纳税评估的意义

精品文库浅议经济欠发达地区的纳税评估纳税评估是一项国际通行的税收征管制度，是一种加强税源监控的有效手段，在我国尚处于起步和探索阶段。纳税评估工作在经济发达、信息化管理水平较高的地区，取得了实际的成际，但对于经济欠发达地区的税源管理来说，应掌握实质，取其精髓，使其更适应于基层工作实践。 一、纳税评估的意义和目的 纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人（以下简称纳税人）纳税申报（包括减、免、缓、抵、退税申请，下同）情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的行为。建立在纳税申报基础之上的纳税评估，就是对税源进行动态监控，发现异常纳税行为，并及时作出相应的处理。其目的是将主观能动性较强的纳税评估工作，独立于税务登记、税务认定、催报催缴等简单重复的事务性工作之外，并通过纳税评估使税收征管各个业务环节形成一个有机的整体。对于在纳税申报、税款征收、发票管理等各业务环节中出现的问题和情况，主要靠纳税评估工作去处理，必要时要通过税务稽查的行政手段去解决。也可以说纳税评估是强化税务机关税源监控能力和水平，保证税款征收与税务稽查协调运行，保障税款足额入库的税收征管工作机制。从这个角度而言，纳税评估在各地税收工作中没有本质的区别，而经济发达地区与欠发达地区纳税评估的主要差异在于表象，在于方法适用、流程规范和结果运用等方面。 二、当前欠发达地区纳税评估工作的不足 总的来说，当前我们经济欠发达地区的纳税评估工作，缺乏对该项工作价值和本质的理解和运用，存在照搬发达地区现成工作模式，缺乏灵活运用，忽视不同管理工作之间内在联系的不足。 一是评估方法上的形而上学。经济发达地区的纳税评估，大多开发评估模型软件，通过各项会计指标比对，从海量的涉税信息中，发现存在纳税异常的纳税户，从而确定为涉税疑点户，通过与纳税人进行约谈，排除纳税疑点，最后对于不能排除的疑点，进行归类分析，属于税收管理方面的问题，转由税源管理部门进行跟踪管理，属于偷、逃税的范畴，则转交稽查部门立案查处。而我们经济欠发达地区纳税评估未能深入开展，大多结症于没有模型的建立，沉浸于怨天尤人，滞后于后续分析和管理工作。其实对于我们为数不多的企业管理规模，不一定非得建个疑点筛选模型，完全有精力和时间采取对逐个企业梳理分析的方法，来发现问题，加强管理，积累经验。与其坐而论道，不如敢于行之。 二是结果运用上的纠结。税源专业化管理分工不细不规范，我们的纳税评估岗人员或多或少兼有税源管理岗的工作职责，从而造成评估结果不敢用于具体实践。特别表现在个体税收管理上，纳税评估人员不敢将其评估成果用于个体定调税工作。表现出评估结果有理可据，有法可依，而无组织内部管理流程和执行力度的支撑，其结果运用最后还是不了了之。 三是考核机制上的尴尬。由于对于经济发达地区而言，考核纳税评估面是建立在评估模型筛选之后的问题分析和处理数量上，因而工作考核具有一定合理性和可操作性，而我们欠发达地区的纳税评估是全面和逐一进行的，强调评估面和定期定量的考核，要求对每户纳税人按月按季，或是对某一类型纳税户每月每季开展纳税评估，这些要求都会让评估人员无所适从，只能以应付考核而工作，将大量的精力和时间，用于形式上的应付，弱化纳税评估发现疑问，分析预测，处理问题，挖掘税源这一本质作用。 三、建议与参考纳税评估是建立在纳税人自行申报基础之上的一种征管制度，是对纳税人是否足额申报纳税，一个分析判断的过程，其目的是加强税源监控和税收增长。我们经济欠发达地区税务部门应该充分把握纳税评估的实质，并将其灵活大胆的运用于基层工作实践。 一是暂时摒弃评估模型。从纳税评估的基本概念出发，我们知道其方法是利用涉税信息的对比分析，从而对纳税人的纳税申报真实性和准确性做出定性和定量的判断，其根本是涉税信息的分析和对税款的预测，并未刻意于评估模型的建立。