预算增收约束下的“结构性减税问题”

预算增收约束下的“结构性减税问题”何欣 1066班国际贸易专业 3111077001内容提要：近年来我中国已采取一系列结构性减税措施，进行了增值税改革、成品油税费改革、个人所得税政策调整、降低证券交易印花税税率以及住房交易环节的契税、印花税以及营业税。这一系列措施每年渡给企业、居民的利益约为每年5000亿元。结构性减税的不断深入的同时，各级政府出于自身需要，必须确保税收保持一定幅度的增长，以保证政府投资以及各项支出。本文主要讨论了实施结构性减税的原因，并就预算增收和结构性减税的关系作了简要分析并就如何在预算增收约束下实施结构性减税提出了相关的政策建议。关键词：预算增收；结构性减税 一、引言结构性减税就是“有增有减，结构性调整”的一种税制改革方案。是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。既区别于全面的，大规模的减税，又不同于以往的有增有减的税负调整，结构性减税更强调有选择的减税，是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。结构性减税强调税制结构内部的优化，强调贴近现实经济的步伐，相对更为科学。有增有减的税负调整，意味着税收的基数和总量基本不变；而结构性减税则着眼于减税，税负总体水平是减少的。2010年全国财政支出达到8.9万亿，比年初预计数84530亿超了近5000亿。在2011年，全国财政支出预计将达到97910亿（包括9000亿的赤字），支出接近10万亿，此数字比2010年预算支出多了13000多亿。这样庞大的支出自然需要庞大的收入作为后盾，税收占我国财政收入的比例的90%左右，必然也要随着支出的增长而迅速增长，这似乎和降低税负总体水平存在着一定的矛盾。这便构成了预算增收约束下的结构性减税问题。10月25日，国务院总理温家宝在天津召开的四省经济形势座谈会上强调要大力推进结构性减税。紧接着的10月最后一周，中央连续出台了免征小微企业借款合同印花税、在上海部分行业开展营业税转增值税试点以及提高营业税、增值税起征点等三项结构性减税措施。在结构性减税的不断深入的同时，各级政府出于自身需要，必须确保税收保持一定幅度的增长。正确处理结构性减税与预算增收的关系，成为各级税务机关乃至各级政府不容回避的问题。二、我国实施结构性减税政策的原因美国杂志社曾发布的一份“全球税负痛苦指数”显示，中国税负仅次于法国、比利时，名列世界第三。近年我国公众对税负过高一直呼吁不断。根据中国税负现状，顺应全球性减税趋势，选择“完善税制、适度减税”的结构性减税政策的时机到了。其次，近年来我国税收总体实力不断增强。2010年税收总额占GDP的比重达到19.5%，减税会对刺激经济发展有一定影响力。所以，现在正是实施结构性减税的好时机。除了时机因素，实施结构性减税政策还要下述三个原因：（）兼顾政府与企业的需要全球金融危机的负面影响还未消散，各国的实践证明，增加政府公共支出、减轻企业税收负担，是应对危机最有效的办法。减税可以降低企业的经营成本，减少居民开支，增加企业与居民的收入，拉动经济发展。其次，我国改革开放以来，虽然随着经济的发展，居民收入在不断增加，但其占G D P 的比重却持续下降，这导致居民的消费率不断降低，居民消费不足，不利于扩大内需。实行减税政策，有利于减轻企业和居民的负担，拉动经济复苏。不过，在考虑企业需要的同时，减税还须兼顾政府的承受能力。大规模减税虽然有利于企业增收，帮助企业更快地恢复和发展，但会大幅减少政府的收入，影响政府的支出，影响公共产品的提供。因此，实行结构性减税政策，是适合我国国情的科学选择，它兼顾了企业与政府的需要。（二）调整产业结构、推动产业升级我国由于政绩工程的影响和地方利益的驱动，重复建设和环境污染比较严重，产业结构不尽合理。实行大规模减税，可能加剧重复建设，增加结构性过剩。实行结构性减税政策，对国家产业政策鼓励发展的行业和产品，如高新技术企业和产品给予减税，有利于促进企业技术革新和自主创新，提高企业产品的附加值，增强企业的竞争能力和国家的综合国力；同时，对节能减排产品给予减税和免税，有利于限制污染，节约资源，保护环境。总之，实行结构性减税，明确鼓励或限制某些产品的生产和行业发展，有利于调整和优化产业结构，推动产业升级，促进经济协调和可持续发展。（三）改革税制、优化税制中国现行的税负结构存在诸多不合理。一定程度上抑制了投资与消费需求的增长。