2000年来江苏城镇化发展历程回顾与对策探讨.pdf

1 0275.0275.20002000 年年来来江苏江苏城城镇镇化化发展发展历程历程回顾回顾与与对策对策探讨探讨 何培根 摘要：摘要： 2000 年以来， 江苏省城镇化水平以年均 1.9 个百分点的速度快速增长， 是同期中国城市化水平提升最快的省份之一。 本文在对近十年来江苏城镇化发展 历程与特征回顾的基础上，深入分析当前江苏城镇化发展存在的主要问题与挑 战，进而有针对性地提出下一阶段江苏城镇化发展对策与制度创新建议。 关键字：关键字：江苏 城镇化 特征 发展对策 制度创新 1、引言 2000 年 7 月， 江苏省将城市化作为推进经济社会发展的“五大战略”之一， 确定了“大 力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城 镇发展质量”的指导思想，并出台了关于进一步加强城市工作的意见 。这一决策的出台 大大调动了地方各级政府推进城镇化发展和城市建设的积极性， 全省城镇化呈现高速推进的 发展状态。2000 年以来，江苏省城镇化水平以年均 1.9 个百分点的速度快速增长，快于全国 同期年均增长 1.3 个百分点的速度。从省际比较看，江苏城市化率居全国由第 10 位上升到 第 8 位，成为全国城镇化水平上升最快的省份之一。2010 年，江苏城镇化水平达到 60.58%， 比全国平均水平高出 10.9 个百分点，成为中国城市化水平提升最快的省份之一。 10 20 30 40 50 60 70 19501960197019801990200020102020 年份 城市化水平（%） 全国 江苏 城 市 化 水 平 （ % ） 88.60 85.01 78.01 63.39 60.36 57.90 55.60 55.4953.39 53.32 51.59 51.39 0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00 80.00 90.00 100.00 上 海 北 京 天 津 广 东 辽 宁 浙 江江 苏 黑 龙 江内 蒙 吉 林 重 庆 福 建 图 1 建国以来全国及江苏城镇化水平发展历程 图 2 城市化水平高于 50%的省（市）对比（2009 年） 2、近十年江苏城镇化发展历程回顾：辉煌与反思 2.12.1 江苏城镇化发展江苏城镇化发展历程的总体特征历程的总体特征 2.1.1 城镇人口呈绝对数量与规模增长共存 在 20002010 年期间，江苏城镇化水平从 41.5%提高到 60.58%，城镇人口规模由 3040 万人增加到 4768 万人，每年约有 172 万左右的人口进入城镇。同期，在总人口增长 4.8%的 2 同时，江苏省城镇人口增长了 37.1%，城镇人口的增长速度要远远快于总人口的增长速度。 从规模看，19902000 年，江苏城镇人口约一半集中在小城镇，小城镇对城镇化的促进作用 大于城市。但自 2000 年以来，江苏省城市规模化增长趋势十分明显，城镇人口向特大城市、 大城市集聚趋势明显。2000 年，全省 13 个省辖市中，市区非农业人口在 200400 万人、 100200 万人、50100 万人和 50 万人以下的城市数分别为 1、4、7、1 个。至 2010 年，辖 市区非农人口在 50 万以下的已经没有，400 万以上、200400、100200 万人、50100 万人 的城市数分别为 1、6、5、1 个。特大城市、大城市（市区）城镇人口占全省的 58.5%，地 区生产总值占全省的 51.6%。同时，从规模等级结构看，江苏特大城市、大城市、中等城市、 小城市、小城镇城镇人口规模结构比为 17：28：15：40，以特大城市和大城市为主导的集 中式城镇化模式进一步加快。