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首都经济贸易大学 硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 姓名：张庆亮 申请学位级别：硕士 专业：财政学 指导教师：杨树相 20080331 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 I 摘摘 要要 2000 年以来，通过部门预算、国库集中收付及政府采购三大举措，我国的 预算管理制度改革取得很大成效，预算控制力大大增强，管理水平得到提高。实 践表明，我国预算管理体制改革的目标是引入绩效预算模式。以新公共管理运动 为背景，绩效预算模式在西方国家得以广泛运用。我国是从 2002 年开始关注并 寻求如何实行绩效预算的。从近几年的实践看，我国在预算的管理改革上正逐步 向绩效预算模式演进。 然而，现代意义上的绩效预算在我国尚处于理论准备和可行性调研阶段，还 未形成真正的绩效预算。原因主要有：首先，绩效预算自身的缺陷增加了实施它 的难度， 实施绩效预算的国家都面临着一些共同的挑战； 其次， 就我国国情而言， 实施绩效预算还将面临特有的瓶颈制约，如权力制衡机制不健全；第三，绩效预 算是一项综合性非常强的系统性工程，对它的改革不单涉及财政部门，还要牵涉 到整个政府体制改革，对政府部门行政管理能力提出了相当高的要求。所以，我 国尚不具备全面推行绩效预算的各项条件。当务之急是巩固、吸收预算领域三大 改革已得成果并继续深化各项改革，加强预算的内部控制；同时，以绩效考评为 突破口，注重预算过程中绩效方面的管理，逐步实现从“控制取向”向“绩效取 向”的预算模式过渡。 “政府绩效预算改革研究”是现代公共预算管理改革的热 点问题，也深刻地体现了我国预算管理改革的方向，因而具有重要的理论现实意 义和学术价值。 关键词：财政改革；预算管理；绩效考评；绩效预算关键词：财政改革；预算管理；绩效考评；绩效预算 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 II Abstract Since 2000, the reform of budgeting management system achieves remarkable. Through the reform of department budget, central charge-and-pay system of state treasury and government purchasement.The budgeting control is enhanced extremely, the level of management got the enhancement also. As for practice the past few years, our country is proceeding orderly to performance budget pattern on the budget administration reformation. However, the implementation of PB is being in the theory preparation and the investigation and study the feasibility of it in our country, but also has not formed the true PB. The reasons as follows: First, PB certainly is not perfect, its flows have increased the degree of difficulty putting it into practice, the country who puts performance budget into practice are all confronted with some common challenges; Second, as far as our national condition be concerned, putting performance budget into practice will be confronted with properly bottleneck restriction; The third, PB is the work comprehensive extremely, The reform of PB is not the matter of finance department merely, but is the matter of entire government department. This set the quite high request to the government department administration ability。In brief, our country still did not have each condition for carrying out PB comprehensively 。 