我国公益基础设施项目ppp模式研究.doc

我国公益基础设施项目PPP模式研究目录我国公益基础设施项目PPP模式研究1摘要2关键字2正文2一、PPP模式背景21.、PPP模式的产生背景及内涵22、PPP 模式的含义33、PPP 模式的分类3二、公益性基础设施建设31、基础设施的分类32、公益性基础设施融资4三、PPP模式在公益基础设施中的应用61、PPP模式的应用优势6参考文献7摘要我国经济的持续高速发展，人民生活水平的提高，对基础设施的需求也在不断加大。而科教文卫、体育、环保等不盈利或少盈利的，使用者无排斥性，具有公共产品属性的相关设施这类的公益性基础设施正式小康社会所要建设的。但仅依靠政府财政投资已经远远无法满足，因此，解决基础设施财政投资不足，不断开发或寻求新的资金融通渠道，进行融资模式的开发与创新，成为公共物品尤其是基础设施领域研究的热点问题。因此，各种新型的、先进的融资理念、融资模式不断被引入我国，相关领域的大量学者和专家进行了广泛的研究与探索，有些模式已得到了广泛的使用，有的还处于试点阶段。本文就中国未来建设所注重的公益性基础设施的开发以及融资方式PPP模式做论述，简要描述PPP模式的形式、含义以及优势。罗列我们公益性基础建设的分类，以及融资运作时可能遇到的瓶颈做出分析。通过分析得出PPP模式的优势适合于我国公益性基础设施的建设。关键字公益性基础设施；PPP模式；市场化融资机制正文一、PPP模式背景1.、PPP模式的产生背景及内涵PPP是一个完整的项目融资概念，其最原始的形式是在 19851990年备受关注的BOT模式较早的、比较正式的 PPP模式出现在 1992年英国保守党政府提出的 “私人融资计划”（ Private Finance Initiative，PFI）中。当时，PFI模式大多用于运输部门的建设（在英国曾达 85%）。但是现在，作为 PFI的后继者，PPP被广泛运用于各种基础设施项目的融资。 PPP（Private-Public Partnership）即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。通过这种合作模式，合作各方可以得到比单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。确切地说，PPP不是一种固定的模式，而是一系列可能的选择，如服务或者管理合同、计划建设、计划建设运营等等。这些不同的形式具有一些共同之处： 希望转移更多的风险到私人部门； 提高工程项目的成本利用效率； 提高对社区使用者的收费效率和水平。 2、PPP 模式的含义1) PPP 项目融资模式下促进了政府管理的改革；2) PPP 项目融资模式可以作为政府解决城市公共基础设施建设中面临的可持续发展问题的有效方式；3) PPP 项目融资模式下政府实现了融资风险的转移；4) PPP 项目融资模式下的权力是共享的。3、PPP 模式的分类1) 外包类：PPP 项目一般是由政府投资， 私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，私人部门承担的风险相对较小。2) 特许经营：项目需要私人参与部分或全部投资并通过定的合作机制与公共部门分担项目风险，共享项目收益项目的资产最终归公共部门保留。3) 私有化类：在政府的监管下，项目需要私人部门负责项目的全部投资，其实现利润的方式是向客户收取费用，对于私人部门而言风险最大。二、公益性基础设施建设1、基础设施的分类基础设施顾名思义就是向人们提供基本服务的公共物质设施。基础设施行业所提供的产品或服务具有公用和公益的特征 ,其产品和服务是针对所有居民的 ,为整个社会或某一区域的所有成员使用。根据基础设施的属性和对应于可市场化程度 ,基础设施大体可以分为三种类型 :1) 基本属于市场化的类型 ,如高速公路等具有竞争性的行业。在政府统一规划和规范管理的前提下 ,通常可以采用 BOT(建设 TOT 经营 转让 )、 (转让 转让 )、经营 BOO (建设 经营 )、拥有 PPP (私人建设 私人经营 )、政府租赁 BT (建设 移交 )等种项目融资方式引入股份制、股份合作制 ,通过市场机制引进社会资金 ,逐步形成投资、经营回收的良性循环机制。公益性基础设施投融资若干问题2) 半市场化类型 ,如市区的桥梁、隧道、公共交通、自来水、煤气、污水处理等大部分市政设施。一般以政府投入为主 ,但同时也要引入市场竞争机制吸引有实力的国内企业和外商参与投资,也可以探索吸引集体、个人投资 ,通过产品价格和服务价格改革给予市场补偿 ,使投资者在一定期限内得到投资收益。3) 基本上由政府投入的类型 ,即纯公益性基础设施,这也是本文所要探讨的重点。如城市道路、公共停车场、园林、绿化、消防等 ,从根本上说是公益性项目,目前其建设资金主要是征收各种城市建设税费和投入部分经营性项目来解决。