绩效考核_面向科学发展观的政府绩效评估与管理

1,范柏乃(教授、博士生导师)浙江大学公共管理学院2008年7月20日,面向科学发展观的政府绩效评估与管理,2,讨论题,什么是政府绩效和政府绩效评估?国外政府绩效评估对中国的借鉴意义。谈谈政府绩效评估需要哪些关键性指标？谈谈开展政府绩效评估的难点和重点。谈谈如何更好地利用政府绩效评估的结果？谈谈开展绩效评估对实施科学发展观有何作用？,3,主要内容,我国经济发展现状分析政府绩效评估的内涵国外政府绩效的“4E”评估法政府绩效评估的实施,4,我国经济发展现状分析,5,1978年以来，我国GDP年均增长速度达到9.6%，居世界第一位，远远超过同期世界经济4.5%的平均，20个工业化发达国家平均2.5%的增长速度；2002年以来，我国GDP年均增长速度高达10.6%；2005年，我国GDP总量为18.3万亿元；2006年，我国GDP总量突破21万亿，21.09万亿；2007年，我国GDP总量达到了24.66万。,6,1990-2007年中国GDP增长（亿元）,增长了近13.3倍，实际增长率9.7%,7,2007年世界各国GDP排名,8,9,2007年世界人均各国GDP排名,10,11,我国经济发展的制约瓶颈,地方政府债务风险越来越大环境污染严重能源和资源利用效率低下耕地面积大幅度减少贫富差距不断拉大科技创新能力较弱通货膨胀的压力越来越大,12,政府绩效评估的内涵,13,什么是政府绩效？,政府绩效是指政府在一定时期内履行公共责任和实施公共管理过程中体现出的综合管理效果，集中表现在行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等方面的绩效。,14,政府绩效,教育科技绩效,生态环境绩效,生活质量绩效,社会稳定绩效,行政管理绩效,经济发展绩效,政府绩效的结构要素,15,什么是政府绩效评估？,根据一定的评估指标，按照一定的评估程序，运用一定的评估方法，通过合适的评估主体对政府或政府部门一定时期内的业绩做出客观、公正和准确的综合评价的过程。,16,国外政府绩效的“4E”评估法,17,政府绩效评估的基本指标：经济性（economy）效率性（efficiency）效果性（effectiveness）公平性（equity）,18,经济性评估经济性。在保证适当质量的前提下，以最低的成本取得所需要的人力和物力资源并提供合格的服务。从获取资源的角度来说的，经济性评估强调的是节省程度，追求的是成本最小化。经济性评估目的是促进政府或政府部门树立成本意识、降低成本、节约开支。,19,成本与投入的比率：主要目的是在获得特定水平的投入时，使成本降低到最低水平。行政开支与业务开支的比率：直接用于服务对象的开支为业务开支；服务机构本身的运营开支为行政开支。行政开支与业务开支的比率越大表明政府成本越高。人均行政费用支出评估。资源浪费评估：政府工作失误造成的经济损失。,20,我国行政管理支出从1986年的220.4亿元增长到2006年的7571.1亿元，20年增长了34.4倍。同期，GDP、财政收入、财政支出分别增长了20.4倍、18.3倍、18.3倍。每个公民平均负担的行政管理费用增长了28倍；同期，人均GDP、财政收入、财政支出分别增长了16.5倍、14.9倍、15.0倍。由此得出结论：我国行政管理支出的增长速度快于GDP、财政收入、财政支出的增长速度；每个公民平均负担的行政管理费用增长速度快于人均GDP、财政收入和财政支出的增长速度。,21,Kl,行政管理支出占财政支出的比重,22,行政管理支出弹性系数行政管理支出增长率/财政支出增长率；弹性系数等于1表示：行政管理支出与财政支出呈现同步增长的趋势；弹性系数大于表示行政管理支出快于财政支出增长；弹性系数小于1表示行政管理支出慢于财政支出增长；除1990（0.79）、1991(-0.0135)、1995(0.98)、1997(0.89)、2005（0.939）和2006(0.853)6年外，其余年份弹性系数均大于1。,23,24,按国际货币基金组织的15.6%衡量标准（行政管理支出占财政支出的比重），我国是世界上行政成本最昂贵的国家之一。我国行政成本不但远高于欧美等发达国家，而且也明显地高于世界的平均水平。高收入国家平均为9.5%中上等收入国家平均为12.3%中下等收入国家为14.9%低收入国家为18.1%。,25,若干国家行政管理支出占财政总支出比例（%）,26,27,28,29,我国政府存在的浪费问题：公务用车浪费；公款吃喝浪费；公费出国浪费；豪华办公大楼浪费；政府会议浪费；能源资源消耗的浪费；政绩工程浪费。,30,效率性评估效率性：以最小资源投入获得一定数量的产出，强调的是产出与投入之间的比例关系。效率计量方法：单位产品成本和服务成本或单位成本能提供的产品和服务数量。