法律视角下的公安执法规范化建设_姚占军.pdf

【 基金项目】本文是由程华主持的公安部公安理论及软科学研究项目 “公安具体行政行为的监督与司法审查”( 项 目合同编号:2007L L Y J G A D X071)的阶段性成果, 属于该项目的基础理论研究部分。 【 作者简介】姚占军, 男, 河南省公安厅法制处副处长;程华 ( 1971 ) , 男, 中国人民公安大学法律系副教授, 法学博士, 硕士研究生导师, 主要从事宪法学、 公安执法理论方面的研究。 2009年第 1期 N o . 1 2009 J o u r n a l o f C h i n e s eP e o p l e s P u b l i cS e c u r i t y U n i v e r s i t y( S o c i a l S c i e n c e sE d i t i o n ) 总第 137期 S u m137 法律视角下的公安执法规范化建设 姚占军 1 , 程 华 2 ( 1. 河南省公安厅, 河南 郑州 450003;2. 中国人民公安大学 , 北京 100038) 【 摘 要】 公安执法规范化建设是当前公安机关在执法实践中的制度建设的工作重心 , 但其现状 不容乐观, 根本原因是没有充分认识公安执法规范化建设的现实阻力和理论上的认识误区。因此, 应当以 法律思维方式作为公安执法规范化建设的指导原则 , 并在具体实施中予以贯彻 。法律思维方式视野下的公 安执法规范化建设必将提出与之相适应的内涵 、 标志和基本要素 。公安执法规范化建设存在的突出问题, 主要有公安执法规范化建设中存在逻辑关系混乱和责任不明确的情况 , 以及职能交叉, 多头管理的情况依 然存在 。应当进一步明确公安执法规范化制度建设和效果评估机制的基本原则 。 【 关键词】 公安执法; 规范化建设 ; 法律思维;基本原则 【 中图分类号】D 922. 104 【 文献标识码 】A 【 文章编号】1672 - 2140 ( 2009)01 - 0091 - 06 多年以来, 各级公安机关都在强调执法规范化 建设。毋庸置疑 , 公安执法规范化是公安队伍建设 和公安日常工作显著进步的标志, 既是时代发展之 要求, 又符合中国法制现代化进程的大趋势 。但 是 , 关于公安执法规范化建设的内涵 、 标准、 规则 以及如何实施, 目前还没有一个权威性的界定和释 义 。本文拟从公安执法规范化建设的现状谈起 , 站 在法律的视角下以法律的思维方式就公安执法规范 化建设的内在要素和运作程序谈点浅显的看法 , 以 期对公安执法规范化建设有所助益。 一、 公安执法规范化建设的现状 公安机关执法规范化建设是当前公安机关在执 法实践中的工作重心和理论上的热点话题 , 上至公 安机关最高领导 , 下至各区、 县级公安机关甚至基 层单位的科、 所、 队都在参与讨论的问题, 有相当 多的公安执法单位还根据上级机关的整体部署和要 求, 研究制定出了各式各样的建设规划和实施方 案。从实施规模和参与人数上看 , 绝大多数警察是 踊跃参与的;但从实施最终效果来看, 大多数的参 与者都是各自为战 , 缺乏统一的操作规范和指导原 则, 并且大都停留在口号上的 、 文件上的层面上; 从实施内容来看, 这些规范化建设规划和方案虽涉 及目标、 内容 、 步骤、 方法和途径, 但对执法规范 化建设最为核心的问题即有针对性的指导原则和标 准化问题很少涉及 。与此同时, 对公安执法规范化 建设的内涵的界定和外延的确定等基础性理论问题 的理解还存在重大分歧 。在相当一部分公安机关领 导的潜意识中 , 认为公安执法规范化建设只要有文 件、 有规划、 有方案就行了 , 很少考虑规范化建设 的具体操作程序和实际效果 。