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第三章 公共政策制定 内容提要： 公共政策的制定，是公共政策的主体、客体与公共政策环境之间相互作用的过程。从逻辑形式上看，这一过程包括政策问题的认定与分析、政策目标的确立、政策方案的设计、政策方案的评估与选择、政策方案实施中的修订等基本程序和环节，反映着公共政策有其自身的发展周期，有从提出到完成表现为一个过程；从价值和利益分配的角度看，这一过程包含着政策议程的建立、政策规划、政策方案合法化的政治过程，是各种政治力量相互作用和利益交换与利益协调的过程，其间政治生活和政治机能起重要作用。在当代，为了实现公共政策的科学化和民主化，公共政策制定过程的社会化是客观的发展趋势。第一节 公共政策制定的过程 公共政策制定的逻辑过程，即公共政策制定的基本程序，它是指公共政策制定过程中各项工作和各个环节展开的逻辑顺序及基本步骤。研究公共政策的制定程序，有助于帮助政策制定者认识公共政策的客观规律，提高公共政策的质量和科学化水平。 科学化的公共政策制定过程应当包括哪些环节和步骤，目前人们的看法并不完全一致。从决策与执行分离的角度分析，公共政策制定的逻辑过程应当包括确立目标、拟定方案、优选方案三个基本程序。这种三阶段的划分方式最早可以追溯到杜威，他于1910年在如何认识一书中提出解题的三步骤：问题是什么? 有哪些可能的答案? 哪个答案最好? 后来，西蒙认为政策制定活动到此并没有完结，还必须对政策的实施情况进行反馈，以便对政策方案进行修正与完善。因此，公共政策制定过程还应包括对已作出的政策方案进行评估和审查，于是他将政策制定过程增加为四个基本程序。我们这里对公共政策制定的逻辑过程的分析，采用四个阶段的划分方式。一、对公共政策问题的认知与政策目标的确定 (一)对公共政策问题的界定与分析 1公共政策问题的涵义所谓公共政策问题，是指在公共管理领域中存在的，而且被政府等公共部门所认知、接纳并采取行动试图加以解决的社会公共问题。对公共政策问题的这一定义包含如下内涵：(1)公共政策问题是公共管理领域存在的“社会公共问题”。社会公共问题是指当某一问题超出了当事人、其影响波及到不直接相关群体时的社会问题，即关系到社会发展或社会大多数人利害关系的问题。私人领域的个人事务或企业事务就不属于公共政策问题的范畴。(2)公共政策问题的存在是一种客观状态，被社会大多数人所普遍关注，并引起公共管理部门的注意。公共政策问题是客观存在而不是人的主观臆断，这种客观存在是指社会的实际状态与社会期望之间的差距，而且这种差距能够通过一定的具体事实反映出来，具有一定的严重性，已经引起社会公众的普遍关注。此时，基于价值观念和切身利益的考虑，社会公众开始向公共管理部门提出解决该问题的公意性诉求，并引起相关公共管理部门的注意。(3)公共政策问题是公共管理主体关心并付诸行动解决的那些社会公共问题。言下之意，并不是所有的社会公共问题都一定纳入公共管理部门解决的视野，况且公共管理部门也不一定有足够的资源和能力给予有效地解决。公共政策问题，是在既定的条件下公共管理部门认为有必要而且能够运用公共权威，并纳入工作议程进行解决的社会公共问题。公共政策问题的发现、认知和判断是公共政策制定活动的起点。所有公共政策活动的展开以及所有的政策程序，都是围绕公共政策问题的解决而进行的。而且，公共政策问题的性质、程度、涉及范围的差异，决定了公共政策的性质、所涉及的范围、目标的选择、采取相应的行动的差异。因此，对公共政策问题的判断与分析，就成为公共政策制定活动一项首要内容。2对公共政策问题的界定界定公共政策问题的主要目的，是排除那些不可能或不应该解决的问题，以便公共管理部门把主要精力集中在应当解决并且必须解决的公共管理问题，从而避免眉毛胡子一把抓，影响公共管理活动的有效性。著名管理学家德鲁克指出，有效的管理者必须清楚“我们是不是真正需要一项决策? 为什么要问这个问题，是因为有时候不作出任何新决策，可能正是最好的决策。作一项决策，像做一次外科手术。任何新的决策，都不免影响既有的制度，因此多少得冒风险。外科医师不到非动手术不可的时候，绝不轻言开刀；同样地，不到非另作决策的时候，也不宜轻易另作决策。”在公共管理实践中，一般来说，对于公共管理部门所要解决的问题必须是能够解决的、适宜解决的、后果能够预测的并且它的解决是对社会大部分人是有利的问题。例如，下列这些问题就应该排除在外：问题虽小，但它的解决却可能带来更大的问题；问题虽令人烦恼，但并不十分紧要；问题是短期存在的，但其长期影响却无法预测；会带来诸多不良后果的问题，等等。确认公共政策问题的具体方法或依据是多种多样的，如公共部门领导者对公共部门发展状态与发展战略的判断；有组织的调查研究，发现问题；绩效评估中心的反馈信息；上级的指示和布置；下级的信息反馈或紧急报告；用国家法令、政策或有关规定，同公共部门活动相比较找出差距；某一公共管理部门同同行公共管理部门绩效的比较从而找出差距；利用专家进行组织诊断，发现公共部门的潜在问题；社会舆论的强烈反应；社会公众的意见、反映、期望、呼声等诉求行为，等等。其中，有组织的调查研究与强烈的公众诉求，是发现和确认公共政策问题最主要的方式与途径。 