中国1994年分税制改革后确定了“双主体”的税制结构模式（直接税和间接税并重），但在实际运行中，流转税收入在税收收入总额中所占比重高达约70%，所得税的比重却仅为20%左右“双主体”税制实际上是“跛足税制”。因此，实行结构性减税也是优化现行税制结构的需要。 三、结构性减税与预算增收间的关系税收预算是上级领导机关根据我国实际情况对国家在一定时期（通常为1年）内对税务机关完成税收任务的目标测算，是国家财政预算体系的核心。目前，我国税收预算主要采取“以支定收”的方式进行，即根据税收用途来决定税收多寡的问题。税收预算的编制体制采取是一种“基数增长”的机制进行的，在上年税收计划完成的基础上，按国民经济的增长速度，综合各地税源增减变化情况等因素，一般再调增几个百分点，形成新一年的税收计划。这种税收预算体制的编制就为我国税收预算带来了增收的可能。而结构性减税则着眼于减税，税负总体水平是减少的。这是对税收预算的一个“负增长”，而且不可预测性很强。因此，两者之间存在了一定的矛盾。但从经济理论来看，减税也并不必然导致税收减少。供给学派的“拉弗曲线”理论讲述税收收入与税率变动的关系。该曲线是一条抛物线，在抛物线顶点的左边，税率提高收入增加，在顶点的右边，税率继续提高收入却下降，其中的奥秘在于税率高达一定数值时会侵蚀到税源，市场中的厂商考虑到纳税增加利润减少就会退出生产领域，这样纳税人数量减少，自然税收收入会下降。相反，税率降低可以吸引厂商进入市场，从而扩大税基，纳税人数量增加，税收收入不降反升。因此供给学派的主张是，政府取得更多税收收入的最佳途径并不是提高税率，恰恰相反，而是减税。减税，社会经济就会繁荣；减税，社会供给就会增加；减税，政府税收收入不但不会下降，反而会提高。其次，从经济现实来看，结构性减税也不会导致实际税收的减少。国内外若干年的经验数据表明，政府的税收政策调整直接影响到该项税收的数量增减，但税收总额一直呈增长趋势。这符合瓦格纳法则的结论，即随着人均收入提高财政支出规模相应提高，对应的财政收入也会提高。因此可见，结构性减税并不必然导致实际税收的减少，并不是对税收预算的一个“负增长”。实际上税收的增减并不单纯取决于政府的主观政策作为，还受制于影响税收收入的其他因素，如宏观经济环境、税制结构、物价变动等。以往不乏政府积极减税但税收反而增加的实例，比如2009年实行的增值税转型改革确实是一种主动减税的手段，但当年的税收收入并未因此而减少，这是因为增值税转型只是国家税收制度的一个组成部分，其权重还不足以影响到整个收入的颠覆性变化。四、预算增收约束下进一步推进结构性减税的政策考量结构性减税是一种短期性的政策措施，其目的是在税收收入规模没有下降甚至增长的情况下，国家对具体税种进行有增有减的改革。要想在预算增收的约束下深入实施结构性减税，首先，必须要考虑到税收作为调节宏观经济的工具对经济的刺激与抑制作用，充分发挥减税对个人、企业的激励作用，对消费的刺激的作用，对投资的鼓励作用，争取在降低税率的条件下扩大税基，以确保预算的增长。其次，结构性减税不否定结构性增税，有利于扩大内需、调整结构的结构性增税政策可以缓解财政收入下降的压力，不仅必要而且可行。而具体政策建议如下：（一）调节个人所得税对于个人所得税的改革和完善，不应把重点放在税前扣除标准的不断提高，而应考虑适当调整个人所得税的税率结构，提高个人收入水平，增强个人消费意愿。首先，应降低工资、薪金所得适用的最高边际税率。其次，可考虑拉大工资、薪金九级超额累进税率级距，减少税率档次。降低中、低收入者的个人所得税税负。再次，提高劳务报酬所得、稿酬等收入的税前扣除标准。建议对主要收入来源于劳务报酬和稿酬的独立就业者，提高其税前扣除标准，增加其可支配收入。 （二）改革流转税流转税在我国现行税制居于举足轻重的地位,按照我国的税制设计, 增值税是起普遍调节的中性税种, 对所有属于有形动产的货物全面征收, 消费税则是配合增值税对列举的货物进行特殊调节的非中性税种, 实际上是对增值税的高税率货物单独设立的税种, 营业税覆盖的主要是第三产业。1、增值税 作为普遍调节的税种, 增值税的税率设计不宜过高。我国现行增值税的基本税率为17%，另有一档13% 的低税率，从调节收入分配，促进居民消费的角度，可考虑适当降低增值税税率，并对一般生活日用品、节能产品等实行更低的税率，或在最终环节予以免税或实行零税率。此外，我国增值税覆盖的范围太窄, 还不包括建筑业和大部分第三产业( 加工、修理修配劳务除外) 。同时进项税额抵扣的规定太复杂, 给征管带来许多现实问题。且没有彻底解决重复征税问题。