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北京市公建民营养老机构模式探索作者：ideamark北京星辰老年公寓案例分析【摘要】： 随着我市人口老龄化形势越来越严峻，老年人对机构养老需求逐渐增大，公建养老机构一床难求的局面短期内还无法得到改善，私营养老机构服务品质参差不齐，更出现了老板“卷款跑路”的情况，市政府出台一系列政策措施，推行采取公建民营养老机构模式开展为老年人服务。与已有的公办养老机构不同的是公建民营养老机构在建设之初就确立了引进社会力量为入住老人提供服务的形式。由政府部门划拨土地并按照国家标准负责基础建设及设备设施的投资，产权归政府所有；建成后的经营、管理和服务由社会力量负责；政府民政部门负责运营期间对经营单位的监管。经过多年的努力，公建民营运营模式逐渐成型。与已有的公办公营和民办民营的养老机构模式相比，这个模式究竟呈现出哪些优势和不足，它在何种程度上满足了政府社会福利社会化的要求，它的进一步发展还面临哪些挑战，本文通过对北京星辰老年公寓运营近三年运营情况作为案例对此进行了较为深入的研究。【关键词】：养老机构 社会化 公建民营 服务监管 一、公建民营养老机构建立和运行的社会背景 所谓“公建民营”养老机构就是由政府部门划拨土地并按照国家标准负责基础建设及设备设施的投资，产权归政府所有；建成后的经营、管理和服务由社会力量负责；政府民政部门负责运营期间对经营单位的监管。与已有的公办养老机构不同的是公建民营养老机构在建设之初就确立了引进社会力量为入住老人提供服务的形式。 （一）北京地区养老产业发展 北京地区养老产业是在人口老化的压力下发展起来的。根据北京市老龄工作委员会办公室2013年10月发布的北京市2012年老年人口信息和老龄事业发展状况报告，截止2012年底，北京市60岁及以上老年人口226.2万人，占总户籍总人口18.2%；65岁及以上老年人口为166.7万人，占总人口的13.4%；80岁及以上老年人口为32.6万人，占总人口的2.6%。老年人口的增长导致了养老服务需求的增长，截至2012年底，北京市的养老服务机构已经达到366所，其中，按举办单位性质分，政府办养老服务机构212所，社会力量办养老服务机构154所；按投资人类型分，市属养老服务机构4所，区属15所，乡镇办158所，街道办35所，单位、经营者或社会团体办27所，个人办116所，合资、合作办7所，村委会（居委会）办4所。（见表格1）北京地区养老院所的发展呈现出一些值得关注的问题。首先是在所有制性质上，公办机构数量占近六成，这说明目前仍然是各级政府承担着机构养老的主要责任。公办养老机构由于是政府出资，又不以盈利为目的，因此可以保证较低的收费，不过目前的发展瓶颈是供不应求。2000年以来，市民政局努力推动社会福利社会化，引入社会力量来投资和运营养老机构服务，从而使公办养老机构的运营方式呈现多元化趋势。现在，政府办的养老机构已经开始了公建民营的尝试，就是把政府建好的设施承包给私人或私企经营，目前约有20多家，主要是以乡镇办的为主，由乡镇政府投资，承包给个人。这些养老院的一般特征是：规模较小、床位数很少、硬件设施水平不高、服务水平较低等。这些公建民营养老机构的产生大多是各方面原因造成运转困难之下的无奈之举。 表1 北京市老年服务机构的情况表（2013年底) 机构数量 床位数量政府办 212 -社会力量办 154 -市属 4 1901区属 15 3216乡镇办 158 15247街道办 35 2553单位/企业/社团 27 6476个人 116 24525合资/合作 7 963村/居委会 4 928共计 366 55809 （二）我市过去10年的养老产业发展政策 1.北京市养老政策的发展 近十年来，北京市政府采取了一系列措施旨在落实国家养老政策，特别是在推进北京地区养老服务机构方面，做出了积极的响应，先后出台了一系列相关政策，如：北京市财政局等转发财政部、国家税务总局关于老年服务机构有关税收征得的通知（2001）、北京市民政局关于资助社会力量兴办社会福利机构的通知（2005）、北京市民政局资助社会力量兴办社会福利机构实施细则（2005）、北京市民政局关于加快养老服务机构发展的意见（2008）、北京市民政局关于社会力量兴办社会福利机构运营资助办法（2009）等。2009年市民政局和市残联又推出了关于北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法，通过向符合条件的老年人（残疾人）发放养老（助残）券、建立城乡社区（村）养老（助残）餐桌和托老（残）所、招聘居家服务养老（助残）员、配备养老（助残）无障碍服务车、为老年人（残疾人）配备“小帮手”电子服务器等措施，切实解决北京市的养老与助残问题，构建全市城乡一体化的社会化养老助残服务体系，促进老年人、残疾人共享经济社会发展的成果。该办法已从2010年开始正式实施。