The urgent mater is consolidating, absorbing the achievements of three budgeting reforms and continuing to deepen the reforms, in order to strengthen the budgeting control; At the same time, Performance evaluation should be taken as the breach, paying more attention to performance aspect management in budget process, and changing from “the control orientation” budgeting pattern to “the performance orientation” budgeting pattern gradually. The Research of “Reform of Government Performance Budgeting ” has theoretical and practical significance and academic value, because it has became the focus of modem public budget management reform, and has deeply reflected the direction of the reform of 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 III budget expenditure management of our country. Key Words: Finance Reform; Budget Management; Performance Evaluation; Performance Budgeting 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 1 页 共 55 页 1.绪论 1.绪论 1.1 选题的背景及相关研究综述选题的背景及相关研究综述 1.1.1 选题的现实及理论意义 1.1.1 选题的现实及理论意义 “政府绩效预算改革研究”是现代公共预算管理改革的热点问题，深刻地体 现着我国预算管理改革的方向所在，因而具有重要的理论现实意义和学术价值。 凡事预则立，不预则废。自凯恩斯革命以来，经济学家们逐渐认识到公共部 门的行为与总体经济活动之间的密切关系： “总体经济效率取决于公共项目和政 策的有效性” 。自此，政府被赋予了弥补市场缺陷，促进本国经济发展和充分就 业的职责。而现代政府管理系统包括三大支柱体系，即人事制度、预算制度与采 购制度，可见，对于政府而言，公共预算的重要性是不言而喻的： “预算是政府 生命之血液” 1， “在政府中最重要的手段(最有力地促进行为的制度)是预算” 2。 从理论上说，预算既属于经济范畴，也属于政治范畴，“是以货币数字表达 的政府政策和施政计划” 。 “从社会角度来看，公共预算和财务管理乃是促使社会 财富的分配趋于合理，实现社会公平的主要途径。 ”从现代民主政治的视角来看， 预算事实上构成了现代民主政府制度的重要组成部分，因为没有预算的政府是 “看不见的政府（invisible government） ” ，而“看不见的政府”必然是“不负 责任的政府（irresponsible government） ”和不民主的政府。预算改革的目的 就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府” ， 通过人民的监督保障政府财 政的公共性。从这个意义上而言，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度 控制方法” 3。 20 世纪 70 年代以来，英美等西方发达 OECD 国家的政府普遍面临着严重 的财政危机、 管理危机和信任危机。 财政赤字成为各国政府首脑关心的热点问题， 一方面， 政府不能提高税率以增加收入； 另一方面， 又不能减少预算以控制开支。 1 Wildavsky, Aaron B, 2001. Budgeting and governing. New Brunswick :Transaction Publishers. 2戴维 奥斯本,特德 盖布勒.改革政府企业精神如何改革着公营部门M.上海:上海译文出版社， 1996. 3 王绍光，美国进步时代的启示（M） ，中国财政经济出版社，2002 年版 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 2 页 共 55 页 同时，由于“福利国家” 、 “人民社会主义”和“混合经济国家”政策的实施，发 达市场经济国家政府职能急剧扩张，机构规模迅速膨胀，在政府公共管理上出现 了很大漏洞， 加上公共部门的固有垄断性， 从而导致了政府管理中的失控、 低效。 政府运行效率的低下加深了公众对政府活动合法性与合理性的怀疑， 各种形式的 “反政府运动” （Counter-government Movements ）风起云涌。在三大危机的考 验面前，政府不得不把诸多不该管以及该管但管不好的项目交给市场，试图通过 重塑预算过程和预算管理方式以控制开支，削减赤字，进而重塑政府自身的合法 性与合理性。 在这次改革浪潮中，绩效预算作为一种新式的政府管理理念和预算管理模式 被各国普遍采用。