3对公共政策问题的分析 在确定要解决的问题后，必须对问题本身进行详尽的判断和分析，这是有效解决问题的基本前提。对公共政策问题的分析，主要集中在对公共政策问题的基本性质、公共政策问题的状态、公共政策问题产生的原因三个方面。 (1)分析公共政策问题的基本性质。对公共政策问题基本性质的分析，包括问题发生的领域、问题的内容、问题的形式、问题的影响与重要性、问题发生与发展的规律。只有对问题基本性质作出准确的分析判断，才能确定解决的先后顺序与轻重缓急。 (2)分析公共政策问题的基本状态。对于公共政策问题基本状态的分析，主要是了解和把握政策问题的现实状况与发展趋势，一般主要集中在六个方面的情况分析：“现实与“应有”之间究竟发生了何种差距；这种差距的范围与程度大小如何，社会影响如何，重要性程度如何，需要解决的迫切性如何；问题发生在什么事物身上、什么地点或什么位置：问题是何时产生的并是如何变化发展的；问题未来的发展趋向是什么，是继续恶化、弱化，还是维持现状；问题所处的环境、条件以及解决问题需要的条件等。对于这六个方面的定性与定量分析，有助于全面了解公共政策问题的状态，更准确地把握公共政策问题的性质，以便采取针对性的解决对策。 (3)分析公共政策问题产生的原因。对于公共政策问题的原因分析，在于搞清问题产生的主要原因与次要原因、直接原因和间接原因、表面原因与深层原因，从中发现根本原因。主要包括如下步骤：决策部门和决策人员依据对问题的初步调查，根据经验和知识，运用逻辑分析、假设分析等分析问题的方法，判断问题产生的可能原因；运用辨证的逻辑思维和科学计算的方法手段，对多项可能的原因进行检验，以便对可能导致问题产生的各种原因辨别真伪、分清主次；对推断的主要原因进行进一步的验证，以便准确地把握问题产生的根本原因。只有对问题产生的原因、背景、问题的状态和性质有深入的思考和准确的分析判断，才能确定解决公共政策问题的具体目标。 (二)确立解决公共政策问题的目标1公共政策目标的含义与性质当公共决策系统一旦确定了政策问题并进行分析和判断后，下一步就需要经过对各方面信息的分析与预测，确定出公共政策的目标。所谓公共政策目标，是指公共决策系统解决社会公共问题所要最终实现的目的或期望达到的预期结果。公共政策目标如同一般公共管理目标一样，具有如下特点：(1)公共政策目标的进取性。公共政策目标是为了解决公共政策问题而采取各种措施来达成的预期目的。解决有关社会问题的目的，是改进公共管理部门的管理效果或服务质量，满足社会公众的需求，促进社会的良性发展。(2)公共政策目标的整体性。公共政策的制定必须全面考虑社会各个方面的制约，综合反映社会各个方面以及各个层次的具体要求。因此，在确立公共政策目标时，必须处理好与解决其他公共管理问题所要达成目标之间的关系，避免相互冲突，并正确协调好短期目标与长远目标、主要目标与次要目标、全局目标与局部目标之间的关系。(3)公共政策目标是抽象与具体的统一。公共政策目标只是对解决社会公共问题的一种设想和预期，它反映了解决问题的一般性原则和纲领，或仅对解决问题提供一个基本方向，或只规定一个允许的幅度，往往较为抽象。尤其是对解决社会发展中的一些重大问题的中长期目标，更应当允许目标有一定的伸缩性或弹性。但是，任何目标都要力求量化，否则就难以在实际中具体实施，尤其是一些短期目标，必须加以具体化和数量化，以便于解决问题的各项方案和具体措施的落实。例如：基本养老保险制度2. 确立公共政策目标的准则在公共政策制定过程中，确定政策目标是一个非常关键的环节。政策目标是全部政策活动努力的方向和解决有关社会公共问题所期望达到的未来结果，也是衡量一项公共政策活动最终是否有效以及优劣程度的标准，同时也是政策方案设计、政策择优、政策执行的基础和依据。因此，确立公共政策目标必须遵循如下准则：(1)目标必须是针对问题的。为此，必须对问题进行详尽的分析和准确的判断，切中问题的要害，找到解决的突破口，抓住主要矛盾，并在资源分配上确保核心目标的实现。 (2)目标应当尽可能的明确、具体。为此，对政策目标要在词义表述上概念准确，避免歧义；在目标中，应明确规定达成目标的时间期限以及明确的责任限制；建立明确的目标指标体系，并尽可能使之量化。 (3)明确政策目标实现的约束条件。分析解决问题、实现目标的肯定因素和不利因素，不仅能够提高政策目标的科学性与可行性，而且还能够为拟定和评价各种政策方案提供明确的标准。 例如：自律与自主 (4)目标的可行性与科学性。公共决策主体必须分析政策目标的现实环境和现实条件，在明确政策目标各种约束条件和有利条件的基础上，努力使政策目标达到主观设想与客观条件相一致，确保政策目标在既定的条件下能够实现。同时，确立政策目标时还要考虑目标的合法性、避免与既有的政策规定冲突、维持目标的可调节性。 (5)要处理好多目标政策之间的目标协调关系。面对比较复杂的公共政策问题，政策目标往往是多元的。越是复杂的大系统，需要考虑的目标就越多。公共管理部门必须加以妥善处理，协调好多重目标之间的关系，避免导致顾此失彼或政策混乱。政策目标的组合与协调，就是要努力实现多目标间的同向性，减少它们之间的异向性。