北京市的养老政策最值得关注的是其税费优惠措施，例如，对社会福利机构所使用的电、水、电话、有线电视等公用事业性收费，按照居民价格标准收费；对福利机构提供的养老服务，免征营业税；对福利性、非营利性的老年服务机构，暂不征收经营者所得税，以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税等。显然，北京政府部门希望通过收费的优惠政策来推动民营资本和经营者介入养老服务领域，使这个领域市场化。 2.北京民政局关于促进养老产业发展的政策思路北京市政府相关部门关于“公建民营”模式发展政策思路的表达始于2005年北京市民政局出台了关于规范公建民营模式加强监督与管理的通知。通知希望各区县民政局结合本区县养老服务机构的实际，认真研究如何做好本区县养老服务机构的“公建民营”工作，加强规范，促进发展，找准改革的突破口，推动社会福利社会化的进程。具体的扶持措施包括三个方面：统筹规划、协调引导产权改革、以及制定相关扶持政策或资助办法。为了落实民政部关于“制定优惠政策，多渠道、多形式筹集资金”支持社会办福利机构发展的政策，2009年，北京市民政局、北京市财政局出台关于社会力量兴办社会福利机构运营资助办法，决定向公建民营类老年人社会福利机构提供资金帮助，并规定了具体实施办法和程序。北京市老年社区项目是北京市“十五”时期老年人事业发展规划确定的建设项目。自2001年筹建工作开始以来，已先后投入部分资金，邀请了市规划局、规划院、有关专家对项目的可行性进行了反复的研究，并派人员对欧洲、美国及上海等地的老年社区进行了实地考察，通过比较和评估，为项目的开发建设提供了科学根据和政策指导。项目民政局曾与社会多家单位洽谈联合，与金融机构寻求支持。目前为加快项目实施进度，确定主要利用现有土地、依靠市民政局自身力量进行项目的建设。3.星辰老年公寓：社会福利社会化的实践星辰老年公寓项目的策划最早始于2000年。当时民政局决定政府提供土地，吸引社会力量提供建设资金并共同经营，为养老机构社会化、市场化运营进行积极探索。这个项目是北京市“十五”时期老年人事业发展规划确定的建设项目。2004年8月31日，经市政府批准，市民政局决定，北京市老年社区项目分期实施，政府投入资金进行建设，先实施一期项目，建成后采取委托经营，逐步探索社会化运作模式。星辰老年公寓项目建成投入使用后，产权属政府所有，由北京某投资管理有限公司负责经营管理，星辰老年公寓是一个非营利性质的经营者。在这个老年公寓中，经营者提供的服务包括居住、饮食、文化娱乐、生活帮助等。这些服务项目基本上针对的是生活自理型老年人，服务使用按照市场价格支付。服务价格虽然根据合同由经营单位自定，但实际还是要受政府监管，征得监管单位同意。经营运作基本是市场方式，而政府的管理方式是政府民政部门负责固定资产管理并对经营单位的运营实施监管。虽然在项目初期由于种种原因利润率较低、成本回收较慢，但随着入住老人数量的增加，收益逐步稳定，年度亏损在减少，收支正在趋于平衡，实现盈利和投资逐步回报的目标似乎已经接近。 二、我市公建民营养老机构现状调查 （一）政府、经营者的权利和责任界定星辰老年公寓的公建民营模式直接涉及政府和经营者两个利益方，各自的权利和责任已经有了基本的界定。代表“公办”的是北京市民政局，责任包括落实政府投资、社区建筑规划实施、社区基础设施建造、代表政府履行项目一期工程建成投入运营后的监管责任。概括起来有两个主要责任：一个是建设过程中的管理责任，另一个营业过程中的监管负责。在一期工程完成后，功能就集中到对星辰老年公寓经营的监督管理方面。在星辰老年公寓的营业过程中，政府通过民政局实现两个权利：一个是对项目经营范围、服务内容和服务质量的监管权，另一个是实现预定社会效益的权利。星辰老年公寓的建设及建成后经营管理单位的引入是以公开招标、公平竞争的方式进行的。北京市民政局委托咨询有限公司根据国家规定要求，经过调查研究和论证分析，编制了项目可行性研究报告。最终确定北京某投资管理有限公司竞标成功。北京某投资管理有限公司通过社会公开招标方式成为星辰老年公寓服务经营者后，在公建民营的模式中代表“民营”方。 其主要责任是为入住老人提供物业管理、餐饮、医疗、保健、文体娱乐及其他养老服务。在合同有效期内，受托方拥有星辰老年公寓的使用权、经营权、管理权及收益权等权利。民政局和星辰老年公寓经营方在“公建民营”模式中基本确立了各自的角色，为公建民营模式的运营奠定了基本的合作框架。近三年来的运行经历显示这个模式中的各方利益得到了基本保证。 （二）经营机构的服务组织和人力资源状况1.服务组织星辰老年公寓提供的养老服务由两部分组成：针对生活能自理老人的服务和针对生活不能自理老人的服务。针对生活自理老人的服务内容包括：基本居住设施、公寓24小时有人值班，负责安全和提供必要的服务、每月每人一次理发修脚等，每周一次的房间卫生清洁，每日垃圾收集；其它的服务有预约订餐，体检，随身的紧急呼叫器，每月定点医院的就诊，日常量血压，另外，还提供文化组织活动、附加服务，社区内图书室棋牌室等娱乐设施，以及温泉水疗设施也属于此范围。针对生活不能自理的老人，服务内容包括：房间清洁消毒，饮食护理，协助沐浴、洗脸、口腔清洁、咽下障碍护理，排泄诱导，穿衣脱衣，外出活动，健康管理等服务，以及精神方面的护理，如心理咨询等。 