与以往预算制度不同的是，绩效预算强化了政府对财政资源的 利用效率与效益， 在放松传统预算管理控制导向的同时加强公共组织对政策结果 的责任。绩效预算制度的出现标志着公共预算理论与实践的一次转折：由传统渐 进主义（Incrementalism ）预算模式向更加理性、更强调责任和效率的“反渐进 主义” （Decrementalism）预算模式转变。绩效预算本是肇始于私营部门的一种成 本控制预算管理工具， 其在公共部门中的引入既是对传统政府支出管理体制的一 种冲击，同时也是对政府运作模式以及人们对于政府的思辨本身的反思。因此， 绩效预算改革的意义已经远远超越了一种单纯的预算技术和预算工具的完善， 它 折射出了处于全球一体化与利益多元化格局背景下的现代民主制政府的价值取 向和改革趋势。 20世纪80年代以来，在经济全球化、信息化日益加深的大背景下，政府体制 改革一直就是中国政府重要的战略选择之一，选择机构调整作为突破口。经过20 多年的改革实践，改革虽然取得了巨大的成绩，但政治体制的根源性弊端依旧没 有任何变化，究其原因，我国政府机构缺乏预算硬约束首当其冲。所以，以预算 制度改革为核心的公共财政体制的确立势必成为我国政府体制改革的重中之重。 事实上，2000年以来，源于审计署和人大常委会“一个部门一本预算，细化预算 编制，及时批复预算”主张的预算管理制度改革成效显著，通过深化收支两条线 的改革，编制部门预算，细化预算编制，建立国库集中收付体系，推进政府采购 等举措，预算的控制能力大大增强，管理水平也得到提高。此后，十六届三中全 会提出要对预算绩效进行评价，指明了我国预算制度改革的方向，具有划时代意 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 3 页 共 55 页 义。然而，在改革面前，我国正处在两难境地：一方面，无论从预算体制深入改 革的必然性还是从公共财政的需要上来说， 我国亟需引进绩效导向的绩效预算模 式；另一方面，国内学者普遍赞同的观点是由于我国存在多方面实施绩效预算的 瓶颈，还不具备全面推行这一改革的条件，实施绩效预算在我国正处于理论准备 和调研可行性阶段。2005年财政部出台了中央部门预算支出绩效考评办法， 作为规范部门绩效考评工作的指导性文件，其中强调中央部门、财政部应当将绩 效考评结果作为以后年度编制和安排预算的重要参考依据， 这标志着我国向绩效 预算模式改革的步伐又前进了一大步。 1.1.2 国内外对绩效预算改革相关问题研究综述 1.1.2.1 有关绩效预算定义研究综述 1.1.2 国内外对绩效预算改革相关问题研究综述 1.1.2.1 有关绩效预算定义研究综述 对绩效预算(Performance Budgeting)的完整定义，可以追溯到50年代初美 国总统预算办公室对它下的定义:“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款 是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量 化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。”根 据这一定义，绩效预算关注的重点是产出和结果，而不是投入和过程;是要达到 的成果和要完成的工作，而不只是单位和开支对象。世界银行专家沙利文认为: 绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预 算体制，具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。瑞 典的决策部门认为:绩效预算管理并不是单纯的一些措施或方法，而是一个非常 广义的概念。 绩效预算管理的目的就是要实现利用预算行使工作任务的成效和效 率，成效是指应该做的事，效率是指要合理、高效地做事。澳大利亚把绩效预算 分成五个部分:一是政府要办的事；二是配置预算资源；三是以结果为中心制定 绩效目标；四是评价目标实现状况的标准；五是评价绩效的指标体系。由此可看 出澳大利亚是把绩效预算归结为政府行政活动的资金支持体系的评价模式。 亚洲 开发银行的Salvator schiavocampo则认为：绩效是一个相对的概念，它可以用 “努力”和“结果”这样的字眼进行定义。完全忽视绩效的主观方面是错误的， 主观方面是外部效果的决定因素。因此，绩效实质上不仅包含外部效果，也包含 内在的努力程度，它往往可以通过投入、产出和成果来描述。 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 4 页 共 55 页 在这一点上，国内的研究比较具有代表性的主要有以下几个：财政部财政可 学研究所所长贾康等认为，绩效预算首先是一种新式预算理念，它要求人们在编 制预算时要以机构绩效为依据，进一步讲，就是要把拨款和事情结果联系起来， 而且这种理念没有办法度量；其次，绩效预算又是绩效的核算，进一步，就是资 金使用的角度去分别规划政府各个机构的在单一预算年度内可能取得的绩效； 再 其次，绩效预算是一种示意图，体现的是以民为本的执政观念，进一步讲，就是 预算资源的使用必须产生某种社会效益，而这种效益应是社会公众所需要的，并 非简单的由政府认为应该取得的效益。总之，绩效预算是一种预算模式，融含着 理念和预算过程的重要变化， 而预算编制方法的变化只是预算实现方式所采用的 手段。