对我们经济欠发达地区来说，完全没必要在意评估模型是否建立和完善。其一是税源大户不多，而税管员管户又相对不多。有些五六人的分局，其纳入实质管理的纳税人，也就是四五十家，人均十户左右的管理户数，对其生产经营状况可以在平时自觉或不自觉中深入了解。其二是税源管理辖区小，各种涉税信息的摄入较为直观。纳税评估的基点是，纳税人的经营行为与应税行为存在客观的内在联系。如在一个小县城中，某某企业有多少土地房产、多少车辆、多少业务开展，评估人员几乎可以在日常生活和工作中直观的多方获取和了解，而非绝对的需要利用各项会计指标的内在比对来发现。 二是深化税源专业化管理。要实现管户向管事征管模式的转变，实现精细化、团队化管理，依法治税，纳税评估本质得到真正发挥作用，就必须坚持优化配置原则，实行按业务事项分岗管理，实行税源管理与纳税评估管理分离的管理模式。根据税源专业化、精细化管理的要求，以工作性质的不同，设置不同的工作岗；以工作内容的不同，明确不同的岗位职责；以工作类别的不同，设置不同的工作流程。特别是对纳税评估岗的重点设置上，做到了专人专岗，专司纳税评估工作。在系统内部实现纳税评估、税务稽查以及管理、征收之间的良性互动，逐步建立一个以分析引导评估和稽查，评估为稽查提供有效案源，评估和稽查反馈结果改进评估方法和税收分析预测的工作机制。征管部门定期总结分析评估发现的税收管理隐患，推动相关部门从制度层面完善管理工作，以评促管，不断提高纳税人纳税遵从度，建立防范税收风险的长效机制。 三是优化工作考核模式。对于我们经济欠发达地区税务部门来说，应充分考虑纳税评估工作的当前适用性问题。在考核指标设计上，要紧紧抓住纳税评估为挖掘税源，增加税收这一本质属性和根本目的，暂时抛弃对评估面的考核，而在税收任务的完成质量和数量上，征管数据的监控和管理上，设计纳税评估相应工作考核指标，主要以税收任务的完成数来考核纳税评估工作实效，提高纳税评估人员的工作灵活性和积极性。同时建立健全税源专业化管理流程和岗位职责及考核体系，加强纳税评估与税务稽查，纳税评估与税源管理之间，工作衔接制度执行情况的考核，强化工作责任管理。加强对未申报、零申报、未入库、减免税、注销税务登记等事项的纳税评估，防范风险发生，确保纳税评估工作得到有效的发挥和利用。关于纳税评估定位问题的几点思考自纳税评估管理办法（试行）颁布实施以来，关于纳税评估的定位问题争论一直未断。由于法律定位不明确，给纳税评估工作的开展造成许多被动，带来了一定的负面效应。笔者根据税收征管法及其他行政法律法规，对纳税评估的法律依据、管理活动、服务行为等定位问题谈一些粗浅的看法。 一、纳税评估是合法行政行为。 纳税评估管理办法（试行）第一条指出：“根据国家有关税收法律、法规，结合税收征管工作实际，制定本办法。”据此，有人认为“有关税收法律、法规”提法太笼统，税收征管法中找不到纳税评估的具体条款，现行税收法律法规并没有对“纳税评估”给出明确的法律定位，税务机关开展纳税评估工作缺少法律依据。虽然税收征管法及其实施细则中没有专门条款对纳税评估作出明确规定，但税收征管法授予了各级税务机关税款征收管理权，其中第二条指出：“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适用本法”；第五条指出：“依照法定税率计算税额，依法征收税款”；第十一条指出：“税务机关负责征收、管理、稽查、行政复议的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约。”从上述条款可以看出：税务机关是法定的行政执法主体，拥有法定的执法权限，其依据税收征管法所开展的所有管理活动具有合法性，纳税评估是税源管理部门依法实施的税收行政管理行为，纳税评估权仅仅是税收管理权的一种，已体现在税收征管法及其实施细则中，从总体上解决了纳税评估的定位问题，无须再通过具体规定予以授权，纳税评估具有当然的合法性。