2.政府监督状况在公建民营养老模式中，如何对社会力量的经营活动加以监管一直是民政局努力解决的问题。就像第一个吃螃蟹的人，因无现成的经验可以借鉴，面临的困难很多。陆续编制北京星辰老年公寓项目委托经营管理合同、星辰老年公寓项目监管工作制度等。民政局编制的星辰老年公寓项目监管工作制度中，明确了自己的监管内容、工作范围、监管方式。初步理顺民政局和受托经营者、和入住老人之间的关系；确认了监管目的，包括规范管理，保障国有资产及老人资金安全，规避和防范风险，提升服务管理水平，提高各项工作质量和工作效率，建立科学、高效的机制为实现公建民营良性运转创造条件。在监管工作主要集中在制度建设方面。首先是与委托经营单位制定审批制度（服务分包合作、共管资金使用）、备案制度（价格、合同、安全）、报送制度、定期考察（满意度、财务审计、经营管理、国有资产）、沟通制度（与经营方、老年人、媒体接待及宣传、大型活动）、服务效果考核制度（满意度、信访以及向经营方提出整改措施）。这些制度帮助监管方有效地引导经营方沿着政府指导的方向运作，通过周报、月报、年度经营总结的方式，以及通过经常性巡查走访、定期满意度调查、财务审计、定期经营管理评估等监管方式，掌握星辰老年公寓经营管理工作各方面信息。除了制度建设，还推动了与委托经营单位、与入住老人之间的沟通联络及协调机制。协调机制包括监管方与委托经营单位之间的例会制度和对入住老人的入户访问。从更高标准衡量，尽管民政局建立的监管制度比较全面，但是还存在一定的不明确之处，如关于星辰老年公寓项目国有固定资产的日常维护、保养管理及管理制度的建立并没有提出具体的办法、流程、负责人、责任人和监督人，对检查范围清单、频率，检查方法和流程也没有出台详细的规定。设备设施的监管制度规定了对星辰老年公寓项目水、电、暖等各个方面设施的检查监督方案，并对各个检查项目作了明确的责任分工，但是这一方案应该列出更加详细的检查流程和检查结果记录方式，从而增加方案的可实施性。 3.入住老人状况 通过对目前入住星辰老年公寓的78位入住老人的访谈和问卷调查，对星辰老年公寓入住老人的基本情况、他们对社区软硬件设施的看法，对社区生活和服务的满意程度、对社区事务的参与和所关心的问题有了一定的了解。大部分被调查的老人在75岁到87岁之间。78名老人平均年龄为80.33岁，年龄最小者为67岁，年龄最大者为99岁，年龄在76到85岁之间的占到74.36%。 （1）老人们对社区生活的满意程度从得到的数据来看，绝大部分老人普遍感觉住在这里较为舒适，安全感也比较高，78名受访者中有75名回答感觉舒适，有72名回答住在这里感觉安全。但是具体到住在这里所接受的服务，评价则要下降了很多。78人中有40人觉得在这里没有获得足够多的服务，超过了一半；当我们让老人总体地评价在这里所接受的帮助，其中90%以上的入住者认可所接受的服务，超过60%的人对提供的服务表示满意，只有8%的人表示与自己的期望还有差距。（2）老人们对社区意见的表达根据获得的数据，老人对星辰老年公寓意见的表达，有一定的渠道，但效果并不好。认为“自己有充分的机会表达对公寓的观点”的人只占78，为受调查老人中的52.5%。老人主要通过直接与员工或其他工作人员面对面交流来表达意见，有84.42%的老人曾这样做过；其他的方式则是参加住户会议、完成调查、回答问卷、写信。 大部分老人并没有从公寓方获得投诉程序的书面或口头说明，或者是不知道有这一说明。对于入住老人以往提出的投诉、问题或意见的解决情况，29.87%的老人认为没有得到有效解决，63.64%的老人认为有些问题得到了有效解决，有些则没有。（3）入住后的个人变化 老人入住后的个人状况变化能够从一定程度上客观地反映星辰老年公寓的营业是否达到了预期目的。对比入住之前的状况，可以看出，入住星辰老年公寓后老人在住房环境，与他人交流相处的能力，个人情绪和精神健康，利用社交休闲时间的能力，以及个人的安全这几个方面变好的比较多，其中变化最明显的是个人情绪和精神健康，有57.69%的人表示入住后变得比较好了。而在购物、烹饪和饮食的能力，以及打理家务的能力方面，老人表示能力下降的比较多，这主要是因为住进公寓后自己不用做饭，打理家务也少了。 （4）老人们的焦虑老人们大多数觉得星辰老年公寓的一线员工很友好。但是对星辰老年公寓的管理工作提出了一些问题，这些问题基本集中在几个方面。首先，老人对这种公建民营的运作方式是有质疑的。有些人认为星辰老年公寓作为一个养老服务机构，本来应该是福利性的，提供人性化服务，不应该交给公司运作，因为他们是以盈利为主要目的的。另外，老人们希望能够与星辰老年公寓的管理层有更多的接触，以便管理层更好地了解他们的需求，及时解决他们面临的问题。（5）与民办民营养老机构的对比根据已经掌握的资料，将星辰老年公寓的服务以及老人满意度评价与北京市两家民办民营养老机构松堂关怀医院和金梦圆养老院的相关方面进行对比分析。松堂关怀医院成立于1987年，现有员工170人，其中一线护理人员140人左右，包括一线护工80-90人，医生10人，护士20人，护士长3人；现有床位数量500张，目前入住350多位老人。