余小平等认为绩效预算的核心是绩效， “绩”是指财政支出所要达到的目 标，“效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩4。 1.1.2.2 对“新公共管理”运动与绩效预算改革相互关系的研究综述对“新公共管理”运动与绩效预算改革相互关系的研究综述 20 世纪 50 年代后，伴随着经济发展的迟滞、政府债务的居高不下以及政府 效率的低下，各种有关促进政府改革、提高政府效率的管理理论不断兴起，即新 公共管理理论。该理论的兴起使各国政府的管理理念发生了深刻变化，传统的政 府管理模式受到了冲击， 为政府绩效考评的兴起和绩效预算的实行奠定了重要的 理论基础。 对于新公共管理理论的内容和基本观点，国内外学者作了不同的概括和描 述。胡德将新公共管理理论的内容概括为七个方面：职业化管理、目标明确与绩 效测量、产出控制、单位的分散化、竞争、私人部门管理的风格、纪律与节约。 罗德斯指出，新公共管理理论有如下几个中心学说：注重管理而不是政策，注重 绩效考评和效率； 将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事 务的相互协调机构；利用准市场化和签约包出工程的方式促进竞争；削减成本； 具有一种特别重视产出目标、限制性项目合同、金钱刺激和自主管理的新管理风 格。 这一观点关注的焦点在组织内部， 特别是在人事方面要求进行实质性的变革。 而我国学者对新公共管理理论研究的主要观点则体现在一下几方面： 强调职 业化管理； 明确的绩效标准与绩效考评； 项目预算与战略管理； 提供回应性服务； 公共服务机构的分散化和小型化；引入竞争机制；采用私人部门管理方式；管理 4余小平，孔志锋.在我国实行绩效预算的设想.财政研究（J）.2004-2,P2-6. 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 5 页 共 55 页 者与政治家、公众关系的改变5。 总而言之，与传统公共行政相比，新公共管理理论的优势主要体现在：其一 是它改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系把政府官员的职责界 定为负责任的“管理人员”，把社会公众则界定为“纳税人”和享受政府服务的 “顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，以满足社会公众需要为目标。 其二，与传统公共行政只关心投入，不关心产出不同，它更加重视政府活动的产 出和结果，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供公 共产品和服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以 及不同的利益需求作出富有成效的反应。其三，它主张放松严格的行政规制，改 变传统公共行政重法律法规，轻绩效考评的做法，实行绩效目标控制，即确定组 织、个人的具体目标，并根据目标完成情况进行测量和评估。 1.1.2.3 有关绩效预算管理模式分类的研究综述 1.1.2.3 有关绩效预算管理模式分类的研究综述 在绩效预算管理模式的分类上，世界银行首席经济学家安维夏将绩效预算 模式归纳为两种，一种是绩效考评与预算分配之间没有直接联系的模式，美国、 荷兰、澳大利亚等国家采用这种体制，该种模式赋予部门更多的自主执行权和灵 活性，另一种是绩效考评与预算分配之间有直接联系的模式，新西兰、马来西亚 和新加坡采用这种体制。该种模式赋予部门更多的责任。比较有代表性的是新西 兰的契约式模式和马来西亚的问责制模式。 两种模式的区别在于预算分配是否直 接参照绩效考评结果以及关联的程度大小。他还指出，建立绩效预算管理的约束 机制与激励机制及面向公众披露的绩效报告制度， 是绩效预算改革有序推进的重 要保证。而我国学者白景明把绩效预算管理模式分为美国模式、澳大利亚和新西 兰模式以及欧洲模式三种类型，分类的依据是受传统政治体制影响的不同。 1.1.2.4 有关绩效预算与绩效考评关系的相关研究综述 1.1.2.4 有关绩效预算与绩效考评关系的相关研究综述 锡拉库扎大学麦克斯韦学院菲利普.G乔伊斯教授在上世纪90年代末对基于 绩效的预算进行深入研究后， 从不同角度不同层面探讨了绩效考评影响预算程序 的多种方式，指出，绩效考评主要通过资源的分配、机构内部资源的管理以及财 政报告三个途径影响了预算的过程， 并认为预算使用部门不同预算程序反过来又 会影响绩效水平。同时，结合美国的改革实践，他还指出，随着绩效信息在政府 5 陈振明：评西方的“新公共管理”范式， 中国社会科学 ，2000 年第 6 期。 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 6 页 共 55 页 预算程序中的广泛应用，政府绩效预算面临着挑战6。 1.1.3 本人对绩效预算改革的理解及认识 1.1.3 本人对绩效预算改革的理解及认识 绩效预算是一个复杂的系统，主要包括政府绩效评价体系、财政支出评价体 系和组织管理体系三部分内容。这三部分内容有着内在联系，各有不同功能和地 位。政府绩效评价体系是绩效预算的基础部分，财政支出绩效评价是绩效预算的 核心内容。但政府绩效评价体系解决的是预算编制依据问题，财政支出绩效评价 体系解决的则是编制好了的预算究竟是否被执行好、事后来看优劣之处是什么， 这两者可说是绩效预算中前后相承的两大侧面。相比其它预算模式，绩效预算更 需要严密、系统、规范的组织体系。