英国政府设计开发了一套复杂的效率测定技术方法：“技术效率”、“配置效率”，包括不同的分析技术如回归分析，数据包络分析，参照系与非参照系比较技术等等。,31,效果性评估效果性：公共服务项目的执行是否达到了预定的目标？实现程度如何？产生了哪些效果？强调的是实际效果与预期目标之间的关系。效果通常指产出对最终目标实现所作贡献的大小，目标实现程度如何？效果评估指标包括：质量指标、顾客满意度指标和目标实现度指标等。,32,公平性评估关注的问题是接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇？弱势群体是否得到了公平对待？就业是否公平？收入分配是否公平？晋升是否公平？,33,成本,投入,产出,目标,公平性,效果性,效率性,经济性,34,政府绩效评估的实施,35,如何确定政府绩效评估指标？如何选择政府绩效评估主体？如何制定政府绩效评估程序？如何选择政府绩效评估方法?如何使用政府绩效评估结果？,36,一、政府绩效评估指标根据系统性原则、可操作性原则、有效性原则、可比性原则、动态性原则、导向性原则和独立性原则七项基本原则；从行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等六个层面遴选了66个指标建立了浙江省县级地方政府绩效的理论评价指标体系。,37,38,39,40,政府绩效的理论评价指标体系，是依据政府绩效的内涵和特征，并参阅国内外政府绩效评价研究的大量成果后构建的，集中体现了课题组成员的专业知识和对政府绩效评价体系的理论构思，具有较强的主观色彩，因此很有必要对理论遴选的指标进行隶属度分析、相关分析和辨别力分析等实证筛选，以增强评估指标的科学性、合理性和可操作性。采用隶属度分析、相关分析、辨别力分析和因素分析等方法对理论评价指标进行多重的实证筛选。,41,（一）政府绩效评估指标的隶属度分析课题组在浙江、广东、福建、上海、江苏、北京、山东、天津、陕西、辽宁等全国10个省市选择了400位专家进行咨询。虽然专家在判断和选择政府绩效评估指标时具有个人主观性，是专家本人知识和经验的反映，但集成多数专家的意见，可以化主观为客观。根据专家的意见，删除一些不能较好地反映政府绩效的评估指标，可以极大地改善评估指标的质量，增强评估指标的科学性和合理性。课题组将理论遴选的评估指标制成专家咨询表，采用电子邮件、邮局邮寄、现场访谈和专家会议等多种方式，把专家咨询表送给专家，要求专家根据自身的专业知识，从66个评估指标中选出30个最理想的政府绩效的评估指标。课题组共发送了400份专家咨询表，回收220份，有效专家咨询表180份。,42,假设在第i个评估指标Xi上，专家选择总次数为Mi，即总共有Mi位专家认为Xi是评价政府绩效的最理想指标，那么该评估指标的隶属度为：Ri=Mi/180若Ri值很大，表明该指标在很大程度上属于模糊集合，即评估指标在评价体系中很重要，可以保留下来进入第二轮评价体系；反之，该评估指标则必须予以删除。通过对180份有效专家咨询表的统计分析，分别得到了66个评估指标的隶属度，删除了隶属度低于0.3的15个评估指标，保留了其中的51个评估指标，构成了政府绩效的第二轮评价体系。,43,44,（二）政府绩效评估指标的相关分析经过专家筛选的第二轮评估指标中，一些评估指标之间很可能存在着高度的相关性，这种高度的相关性会导致被评价对象信息的过度重复使用，从而极大地降低评价结果的科学性和合理性。通过对评估指标之间的相关分析，删除一些隶属度偏低而与其他评估指标高度相关的指标，以消除或降低评估指标重复反应评价对象信息而带来的对评价结果的影响。给定临界值M为0.8，在相关系数矩阵中共有7对评估指标的相关系数大于该临界值，删除了其中隶属度相对较低的7个评估指标，保留其余的44个评估指标构成了政府绩效的第三轮评估指标。,45,46,（三）政府绩效评估指标的鉴别力分析政府绩效评估指标的鉴别力则是评估指标区分和鉴别我国不同政府绩效强弱的能力。如果所有被评估的地方在某个评估指标上几乎一致地呈现很高（或很低）的得分，那么就可以认为这个评估指标几乎没有鉴别力，不能诊断和识别出不同政府绩效的强弱；如果被评估的地方在某个指标上的得分出现明显的不同，则表明这个评估指标具有较高的鉴别力，它能够诊断和识别不同政府绩效的强弱。在评估指标的鉴别力分析中通常用方差和变差系数来描述评估指标的鉴别力。,47,运用SPSS对评估指标进行方差分析，在方差分析基础上计算各个评估指标的变差系数，删除了变差系数较小的“能源消费弹性系数”、“固定资产投资价格指数”、“小学毕业生升学率”、“成人平均受教育年限”、“万人电脑拥有量”和“城市空气质量达标率”和“城市噪声达标率”等7个指标，保留其余的37评估指标构成第四轮评估指标体系。第四轮评估指标体系由目标层、领域层和指标层三个层面构成，共有37个评估指标。其中，31个指标属于正向指标，即指标值越高，政府绩效越高；6个指标属于逆向正指标（指标后边注有“*”），即指标值越高，政府绩效越低。