭的住房保障总体制度。准确定位了目前住房保障的重点是提高中低收入住房困难家庭的住房支付能力，制定了 如何提高住房支付能力的框架。这一分析框架，构建了城镇中低收入家庭住房保障的总体制度。一方面，在中低收入家庭工资、租金、资本收入等基本 收入的基础上，增加其家庭收入。除了通过常规的加强社会保障、改善收入再分配的办法可以对其进行一般收入的转移，还可以利用住房保障制度的实 施一定程度上增加中低收入家庭的收入。例如，住房保障的房屋建设中直接采用需求补贴的实施方式可以增加家庭收入，另外，住房保障间接调控中的 住房金融支持、与住房有关的税收优惠以及对住房流通过程的管制都可以不同程度地增加中低收入家庭的收入。 另一方面，可以通过降低房价或租金价格来提高住房支付能力，从而达到住房保障制度的目的。在房屋建设阶段，对供给方的直接补贴、对房屋规 划中的限制与激励以及对土地使用和资金提供上的管制或激励将会直接对房价或租金产生影响。在具体运营中，对保障标准的管制也会影响房价或租金 。保障准入标准的设置，对住房质量、面积标准的设定，以及对房价的直接管制不同程度上会影响住房支付能力，从而决定住房保障制度的效果。保障 准入标准以及对住房质量、面积标准的确定应该是科学的，阶段性的，循序渐进的，本研究对这些标准的确定方法进行了初步探讨。出于减少效率损失 的考虑，我们认为应该对中低收入家庭进行直接的收入补贴，而不是对保障性住房的价格(租金)进行直接管制。当然，对保障性住房税收的优惠及金融 支持可以被看作是对房价(租金)进行了补贴，这些都是住房保障制度的重要构成。 第五章分析城镇中低收入家庭的住房保障具体制度的演变及制度内在安排。简要总结我国几项重要的住房保障制度，包括廉租住房、经济适用住房 及住房公积金制度的变迁历程，逐一分析了这三项具体制度及经济租赁住房、旧城区改造及“三限房”制度的特点。 第六章对城镇中低收入家庭的住房保障制度实施效果进行评估。首先是在政策系统模型的基础上对住房保障制度进行总体评估，提出制度效果不十 分明显、利益相关者的利益未很好地实现、制度体系不科学等问题。未来保障的规模，可以由供给和需求两个方面来估算，根据现有的数据，以沈阳为 例，本章预测了未来保障的规模以及供求缺口，明确了按现行的发展速度，中低收入家庭的住房保障规模满足不了需求。通过预测规模，明确了住房保 障制度应该侧重的领域。其次，通过对沈阳、西安、上海、长沙、深圳五城市有关部门的访谈和约1000户家庭的问卷调查，结合理论与制度分析，对目 前我国城镇中低收入家庭的住房保障具体制度实施情况进行分析和评估，找出我国城镇中低收入家庭的住房保障中存在的主要问题。根据已公布的统计 数据估算了目前全国31个省市自治区的廉租住房保障水平，经分析，各地区的住房保障水平与其经济发展水平基本相适应，在这个过程中，分析各主要 制度取得成绩和存在的问题，为完善制度提出问题导向。 第七章为住房保障制度的国际经验借鉴。世界各国政府都在不同程度上参与住房市场，发展具有社会保障功能的住房供应体系和运作模式，用来弥 补商品住房市场的不足。各国政府根据本国的政治、经济体制和文化背景的不同，在各个不同时期分别采取了相应的住房制度。我们选择美国、新加坡 、英国、德国等国家和地区进行分析，总结了一些值得借鉴的经验，并归纳出几点可以指导我国中低收入家庭住房保障实践的启示：发挥政府有限责任 和适度调控作用，避免住房保障的“万金油