更为普遍的现象是, 91 中国人民公安大学学报 ( 社会科学版 ) 在一些地方公安机关领导的认识中, 规范化建设是 “可以自下而上、 可以因地制宜” 的 。上述片面和 模糊的认识在基层公安机关普遍存在 。 此外, 在公安执法规范化建设中 , 各级各地公 安机关还面临着人力 、 物力、 财力、 时间等因素的 制约和限制 。在一些基层公安机关,“人 、 财 、 物 ” 的落实和保障问题 、 执法规范化建设的一些 要素如关于执法主体 、 执法权保障等问题由于受到 各种因素的限制 , 还得不到充分保证和有效的解 决 , 在一定程度上制约着执法规范化建设的顺利发 展 。虽然目前实施的“三基工程 ” 建设对基层公 安机关的基础工作有了很大的推进 , 但是,“人 、 财 、 物 ” 的紧张问题至今在一些公安基层仍未得 到根本性的改善 。在某些情况下, 基层领导虽然也 知道一些执法行为是不规范的 , 如办人情案、 参与 非警务活动等问题 , 但出于自身利益和发展的需 求 , 他们也只能从短期效益出发, 打擦边球, 从事 有悖于执法规范化建设的行为 。 二、 公安执法规范化建设的 现实阻力及理论认识误区 德国思想家马克斯 韦伯指出 :“每一项职业 都有其 内在的准则 , 并应据此来执行。在履行 其工作职责时, 一个人应当全力以赴 , 排除任何与 之不 严 格适 合 的行 为 尤 其 是 他自 己 的好 恶 ” 1。公安执法规范化建设的根本目的就是为 公安执法者确定其职业的 “内在准则 ”, 职业的内 在准则要求公安执法必须有客观 、 公正的统一标 准 。公安执法规范化的上述现状在一定程度上反映 了其建设过程中的艰难曲折, 为从根本上完善公安 执法规范化建设 , 必须充分认识公安执法规范化建 设的现实阻力和理论上的认识误区。根本原因是没 有按照社会主义法治理念的要求, 确定法律思维方 式为公安执法的内在准则 。 ( 一 )传统的思维方式及行为习惯与现代法治 理念的内在要求存在反差 根据既往的公安执法经验和一般要求 , 检验一 个地方公安工作成效的重要标准就是少发案、 多破 案 。但是, 在现实执法实践中, 一方面 , 诸如公 平 、 正义、 人权保障等符合现代法治理念的价值准 则已深入人心, 公民对“公共安全感 ” 的评价指 标越来越宽泛, 对公安执法标准和要求也越来越 高 ; 另一方面, 公安执法决策者和基层执法干警往 往过分看重表面的稳定和传统的狭义安全感标准, 多注重执法实际效果而较少关注程序的正当性和过 程的合法性, 这与社会公众在认知上存在较大 差距 。 现代法治理念有许多基本原则, 诸如:一切权 力的行使 , 必须有法律明确的授权; 一切权力的行 使, 必须遵循法律规定的程序 ; 一切权力的行使, 必须受到监督和制约的原则 ; 权利和义务相一致原 则等在法学界早已达成共识 , 但是, 对于基层公安 执法者而言, 能以上述基本原则指导或在具体执法 行为中贯彻法治基本原则的则不是很普遍。例如, 根据法律规定 , 警察在行使讯问权的同时, 有如实 将被讯问人作无罪的辩解记录在案的义务, 但是, 由于受传统的“有罪推定 ” 思想的影响 , 在我们 认定的合格的案卷中却很少发现有嫌疑人辩解的记 录。为自己辩解以期逃避或减轻处罚, 或切实说明 自己无罪都是人的本能 , 是符合人性的 , 而这种本 能在我们的案卷中所占比例不大的现象说明了什么 问题 ? 值得深思。又如 , 在基层公安机关, 遇到重 大和特大案件往往采取不分时间和空间的 “地毯 式”、 “拉网式” 的搜查和盘查, 这种做法在各地 已成为一种常规执法手段。但是 , 这些做法却有悖 于社会主义法治理念的基本要求 。因为可以这样追 问:法律明确的授权在哪里 ? 规定的程序是什么? 依据是什么 ? 得到的回答可能是不确定的或模糊 的。