纳税评估管理办法将纳税评估定义为：“税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。”该定义将纳税评估界定为一种税收行政管理活动，是具有法律依据的。需要指出的是，在实行税源专业化管理模式下，需要加快税收征管法的修订步伐，制定纳税评估工作规程等配套规范性文件，从根本上解决纳税评估的合法性问题。 二、纳税评估是行政指导行为。 最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第一条第二款第（四）项规定，不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据行政法基本原理，行政指导行为是指导行政主体在进行行政管理活动中，基于国家的法律、政策的规定而作出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的旨在引导行政相对人自愿采取一定的行为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非强制力的行为。行政指导行为是不具有强制力的行政行为，该行为不具有法律效力，但事实上对行政相对人的权利和义务产生影响，而且是通过行政相对人对行政事实行为的接受来实现的，如果行政相对人拒绝接受，行政主体就不能进行强制执行。税务机关内部的征收、管理、稽查等部门都在行使税收管理权力，税收征管法实施细则第九条规定：“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。”要求税务稽查发挥威慑打击的作用，强调税收的刚性执法。而将纳税评估定位为税务行政指导行为，以柔性管理和服务的面貌出现，恰好能弥补税务稽查的短板，为纳税人提供一个自查自纠的机会，充分发挥纳税评估的行政指导作用，最大限度地达到促进纳税遵从，减少税收流失的最终目的。 三、纳税评估是纳税服务行为。 税收征管法第七条：“税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务。”为税务机关开展纳税服务工作提供了法律依据。纳税服务工作规范要求税务机关应当建立健全办税辅导制度，对纳税人和扣缴义务人实行提醒服务等服务制度。税收管理员制度（试行）要求税源管理部门积极开展纳税服务，为纳税人提供税法咨询和办税辅导，督促纳税人按照国家有关规定及时足额申报纳税，并调查核实纳税人纳税申报的真实性。纳税评估是指税务机关利用获取的涉税信息，对纳税人纳税申报情况的真实性和合法性进行审核评价，并作出相应处理的税收管理活动。税源管理部门和税收管理员利用纳税评估标，采用案头分析、税务约谈、实地核查等方式，审核纳税人的纳税申报和财务报表，评定纳税人的应纳税额，对纳税人少缴或不缴税款行为性质进行确认，向纳税人送达税务事项通知书，提请纳税人补正申报、补交税款。纳税评估是税务机关开展办税辅导，为纳税人提供提醒服务的一种管理办法，纳税评估结论本身不具有法律效力，只是一个针对性较强的税收管理建议或纳税服务行为，作为帮助纳税人降低税收风险、促进纳税遵从的重要手段。 四、关于评估与稽查的衔接问题。 基于上述将纳税评估定位为合法的行政指导和纳税服务行为，势必带来与税务稽查职能交叉的问题。税收违法行为按性质分类，可以分为一般性违法行为和严重性违法行为。税务稽查在现有税收法律柜架下被定义为专司偷逃骗抗税案件的查处，只有构成立案条件、涉嫌偷逃骗抗税的纳税人，由税务稽查局负责查处；而对尚未构成立案条件、所有纳税不遵从行为都可以由税源管理部门开展纳税评估。为了实现评估与稽查相互促进、相互制约的目的，搞好评估与稽查的衔接工作，一是引入税收风险管理机制。经初步审核发现高风险的纳税人，应作为税务稽查案源，由稽查局立案查处；稽查局不予立案的，进入纳税评估程序。二是建立案件移送机制。凡涉嫌偷逃骗抗税，需要立案查处的、纳税人拒绝提供合法、有效举证资料或以各种方式阻挠评估人