对于多目标政策，应当注意三个突出的问题：要全面权衡决策目标之间可能发生的冲突，尤其是显性目标与潜在目标的冲突、直接目标与长远目标的冲突；通过对目标的综合分析和逐步淘汰以尽量控制和减少决策的目标数量；根据各种目标重要性的差异，确立合理的目标结构，确保核心目标的实现。(6)政策目标和政策手段之间的统一。政策系统是一个层次分明的目标系统，由总目标与具体子目标构成的分层目标结构中，次一级目标往往是上级目标的手段，因此，不仅要注意同一层级之间的协调与组合，还要考虑目标体系纵向的协调与组合。同时，实现每一目标的过程中，都有若干可供选择的手段，由此导致的目标与手段的协调非常复杂。二、政策方案的设计(一)政策方案设计的主要内容在确定公共政策问题并确立解决问题的目标后，设计各种备选方案便成为公共政策制定过程的一项基础性工作和中心环节。所谓政策方案设计，就是针对公共政策问题，提出实现公共政策目标的各种具体途径、方式和方法。 对于一般性的、常规性的或较为简单的公共管理问题，可以设计一个政策方案；而对于非常规或较为复杂的公共政策问题，至少需要拟定两个以上的政策方案供决策者选择。现代公共管理基于社会公共问题的复杂性、决策环境和条件的复杂性以及执行过程的随机性，一般要求拟定多个可供选择的方案，以提高公共政策的水平和质量。从方案设计的侧重点看，拟定的备选方案的内容存在很大差异。有些政策方案设计的思维来自对过去解决类似问题的重复，政策方案内容中经验成分的比例相对较高；有些政策方案设计的思维来自对同等环境或同等条件下他人政策行动的模仿；有些政策方案设计的思维来自决策者创造性的思维。这三种政策方案设计的模式，在很大程度上主导着政策方案的内容设计与质量。就一般内容而言，任何一项备选政策方案必须包括如下内容：对政策问题的分析判断；明确的政策目标及实现政策目标的具体途径；该政策方案施行的可行性及其客观后果；该政策方案施行的具体程序、步骤、时间安排及所需要的条件等等。对于一些重大的公共政策，在拟定政策方案时，还应提出相应的具体行动措施。(二)政策方案设计的途径与工作步骤政策方案设计的具体做法，往往根据政策问题的复杂性、重要性和涉及的范围大小而定。有时由某个专人负责拟定，有时成立一个跨部门的专门小组或机构来拟定，有时由不同的人员或机构来分头拟定，有时公共管理部门采取委托的方式把解决有关公共问题的方案交由智囊团体来完成。在初步拟定政策方案后，有时还需要反复论证或在较大范围征求意见以不断对政策方案进行修正。 设计政策方案的工作是一个动态的过程，可以分为若干步骤。它基本上由设想、分析、初步、评定、淘汰等环节组成。人们一般把它分为方案的轮廓设计和方案的详细设计两个步骤。 政策方案的轮廓设计，是指尽可能从多种角度和多种途径，大胆设想、寻找各种方案，而不过多考虑方案的细节，以免局限解决问题的思路。轮廓设计的最大要求是创新，尽可能多地求得解决问题方案的全面性和多样性。在此阶段，一般是从经验和已有的知识人手，成功的经验是政策方案轮廓设想的重要参考内容。但这种经验的正确性，一方面来自政策方案拟定者的素质，另一方面来自经验与科学理论、技术的补充。 方案的详细设计，是指对已有的设想做进一步的加工，使之具体化，形成具有实用价值的方案。此阶段的工作主要有两项：一是对每个备选方案全面细化，确定各种关键因素和程序；二是对方案后果进行评估，通过反复的计算、严格的论证和细致的推敲，经得起怀疑者和反对者的挑剔。(三)政策方案设计的基本要求为了确保政策方案的科学性，设计政策方案时一般要遵循如下基本要求。1政策备选方案的整体详尽性所谓整体详尽性是指在拟定的备选方案中，不应漏掉某些可能的方案，尤其是最好或满意的方案，以免影响决策者的抉择和政策的最终效果。需要说明的是，整体详尽性并不意味着要穷尽所有的备选方案，而是强调在既定的环境条件下、既定的认识能力和既定的信息量情况下，要尽可能多地拟定多种政策备选方案，当然，这还要看问题的性质和实际的需要。2注意备选方案之间的相互排斥性所谓相互排斥性是指提供的各种备选方案之间，在内容上是有差异的，相互排斥的，执行一种方案就不能执行另一种方案，彼此具有独立性。只有如此，才有可能进行选择和必须进行选择。因此，在拟定政策备选方案时，要大胆鼓励创新。3注意掌握充分的信息和充分发挥智囊的作用政策方案设计是一项复杂的工作。与政策问题有关的信息的完整性、准确性、及时性、有效性，直接关系着政策方案的质量和可行性。为了确保政策方案符合实际、切实可行，在此阶段需要进行大量的信息收集、筛选和处理工作。而对政策信息的收集、加工和整理的过程，实际上也是一个“深入分析判断问题、明确具体目标、推敲行动步骤、预测决策结果的过程”。因此，只有经过全面地、深入地进行调查研究，掌握大量关于政策问题和政策活动所需要的客观、真实、准确的信息，必要时还需要借助一定的方法进行科学预测，才能拟定高水平和高质量的政策方案。同时，现代公共管理中的公共政策制定过程，越来越体现集体决策的原则，而集体决策原则主要体现在政策方案设计过程中要按照民主集中制和群众路线的要求，充分发挥公共部门内外智囊人物、智囊团体、专家学者的参谋、咨询和智囊作用，通过群策群力，拟定解决社会公共问题的好方案和好设想。三、政策方案的评估与抉择(一)对备选政策方案的评估1对备选政策方案评估的主要内容对备选政策方案的评估，简单讲就是对已经列举的各种政策方案的科学性、可行性及其实施可能收到的效果进行综合评价，以便为确定最终实施的政策方案提供科学依据。 