金梦圆养老院位于北京香山风景区，是市政府批准建设的民营养老院。根据我们之前对这两家养老机构老人的访谈资料，这两家机构存在的问题主要有以下几个方面：无障碍设施不足，如松堂医院建筑设计与卫生间等设计上的适老性存在问题；缺少专业老年护理人员从而影响对老人的照护质量；管理层与老人缺乏有效地沟通，这一问题在两家民办机构均存在；此外对于养老院的饮食，部分老人有一定程度的不满。对比这两家民办民营养老机构的调查结果，可见星辰老年公寓在养老服务提供上与北京市其他民营机构面临着共同的问题，即专业服务人员稀缺。而在其他方面，如园区总体规划，无障碍适老设计，护工的服务态度和服务质量，园区餐饮等，星辰老年公寓则走在了这些民办民营养老机构的前面。例如与金梦圆养老院相比，星辰老年公寓以并未高出多少的价格提供了更好的条件和更加全面、优质的服务。 同时，作为公建民营的养老机构，星辰老年公寓对比其他民营养老机构具有天然的优势：公办机构有政府作为后盾，更能获得老人的信任；老人在入住过程中遇到的问题和意见也能够通过向民政局或政府沟通得到解决。因而在解决服务中遇到的问题上公建民营模式能够更有成效。 （三）基本成效 1.社会资源被有效利用（1）从总体看，作为公建民营模式的试点，星辰老年公寓在引导社会资源进入养老服务市场的探索是成功的，值得肯定。这个项目的特点是引进了比较大的社会资金投入，大型私营企业承担运营，而且社会资源的投入和运营自始至终受到了政府的支持、引导和监督。与之前存在的小型公建民营养老项目相比，星辰老年公寓引入的社会资源规模比较大，经营管理机构的经营和管理起点比较高，经营机构的投入与政府的投入比较匹配。星辰老年公寓的经营由民办非企机构承担体现了国家和北京市政府出台的社会服务社会化政策的精神。这一项目的实践为北京市、乃至全国养老服务机构公建民营模式的发展起到了一个很好的示范作用。它展示了政府资金和市场资金整合的一个方式。尽管存在一些问题，但以政府投入受到控制，经营者定位限制为标准，特别是与现有的公办公营机构或大多数民办民营机构相比较，可以说到目前为止，这个方式的优势是显而易见的，基本上取得了成功。（2）与公办公营项目相比，星辰老年公寓的一个优势是政府的投入是有限的，政府不用每年投入财政资金补贴项目的经营，减轻了养老服务方面的公共负担。根据2012年的经营管理监管情况总结提供的数据，经营方为星辰老年公寓投入了累计达2475万元，也就是说，作为一个社会福利项目，社会资金为政府分担了经营部分的投资。与北京市第一社会福利院、第五社会福利院相比，星辰老年公寓在过去的三年中入住者的人均政府的各项投入之和是相当少的，而且呈现逐年递减趋势。由此看出，公建民营的养老机构模式在为政府分担经营资金方面具有非常积极的效果与现实意义。另一方面，由于与政府建立了合同关系，星辰老年公寓的经营者的投资也在一定程度上得到了政府的保护，其经营活动得到了政府的支持。 （3）在星辰老年公寓运营过程中，社会资源的引入和使用始终是在政府的规范和监管下进行的。从项目运行之初就有一个代表政府的监管部门对项目的运营活动实施监管，包括建立有效的制度，探索合理的监管方式。这不仅保证了项目运营不偏离相关政策的规定，也保证了社会投资者的利益。老年社区的公办性质，增加了老人消费者的入住信心。老人入住率的增加也是十分明显，由2010年的33% 上升到2012年的92%，增长幅度也接近两倍。二者之间似乎有着某种关联。 2.市场运作的尝试初见成效 （1）星辰老年公寓借助市场的力量，较好地实现了服务定位、成本核算、制度规范。为了实现盈利目标，经营者比较关注服务的定位和调整，如在提供标准的居住和饮食服务外，开始尝试提供护理服务。经营者由于盈利的动力，对于市场的需求是十分敏感的，管理层有着比较强烈的意愿把服务做好，让入住者满意，从而确立机构自身在这个行业和在服务市场中的领先地位。与公办公营养老机构中的管理者相比，他们有着更强的动力把服务做好。星辰老年公寓提供的财务报告显示：经营活动的亏损在逐年减少，盈利正在逐年增加。2010年实现营业收入450.8万元，2011年实现营业收入898.17万元，2012年实现业务收入1425.77万元。（2）与公办公营养老机构相比，星辰老年公寓的管理层有更强的动力控制成本和效益，因为他们的经营性质是自负盈亏的。与民办民营养老机构相比，星辰老年公寓的管理层有更强的能力控制成本，因为他们在接受委托之前已经积累了一定的市场经验。星辰老年公寓的管理层对成本的控制是认真的，而且其努力也取得了一定的成效，经营成本结构正在逐年趋于合理，特别是对于人力成本的控制，在入住人数增加的情况下，没有发生明显变化。而水电燃气支出在政策不能落实的情况下维持基本不变的状态应该是管理层采取种种努力的结果。（3）星辰老年公寓的管理层非常关注成本和效益，这是在现有的公办公营养老服务机构中见不到的。管理层也有一定的能力来控制成本、增加效益。而这也是在一般民办民营养老服务机构中难以见到的。尽管存在许多问题，但总体上星辰老年公寓的管理层对成本的控制是有效的，效益也在逐年增长。已经接近收支平衡，累计亏损额从2012年的1849.2万元下降到2012年的265.2万元。