所以，绩效预算与政府绩效考评是包含预备 包含的关系， 目前我们的试点和实践， 从严格意义上讲， 并不能完整的绩效预算， 准确地说法应该是预算的绩效性。 目前，我国初步建成了与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架，财 政制度的进一步公共化改革对预算制度基本特征提出了更高要求， 而绩效预算所 具有的能够增强政府预算的计划性、 公开性和法制性等鲜明特征正好能适应这种 要求，所以，构建公共财政体系，实施完整意义上的绩效预算也必定是未来我国 预算管理体制改革的必然选择。由于我国目前尚且存在行政机构设置不合理、政 府信息不透明、政府部门间权力制衡机制不健全等体制上的瓶颈约束，而绩效预 算的实施需要严格的法律、技术、人才等外在辅助条件的完善和配合，因此，政 府绩效考评是我国进一步推进预算管理体制改革， 逐步向完整意义上的绩效预算 迈进的必由之路。 一个国家在选择预算模式时必须考虑自己所处的预算发展阶段， 我国推进绩 效预算的路径选择也不例外。事实上，我国目前的预算改革在很大程度上恰恰是 在建立西方国家在 19 世纪就已经基本成型的传统预算模式，例如，我国建立的 部门预算体制就是为了加强预算机构对于各个部门预算的控制。因此，我国推行 政府绩效预算改革应分两步走:第一步是近期努力。在现阶段，建立“控制取向” 的部门预算和国库管理体制为主要目的。 第二步是中远期目标。 在已经建立起 “控 6罗伊.D.梅耶斯等:公共预算经典一面向绩效的新发展(中译本)上海财经大学出版社， 2005年8月， P504-522. 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 7 页 共 55 页 制取向”的预算体制后，逐步推进政府绩效预算，最终使得政府的支出行为实现 货价值最大化。 1.2 本文的研究方法和研究思路本文的研究方法和研究思路 “工欲善其事，必先利其器” 。任何研究的进行首先面临的就是选择研究方法 的问题。本文的研究，总体上属于规范性研究，在此基础上主要采用以下三种研 究方法：第一，文献研究法，即通过对国外特别是 OECD 国家近 20 年的绩效 预算制度改革资料进行系统梳理，力图厘清预算、预算理论、绩效预算等基本概 念，以及绩效预算制度的历史演变轨迹，并对绩效预算制度的实施机制做出比较 充分的阐释。第二，案例梳理法。在文献研究的基础上，为了更直观地了解绩效 预算改革的制度框架、功能及其局限性，本文还采用了案例梳理发，选取已实行 绩效预算管理模式的国家或地区，并且具有典型意义的改革经验进行梳理，以求 在实证中验证绩效预算制度的有效性。第三，比较研究方法。由于绩效预算制度 在各国的实施存在很大的差异， 为了探寻差异背后存在的共同性以及发达国家改 革实践对发展中国家的启示，本文还采取了比较研究的方法，在可比较的框架内 对 OECD 各国 20 世纪 90 年代以来所进行的绩效预算改革予以分析。 本论文的写作在已有国内外研究的基础上，从理论研究、经验借鉴、体制障 碍、路径探索四个方面进行深入探讨，其中体制障碍分析及路径探索的研究是重 点内容。具体内容为：第一章为绪论，主要介绍了论文选题的意义及国内外对绩 效预算相关问题的研究综述； 第二章简要阐释了绩效预算的内涵及预算管理理念 的演进历程，本章在综合前人对绩效预算研究的基础上，提出本论文的绩效预算 概念，为此后的研究打下坚实基础；第三章我国推进绩效预算改革的必要性和可 行性分析，指出作为一种新式的政府管理理念，绩效预算符合我国行政管理体制 及财政公共化改革的要求， 并肯定了我国目前进行的一些理论研究和改革实践正 在为未来绩效预算的全面实施积累经验； 第四章深入探讨了我国全面实施绩效预 算面临的体制性障碍，本章内容是本文写作的难点，同时也是创新点之一；第五 章国外绩效预算改革经验借鉴；第六章为本论文最关键一章，是前面论述的结果 及升华， 主要内容为探析我国引入绩效预算管理模式的措施， 对全文进行了总结， 强调了结论观点和创新点，并对以后的研究方向进行了展望。 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 8 页 共 55 页 1.3 本文的创新与不足本文的创新与不足 预算的有效性以及责任问题一直以来都是困扰我国预算实践的核心问题之 一，伴随着我国各项制度改革的稳步推进，这一难题有所缓解，但体制性障碍及 绩效预算本身内在缺陷的存在，使得我国的预算管理体制难以实现跨越式改革， 取得一步到位的改革效果。本着渐进式改革的理念，本文的研究在以下方面做出 自己的贡献： 第一， 本文在对我国全面推进绩效预算改革面临的体制性障碍进行了深入分 析，探析我国行政管理体制改革、财政公共化改革与绩效预算管理模式引入之间 的内在联系性。 第二，本文的观点认为：在特有的政治体制条件下，我国的任何一项改革都 不可能是单向演进的， 改革效果必将因政策传导机制受其他因素的干扰而有所削 弱，所以本文最后一章再给出财政改革措施的基础上，还考虑了一些其他需要配 套改革的措施。 本文研究中的不足之处。 