城镇人口在数量和结构上的变化反映出 2000 年以来江苏省城 镇化的发展变化趋势：从 1980 年代以小城镇、小城市为主已经转变为以特大城市和大城市 为绝对主导的规模化城镇化进程。 表 1：20002010 年江苏省城镇人口规模演变 人口数量变动情况（万人） 城镇化率 年均提高百分点 总人口增长 规模 城镇人口增长规 模 城镇人口年均 增长规模 19901999 446.23 1061.15 118 1.5% 20002010 349.26 1726.82 173 1.6% 数据来源： 江苏省统计年鉴 ，中国统计出版社。 图 3：2000 年与 2010 年江苏省城镇人口规模比重 2.1.2 城市群差异化发展格局逐步显现 2000 年以来， 城市群成为江苏城镇化进程中空间集聚的主要载体。 至 2010 年， 苏锡常、 南京、徐州三个都市圈总人口和地区生产总值分别占全省的 70.78%和 79.15%，比 2000 年 分别增加了 3.4 和 5.3 个百分点。三大都市圈经济实力快速增加，形成了省域城市化的强大 拉力，扩展了城市集聚发展的空间。从各都市圈总体水平以及中心城市发展现状看，城市区 域功能分工逐渐清晰， 各都市圈差异化发展态势仍然较为明显： 南京都市圈中心集聚能力得 到进一步加强；苏锡常都市圈成长为城市区域，区域发展匀质化特征明显；徐州都市圈整体 实力仍然较弱，中心城市对周边城镇带动作用不明显。同时，新兴的城市组团不断涌现，城 市群内部城市联系日益密切，如澄靖组团、扬镇组团等，在城市群内部正开展新一轮的竞合 重组。同时，沿江、沿海、沿东陇线等城镇发展轴线也在拓展，成为江苏城镇化空间格局的 另一主要形态。 这种集中式城镇发展方式促成了经济网络效益的形成， 在提高江苏省生产力 和效率方面带来诸多积极影响，实现了以效率为基础的城镇化模式转变。 3 2.1.3 三大区域城镇化水平差距有所减小 受不同区域间区位环境、资源禀赋、经济社会基础、发展政策等因素的作用和影响，江 苏城镇化发展进程一直呈现出较为明显的区域差异。至 2010 年，苏南、苏中、苏北三大区 域城镇化水平分别为 70.3%、56.0%、51.5%。在 2000 年前，苏中、苏北地区城镇化水平与 苏南地区的差距呈扩大趋势。2000 年后，这种状况有所改善。从城镇化增长速度看，三大 区域城镇化发展均保持强劲的增长势头， 苏南地区尽管由于大量涌入的外来人口使得城镇人 口数量增长速度快于苏北、苏中地区，但城镇化水平提高幅度却要低于苏中、苏北地区；而 处于城镇化加速发展阶段的苏北、苏中地区，在 20002010 年期间，城镇人口比重分别增加 了 18.3%和 20.3%，高出苏南地区 1.2%和 0.9%，城镇化提升幅度明显快于苏南地区（苏南 地区为 10.7%） ，与苏南地区差距逐步缩小。 表 2：2000 与 2010 年江苏三大区域人口比较 2000 年 2010 年 总人口 （万人） 城镇人口 （万人） 城镇人口 比重（%） 总人口 （万人） 城镇人口 （万人） 城镇人口 比重（%） 苏 南 2462.62 1466.74 59.6 3254.87 2288.05 70.3 苏 中 1688.72 636.49 37.7 1636.12 916.54 56.0 苏 北 3153.02 983.01 31.2 2975.01 1532.56 51.5 数据来源：2000、2010 年江苏省统计年鉴 ，中国统计出版社。 图 4：2000 年与 2010 年江苏省城镇化水平空间差异 2.1.4 城镇化与经济发展的协调性有所提升 以世界相近发展水平国家和地区的城镇化水平作为参照系，可以看出 2000 年江苏人均 gdp 为 1126 美元，达到下中等收入国家的水平，但城市化仅相当于低收入国家的水平，差 距明显。2010 年，江苏人均 gdp 达 7700 美元，位于世界上中等收入国家水平，城市化水 平虽与上中等收入国家水平存在差距， 但却超过下中等收入国家平均水平， 原来滞后于经济 发展水平的状况得到改善。