对政策方案的评估主要涉及这样几个问题：“以何种标准判断所拟定方案的优劣? 方案的优劣是否存在一定的度? 比较不同的方案时以何种标准作为决定作用? 如何判断结果的优劣?”我们这里重点介绍对政策方案优劣的价值评判标准。 所谓对政策方案判断的价值标准，就是对政策方案“好”与“坏”的评判依据，这是对政策方案进行评估和抉择时所要解决的首要问题。只有规定一套评审的基本标准或指标，才能对方案本身作出有效的评价和判断。但是，由于公共政策的价值比较复杂，政治、经济、道德、文化、国际关系、意识形态等诸多因素都可能对价值观念发生影响，不像企业经营政策那样，价值标准比较明确，主要是以经济效益来衡量。而且，不同层次、不同性质的政策问题，在不同的环境条件下，其价值指标体系也不尽相同。但无论任何政策，都必须围绕政策目标的有效实现来确立评判的标准，对公共政策方案的评估也不例外。就一般意义而言，对公共政策方案的评估，应集中在如下方面：(1)政策方案是否促进生产力的进步和社会公共利益的改善。(2)政策费用是否合理，包括新旧政策交替的成本、执行新政策的成本是否最少。(3)政策方案效益如何，即政策方案的实施将带来何种短期收益和长期收益，方案执行可能产生的间接收益或副作用的程度如何。(4)实施政策方案所需条件能否具备，筹集和利用这些条件需要付出何种代价或成本。(5)政策方案在实施中对环境变化和意外事件干扰的适应性如何，可能遇到的风险、从而失败的可能性有多大。(6)政策方案的可行性程度如何，即政策方案在执行中遇到的政治阻力、法律与政策条件限制有哪些，技术保证如何，社会心理环境如何。对政策方案优劣的价值评判标准，历来有“最优化”与“满意”之争，即理性决策与有限理性决策之争。现代管理科学大都提倡在管理实践中力求实现最优化的决策，并设计一套数量化的模型进行检验，以达到用最优化的手段实现既定目标。而以西蒙为代表的有限理性决策理论认为，寻求解决问题的最优解是不可能的，实际意义也不是很大，决策者在既定条件和认识能力下只能获得解决问题的满意解。应当说，西蒙的有限理性假设更加符合管理实践，但是它本身也存在缺陷，它没有说明什么标准是令人满意的解，也没有说明令谁满意的问题。所以，我们在评估政策方案时，应当既考虑既定环境条件的约束，同时也不要放弃最优化的追求，思考是否还有更好的政策方案? 或政策方案的个别地方是否需要修改?2对政策方案评估时要允许充分论证的自由在对各种备选政策方案进行评估时，政策决定者必须创造宽松的环境，确保政策方案的论证者、分析者对各种备选方案作出客观的评估，尤其是善于听取反面的不同意见。对此，德鲁克指出：“管理者的决策不是从众口一词中得来的。好的决策，应以相互冲突的意见为基础；应从不同的观点中选择，应从不同的判断中选择。所以，除非有不同的见解，就不可能有决策。这是决策的第一条原则。” 不同意见对确保政策方案的优化有四大作用：“不同意见的发表，实质是等于提出了更多可供选择的方案；不同意见之间互攻他短，各扬己长，就使各个方案的利弊得以充分显现，从而可以取长补短。同时，争论可以激化人的思维想象力和创造力，彼此相互启示，开阔视野，从而得到最优化方案；不同意见的讨论也是统一决策认识的过程。一旦决策，就可以同心同德，上下一致地实施。既大大减少阻力，又不易走样，有利于发挥大家的主动性和创造能力；不同意见还能提高决策的可靠性。”为此，政策决定者在对政策方案的论证与评估过程中，不能预设立场，既要听取原拟定方案人员的各种建议与设想，又要听取专家的各种意见；既要听取赞同的意见，也要听取反对的意见；既要重视对方案的正面论证，又要重视对方案的反面论证。 (二)对政策方案的抉择 1对政策方案抉择的形式对政策方案的抉择，即政策方案的选优是公共管理部门的决策核心，(政策决定者)在对各种备选决策方案比较、总体平衡的基础上，选出一个最佳方案，或综合各个方案的优点而形成一个新的最佳方案。这一环节是公共管理部门决策核心在政策制定过程中最主要的任务，也是公共政策制定过程中最为关键的环节，直接关系到公共政策的成败。为了避免制定错误的政策，公共管理部门的决策核心必须充分了解、咨询参谋人员等政策分析者对各种备选决策方案的评估情况，全面把握每种政策方案的精确性、可行性、经济效益与社会效益以及它们的利弊得失，以作出对其采纳、舍弃或修改的抉择。因此，决策者(个人或集体)的主观价值偏好、人生态度、性格与心理、综合素质、情势判断能力、谋略思想、抉择能力等因素对政策方案的正确选择，至关重要。对政策方案选择，并不仅仅意味着从多种备选方案选择最优者。其实，方案的选择情况是比较复杂的，它至少包括如下形式：(1)多中选一。即决策核心从多个备选方案中选择一个最符合公共政策目标要求，而且按照全部政策评估与抉择的价值标准是最优者，作为政策制定的最终方案。(2)重点选一。即决策核心在全面权衡各种备选政策方案后，以政策抉择的几项重要价值指标为依据，从中选择最优者作为公共政策的最终方案。这种方式主要适用于情况紧急或不需要政策方案符合所有评估指标的情况。(3)综合为一。即决策核心对各种备选政策方案经过比较后，发现它们没有一个在整体上或主要指标上优于其他方案，而将各个或主要的备选方案的优点加以综合，形成一个新方案，作为最终的政策方案。