再者 ,“警察是法律的衍生物, 警察必须无条 件地服从于法律”, 这本是一个人所共知的法律常 识问题, 但它却能引发出一个令人沉重的思考, 那 就是几乎每一部与警察执法有关的法律出台或修 改, 在基层公安执法的实施中都会遇到阻力 , 反映 在行为上的不适应或实施中的滞后。这样一种执法 现象 , 说明了 “有罪推定 ”、 “权力至上”、 “警察 至上 ” 等传统的执法观念在执法实践中还依然存 在。然而 , 恰恰就是这种认识上的错误观念 , 对公 安执法行为产生了极大的负面影响。思想认识上的 错误 , 必然导致行为上的错位。错误的思想认识和 执法理念 , 成为执法规范化建设目前最大的阻力 。 ( 二)现实中公安执法挑战与规范化建设要求 发生冲突 “科学发展观” 是现阶段我国社会发展的基本 指导思想 , 表现在公安执法中就是以社会主义法治 理念来指导公安执法, 但要转化为公安执法者恒久 的、 普遍的基本价值准则仍需一个发展过程 。在这 种情况下 , 公安机关的执法规范化建设就面临着来 92 姚占军 程 华:法律视角下的公安执法规范化建设 自内部和外部的挑战 。对内部的挑战来说 , 多数警 察已习惯于传统的警务模式和执法习惯, 对具有强 烈现代法治理念色彩的执法规范化建设肯定一时难 以适应 , 甚至会错误地认为规范化建设是自缚手 脚 , 给自己找麻烦。外部的挑战则是普通民众甚至 公安决策者只要求可见的 、 立即呈现出的整体上的 效果, 对具体的实施手段和个案可以忽略不计 。而 执法规范化建设的核心和实质恰恰就是要具体实施 方式和重视每一个个案。具体的方法、 具体的程 序 、 步骤、 具体的法条引用、 每一个个案 , 都必须 在现代法治的框架内实施和运行。这种挑战也的确 使公安执法规范化建设的领导者和实施者面临着一 个两难选择 : 一方面 , 要实现执法规范化建设的具 体要求和所设定的标准;另一方面, 对内部的执法 活动从严要求和规范强化 , 势必在一定时间内影响 政绩的提升和队伍的情绪 。这就需要各级公安机关 的领导在执法规范化建设方面既要有大勇气, 又要 有大智慧;既要应对眼前的社会治安形势 , 又要有 队伍建设的长远规划 。这也是对公安机关领导层在 决策上的一个非常大的考验。 ( 三 )现实中执法功能定位与规范化建设价值 追求存在错位 公安执法功能和价值追求是具有多重性的 , 正 义 、 平等和秩序都可以作为公安执法的价值追求 。 从当代世界法制建设比较完善国家的警察执法实践 来看, 基本上是把尊重和保障人权、 促进人权发展 作为执法价值和功能定位的主要内容 , 而相对的把 规范、 校正 、 制裁和打击违法犯罪行为作为执法功 能定位的辅助性价值 , 即秩序的实现是为保障人权 服务的 。这个功能定位既符合现时代人性化执法的 内在要求, 也是社会主义法治理念和执法规范化建 设内涵要求的必然体现。但是 , 目前我国公安机关 在行使法定权力的过程中 , 还存在执法价值追求定 位在 “严打 ”、 “严惩” 的执法层面上, 而服务与 保障、 激励与教育等执法功能往往被轻视 。执法功 能定位的偏差, 使得公安执法实践与法治化进程的 要求出现了比较严重的错位和偏差。 ( 四 )执法规范化建设理论研究薄弱与目标设 计上的不一致 执法规范化建设理论研究上的薄弱和滞后导致 在执法实践操作层面上存在沟通交流的困难。一方 面 , 执法规范化建设研究目前还没有纳入法学理论 界和公安执法研究学者的视野 ; 另一方面 , 对基层 执法者而言 , 执法规范化建设又过于抽象 , 难以具 体实施。既然已经提出执法规范化建设这一命题, 因此有必要在理论上予以彻底阐释清楚 。因为, 很 多人认为执法规范化建设是一个简单命题, 不值得 深入研究 , 小题大做, 在他们眼里, 执法规范化在 法律制度的设计上没有多少问题 , 从各方面按法律 规定的要求做就行了, 毕竟执法规范化建设的核心 和根本宗旨就是在法律的框架内按法律规定执法。 