从城市化与工业化的协调度看，城市化与工业化的差距由 2000 年的低于工业化 10.4 个百分点转变高出工业化 9.1 个百分点， 从滞后于工业化转变为推动工 4 业化的发展；与此同时，城镇人口的增加和空间的拓展，直接带动了城建投资增长。从 2000 年开始，江苏城市（县城）城建固定资产投资额呈稳定增长速度，至 2010 年，城建固定资 产投资额达 1408.60 亿元， 占全社会固定资产投资额的 6%， 占地区生产总值的 3%。 可以说， 城镇化已经成为江苏扩大投资的重要增长点之一。 表3：世界银行人均gdp分组的gdp部门份额与江苏比较 人 均gdp （1998 年， 美元） 城 市 化 水 平 （1997 年，%） 产业结构（%） 第一产业 第二产业 第三产业 低收入国家 760 28 21 41 38 下中等收入国家 761-3030 42 12 36 52 上中等收入国家 3031-9360 74 7 35 57 高收入国家 9361 76 2 33 65 江苏：2000 年 2010 年 1126 7700 29.9 60.58 15.1 6.1 51.1 52.5 33.8 41.4 资料来源：世界银行1999/2000年世界银行发展报告：迈进21世纪 ，中国财政经济出版社2000年中文版。 2.22.2 江苏江苏城城镇镇化发展化发展面临的约束面临的约束与挑战与挑战 2.2.1 资源环境压力进一步增大 江苏人口城镇化规模在短短十年内的高速发展对资源环境造成了巨大压力。 随着城镇规 模的快速发展增长，城镇资源需求快速增加，如江苏城市居民用电从 2000 年的 52.08 亿千 瓦时增长到 194.26 亿千瓦时，城市自来水供水量从 35.34 亿吨增长到 48.28 亿吨。此外，城 镇人口的增长增长必然带来土地的快速扩张。 20002010年全省城镇化水平水平增长了0.46 倍，城市人口增长了 0.61 倍，但同期城市 建成区面积增长了 1.8 倍，建设用地面积 增长了 2.2 倍。近十年来，大部分省辖市 建设用地年均递增速度都超过 10%，而与 此同时全省耕地数量年均减少 1%，城镇 用地增长的弹性系数大大超过了合理预 值。同时，城镇空间扩张和产业选址更多 地考虑土地经济成本、劳动力成本、交通 条件，往往忽视生态成本，导致城镇化过 程中出现了一系列生态环境问题。如在 20002005 年之间，无锡、苏州和常州三市由于城 市化的超常规发展，生态用地大量减少，生态环境状况指数下降幅度较大。全省生态环境状 况指数也呈逐年下降的趋势，由 2000 年的 70.3 下降到 2010 年的 65.31。 1 江苏省环保厅.20002005 生态环境状况因子变化分析r.2006.10.31 图 5：2000-2005 年各省辖市生态环境状况指数变化 5 2.2.2 城乡二元结构尚未根本打破 2000 年以来，江苏集中式的城市化发展战略在这一期间更多地关注城镇化量的增长， 包括城镇人口增长速度、城镇规模结构等，强调发展资源向特大城市和大城市倾斜。在这一 发展理念下，长期形成的城乡二元结构的治理思路、政策体系和管理体制难以完全松动，城 乡在经济、社会发展的各个领域还存在着制度和政策的不公平。按现行统计法，2009 年江 苏农村区域户籍人口总数为4699.3万人。 因此， 在全省7724.5万常住人口中， 实际只有3025.2 万人为真正的市民，仅占 39.2%。换言之，按现行统计法计算的 4294.8 万城镇人口中，尚 未取得市民待遇的约有 1270 万人，占城镇人口的 29.6%，占全省常住人口的 16.4%2。尽管 近年来， 江苏省户籍制度虽然在打破城乡二元结构方面有所突破， 放宽了部分城镇落户的条 件，但附着在户籍背后的教育、 医疗、 就业、 保障等仍缺乏相应的配套改革。 