(4)重新拟定。即决策核心对所有的备选方案都不满意，也无法综合，而将其全部舍弃，让有关部门和人员重新拟定新方案，然后再对新的备选方案进行评估和抉择。(5)暂缓选择。即决策核心对所有的备选方案都不满意，也无法综合，而且对要解决的政策问题，决策者自己也胸中无数，重新拟定也不会出现更好的方案，就暂时不作选择，等待事态的发展或各种因素明确后再作决定，以避免仓促决断导致决策失误。2抉择政策方案时要确保政策决定者的独立抉择在抉择政策方案过程中，决策者重视专家、智囊、咨询、参谋人员的意见和建议是正确的，而且这种集思广益也是必要的，但决策者必须保持独立的判断状态，不能一味依赖专家和参谋人员，甚至为他们激烈的争论或某种意见所左右，更不能让他们代替决策者进行决断。因为，一方面政策决定者与专家、参谋人员所处的政治地位、行政地位、法律地位是有差异的，观察问题的视角、考虑的因素因而也是不同的；另一方面，政策决定者对作出的方案抉择要独立承担相应的责任，而专家和参谋人员不必承担责任。所以，作为政策决定者应当在充分听取各种意见和建议基础上，综合考虑各方面的因素，从自身的判断出发，瞄准时机，果断决策，选择最佳效果的政策方案，最终确立公共政策的形式和内容。四、公共政策方案的修正与完善1通过追踪决策修正政策方案 从理论上讲，当政策方案开始实施后，便进人公共政策的执行阶段，但在实际的公共管理过程中，公共政策制定往往不是一次完成的，公共政策的制定阶段与公共政策的执行阶段在时间上也不是截然分开的。在政策执行的过程中，还必须持续地对政策的执行情况进行考察、监督、测定、评估和核实，尤其是当政策行动方案在具体执行期间出现某些不利情况时，还需要对原有的政策方案进行修改和完善，甚至可能出现推翻既定方案，重新进行政策制定。所谓追踪决策，是指公共政策方案在全面执行的过程中，由于偶然因素的出现导致主客观条件的变化，或发现公共政策方案中存在重大问题，使公共政策目标无法实现时，对公共政策的目标或优选的方案进行的一种修正活动。追踪决策，在客观上反映了公共政策制定动态过程的阶段性和连续性。这就要求政策制定者要有实事求是的态度，要敢于承认现实，正视现实，善于克服各种阻力，并防止因追踪决策而打乱整个管理工作的步骤和安排。 2通过局部试点完善政策方案对一些重大、复杂、较大社会影响的公共政策制定活动，在选择行动方案后，还必须进行局部试点，以接受实践的检验。进行试点的目的，在于为全面执行公共政策方案积累经验，并通过试点及时发现问题，降低全面推广或执行时，对社会产生的各种震荡和消极影响，同时，还可以为政策方案的全面执行提供一种社会心理准备。试点工作必须以科学的方式进行。首先，从“点”的确定上来讲，应该是全局中带有某些典型性、普遍代表性的，它的成功与失败都应具有普遍的意义；其次，在试验过程中，要严格按照既定的方案进行，必要时可以设若干个“对照点”，以鉴别优劣(在特殊情况下，为避免各种人为主观因素的干扰，有时试点还可以不公开)；最后，在总结试点的经验和教训时，必须全面地、实事求是地进行，不能搀杂个人偏见、部门偏见或为迎合上级意图而扩大或隐瞒客观事实，以降低试点的真实效果，从而不利于政策方案的完善。以上四个阶段，从最一般抽象意义上描述了一项公共政策制定所包括的技术与逻辑程序，但需要说明的是，并不是所有的公共政策制定活动都严格按照上述四个程序进行，实际的公共政策制定往往依据政策问题的不同而呈现很大的灵活性，尤其是解决特殊紧急事件或非常规而又非重大问题的非程序化决策，政策制定的过程更带有很大的非理性和直觉色彩。此外，不同政策制定主体、不同层次的政策，其政策制定过程是有区别的，如政府与居民自治组织间、其他国家机构与各种非政府公共组织间，政策制定过程就各有自己的特点；省级政府部门的政策制定与乡镇基层政府的政策制定，其过程也存在显著差异。第二节 公共政策制定的政治过程 大多数教科书或在大多数人眼里，公共政策是通过有条不紊而又合理的程序制定出来的，但是当我们深入研究公共政策制定过程的现实时，经常会发现：对于公共管理中的诸多社会公共问题，为什么有的能够纳入公共政策的决策议程，而有些甚至是亟待解决的问题却没有被公共决策部门所重视? 在选择备选政策方案时，A方案可能比B方案更完美。但为什么政策决定者最终却选择了B方案? 为什么解决问题的方案与原来解决问题的预期目标相去甚远，甚至违背初衷? 事实证明：公共政策制定过程并不是一个单纯的技术或逻辑过程，而是一个社会价值的权威分配过程，一个公共利益的权威调整过程，公共政策在本质上是“政治性的，体现着利益选择、利益整合、利益分配的复杂过程。 事实上，“政策制定并不是一个有条不紊的过程”，如果期望公共政策制定会“遵循一种比较有秩序的、理性化的过程进行，就像写作一篇学术论文，有开头、有正文、有结尾，每一部分在逻辑上与下面的部分紧密相联系一样”，我们就会“陷入一种想当然的危险。”现实中公共政策制定是各种政治力量各自施加影响和相互讨价还价的过程，是一个充满冲突、分歧与妥协、折中的复杂政治过程。因此，“要了解政策制定过程，人们就必须了解政治生活和政治机能的全面内容。” 一、公共政策制定是一个政治过程 (一)政策议程的创立 1政策议程的涵义某一社会公共问题被发现或被提出，只是表明了该项公共问题需要通过公共权威采取对策加以解决的可能性。