养老服务收入逐年递增，显示出其经济效益在逐年增长。盈利前景已经清晰可见。 3.政府监管尝试：国有资产管理、服务监管和入住老人权益保护（1）在星辰老年公寓的公建民营模式中，政府把经营权委托出去、缩小自身权限的同时，增强了自己对养老服务机构运营工作的监管力度，形成了政府不该管的不管，该管的集中精力加以管理的局面。政府对老年社区一期项目的监管是公建民营模式的重要内容，应该管什么？如何管？始终是民政局领导思考的问题，直到今天仍是如此。 实际工作中，民政局在两件事上比较成功地履行了对项目运行的监管责任。首先是对国有资产的保护。毕竟政府的建造投入是规模巨大的，这个投入是期待回报的。民政局始终把保护国有资产作为自己最重要的任务。三年来监管工作的情况表明，老年社区一期项目中政府当初投入的资产迄今为止很好地保持了其国有性质。（2）另一件属于监管范围的事是民政局代表入住老人经常与星辰老年公寓的管理层协商解决服务价格和质量的问题。为了履行政府保护老人权益的责任，民政局对老人的意见比较重视。对老人的意见反馈比较及时。 4.利益协调机制初步形成星辰老年公寓的运行涉及包括政府、经营者、入住老人等多方利益诉求，这种利益关系正是现代社会关系的体现。虽然各方的利益已经通过合同的形式得到法律的认定，但是因为利益冲突是客观存在的，也是不可避免的，不同利益方之间还需要在法律的框架下不断进行协商，使各自的利益得到最大限度的保障，把损失降低到最小程度。因此，现代社会中的养老机构，无论规模大小，都需要建立有效的利益协商机制和畅通的沟通渠道，来保护每个群体的利益，最终达到社区乃至全社会和谐的目标。 三、问题与建议 （一）运营中出现的问题 1.合同个别条款界定不够清晰作为北京地区第一个市级公建民营养老机构，民政局与星辰老年公寓经营者之间形成了委托合同关系，明确了各自方的权利和义务。但是从法律的角度来看，合同个别条款较为粗疏，看似明白，但是概念尚未界定清楚，而且没有规定具体落实方式和程序，使得这些条款缺乏可操作性。例如“对受托方的管理实施监督检查，每年全面进行一次考核评定，如因受托方管理不善或管理失误给委托方造成重大经济损失，经政府养老服务的主管部门认定，委托方有权终止合同，”这里至少有两个问题需要厘清：一是“重大经济损失”的界定，何为“重大”？二是考核评定的方式和结果处理，应由哪级政府部门认定“经济损失？”认定的标准和程序是什么？合同以什么方式和步骤终止？民政局的监管工作分为两大类，一类是对国有固定资产（包括对共管资金的监管）的监管，另一类是对服务质量的监管。国有定资产的监管制度详细规定了管理机构及其职责，国有定资产的日常管理、处置、清查以及监管报告制度。这一制度虽然全面，但是存在一定的不明确之处，如关于星辰老年公寓国有固定资产的日常维护、保养管理及管理制度的建立并没有提出具体的办法、流程、负责人、责任人和监督人，对检查范围清单、频率，检查方法和流程也没有出台详细的规定。设备设施的监管制度规定了对星辰老年公寓水、电、暖等各个方面设施的检查监督方案，并对各个检查项目作了明确的责任分工，但是这一方案应该列出更加详细的检查流程和检查结果记录方式，从而增加方案的可实施性。类似的情况在合同中还有一些。星辰老年公寓现在遇到的一些问题，如固定资产管理和使用问题上，民政局与星辰老年公寓经营者之间的争议，主要源于合同的条款不够严谨，使各自对同一条款产生不同的解释，或由于合同文本缺乏条款落实程序的规定，使条款缺乏可操作性。权利和责任界定不清，缺乏落实机制和程序，显然制约着民政局和经营者之间的合作，合同双方目前都已经认识到修订合同、细化各自权利与义务条款的必要。 2.综合服务设施规模过大导致不必要的成本支出 作为市属公建民营养老服务模式试点，星辰老年公寓策划初期经历了专业咨询机构的可行性评估。虽然项目的可行性报告为策划者们的对这个项目的定位与展望，但是，实际运行中显露当初的定位还有进一步厘清的空间。例如本项目的功能定位“采取福利型事业经济型运作的方式，以得到运营为目的，基本目标是盈亏平衡”。这里“盈亏平衡”的概念模糊，是指投资建造方，还是经营方？长期平衡还是年度平衡？经济型运作就意味着对利润的追求，这也是经营者参与的动力，即使是非盈利机构，也必须要关注利润，才能使项目可持续运行下去。在星辰老年公寓中我们看到福利事业和经济运作的矛盾，这种矛盾主要体现在规模和效益之间的不平衡。 3.服务质量控制措施缺少细节服务组织和递送分为两个层面：一是民政局作为监督单位对星辰老年公寓的服务监管，二是星辰老年公寓作为运营单位对入住者的服务递送。在服务监管方面，民政局的已有制度中规定了经营管理资料备案制度，运营情况动态统计制度工作会议制度，重大事项审批及信息通报制度，接待及调查走访制度等几个制度。这一监管制度的问题在于，应该更加注重对老年人的安全以及生活品质的服务工作的监管。具体地说，对星辰老年公寓运营情况的检查中，应该增加应对突发事件的预案，包括突发事件逐级汇报机制、责任落实机制、处理方法和跟踪机制、国有固定资产的保护机制，以及入住老年人权益的维护机制。