由于受到时间、 资料以及自身理论基础方面的限制， 本文存在着不少难点和不足之处在于：从严格意义上而言，绩效预算研究属于公 共财政学的范畴，但它却同时涉及经济学、会计学、政治学、管理学等学科的内 容，由于本人学识水平和理论功底上欠缺，研究中对问题的把握有时显然存在诸 多困难，限制了本研究的拓展；同时，从新制度经济学的观点来看，绩效预算改 革是预算制度的变迁，预算制度分为非正式规则与正式规则两类；正式规则的变 动相对容易，而非正式规则由于是人们在长期实践活动中所形成的，具有持久生 命力的一份文化传承，所以变动相对不易，再加上我国社会长期形成的固有人情 色彩，使得在分析我国绩效预算改革路径选择的时候，对一些非制度因素的考虑 不可或缺。但是，由于本人研究范围的限制，本论文中对此没有太多的涉及，这 或将成为本论文的一大遗憾！ 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 9 页 共 55 页 2.关于绩效预算的相关理论分析 2.关于绩效预算的相关理论分析 2.1 绩效预算的基本内涵绩效预算的基本内涵 绩效预算是20世纪50年代兴起的一种预算制度， 作为一种结果导向的预算， 它将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调政府行为的责任，关注政府支出 的效率和结果。1949 年，胡佛第一届委员会建议在所有美国联邦政府机构中引 入 (Performance Budgeting)，使绩效考评渗透到政府的每一个机构和部门。该 委员会设想的绩效预算由三个要素组成：政府事务的项目和活动类别、绩效度量 和绩效报告。其中，绩效度量是指根据预定的标准和整个一段时期的业绩阐明效 益的尺度，或者与相类似的组织进行比较，所研究的是在生产过程中投入的一些 要素（成本）为人们所带来的效果如何。绩效报告是对各部门的任务和工作计划 作描述性说明， 具体内容包括对生产能力测度、 工作量记录、 预计的目标或成果， 从而将公共预算检查的侧重点从投入转到考虑绩效来调整项目7。 2.1.1 绩效预算概念的界定 2.1.1 绩效预算概念的界定 准确的定义是分析问题的起点。不难发现，对绩效预算认识上的分歧，实际 上是概念之争，即由于概念的不统一而引起的。人们普遍认可的是绩效预算是一 种结果导向的预算，争议的焦点在于如何给出一个完整的定义。 如果从词源的意义上讲，绩效预算最早起源于美国。早在 20 世纪 30 年代， 美国经济学家就提出了 “绩效预算” 概念和原则， 但因某些制度的、 技术的限制， 这一预算管理模式（或预算组织形式）并没有得到普遍推广和运用。1949 年， 胡佛委员会（原名为政府行政组织委员会）在其预算与会计报告文件中指 出：建议联邦政府整个预算观念应当更新，采用以功能、活动和项目为基础 的预算，即采用“绩效预算” 。但是，由于当时对某些部门的支出项目难以进行 评估和成本-收益分析，绩效预算并没有得到普遍推广和运用。随后，这种预算 组织形式相继被 1960 年代的 “设规算制度” （设计-规划-预算制度， PPBS） ， 1970 7上海财经大学公共政策研究中心.2003年中国财政发展报告重建中国公共预算体系研究.上海： 上海财经 大学出版社，2003版，237-269 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 10 页 共 55 页 年代初的“目标管理模式” （Management by Objectives）和 1970 年代末的“零 基预算” （Zero-base Budgeting）等预算组织形式所取代。虽然这些（替代性的） 预算组织形式对不断合理化政府预算活动， 持续改进政府预算活动效率发挥了一 定的积极作用， 但它们的作用机制更多地还是体现在政府预算活动的程序管理方 面。至于对预算活动的绩效管理实践，则或是处于无可奈何状态，或是处于积极 探索状态。 1993 年，克林顿上台时，美国联邦预算支出已持续高攀，而以 GDP 衡量的 经济增长率只有 1.5%，是战后美国历届政府中最低的。公众对联邦政府的表现 极不满意，强烈要求政府改革。为了回应这种情况，克林顿开展了大规模的“重 塑政府运动”(Reinventing Government Movement)，指定副总统戈尔负责成立 国家绩效评估(National Performance Review, NPR)委员会，并发起了新一轮的 预算改革。绩效预算又在美国被重新提出，其价值获得了新的认识和评价，被称 为“修正的绩效预算” （Modified Performance Budgeting, MPB） ，这一“修正 的绩效预算”通常又被称为“新绩效预算” 。2001 年美国共和党在大选中获胜， 由乔治W布什出任新政府首脑。入主白宫后不久，布什便提出全面推行绩效 预算的政策主张，希望通过制度改革并借助信息技术优势，最终实现整体提高联 邦政府工作效率的目标。 由此可知， “绩效预算”这个概念在不同的阶段有着不同的含义，一般我们 以 1993 年为分界线，将 1993 年之前的绩效预算成为“老绩效预算” ，而将 1993 年通过克林顿政府实施的绩效预算成为“新绩效预算” 。而现在我们通常所说的 绩效预算实际上指的是“新绩效预算” 。 可以说， “新绩效预算”也即本论文研究的绩效预算。作为一种新式的预算 管理理念，绩效预算的推行已有较长时间，至今为止世界上已在50多个国家或地 区推广实施，然对究竟什么是绩效预算至今尚未形成一个明确、完整的定义。一 般认为，绩效预算是以结果为导向、以项目成本为衡量标准、以业绩评估为核心 的一种预算制度。具体来说，绩效预算就是把增加资源分配与提高绩效紧密结合 的预算系统。 绩效预算的概念是历史的、动态的、多角度的和复杂的，所以若仅从单一历 史时期、单一角度，孤立、片面、机械地理解绩效预算是有局限性的。