因此，继2009年增值税“转型”改革之后，增值税扩围改革将是今后一个时期税制改革的重点，也是为企业减轻税负的一个大动作。它将进一步解决了货物和劳务税制中的重复征税问题，将积极推动第三产业加快发展。同时，通过降低企业和流通领域的税收成本，有利于降低产品和服务价格，提振消费、改善民生，对扩大内需和促进经济发展方式转变具有重要意义。经营模式，放开手脚向专业化细分和升级换代迈进。2、消费税对特定消费品征收的消费税是流转课税中累进性最强的税种, 发达国家的消费税收入一般都占其全部税收的10%以上和GDP 的3%以上。而我国2007 年消费税收入仅占当年全部税收收入的4.46% 和GDP 的0.89% 。2009 年我国大幅提高了烟产品消费税税负, 调整了酒产品消费税政策, 消费税收入在2009 年占到当年全部税收收入的7.54% 和GDP 的1.42%,消费税的比例较之以前有了较大的提高。我国可以借鉴国外的经验,扩大消费税的征税范围, 考虑将高档家用电器、电子产品、皮革制品、装饰材料、美术工艺品和更多的资源品如铜、钨、铅锌等补充列入征税范围, 进一步强化和凸显消费税的调节作用,也能适当增加税收收入，补充由于增值税税率降低减少的收入，以利于形成一般消费税与特种消费税合理搭配的收入格局。 （三）实施特定的税收优惠政策继续对部分小型微利企业实施所得税优惠政策，支持中小企业发展；落实好各项税费减免政策，促进产业结构升级和服务业发展；实施有利于节能减排、环境保护和增加就业的税收优惠政策；继续清理规范行政事业性收费和政府性基金项目等。（四）完善出口退税制度从近期看，优化现行出口退税制度可从四个方面着手：第一，进一步完善增值税制度，减少增值税优惠政策，扩大增值税征收范围，解决目前增值税优惠政策较多、征收范围较窄的问题；第二，提高出口退税税率，简并出口退税率的档次，建立起规范、稳定的出口退税政策；第三，平衡不同贸易方式的出口退税水平；第四，改进出口退税负担机制，中央政府全额负担出口退税。（五）开征社会保障税社会保障税作为一种有指定用途的税种，专款专用于社会保障方面。这些项目受益者又多为低收入阶层。社会保障税已经成为许多OECD 国家，特别是那些欧洲成员国的最大的政府税收收入来源，很多国家的社会保障税费占GDP 的百分比在10%以上。将我国现行的社会保障费改为社会保障税，并确立全国统一的征收标准，有利于社会保障资金的筹集和使用。采取税率水平较低的差别险种税率，社会保障税税率的确定不宜与目前各项费率相差过多，更不能高于目前费率，而应适度调低税率。（六）开征遗产税和赠与税遗产税和赠与税是完整的慈善捐赠税收激励政策不可或缺的组成部分。许多国家的经验表明，当经济发展到一定水平，从而调整收入差距成为国家税收的主要职能时，开征遗产税和赠与税并对捐赠实行税收优惠有助于促进捐赠。在我国目前个人所得税规模偏小且居民收入差距过大的情况下，适时开征遗产税和赠与税可以解决我国对累积财富捐赠无明确规定的制度缺陷，对于促进慈善捐赠具有特别重要的意义。（七）完善房地产税收尽快开征物业税，提高房地产税所占比重，可采取以下步骤。第一，扩大房产税的税基，配合房产登记部门，对城镇居民自有住房、农村的非住宅和非农业用房屋纳入征收范围，廉租房、生活用唯一住房等给予优惠; 第二，以房地产的现值或市场评估值为计税依据; 第三，适当提高房产税的负担水平，增强房产税的调控功能，可采用累进税率。税率的设置要体现针对性，对住宅划分为别墅、大户型等类型，对别墅可全额适用最高边际税率征税。对居民住房征税时，可设置一定的起征点，切实保障低收入者的利益。（八）其他一是可以适时开征环境税，扩大现有消费税的实施范围，尤其是把一些高能耗、高污染的产品纳入消费税征收范围，从而降低环境污染，推进经济发展方式转变，调整和优化产业结构。二是扩大资源税的征收范围，提高资源税税率，合理体现资源的稀缺性，促进节能减排。通过理顺资源产品的价格结构，增加资源丰富的中西部地区的财力，促进区域经济协调发展。五、结语总之，在实施结构性减税时，在对不同税种进行改革和调整时，应该牢牢把握住扩大内需、鼓励投资、促进出口的方向，促进经济结构优化和经济发展方式转变，促进社会的公平正义，只有这样才能保证国民经济持续健康的发展，GDP不断增长，而这正是预算增收的先决条件。在实施结构性减税的同时采取结构性增税，或者增加新的税种，在不断完善我国的税收体系的同时达到鼓励资源综合利用、节能减排和促进经济发展方式转变的作用，也可缓解财政收入下降的压力，利于预算增收的实现。参考文献：1张冰优化结构，合理减税对当前结构性