最后，在安全工作的监管方面，民政局已经建立了相应的监管制度，包括详细规定了每周和每月对星辰老年公寓安全工作进行监督检查的方式和内容，以及检查结果的反馈，督促公寓开展安全工作的宣传教育活动等。对安全工作监管制度的建议是，每周每月定期的检查应该有更明确的计划、程序和时间安排：检查何时进行？谁来督促？督促的办法和程序是什么？不定期的宣传教育活动也应该有相应的方案，同时对于检查出来的问题，需要有相应的措施，说明如何协助社区进行修正，以及如何追究相关责任人的责任。 4.缺乏服务质量测量手段和信息沟通反馈机制影响经营者信誉 养老服务质量的高低关系入住老人的身体健康和生活保障，是项目运营的成功及可持续与否的关键影响因素，更是政府监管工作的重要内容。受制于专业人力资源的缺乏，三年来，虽然星辰老年公寓的经营者按照项目初始设计的服务框架努力组织和提供了基本的服务，民政局也尝试对服务情况进行监督，但是，由于对服务质量的概念认识不够清晰，缺乏测量服务质量的手段，有效的质量控制机制还没有建立起来。例如：民政局按规定每年对经营者提供的服务进行指标检测，并规定“连续两年提供服务完成率达不到100%、顾客满意率达不到80%时，委托方有权终止合同”。但是“服务完成率”这个概念缺乏科学的界定和标准，其测量过程和方法也不够明确，因此影响了指标的可信度，对合同的该款而言缺乏可操作性。重要的是，入住老年人、民政局和星辰老年公寓的经营者并没有就服务质量达成可以言明的共识。在我们对星辰老年公寓负责人的访谈中发现,机构管理者们有创造优质养老服务品牌的愿望，也充分认识到实现这个愿望需要“一个坚实的管理质量，能够提供有效的服务，”但同时承认这个目标“还没完全达到”。对于民政局而言，服务质量监督更多的是老人有了不满，反映到这里，就要管，就要与经营者管理层沟通。此处可以看出，对于服务质量，老人们关注的是能否使自己满意的事情，公司关注的是创造品牌的问题，而民政局关注的是为不满意的老人做主和与服务提供方交涉。5.利益协调机制不完善影响社区和谐虽然在星辰老年公寓中，入住老人、经营者和政府三方之间的利益协调机制已见雏形，但是由于各方的权责界限并不十分清楚，代表各方利益的组织对自己的组织目标、功能、议事程序缺乏微观层面的认识，以至于已有的协调机制在实际运行中并不十分通畅。（1）老人作为消费者与经营者作为服务提供者之间交流不通畅。在老人社区管理委员会未完整建立起来的情况下，老人的利益与经营者的利益是无法抗衡的，因为老人个人的利益表达是非常微弱的，经营者组织的利益表达比消费者个人利益的表达要强很多，因此，老人们转而寻求代表政府的民政局帮助，替他们向经营者表达他们的诉求。这个结果改变了民政局原有的责任界限，迫使民政局的责任从“建立沟通机制”扩大到代表老人与经营者交涉，与此同时，老人群体利益直接表达的机会进进一步被削弱。此外，由于没有一个消费者的组织，也难以界定哪些是老人群体利益的诉求，哪些是老人个人利益的诉求。 （2）服务机构的经营者与老人之间的交流应该通过提供优质服务来实现。其利益关系在服务市场中是服务交易关系：老人向经营者购买服务，经营者通过出售服务赚取利润。在服务质量难以客观评测的情况下，经营者在服务提供中增加了与老人的情感交流 ，试图以此弥补实物服务的不充分。但是从老人对所购买服务的评价中，我们可以看到情感交流的协商作用是有限的，如果没有服务质量实质性的改善行动，没有就服务质量改善的困难向老人们进行开诚布公的说明，恳求谅解，就不能算是有效的沟通和成功的利益协调。公建民营模式涉及多方利益，是否能够建立有效的法律框架，清晰地界定各方的利益、利益保障措施、和利益协商机制是这个模式能否最终成功的关键。 （4）基于对星辰老年公寓的上述问题的分析，我认为这“公建民营”模式是一个十分有益的养老产业发展尝试，无论是政府还是公众，都应该给予应有的、足够的重视和关注。为了促使这个模式沿着可持续方向健康发展，我在此根据分析，提出下述建议为供项目主导者和执行者参考。建议分三部分：一部分针对政府治理代表民政局，即“公办”如何更好的履行监管责任；第二部分针对服务机构经营者的运营过程，即“民营”，如何更好地通过提供服务，获取经营效益；第三部分针对北京市政府，就星辰老年公寓中反映出的问题，如何改善公建民营模式的政策环境，使之能够持续发展。 （二）监管建议 （1）进行以需求为导向的市场分析鉴于民政局代表政府对经营者的市场行为进行引导和监管，民政局关注项目的整体市场定位，即研究养老市场需求，明确星辰老年公寓的目标消费群体。作为打算提供连续照护服务的老年公寓，目前的服务种类还很有限，随着入住老年人年龄的增高，会有越来越多的服务需求，包括康复、营养、心理咨询、高级护理等服务需求。如何使生活在这个公寓的老人，从60岁到90岁，甚至100岁，晚年生活各个阶段的不同生活需求都能够在社区中得到满足是值得认真研究的。民政局有责任引导经营者发展更专业和更多元的服务项目，为此，民政局应该做好这方面的研究，对经营者提供正确的引导。对于老年人而言，只有当他们的需求得到有效满足，他们的利益才得到实质上的维护。（2）完善合同条款并制定实施细则目前星辰老年公寓存在的问题，大部分可以归结为法律关系的模糊，权利义务界定较为粗疏，以及缺乏落实权利义务的具体程序。