绩效预算 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 11 页 共 55 页 应从以下三个层面来理解。第一个层面，绩效预算是一种新的预算理念，是在现 有法律框架和政治程序下，追求财政管理效率、效果和有效性的理念；第二个层 面，绩效预算是一种预算管理模式，即以优化财政资源配置、提高财政资源使用 效益为导向的预算管理模式；第三个层面，绩效预算是多学科理论创新的制度载 体，经济学、管理学、法学、政治学都对绩效预算的产生和发展有重要影响。 综合以上分析，本论文对绩效预算的定义是：绩效预算是指政府部门先确定 需要履行的职能及为履行职能需要消耗的资源，在此基础上制定绩效目标，并用 量化的指标来衡量每项计划在实施过程中取得的成绩和完成工作的情况。 其核心 是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效考评体系，逐步实现对财政资金 管理重心的转移从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。 它一般 包括以下过程： 确定部门战略目标根据战略目标制定年度绩效计划以及年度 部门预算提交绩效报告进行绩效考评根据绩效考评结果调整下一 年度预算。 2.1.2 绩效预算改革模式探源 2.1.2 绩效预算改革模式探源 随着市场经济的发展、政府职能和财政职能的转变，政府预算制度也不断发 生变革。20 世纪 30 年代经济危机之前，自由市场经济中，政府充当“守夜人角 色” ，对经济采取放任的态度，国家职能主要限于维持社会秩序和保卫国家安全， 无需介入经济领域，即政府是“廉价政府” 。在预算编制中奉行古典经济学派的 “预算平衡理论” ，在预算形式上采取的是单式预算，其特点是完整、统一、简 洁，便于编制、审批和执行。 二战后，随着政府规模和范围的不断扩大，财政赤字不断出现，为了摆脱经 济周期波动，主要资本主义国家相应采取了新的财政政策。在凯恩斯“刺激需求 以刺激经济增长和就业”的思想影响下，西方国家开始实行赤字财政政策，加强 对经济的干预。在收入环节，公债成为组织收入和弥补财政赤字的重要手段；在 支出环节，政府为了加强对经济的干预，不断增加公共支出和投资支出。在预算 形式上采用了复式预算，以便于更加灵活的调节经济和运用财政政策。 20 世纪 70 年代后，各国政府普遍面临财政危机、信任危机和管理危机，财 政赤字成为各国政府首脑关心的热点问题。一方面，政府不能提高税率以增加收 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 12 页 共 55 页 入；另一方面，又不能减少预算以控制开支。从而使严重的财政赤字成为各国政 府行政管理改革的一个诱因。在管理方面，由于“福利国家” 、 “人民社会主义” 和“混合经济国家”政策的实施，发达市场经济国家政府职能急剧扩张，机构规 模迅速膨胀，在政府公共管理上出现了很大漏洞，加上公共部门的固有垄断性， 从而导致了政府管理中的失控、低效。政府运行效率的低下使得政府不得不把诸 多不该管的以及该管但管不好的项目交给市场。这些危机的出现，与传统预算体 制关系密切。因为传统预算体制往往只关注投入，政府部门根据自己的想法去行 动，忽视了公众真正需要的产品及服务。传统体制下，部门浪费了大量资金，造 成机构臃肿，资金配置效率低下，并最终导致政府赤字。所以寻求一种高效率、 高成效的新预算管理体制就成为政府和社会公众的共同期望。 80 年代中期，政府绩效评估运动的兴起，使人们对 20 世纪 50 年代初由美 国联邦政府首先提出并应用于政府支出管理的绩效预算模式重新产生了兴趣。 世 界各国纷纷进行了体现“结果为本” 、绩效导向的预算改革：政府围绕其使命进 行绩效管理，采用目标管理、全面质量管理等手段，强调政府对议会和顾客的双 重责任；实行成本核算；加强财务控制，完善信息反馈。 在这一时期，政府预算的职能已经非常复杂，预算管理必须同时实现控制、 管理、计划和政策这四种职能。预算过程一般包括预算投入（财政拨款） 、产出、 结果（或效果） 。控制取向的预算过程通常主要关注于预算投入，即财政拨款是 否按照预先规定的方式和目的进行支出。而当代的预算形式必须满足这些职能。 此外，在重新构建公共预算基本原则的过程中，必须将重点放在预算过程上，认 真分析以下重要问题：预算权力在议会与行政部门之间的分配、行政预算内部预 算的集权程度、预算过程对外部环境的开放程度。这些问题都是一个新的公共预 算原则以及一个新的预算体制必须回答的问题8。由于可以在一定程度上解决上 述问题，绩效预算就逐渐成为提高政府绩效的重要手段。 20 世纪 90 年代以来，世界范围内预算改革的目光都集中在如何有效提高政 府效率上。现阶段，政府管理改革的焦点是提升政府的施政绩效，而这种趋势也 明显地在各国普遍推动的绩效预算制度上反映出来。 从发达国家推行绩效预算改 革的实践来看， 绩效预算在提高公共资金使用效率和公共服务水平等方面取得了 8 马骏： “ 公共预算原则：挑战与重构” ， 经济学家 ，2003 年第 3 期。 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 13 页 共 55 页 显著成效。 许多OECD国家预算改革的重心放在了如何使政府预算过程更具有绩效导 向上。