现行城市失业、 医疗、 养老等基本社保制度将农村居民及农民工排斥在外， 一定程度上的歧视性就业政策和 多元结构的劳动力市场依然或明或暗存在，外来务工人员长期徘徊在城市“正规”就业的门 外。由于城乡保障体系不对接、现行城乡就业创业扶持政策不统一，进城农民担心进城后农 村的好处得不到、 就业创业和城市福利无保障“两头落空”， 因此不敢从农村“脱根”进入城镇。 2.2.3 城镇协调发展机制有待健全 省域城市群协同发展机制尚未形成。南京、徐州都市圈地跨两个以上省级行政区，圈群 定位较模糊，综合实力不强，功能发挥有限，对周边区域辐射力较弱。而苏锡常都市圈由于 各自都处于国际垂直分工的产业链中，相互之间功能联系不强，水平分工协作体系不健全， 缺乏深层次合作，甚至相互挤压周边城市的发展空间。 此外，近十年来，中小城镇在江苏经济社会发展中的地位和作用相对萎缩。从省域城镇 体系结构看， 目前苏南及苏中多数县级市已进入中等城市甚至大城市行列， 而苏北和苏中部 分县市的城市规模还偏小，多数为 20 万以下人口的小城市，对县域经济社会发展的辐射带 动作用不强。全省 814 个建制镇的城镇人口平均规模为 1.76 万人，与县驻地镇的城镇人口 平均规模（约 22 万人）相比，在人口规模差距上要比十年前明显扩大。小城镇对周边农村 地区的住房、教育和人居环境等的服务潜力并没有充分发挥出来。 表4：2010年江苏省不同城镇类型的城镇人口分布 城镇类型 数量（个） 人口（万人） 比重（%） 平均人口规模（万人） 省辖市城区 13 1870.70 41.86 143.90 2 周乃翔等.共建更加美好的城乡城乡建设视角下江苏城乡发展一体化解析m.中国城市出版社.2011 6 县级市城区 26 656.02 14.68 25.23 县 城 24 507.10 11.35 21.13 建制镇 814 1435.41 32.12 1.76 合 计 877 4469.23 100.00 5.10 数据来源： 江苏省 2010 年度城乡建设统计年报 ，表中数据含暂住人口。 2.2.4 城镇化制度创新亟待突破 制度变革是推动江苏城镇化发展的重要因素。 改革开放后， 政府运用行政力量配置城市 化资源，加大了对工业化和城市化的支持与鼓励，直接推动了各地城市的繁荣发展；在政府 宏观调控的同时， 市场机制参与的自下而上的城市化制度安排逐步形成， 城市发展中显现的 规模效益和集聚效益，吸引着更多的人口和生产要素进入城市。但从总的制度设计看，江苏 城镇化发展在制度设计上仍存在诸多缺陷： 如地方政府土地财政难以彻底变革， 导致存在建 设用地总量增长太快、工业用地过度扩张，违法违规用地，滥占耕地等屡禁不止的问题。另 外， 当前的行政区划也不适应城市空间的优化发展。 过去建立在农业社会生产力水平基础上 的行政区划， 在工业化进程中必然会逐步显现出不相适应的地方。 这种不相适应最为突出的 是管理层级过多、行政单元过小。江苏在省以下有市、县（市、区） 、乡镇（街道）和村（社 区）四个管理层次，市管县体制在实践中已经暴露出各种弊端。此外，伴随着城市化的快速 推进，一些经济发达镇经济快速发展，人口急剧增长，在社会管理和公共服务方面面临许多 新情况新问题，受传统体制机制掣肘越来越突出，影响和制约了经济发达镇的进一步发展。 3、江苏下一阶段城镇化发展对策与制度创新思考 3 3. .1 1 继续推进继续推进差异化的城镇发展战略差异化的城镇发展战略 从城镇化空间布局看， 应将城市群作为组织省域城镇空间发展的主体形态， 积极培育和 发展城市群中的重点城镇。加大区域交通体系、资源能源分配模式等重大基础设施的建设， 加速城市群功能整合，推进区域协作分工、平衡协调区域利益。逐步建立高效的城市群统筹 协调机制，协调各方利益，实现多方共赢；建立分工明确的产业协作体系，以发挥城市间的 互补性。