例如，合同中只有关于经营方进入的规定，缺乏涉及其退出细则的规定，及在这过程中保护国有固定资产和老年人权益的措施与规定等。 因此我们建议，民政局委托法律工作团队进行公建民营法律框架和细节的专项研究。研究的内容至少应该包括：具体和细化的权利和义务界定、履行每项义务和落实每项权利的方式和程序、合同条款修改和增删的条件和决定程序、违约责任承担的具体办法和执行方式、利益协商机制等。建议探讨入住老人参与社区管理的法律问题，如何用法律的形式推动老人自组织的建立，使老人们有能力组织起来作为利益方与服务机构的经营者进行直接的利益协商，而不是无论大小事一概都找民政局，永远依靠政府的保护，依靠政府出面解决他们面临的所有问题。缩小政府责任部门的工作范围，使政府的责任部门能够集中精力承担好应该承担的责任，而不是包办代替，结果是哪方面的责任都承担得不充分。规范的市场经济社会一定是法治健全的社会，公建民营的模式如果要走得顺畅，就一定要构建有效的法律来规范每一个市场参与方的行为，保护每一方的利益。政府、经营者和老人每一方都是一个利益主体，它们之间的关系应该有法律的界定，他们之间的互动必须在法律的框架下进行。正是由于目前养老服务领域中法律不健全，星辰老年公寓，作为市级公建民营的示范，才更应该在健全法律方面进行更多的尝试，为北京市养老产业的法制化做出表率、做出贡献。（3）探讨科学的监管方式建议探讨科学的监管方式，推动政府的决策、管理模式从行政命令型到服务规范型的转变。对现有照护服务究竟在多大程度上满足了老年人群的需求，政府的管理部门应该有清楚和客观的说明，应该知道如何评估现有服务质量。在服务设施的规范和质量的监控方面，有许多国际经验可以借鉴。当务之急是研发一套包括质量标准、标准评估以及信息处理的服务质量评估体系，及时地收集长期照护机构和设施的服务信息，通过分析，掌握服务领域的动态和服务质量，形成一个以从信息收集、开发、利用为基础的科学管理机制，对服务质量和成本做出客观的评估。星辰老年公寓曾经把建设一流老年社区定位为项目的目标。我们认为它首先应该提供一流的服务，而一流的服务则是客观标准测量出来的。 要尝试建立可测量的质量指标体系和测量方式，现代信息技术的发展已经为服务质量的测量提供了各种工具，管理者要学习使用这些工具，提高科学管理的能力。（4）建设多元和公开的监督机制对养老服务经营者的运营，需要一个多元的监管体系，包括政府、行业协会及公众共同参与的监管体系。建议民政局邀请一些社会贤达为星辰老年公寓组建老年社区董事会，参与社区建设和运营的相关决策讨论，参与监督重要决策的落实。董事会的性质是一个公益组织，董事会的成员是社会荣誉，而非专职。除了交通和会议补贴，没有报酬。董事会成员应该利益无涉，既不与经营者有任何利益关系，也不与民政局有任何利益关系。这样，董事会就可以保证在帮助决策和监督落实决策过程中保持客观和中立的立场。社区董事会的建立可以促使经营者信息进一步公开，便于监管方监管。因为董事会有权力了解社会管理中发生的所有事情。另一方面，董事会可以为社区建设带来更多的社会资源和社会关注，促进社区更好的发展。（5）建立维修基金以解决大修成本的问题星辰老年公寓运行中的一个问题是大修资金该由谁投入的问题。显然，这是现有的产权关系需要进一步修订的证明。鉴于这个问题的发生，我们建议在未来的公建民营项目建设中（特别是即将开始二期和三期的建设），严格划分硬件设施的建造责任和管理责任。应该严格按照建筑规范标准中对各项设施的使用规定决定建造责任和维修责任。同时，在建造完成后。建立维修基金，支付大修成本。 （6）对综合服务设施规模过大部分给予适当的补贴 针对综合服务设施在二、三期运营之前规模过大的问题，由于这是规划不当造成的问题，建议政府对服务设施的运营给予适当的补贴，补贴额度随入住人员的增加而减少，直至整个项目全部投入使用和运营为止。2.运营建议对于经营者，建议涉及服务体系的建设、专业人力资源和质量信誉3个方面。这3个方面是经营者在养老产业市场中生存和发展的关键领域。老年社区一期项目也恰好为经营者提供了在这些方面进行探索的机会和平台。（1）建设连续照护服务体系，以多元服务吸引和留住消费者老年社区是否能够更多地吸引老年客户、长久地留住客户，有赖于服务项目是否多元，是否能够不同年龄层次、不同类别和不同程度的需求。服务提供者需要服务连续性的问题，构建包括居住、餐饮、家政、护理、康复、心理咨询、临终关怀在内的服务体系，使60岁到100岁的老人在同一社区内找到能够满足各自在不同阶段所需要的服务。为此，服务的经营者应该进行深入、细致和动态的市场研究。（2）专业人力资源的培育缺乏专业服务人员是制约服务质量的关键问题，民政局2012年监管报告充分意识到这点，经营机构的管理层对此问题也有深刻的认识。但是，无论是民政局还是经营者都没有表现出应对这个问题的态度和行动，而是强调整体社会环境的制约。政府对项目的投入没有包括专业人力资源培养这一项，经营者没有动力培养专业人力资源，结果是老年社区一期项目在专业人力资源方面与现有其它模式下的养老项目并无差别，缺乏专业服务极大地降低了星辰老年公寓作为市级公建民营模式的示范效应。