而对具体的执法者来说, 规范化就应该是标准化, 应该非常具体而不需要理论支撑 。而目前强调的执 法规范化建设就是缺少了这么基本标准 , 正因为缺 少了统一的基本准则, 使得基层公安机关对规范化 建设既难以认清又无所适从 , 这必然导致在公安执 法规范化建设目标设计上的分歧和内涵理解上的 歧义 。 在公安执法规范化建设的目标追求上, 目前初 步认同的目标是:全面提升执法质量和执法水平, 确保严格 、 公正、 文明执法 。从这个目标的定位上 可以看出 , 执法规范化建设是增强公安机关公信 力、 树立公安民警良好形象的根本保证 , 是维护人 民群众合法权益, 实现社会公平正义的关键环节。 但是 , 在各基层公安机关, 在具体的目标设计上样 式繁多, 有的把 “建立科学、 严谨的管理、 考核、 监督体系 ” 作为执法规范化建设目标 , 也有的把 “群众满意 ”、 “执法公正 ” 作为执法规范化建设追 求的目标 , 有的甚至认为 “培训实战化 、 活动流 程化 、 监督配套化 ” 就应是执法规范化建设的全 部内容和目标 。诸如此类的问题突出反映出在执法 规范化建设上目标认识 、 理解和追求上的巨大 差异 。 三、 公安执法规范化建设的 指导原则和基本要素 社会主义法治理念是社会主义法治的精髓和灵 魂, 是立法、 执法 、 司法、 守法和法律监督等法治 领域的基本指导思想 2。因此, 应当以法律思维 方式作为公安执法规范化建设的指导原则, 并在具 体实施中予以贯彻 。所谓法律思维方式 , 也就是按 照法律的逻辑来观察问题、 分析问题和解决问题的 思维方式 。在法治国家中, 一切法律问题都必须用 法律思维方式来观察、 分析和解决, 因此, 学会并 能自觉地运用法律思维方式来思考和处理法律问 题, 应当成为一切治国者和法律工作者都必须具备 的职业能力 3。法律思维方式视野下的公安执法 93 姚占军 程 华:法律视角下的公安执法规范化建设 规范化建设必将提出与之相适应的内涵、 标志和基 本要素 。 ( 一 )公安执法规范化建设的内涵和标志 公安队伍规范化建设和公安执法规范化建设的 提出已有多年, 客观地说 , 公安队伍规范化建设取 得了长足的进步 , 而公安执法规范化建设却并未取 得预期的效果, 其重要原因之一就是执法规范化建 设缺少理论上的支撑和达成共识的标志。到底什么 是执法规范化? 以什么作为执法规范化的标准 ? 众 说纷纭 , 分歧很大。 规范是指约定俗成或明文规定的标准 , 简单地 讲 , 就是规矩、 样板 。规范化执法, 就是要求执法 者的一切执法行为必须严格限制在法律的框架之 中 , 按照法律、 法规明确的职权和义务依法办事 , 既不能超越法定职权 , 也不能逃避法定义务。从广 义上讲 , 公安执法规范化建设应属于公安法制建设 的范畴 , 而且是最终实现公安工作法治化的一个重 要组成部分 。从狭义上讲 , 公安执法规范化建设就 是把执法观念所蕴含的内容通过技术性的操作 , 进 行执法程序设计 、 执法活动的设计 , 尤其要在职 权 、 义务、 程序 、 责任等方面进行制度上的设计 , 在法定的框架内 , 根据现代法治理念的内涵和法律 思维方式的要求予以明确和具体, 并随着执法实践 不断强化和完善 , 确保公安机关和人民警察在执法 过程中做到严格 、 公正、 文明执法, 切实维护 、 促 进和实现社会正义。 法律思维方式下的公安执法规范化建设应确定 以下标志:第一 , 尊重和保障人权是公安执法规范 化建设的终极目的和最后底线 。长期以来 , 对于公 安执法的最终目的存在认识上的偏差 , 颠倒执法的 目的和手段 , 公安执法并不是以破案和实现社会秩 序为终极目的, 它只是实现人权的手段, 保障和实 现人权才是公安执法的最终目的。