2、公益性基础设施融资2.1、公益性基础设施市场化融资机制的理论内涵 对于纯公益性基础设施由于它不能通过向公众收费 ,使其具备市场化融资的先决条件 ,那么如何实现市场化融资,即我们要建立的市场化融资机制 ,是本文要解决的重点问题。例对于一座桥梁而言 ,如果不建设收费装置 ,就是公益性基础设施也即公共产品。如果建设收费装置 ,就具备了市场化融资的基本条件也即俱乐部物品。这情况叫做物品性质的转变。从性基础设施转变为可市场化的基础设施。对于我们所研究的公益性基础设施如何实现物品性质的转变 ,才是市场化融资机制最根本的问题。 物品性质的转变多源于符合经济效率要求的制度创新和技术进步等因素,而且多是从公共物品转变为俱乐部物品或私人物品。例如北京五环路 ,开始建成时候是有收费机制的 ,这时候是俱乐部物品。后来 ,随着北京道路拥堵程度的加剧 ,如果继续收费会带来高昂的社会成本损失。北京市政府权衡利弊,取消了五环路的收费机制。这样 ,五环路就从俱乐部物品转为公共物品。近些年 ,我国有许多城市的公园从有收费机制到免费开放 ,完成了从俱乐部物品到公共物品的转变。无论物品的性质如何转变 ,有效率的提供始终是恒定不变的应该遵守的原则。通过制度创新和技术进步使物品性质发生满足经济效率的转变以后 ,其提供方式也会随之发生改变。中国公路建设从过去的无收费机制到现在的有收费机制 ,改变了政府单一投资局面 ,吸引了社会各个方面的投资 ,大大促进了中国公路建设的速度和质量。但中国的收费公路是否也会如北京的五环路一样 ,当国民经济发展到一定阶段后 ,转变为公共物品 (取消收费机制 ),这是一个值得深入研究的问题。2.2我国公益性基础设施融资存在问题近些年来 ,我国对城市基础设施的投入力度持续加大 ,随着经济体制改革的深入 ,我国也开始尝试在一些基础领域放松管制 ,引入竞争 ,从而提高投资效率。在基础设施建设领域 ,市场机制在一定范围内和一定程度上开始发挥作用。但是,十多年的改革实践实际上 企业与金融企业与金融仍是“体制框架内的改革” ,现行基础设施投融资还存在一些突出的问题。2.2.1城市基础设施投资总量仍然不足随着我国经济的高速发展 ,对城市基础设施的要求也越来越高 ,然而目前的融资渠道无法满足城市基础设施建设所需的大量资金。据世界银行调查 ,发展中国家基础设施投资占固定资产投资的比重一般为 20%,占 GDP的比重约为 2-8%。我国基础设施投资占固定资产投资和占 GDP的比重 2000年分别为 5.74%和 2.11%,2004年分别为 6.76%和 2.98%。与发达国家相比 ,我国的这两个指标存在一定差距 ,甚至与其他发展中国家相比也有差距。我国是一个起步较晚的发展中国家 ,为了实现较快的经济发展 ,必须优先加强基础设施建设 ,如此比例关系与我国的经济发展战略很不适应。2.2.2政府仍然是基础设施投融资的主体目前 ,我国基础设施建设实行以地方为主、国家适当给予补助的办法。为了加快城市基础设施建设 ,规避贷款通则中政府不能直接向商业银行借款和预算法中地方政府不能发行债券的法律法规限制 ,许多地方政府纷纷组建城市建设投资公司 (简称 “城投公司” )作为投融资平台 ,负责筹集、使用、偿还城市基础设施建设资金。各城投公司一般是国有独资公司 ,名义上是独立于政府的企业法人 ,实质上却是政府直接控制的一个部门。投公司向商业银行的借款或发行企业债券由政府运作完成 ,投资方向一般由政府指定 ,当然运营产生的各类风险最后还要由政府承担。因此 ,就实际运营情况来看 ,多数城投公司并没有真正成为独立的企业法人 ,背后还是由政府这只“看得见的手”来操控。因此 ,总的来看 ,政府依然是城市基础设施建设领域的投融资主体。2.2.3公益性基础设施在引入社会资金投资方面尚属空白 目前基础设施中可市场化融资的例如高速公路、污水处理、燃气等利用社会资金和外资的规模在不断加大 ,但是属于纯公共产品的公益性基础设施例如城市道路、绿化、河道治理等尚无法引入社会资金 ,其根源是没有可供市场化融资的机制。由于城市道路内不能设置收费站点、绿化等向全体公众开放 ,无法引入收费机制 ,因此其公共物品的性质向俱乐部物品性质转变存在较大困难。因此 ,可以说我国基础设施领域融资市场化的格局还没真正实现。三、PPP模式在公益基础设施中的应用1、PPP模式的应用优势1) 为保证项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期且使项目费用降， 在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别：可行性研究、设施和融资等项目建设过程；2) 对于转换政府职能，减轻财政负担，有着积极的作用。同时进一步保证质量因为政府由过去的基础设施公共服务的提供者转变成现在的监管者；3) 由于PPP 模式的特点，在项目前期，参与项目融资的私人企业就需要参与进来，私人企业在项目开始就引入先进技术和先进的管理模式，这有利于对整个项目的把握；4) 政府部门和私人部门有各自的优势与短板，