不仅如此，在未来市场竞争中，也不具备特别的优势。（3）通过质量控制建立经营者信誉质量是市场化经营的服务机构生存的保证。机构的管理者无疑要重视服务质量，使机构提供的服务让客户满意和放心。建议服务机构的管理者在质量控制方面着手研发可测量的质量指标，建立自己的标准体系。众所周知，一流的服务机构是做标准的。在目前国内养老服务行业中，还没有科学的标准体系，机构的管理者应该努力填补这个空白，占领行业的制高点。 3.政策环境改善建议 对北京市政府相关部门的建议侧重于政策环境和物质环境的改善。建议涉及政策落实、软资源开发、信息化管理和推动立法四个方面。认为这四个方面关系北京养老服务产业发展是否具备了政策和制度条件，是否具备了产业发展的社会环境。希望北京市政府相关部门能够利用对老年社区一期项目的评估总结，着手养老服务市场政策和制度的改善。（1）关注政策落实的方式和途径星辰老年公寓三年的运营经历说明，对于公建民营的模式，其成功之处和问题之处都有着政策的背影。虽然自2000年以来北京市政府颁布了一系列推动养老服务产业发展的政策，但是一些具体政策的落实受到了利益相关部门的阻碍。星辰老年公寓电费的价格就是典型的例子。建议政府在今后制定政策的同时，要制定政策条款落实的步骤和程序，建立利益协调机制，强化政策执行力度和后果，避免政策成为一纸空文。（2）理清养老服务的福利性和非营利性之间的界限社会福利社会化的含义是整合政府资源和市场资源为老年人提供所需的养老服务。所谓整合公共和私人资源，就是要解决公共资源和私人资源使用目标的冲突。政府资源的目的和市场资源的目的是不同。政府的资源使用是以满足民生需求为目标，而市场资源的使用是以追求最大利润为目标。私人资源以盈利为目的参与养老服务市场应该具有合法性，否则，就成了慈善组织。另一方面，民政部在关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见（2005）中指出：支持社会办福利机构的基本原则第一条就是“坚持非营利的原则”。非营利并不意味着不盈利，为了养老服务的可持续，社会资源也必须盈利，只不过是盈利不能分红，扣除成本外，盈利部分只能用于服务的再投入。根据现有政策的文本和相关部门的解释，公办公营的养老机构为福利性质，而公建民营的养老机构为非营利性质。 这样的政策区分实际落实的结果是在获得政府支持上的不公平：公建民营养老机构在收费不高于公办公营机构的情况下，得不到政府对公办公营机构的那份补贴。因为公营机构属于“福利”范畴，而民营机构属于“非营利”范畴。而现实中“福利”机构和“非营利”机构的收费标准无太大差别，在有的情况下“福利”机构的收费可能还会更高一些。 这种对民营机构歧视不符合养老服务市场化的发展方向。 另一方面，我们也看到当整个星辰老年公寓建成后，它的服务对象中既有传统意义的社会福利服务的弱势群体，又有社会上的高收入老年人。如果星辰老年公寓对于入住的高收入老人也按照低收入老人的福利性降低收费标准，按普通公寓标准收取费用，即高档服务、低价收费，那么，这些高收入老人事实上享受了政府给予低收入老人的福利，这在社会资源有限的情况下，结果会进一步加大社会的不公平。（3）投入资金支持专业人力资源的系统培育目前我国养老产业发展最大的制约并不是养老院所的缺少，而是专业人力资源的匮乏。这导致类似北京市老年社区一期这样的新建社区不能在服务水平方面有任何实质性的提高。因此，我们建议政府相关部门加大服务专业发展和人力资源的培养。这里所指的服务专业人员的培养，不仅包括在职培训，更包括在更多的大学建立康复、心理咨询、营养学、老年护理学专业，系统培养大量掌握专业理论知识的专业服务人才。只有服务人员的专业档次提高，服务质量水平才能提高，服务消费者才可能购买到满意的服务。另一方面，只有消费者满意，他们才愿意为服务消费买单，服务提供机构才能够盈利、能够向专业服务人员提供更高的工资，留住人才；专业服务人员也才能够有动力向老年消费者提供更高水平和更专业化的服务。如次，良性循环便在老年消费者、服务提供者之间展开，推动服务产业更好的发展。需要认识到，服务体系建设的投入，不仅是福利投入，而且还是对服务产业发展的投入。这种投入结果会有效地刺激服务消费，促进服务产业的总体发展。特别是全球金融危机的爆发，让我们看到了在中国产业结构转型和扩大内需的必要。为老年服务体系建设的投入，恰好符合了中国产业结构调整和扩大国内有效消费的发展趋势。（4）提高信息化管理能力我们建议进行一项研究，探讨建立一套合理和可操作的老年健康和生活服务质量标准，以及一套有效实施这套质量标准的、规范化的社会服务管理机制。使政府有关部门能够借助专业标准和现代信息技术，不断、及时地收集所辖服务设施和机构的服务信息，通过数据分析，掌握社会服务领域的动态及其服务质量，发现问题，并在对信息分析的基础上，不断地对全市社会服务发展计划进行必要、及时的调整，以适应社会对服务的需求变化。 四、结论1.针对调研对象北京星辰老年公寓，是近年来北京市养老服务产业发展的产物。其组建和发展代表了近些年北京地区政策制定者们对老年社会福利社会化