此外，推动网络信息化与能源开发输送等基础设施建设，促进生产性服务业与生活 性服务业的专业分工得以深化，推动各城镇群转变发展方式。 依据区域发展的不同阶段和水平差异， 加强对苏南、 苏中、 苏北城镇化发展的分类指导， 鼓励走多样化的城镇化道路。 重视对苏南和沿江地区城市形态的研究和推动， 加大对沪苏通、 7 锡常泰、宁镇扬等城市群的培育力度。引导苏南进一步增强中心城市竞争力，把有条件的县 城建设成为现代中等城市， 把基础较好的重点中心镇培育成功能完善的小城市； 引导苏中发 挥临江、沿海的区域优势加速崛起，借助沿江城市群的孕育加快融入苏南、接轨上海；加强 对沿海及苏北腹地中心城市发展的规划与指导， 注重解决大城市供给和中心镇发展问题， 为 进一步推动沿海开发和苏北振兴提供支撑。高度重视中小城镇、乡村欠账问题，加大城镇供 水、交通、住房等工程性基础设施以及人才、技术、资金等综合资源的转移投送，在促进资 源的有效配置的同时，也有利于减轻环境污染。 3 3. .2 2 制定发展边界与制定发展边界与创新土地机制创新土地机制 充分发挥城市总体规划和土地利用总体规划在用地利用上的整体控制和引导作用， 制定 城镇增长边界，强化规划和年度用地计划管控，注重控制土地供应节奏，从严控制城镇扩张 对耕地占用规模。同时，城市建设用地布局应充分考虑耕地的生态功能，做到耕地生态系统 与城市建设的有机结合。 完善土地收益分配制度， 改革现行土地出让收入主要由地方政府享 有的政策，建立中央政府-地方政府-农村集体经济组织及农民合理分享机制，抑制地方政府 “以地生财”的冲动。改革土地税收制度，归并土地流转环节的土地税种、减轻税负；出台 提高土地保有环节税负的政策文件，改变当前“高流转、低保有”的税赋结构，建立资源占 用的约束机制。扩大市场机制配置土地资源的范围，严格控制划拨供应土地的范围，可逐步 将经营性城市基础设施建设用地纳入有偿使用的轨道。 研究出台不动产税和土地闲置税， 提 高土地保有成本，促进土地合理流转和及时开发。改革城乡二元土地管理制度，建立城乡统 一的土地市场。 如可进行农村集体土地的产权改革， 逐步解除对农村集体土地所有权的限制， 最终实行农村集体建设用地和城市国有建设用地的“同地、同价、同权” ，并通过不断完善 法律体系来保护农民的土地权益。 3 3. .3 3 优化城镇优化城镇行政管理体制行政管理体制 推进城镇行政管理体制改革， 减少行政等级对资源分配的干预。 充分发挥市场在资源配 置中的基础性作用， 逐步改变按照城镇行政等级配置公共资源要素的管理体制， 赋予中小城 市更多的管理权限和发展机会。对吸纳人口较多、经济总量较大的县城和小城镇，要赋予其 与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限， 如增加中小城市和小城镇政府建设 项目审批的自主权。政府公共服务资源的配置要与行政级别相脱钩，下放学校、医院、养老 机构等公共服务机构设立的审批权。对于镇区常住人口规模达 5 万以上的建制镇可考虑设 市，并配置相应的机构和人员编制。逐步探索实行城镇管理和农村管理分开，避免资源过度 向城市倾斜。 8 3.3.4 4 进行综合配套户籍制度改革进行综合配套户籍制度改革 户籍制度改革的根本目的是落实城市化过程中城市化人口的权利保障， 以民主法制人权 的原则维护主流社会和边缘群体之间的平等。 改革的重点人群应是农民和外来务工人员。 省 政府应明确农民落户政策， 各地方政府要优先解决具有一定职业技能又长期在城镇务工的新 生代农民工落户问题。 允许各地根据自身不同的情况针对户籍制度进行探索试验， 对于已经 明确放开落户限制的中小城市和小城镇要以制度落实政策， 对于暂时还不能完全放开落户限 制的大城市和特大城市， 要全面放开辖区内和周边中小城市