在预算赤字高涨、加税又不容易的双重挑战下，一些国家不管是中央政府 或者地方政府，纷纷擎起各种“基于绩效之预算” （Performance-Based Budgeting, PBB）的改革大旗。例如，英国财政部在1988年允许各机关以预算总额管理来代 替人事编制上限管理，各机关可以自行在预算额度内决定人员与设备的组合，必 须同时建立起一套绩效考评方法。新西兰1989年通过的公共财政法借鉴企业 会计架构，将政府预算由过去的按投入编制改为按产出编制，并且希望能更好的 衡量政府绩效。在美国，1993年，由戈尔副总统主持的全国绩效评估委员会，提 出重视施政结果衡量、加强财务管理、授权管理者和执行人员、采用企业弹性作 法以及改进预算流程等财务预算改革的议题。国会随之通过政府绩效和成果 法 ，要求联邦政府落实绩效衡量工作，以强化政府施政成果和资源分配之间的 关系。 许多州和地方政府也采用了各种具有绩效导向的预算制度来应对联邦补助 减少等问题。可见，绩效预算作为一种崭新的制度，在加强资源分配与政府施政 结果的联系，强调支出效益方面发挥了重要作用，逐渐成为政府预算改革的必然 趋势。我国是从2002年开始关注绩效预算，寻求如何实行绩效预算的。实施绩效 预算在我国正处于理论准备和调研可行性阶段。 2.2 绩效预算是一种新式政府管理理念绩效预算是一种新式政府管理理念 绩效预算把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中， 重点在公共项目取 得的结果而不是公共预算的投入，着重于政府行为的责任性和绩效测量，强调对 公共部门业绩的评定以及公众满意度的提高， 因而提高效率不再是绩效预算的唯 一目标。从这点出发，绩效预算体现的是一种新市政府管理理念，在这种管理体 制下，政府部门按照其职能进行预算，即干多少事拨多少钱（见图2.1）。 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 14 页 共 55 页 2.2.1 从管人转向管事 更贴近市场经济要求 2.2.1 从管人转向管事 更贴近市场经济要求 传统的预算管理方式，是按照“人员职能经费”这一模式进行制度安排 的。先考虑人员等政府履行职能的资源量，再根据资源情况确定政府履行职能的 程度， 再根据职能需要确定相应的预算。 这一模式， 计划经济痕迹很浓， 所谓 “因 人设事”，就是这种制度安排的产物。绩效预算，则以一种全新的角度，按照企 业化经营模式，把政府作为一个提供公共品的经济部门，建立起“公共品 公 共品成本 预算”的模式，通过对公共品的核算，进行预算编制。这就彻底改 变了原来只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算紧紧围绕公共品的成本， 体现了预算的约束机制。 2.2.2 从收支核算到成本核算 更符合价值规律的要求 2.2.2 从收支核算到成本核算 更符合价值规律的要求 在市场经济条件下，公共品也是商品，它也必须遵循价值规律。在传统预算 理念下，预算收支仅仅体现了政府意图。从制度经济学的角度讲，政府自己按自 身的意图编制、执行预算，本身就缺乏内在约束机制.尽管有人大(国会)的国家 监督、审计部门的政府监督以及财政内部的监督体系，但总的看，这些外部监督 都难以摆脱政府自身需求膨胀的趋势， 以致于政府支出扩张成为一个财政学的定 律。绩效预算，则从强调公共品核算的角度，在预算中融入了成本核算的理念， 从而从制度上强化了政府内控机制， 使公共产品和服务能严格按价值规律的要求 投 入 项 目 产 出 结 果 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 15 页 共 55 页 进行核算。 2.2.3 绩效预算更好地调动了各部门的积极性 2.2.3 绩效预算更好地调动了各部门的积极性 在传统预算管理体制下，要么，先由财政代部门编制预算，要么，由部门编 制预算、财政审批，财政与各部门实际上站在对立的角度，在预算经费指标上进 行博弈。绩效预算实际上把预算的执行权还给了部门，在确定了部门的业绩指标 和预算指标后，部门可以在这些指标的前提下， 自行调整实现业绩指标的技术 路线，从而一方面使政府能较好地控制预算规模，另一方面，可以极大地调动预 算单位的积极性，使它们能更好地进行资源配置。一个简单的例子，政府部门为 了完成某项目标(如城市绿化)，在政府核定的预算指标内，既可以选择通过招投 标的方式，让市场力量来完成城市的绿化及维护工作，也可以通过组建公共园林 局等形式，由政府部门来完成这项任务。这种选择权的下放可以促进政府行为能 符合市场经济的要求，从而使政府行为与市场经济的要求更为协调。 2.2.4 以客观公正的绩效评估代替传统的业绩考核 体现现代民主理念 2.2.4 以客观公正的绩效评估代替传统的业绩考核 体现现代民主理念 绩效预算的核心就是建立起一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系。 在 绩效预算制度下，一个单位的预算是根据它所要完成的职能，需要通过一系列取 样于社会的客观指标来计算的。对各部门绩效的考评既不是本部门自己说了算， 也不是由财政部门说了算，而是由纳税人的代表对政府的公共服务进行评价。这 就斌予了绩效预算民主化的功能，无论是财政部门，还是用款单位，必须在公众 的监督下，通过实现有效的公共服务，才能取得政府预算的支持，这可以有效地 改变目前各级官员盲目追求“业绩”和“形象”的形式主义作法.因此，绩效预 算，也是一种公民(纳