对此, 伟大的德 国思想家黑格尔有深刻的洞见,“所以法的命令 是 : 成为一个人 , 并尊敬他人为人 ” 4。第二 , 通过程序正义实现实体正义。中国传统法律文化和 现实执法活动中存在轻视程序正义, 重视实体正义 的情况 , 这不符合法律思维方式的基本要求 。 “正 义不仅应当实现 , 而且应当以人们看得见的方式实 现 。这就是程序公正的重要价值所在 。程序公正不 仅是实体公正实现的前提和保障, 而且本身也具有 独立的价值 , 正当的法律程序, 对于限制随意性 、 化解矛盾、 缓解冲突 、 满足需求、 补救权利、 防止 权力滥用、 树立政法队伍形象 , 都有十分积极的作 用” 2 63。拉德布鲁赫指出: “程序法为实体法服 务, 但它并不仅仅要求达到对实体法实际有用的程 度, 而且也必然要求有法的效力 ” 5。第三 , 合 法性优于合理性, 民愤等感情因素不能干扰执法行 为。康德指出 : 大自然迫使人类去加以解决的最大 问题 , 就是建立起一个普遍法治的公民社会 6。 法治社会要求以是否合法地发现客观真实作为执法 评判的基本准则, 而不能以领导的意志 、 民愤和怜 悯之心等感情因素去影响执法主体的执法行为。第 四, 通过缜密逻辑发现和取得的证据排斥一切法律 之外因素 。概而言之, 公安执法行为就是一个发现 客观真实 、 寻找证据、 获得支持法律理由的过程。 不但自然法学派, 甚至新分析法学派都承认法律应 含有最低限度的道德因素, 但道德因素不能影响执 法行为, 法律的语言应当是执法行为和执法过程中 惟一的语言。 “法律的语言决不可能等同于报纸的 语言 、 书本的语言和交际的语言 。它是一种简洁的 语言 , 从不说过多的废话;它是一种刚硬的语言, 只发命令而不作妥协;它是一种冷静的语言 , 从不 动用情绪 。法的所有这些语言特点, 就像其他任何 风格形式一样有其存在的道理 ” 5。总之 , 法律 的语言就是用事实和证据说话。 ( 二)公安执法规范化建设的基本要素 既有公安法治理论支持 , 又能够具有实践操作 的公安执法规范化建设应当包含以下若干要素: 1. 执法主体法定。执法主体必须是由法律明 确授权的 , 取得代表公安机关从事执法活动资格的 人或组织 , 不具备执法主体资格的人员从事执法活 动, 其行为一律无效。在公安执法实践中, 已多次 发现不具备执法主体资格的人滥用职权 、 法外执 法, 对警察的形象造成恶劣影响 。 2. 执法行为制度化和透明化 。要通过执法制 度建设, 对公安机关的每个执法行为、 执法环节和 执法措施制定明确标准和可操作性强的具体规定。 例如 , 对公安执法办案活动 , 从接警 、 受理 、 立 案、 调查取证 、 呈报审核、 审批 、 裁决的每个执法 环节 , 到进入诉讼程序 ; 从执法主体资格认证、 岗 位职责、 绩效考评 、 质量考核、 执法监督、 执法过 错责任追究, 到执法长效机制和基础建设, 都应当 制定严格的制度, 形成执法规范化体系 , 使公安执 法工作纳入制度化 、 标准化的轨道。当然, 执法制 度的设计必须符合现代法治理念的内在要求 , 必须 考虑到当前社会执法环境和法治进程, 使得制定出 的制度具有可操作性和一定时期内的可持续性。 94 姚占军 程 华:法律视角下的公安执法规范化建设 3. 严格执法程序, 转变轻程序的观念。要求 公安机关的一切执法行为都必须严格按照法律规定 的期间 、 期限、 条件、 对象 、 程序、 文书等进行 , 因为程序合法是实现实体正义的前提和根本保证。 4. 执法保障机制的建立。不仅要进一步加大 和完善基础保障机制 , 还要建立健全公安执法的经 费保障机制。不仅要求立法机关完善民警维权法 律 、 法规, 提供护警维权法律保障, 还要加强维护 民警正当执法权益的制度建设 。 