,48,49,50,51,52,53,54,二、政府绩效评估主体绩效评估主体指的是对评估对象做出评估的人，解决了“由谁评估”的问题。通常有六类绩效评估模式，即上级评估、自我评估、同事（同级）评估、下属（下级）评估、顾客（公众）评估和专家评估等。对于任何一类评估主体而言，由于评估主体自身特定的评估角度,有不可替代的比较优势,同时,不同评估主体的业务素质、心理素质和评估态度的不同，具有自身难以克服的评估局限性，并直接影响着评估结果的可靠性和有效性。,55,各类绩效评估主体,56,公民评议政府的理论与现实意义：体现了人民当家作主的社会主义民主政治本质；检验一个政府的绩效，判断一个政府是否做到了以民为本、执政为民，关键是看人民满意不满意、拥护不拥护、赞成不赞成。引入了淘汰机制，增强了政府机关的服务意识；提高了政府机关的服务能力和服务质量；有利于深入地了解公民对政府的服务需求。,57,三、政府绩效评估的程序,政府绩效评估是一个循环的流动过程，是一种有计划、按步骤进行的活动，程序是否规范直接影响政府绩效评估质量；英国在绩效评估工作中特别重视程序的科学性，他们不是把程序简单地视为评估的先后顺序，而是作为绩效评估制度的一个重要组成部分，精心慎重地进行合理安排；我们构建政府绩效评估的七个操作程序：制定政府绩效评估计划、建立政府绩效评估组织、构建政府绩效评估指标、收集政府绩效评估信息、选择政府绩效评估的计量方法、撰写政府绩效评估报告和政府绩效评估结果的反馈和应用。,58,59,四、政府绩效评估的方法,主成分分析方法层次分析法数据包络分析模糊数学分析神经网络分析遗传算法,60,主成分分析法政府绩效评估的基本程序,61,62,SPSS（StatisticalPackagefortheSocialSciences）即社会科学统计软件包，是国际上最优秀的统计软件之一。由美国斯坦福大学的三位研究生于20世纪60年代末研制，同时成立了SPSS公司，并于1975年在芝加哥组建了SPSS总部。1984年SPSS总部首先推出了世界上第一个统计分析软件微机版本SPSS/PC+，开创了SPSS微机系列产品的开发方向，极大地扩充了它的应用范围，并使其能很快地应用于自然科学、技术科学、社会科学的各个领域，世界上许多有影响的报刊杂志纷纷就SPSS的自动统计绘图、数据的深入分析、使用方便、功能齐全等方面给予了高度的评价与称赞。SPSS现在的最新版本为17.0。,63,主成分分析在政府绩效评估中的应用,选择浙江省21个县级市一级政府为绩效评估对象（分别用G1-G21代表各个县级市的名称），以上述提出的37个指标组成的评估体系为工具，假设2003年为政府施政的起点（期初），2007年为施政终点（期终），运用主成分分析法对21个县级市政府五年期间的施政绩效进行评估通常应该涉及到以下一些基本步骤：,64,65,66,67,68,69,70,71,上表是关于21个县级市37个评估指标的主成分分析的方差分析表，表明两个主成分的累积方差贡献率为81.298%，其中第一主成分和第二主成分的方差贡献率分别为54.255%和27.043%,并将两个主成分方差贡献率进行归一化处理。,72,73,74,75,21个县级政府绩效的效用值排序,76,77,五、政府绩效评估结果的运用绩效评估结果的运用，是政府绩效评估程序中最重要的一环，也是政府绩效评估的目的和动力。如果只强调评估，不注重评估结果的运用，评估结束后就把评估结果束之高阁，为评估而评估，一评了之，不仅评估就会变得毫无意义，而且评估也难以进行下去，反正评与不评一个样，结果好坏一个样，评还不如不评。英国政府绩效评估制度能够持久地坚持根本原因在于特别重视绩效评估结果的使用，把绩效评估的结果与评估对象的利益挂钩，增强了评估主体和评估客体执行评估制度的自觉性和主动性。,78,政府绩效评估结果可运用于以下三个方面建立以绩效论奖惩的激励约束机制；建立以绩效为导向的干部选拨淘汰机制；建立以绩效为基础的财政预算机制，实行绩效与财政预算拨款挂钩。,79,范柏乃教授简介,研究方向：地方政府管理、自主创新管理和公共人力资源管理；主持完成国家社会科学基金重点项目和国家自然科学基金项目等10多项省部级以上课题的研究；出版个人学术专著7部，在国外核心期刊以第一作者发表论文100余篇，其中一级期刊40余篇，论文被引1000余次；研究报告得到过温家宝总理、浙江省吕祖善省长和中组部领导的重要批示，7个提案被选为全国政协大会提案，其中2个提案被选为全国政协大会发言提案，6个提案选为浙江省政协大会发言提案；荣获浙江省高校优秀科研成果一等奖、二等奖，浙江省社联青年社会科学优秀成果一等奖、二等奖，浙江省哲学社会科学优秀成果三等奖，浙江省科技进步三等奖等多项奖励；荣获中共中央统战部授予的“各民主党派、工商联、无党派人士为全面建设小康社会作贡献”全国先进个人称号。,80,主持承担的重