至于该公共问题是否能够最终通过一定的程序加以解决，关键取决于该公共问题是否被纳入政策议程成为政策问题。 所谓政策议程，是指将某一社会公共问题被纳入公共决策系统的视野、列入政策讨论的范畴，决定对其采取行动以及何时采取行动、采取什么行动的过程。在这一过程中，价值判断标准、政策目标、政策方式、政策界限等是讨论的重点问题。“这一过程中不同主体的交互作用力和交互作用的方式最终决定政府对某以特定的公共问题作为或不作为。”2创立政策议程的方式公共政策议程的创立是一个复杂的过程。柯比和爱尔德认为，公共政策议程的形成方式主要有两种：公众的社会权力系统提出的公众议程和公共权力系统提出的正式议程。公众议程是指“社会政治系统的成员普遍认为值得公众注意，同时又与政府的法定职权直接相关的所有问题。”公众提出的“社会公共问题”，既可以是区域性的，也可以是跨区域性的。但不管哪种形式，“问题在于引起公众注意的议题触及到了哪一部分公众的价值观，涉及到了哪一部分公众的利益，引起了一部分公众的注意。”这种先由部分公众引起注意的问题，往往引起社会公众的争论，或者经传媒的推动而成为社会关注的焦点，并引起政府的关注，或者是国家立法机关的关注，或者是社会权威人士、非政府团体向有关部门提出相应的政策建议或政策主张。例如：网上黄色信息正式议程是指公共决策系统认为，某个公共问题应当解决而且根据一定的价值准则考虑如何解决的过程。根据琼斯的观点，正式议程包括界定问题议程、纳入政策规划议程、进行价值标准和利益讨价还价的议价议程、不断接受科学评估和利益修正的循环过程四个阶段。严格意义上的公众议程并不一定能够形成公共权力系统的正式政策议程。公众议程能否转化为正式的决策议事日程，主要取决于四方面的因素：公众所提出的政策议程与公共决策系统对公共问题认知是否一致，一致的议题往往容易转化为正式的议程；社会公共问题性质的严重性、需要解决的迫切决；社会中各种权力系统的力量对比；公共决策系统对解决公共问题条件的判断。从形式看，公共决策系统对于公众的政策议题诉求，有四种处理态度：放任其产生、推动其产生、促使其产生、阻止其产生。3创立政策议程的影响因素影响公共政策制定者认定公共问题并纳入公共政策议程的因素，主要包括： (1)公共政策制定者对公共问题判断与认知的价值观。理论上讲，公共政策制定者认知与判断公共问题的价值准则与社会公众对公共问题认知、判断的价值准则应当是一致的，但实际情况并不然。由于政策制定者考虑问题的角度不同，要实现的利益与社会公众的利益也不一定完全相同，往往会形成自己的价值判断。因此，在对同一社会公共问题的认知与判断时，与社会公众的认知与判断出入较大，从而影响公共问题是否被纳入公共政策议程，以及在公共政策议程中的重要性及解决方向与力度。(2)公共政策制定者来自解决公共问题的压力。这里有几种情形：公共政策制定者觉察到某一公共问题已被社会公众所广泛关注，而且严重到非采取行动不可时，决定将此问题纳入政策议程。由于外界环境的压力，如舆论压力、特定利益集团的压力，需要用一项政策去换取另一项政策的筹码时，把有关公共问题纳入政策议程。由于社会存在主导的政治力量、意识形态和政治文化，公共政策制定者很容易以维护“国家利益”或“公共利益”的名义，把那些与社会公众需求无关紧要的事项纳入政策议程；也可能直接、强有力地阻碍着那些与社会主导价值标准相一致的政策问题进入政策议程。“其中，首要的问题是阻止那些威胁宪政原则、威胁现政权的政策问题进入政治领域即进入政策议程。”(3)政治体系的民主化与开放化程度。一个民主化的政治体系，必然是负责任的政治体系，从而能够以积极的姿态来了解和发现社会发展中的问题，及时关注并回应社会公众的需求。同时，开放化的政治体系意味着公共管理部门与社会公众之间存在着广泛的交流关系和制度化意愿表达通道，从而更容易把社会公众的政策问题诉求，转化为公共管理部门的政策议程。4创立政策议程的途径柯比认为，如果以创立政策议程的主体来分析，创立政策议程主要有三种类型：(1)外在创始型，即由非政府团体提出尔后扩散进入公众议程，然后通过公众压力等手段进入公共管理部门的政策议程。(2)政治动员型，即由国家公共权力的政治领袖创始政策议程出发，扩散性地进入公众议程，以获取公众对这一既定公共政策的理解和支持。(3)内在创始型，即由公共管理部门内部的一部分官员试图将某一政策主张推进到政策议程，此时公共政策的制定者客观上不涉及、主观上也不想涉及公众，采取“黑箱操作”现实中，创立公共政策议程的途径，可能要比柯比描述的要复杂得多。具体来说，建立公共管理政策议程的基本途径有：(1)代表和反映民意的代议机构(在我国就是各级人民代表大会及其常务委员会)向公共管理部门提出意见，或直接提出解决问题的政策议案。(2)一定的政党通过其利益集约功能，向公共管理部门表达各种利益、意见和政策诉求，施加政治压力，以便把有关公共问题纳入政策议程。(3)社会中的利益集团以游说、动员、抗议或影响舆论的活动方式，迫使公共管理部门把有关问题纳入政策议程。(4)社会团体或各种非政府公共组织以及各种职业政治家、政治领袖，直接向公共管理部门提出意见、建议或施加压力，把有关问题纳入政策议程。 (5)突发性事件或突发性危机引起社会公众和公共管理部门的关注，从而导致将某种问题列入政策议程。(6)某些社会群体或公众的抗议活动尤其是示威游行、武装对抗、暴动等严重的抗议活动，会引起公共管理当局的高度关注，并促使公共管理当局必须采取政策去平息这种抗议活动，从而使有关问题进入政策议程。(7)政府及各种非政府公共组织根据调查研究、信息收集、预测、战略规划，及时发现潜在的问题或为了达到更有效公共管理的需要，而把有些问题主动纳入政策议程，并争取舆论和社会理解与支持。 (二)政策规划 1政策规划的涵义 当某一社会公共问题被排上政策议程，需要继续在调查研究的基础上拟定多种供选择的政策备选方案，供公共政策的制定系统的核心“直接决策者”采用，这一过程就是政策规划，它是公共政策制定政治过程的第二个阶段。 2政策规划过程中的讨价还价“由于任何一项政策都将使一部分人(或大部分人)受益，使另一部分人(或大部分人)付出代价，因此各个社会集团无不力求影响政策的制定，使之有益于自己或减少损害自己的利益。因此，政策制定的各个阶段都是充满斗争的。”厄 尔莱瑟姆认为，最终形成的政策是诸多相关权力主体和利益主体交互作用的结果，是“各集团之间的斗争在某个特定时所达到的平衡。”所以，在西方公共政策理论的视野中普遍认为，公共政策的制定过程始终伴随着矛盾和分歧，始终存在着说服与交换、投降与妥协、强制与征服的讨价还价的互动过程。 (1)说服与交换。说服是指参与或影响公共政策制定的某一主体，为了使有利于自己的政策方案获得多数的支持，以该方案具有正当性和合理性并无损说服对象的利益为由，说服另一主体采取与自己一致的态度和行动。林布隆认为，“欺骗性的说服和基于未来得失的分析之上的说服，是政策制定中权力角逐的主要控制手段。”交换是指参与或影响公共政策制定的主体，由于存在着客观的利益差别，两个或两个以上的主体达成一种政治交易，从而在形成的最终政策方案中，给予有关主体以利益补偿或在另外的利益分配问题上给予支持与合作。说服与交换是西方国家公共政策制定程中最常见的权力角逐方式，也是形成公共政策最终方案的主要途径。 (2)投降与妥协。投降是指参与或影响公共政策制定的某一主体由于处于客观不利的形势或权力位置中的弱势地位，看到斗争的结果无望或成本过大，决定放弃自己的立场，从而改变对某一政策方案的支持(或反对)态度。妥协是指参与或影响公共政策制定主体之间在相互斗争中势均力敌，僵持不下，为了共同利益都作出适度让步，从而达成一种惠及各方的政策方案。 (3)强制。强制是指参与或影响公共政策制定的主体之间，由于实际权力和利益的极度不均衡，一定的主体迫使另外的主体放弃原来的态度与立场，转而肯定或支持自己的立场，从而形成有关的政策方案。最常见的强制形式有“命令”和“胁迫”。 在西方国家，上述公共政策制定过程中的各种权力与利益角逐，往往是交叉、混合、交替出现和使用的，以实现讨价还价中的相互控制和调节。“一个民主、开放的政策制定过程，最有希望产生只对极少数人构成伤害的决定，并且产生近乎最佳的政策。”但由于公共政策方案是“各种相互矛盾的目标在很不顺利、内部并未取得一致的情况下达成妥协的结果，或者是为了达到某个目标各种可供采取的手段的混合物”，往往使现实中公共管理部门政策的政策方案呈现某种混乱，甚至矛盾。这说明，西方国家公共政策制定过程中复杂的讨价还价，一方面虽有利于实现利益整合，但另一方面也可能造成公共政策的混乱。 我国是社会主义国家，社会公众的利益在根本上是一致的，对于具体的利益分歧往往通过沟通、协商的方式加以解决，而且作为公共政策制定主体的公共管理部门往往是以人民的根本利益为出发点进行决策的，这从根本上有别于西方国家公共政策制定过程中的政治斗争。 (三)政策方案的合法化 1政策方案合法化的涵义一项公共政策方案只有经过合法化的过程，才能得到社会确认并被普遍遵守和执行。因此，公共政策方案的合法化便成为公共政策制定过程的最后一个环节。狭义的政策方案合法化，是指拟定的政策方案获得合法地位，具有社会权威性和约束性的过程，即政策方案转化为相应的法律、法规，或由法定公共管理部门作出，或得到有关权威部门的审定与批准，从而具有法律效力；广义的政策方案合法化，还包括通过政治动员、舆论宣传而提高社会公众对政策方案的认识、理解、接受程度，从而获得广泛社会认同与社会支持的过程。2政策方案合法化的方式对于解决全国或一定地区普适的重大社会公共问题的公共政策方案，如果要转化为国家法律，必须由国家立法机关来通过相关法案。在法案形成的过程中，一般要经过提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布法律四个阶段。由于各国的立法程序不尽相同，政策方案转化为法律的具体过程也存在差异。 对于解决全国或一定部门、地区的重大社会公共问题的公共政策方案，如果要转化为行政法规，必须由享有法定职权或法律特别授权的政府机构通过相关法案。在政府机构通过相关法案的过程中，一般要经过编制立法规划、起草、征求意见、审查、通过、签署或公布等几个阶段。 对于解决全国或一定部门、地区一般性社会公共问题的公共政策方案，如果要转化为具有普遍约束力的政策，在公共管理部门权限范围之内的，可直接公布执行；不属于自己法定职权范围内的，还需要在上级公共管理部门审批后方能够执行。