5. 执法监督到位。要求建立完善的内、 外执 法监督机制 , 确保监督有力、 有序, 能够及时发现 执法中出现的问题 , 有效纠正执法过错、 执法偏 差 , 切实保护公民、 法人和其他组织的合法权益。 6. 执法责任追究要落实。要求把执法工作的 职责权限落实到各警种、 各执法岗位 , 达到职权明 确 、 责任到人。对执法者的责任追究不能放纵 、 迁 就 、 姑息, 一定要落到实处。 7. 执法效果评估要真实 、 客观 。这是对执法 行为社会化效果的一项要求, 毕竟警察的所有执法 行为都是对社会成员进行的, 执法规范与否不是执 法者单方确定的 , 这里还存在相对人和社会其他成 员的制约、 监督因素 。因此, 执法效果的评估不能 走过场和应付, 而应当进行完善的制度构建。 只有做到以上七个方面的有机统一, 积极探索 建立责任明晰、 权责明确 、 运转高效的执法规范化 体系, 并在实践中不断完善, 依靠制度和机制规范 执法行为, 堵塞执法漏洞 , 纠正执法偏差 , 我们强 调的公安执法规范化建设才能取得实效。 四、 公安执法规范化建设的若干思考 公安执法规范化建设是我国各级公安机关一项 长期的 、 艰巨的任务 , 从到目前为止的建设情况来 看 , 虽然取得了很大的成绩, 但也存在突出的问 题 , 因此有必要深入思考 。 首先, 公安执法规范化建设中存在逻辑关系混 乱和责任不明确的情况。执法活动说到底无非是行 使权力 、 履行职责、 遵循程序 、 承担责任而已 。所 以执法规范化建设内在要素的逻辑顺序应当是权 力 、 职责、 程序 、 责任四个关键环节的设计。但就 目前而言, 公安机关的各警种和各部门法律赋予了 他们什么权力? 履行什么职责 ? 还存在说不清的情 况 , 如果连基本的权力和职责都说不清, 那么何谈 严格执法、 公正执法和文明执法? 因此, 公安执法 规范化建设的当务之急就是公安机关首先要厘清各 自警种和部门的权力和职责以及行使权力和履行职 责的程序 , 然后明确责任、 标准及相应的后果。 其次 , 职能交叉 , 多头管理的情况依然存在。 依据执法规范化建设中权力 、 职责、 程序、 责任的 基本原则 , 责任追究应当是规范化建设的终端, 但 是, 责任追究的主要实施者即监督部门的体系还比 较紊乱。公安机关的内部监督机构的设置有纪检、 法制 、 督察、 控申 、 审计等部门 , 这些部门的总体 职能相同 , 但在各自的工作中又都各行其是 , 各自 受案的标准不同, 各自处分的强度也有差异 , 既没 有一个共同的信息平台, 又缺乏相互配合的机制, 不能形成内部监督的核心战斗力 。在这种情况下, 一方面, 同一违法违纪案件多头受理, 造成了极大 的资源浪费, 且相互影响和干扰各自办案进程;另 一方面, 由于缺乏责任追究的规范性标准, 又造成 了责任追究的强度不一 , 甚至会导致责任追究的落 空。针对此问题, 对责任追究的制度设计必须做出 新的调整 , 惟其如此, 执法规范化建设才能够得以 保障落实 。 最后 , 应当确立公安执法规范化制度建设和效 果评估机制的基本原则 。成功的法治社会的经验已 经证明, 制度设计和运作模式尤其是规则的法律先 定是至为关键的。所以 , 笔者认为, 以现时期中国 的执法环境而言, 执法规范化建设应该是自上而下 而不应该是自下而上的 , 其关键不是基层公安机关 的实践和磨索 , 而在于公安决策部门从整体上、 宏 观层面进行制度设计, 尤其是应当制定公安执法规 范化建设的效果评估机制。首先应当确定执法规范 化制度建设的基本原则 , 即法定性、 职业性 、 权威 性和长期性。 1. 法定性 。法无明确授权可不为 , 这是社会 主义法治理念对公权力实施的最基本的要求 。公安 执法规范化建设的任何一项制度的设