如果不转化为“政策”，仅是解决个案性问题的行政措施或行动方案，则需要在自己的职责和职权范围内作出，有的还需要经相关权威部门通过一定程序加以确认或批准。 如果是非政府的公共组织制定的公共政策，在一般情况下只要是不违背国家法律、法规和社会公德，原则上将就可以直接获得“合法”地位。无论是任何性质和形式的政策方案，在获得形式上的“合法性”后还需要动员、宣传等形式，提高公共政策在社会大众中的认可度和接受度，减少政策执行的阻力。二、公共政策制定过程中的主要政治力量(一)西方国家公共政策制定过程中的主要政治力量一般来说，西方国家公共政策制定是由议会、行政部门和司法部门完成的，但是它们只是在政策制定周期中最后阶段的“直接决策者”，而参与和影响公共政策制定的还有其他各种力量和角色，例如企业界、金融界、法律界、基金会、大学、新闻界、文化机构以及民间组织(妇女、种族、民族团体、工会等)，等等。而且，“直接决策者”主要处于政策制定的合法化阶段，“各种社会力量和社会机构则积极参与前两个阶段，并且发挥重要的乃至决定性的作用。”因此，要了解西方国家公共政策制定的过程，必须全面了解西方社会中的各种政治力量。 1政府机构和社会机构的权力精英按照戴伊在谁掌管美国的研究，在里根年代的19801981年，对美国社会最有影响的7314个职位被政府机构和社会机构的掌权优秀人物占据，他们往往成为美国公共政策的直接或间接的制定者，其中政府的最上层领导人则是“直接决策者”。他们占据立法、行政、司法部门的关键职位以及军队中的要职；他们控制着美国工业资产的一半，交通运输和公用事业的全部资产的一半，银行总资产的一半和保险业总资产的23；他们领导着华尔街最大投资公司，控制着电视网、有影响的通讯社和各大报系；他们控制基金会的资产近40；领导纽约和华盛顿最有名望的律师事务所和全国最主要的民间组织和文化组织。而且，由于这两类人物具有相同的社会和经济背景，职位经常互换的背景，加上垄断资本与政府的密切联系，使他们能够结成相对稳定和统一的权力结构，在总体上构成美国统治阶级的核心，也是美国公共政策制定中最核心的主导力量。实际上，由于公共管理的复杂性、技术性和专业性，政府机构的精英人物往往成为公共政策制定的直接主宰者。2利益集团按照杜鲁门的解释，利益集团是指“一个持有共同态度、向社会其他集团提出要求的集团。如果它通过向政府的任何机构提出其要求，它就变成一个政治性利益集团。”西方社会是多元化的社会，各种利益集团尤其是政治性利益集团的广泛存在是公民参政的一个重要通道。正鉴于此，有人说西方国家的公共政策是由政府、政党和利益集团共同作出的。 随着当今西方社会政党影响力的削弱，利益集团对公共政策的影响增加了。利益集团影响公共政策制定的手段是多种多样的，包括合法的手段和非法的手段。就合法的手段而言，主要有：直接向国会议员、政府官员接触，或出席有关委员会或小组委员会的听证会，陈述其立场、观点，进行游说，以影响公共政策；由于许多西方国家的法院拥有司法审查权，如果利益集团没有阻止国会或政府管制部门通过的不符合自身利益的法案或政策，它可以种种理由向法院提出诉讼，以改变或削弱不利于自己的政策行为；基层的利益集团通过影响选民，形成舆论压力，来间接影响公共政策的制定；利益集团还通过向公职候选人捐助竞选费，影响选举结果，为今后的直接游说打开通道，或者通过评议国会议员来间接影响选举。当利益集团利用上述温和手段未能达到目的时，还常常采用抗议、示威等手段，来影响公共政策的制定。当然，由于各种利益集团力量的差别悬殊，它们影响公共政策的能力也有显著差异。而且，有一个利益集团存在，往往同时就有一个或几个“抵消的力量”，即抵消其影响的利益集团存在。在通常的政治生活中，利益集团只对与其利益相关的公共政策问题感兴趣。因此，在实际的公共政策制定过程中，“参与的利益集团数目的多寡，视每个议案而不同。如果是有争议的议案，参与的集团就会多一些。如果这个议案在公众的日程表不占优先地位，参与的集团数就会少一些”。3政党与选举及其对公共政策制定的影响“政党是通过选举，组织人民来决定政府构成的公认的重要工具。同时，政党通过制定党纲、党内政策辩论、议会党团一致性表决、参加竞选、组织公众舆论、协调各利益集团、综合党内外各种改革要求，来主导或影响公共管理部门的公共政策制定。西方国家一般实行两党制或多党制，那些在竞选中获胜的政党往往成为组织政府的执政党，它们利用国家政权的力量制定社会发展的计划或通过公共政策调整，来推行反映本阶级或阶层利益。而那些沦为在野的反对党，也可以利用国会和自己控制的新闻媒体，来影响或直接参与公共政策的制定。因此，政党对公共政策制定的影响，往往是伴随着选举(包括总统选举和议会选举)体现出来的。由于不同政党往往有不同的政策倾向，因此，执政党的更替往往伴随着相关公共政策的变动。当然，政党更替并不一定必然导致公共政策的调整，政党对公共政策制定的影响更主要体现在议会中的党派较量。政党的组织性、凝聚力及其在社会中的权威性，往往影响政党对公共政策制定过程施加影响的能力。 4舆论与大众传媒舆论是指公众对国家的政治、公共政策、公共问题及处理这些政策和问题的人们公开表示的意见。舆论往往通过民意调查来反映。政治活动家和政府的精英人物无不重视舆论，并把舆论作为他们制