健康教育及健康促进立法的必要性与路径选择研究.pdf

healtheducation andhealthpromotionvol.5, no.3, sept. 20, 2010 工 作 探 讨 健康教育及健康促进立法的必要性与路径选择研究 陈伯铃叶红唐华顾碧华沈振辉 【摘要】居民生活水平得到进一步提升，相对滞后的健康教育及健康促进与不断增长的居民健康需求间的矛盾日 益突出，健康教育与健康促进领域亟待法律法规的引导与规范。本文着重探讨健康教育及健康促进立法的必要性，同时就 健康教育及健康促进立法的路径选择进行分析与研究。 【关键词】健康促进；健康教育；立法；路径选择 research on the necessity and route choice of health education & health promotion legislation chen bo-lin, y e hong, tang hua, gu bi-hua, shen zheng-hui.chongmingcounty center for disease preventionand control,shanghai, 202150,china 【abstract】with the further advancement of peoples living standard, the disparity between the relatively backward health education & health promotion and the increasing health needs of residents have become ever larger. health education and health promotionneeds leading and standardizing bylaws and regulations.the paper emphatically discusses the necessityof health education & healthpromotion legislation, simultaneously analyzesthe legislative choice of the health educationand health promotion. 【keywords】healthpromotion；health education；legislation；route choice 随着我国经济的发展，国家实力得到增强，社会财富 积累日益增厚，人民生活水平得到进一步提升，城乡居民 对健康方面的需求也日趋强烈，无形之中已经将我国健康 教育与健康促进事业导向新的历史阶段。健康教育与健康 促进是防治不良的行为、 生活方式引起疾病的最有利手段， 是提高全民素质、降低巨额医疗费用的最有效措施，也是 推动卫生事业改革、 建设和谐社会的具体体现1。 但目前水 平相对滞后的健康教育及健康促进与不断增长的居民健康 需求产生的矛盾日益突出，传统、低效、单一、浮于形式 的健康教育与健康促进模式已经无法很好地适应新时期的 发展要求。由于各地经济水平的差异不齐、政府层面的重 视程度不一、各健康教育与健康促进机构工作机制及人员 素质的参差、资金支持力度的强弱等多种因素导致现阶段 我国健康教育与健康促进的发展极不均衡，工作成效优劣 不一。同时，欠缺相关的规范和规则指导，健康教育与健 康促进领域鱼龙混杂、甚至出现了部分人利用群众对健康 的需求大肆炒作的伪健康、伪医学害人谋利的现象，类似 近期遭到痛批的张悟本之怪现象。应当尽快建立和完善多 层次、广覆盖、多功能的健康教育与健康促进体系，以满 足人们迫切的健康需求，提升全民的健康素养，促进全民 健康水平的提高。而建立健全与人民健康需求相匹配的健 康教育与健康促进体系的首要任务，就是破解掣肘当前健 康教育与健康促进事业发展的迷局，应加快健康教育与健 康促进领域法律法规建设。 立法作为社会资源第一次分配的重要工具，为社会诸 多疑难问题的解决起到了基础性调节与促进作用。健康教 育与健康促进工作自身的开展正是需要整合全社会资源以 共同发力，因此，展开健康教育与健康促进立法工作，成 为全面推进我国健康教育与健康促进事业蓬勃发展的必由 之路。在 1989 年世界卫生组织通过的纲领性文件行动起 来，发展中国家的健康促进中也提到：通过立法鼓励把 健康的生活方式作为社会规范并促进个体与集体的健康行 为2。 因此， 加快研究与制定健康教育及健康促进相关法律 法规，是解决城乡居民日益增长的健康需求与相对薄弱的 健康教育及健康促进之间矛盾的关键性步骤。 1健康教育与健康促进立法的必要性分析 【作者单位】上海市崇明县疾病预防控制，上海，202150。 【作者简介】陈伯铃（1983） ，男，江苏南通人，卫生管理师，主要 从事健康教育与健康促进工作。 1.1宪法精神与内容的必然要求 中华人民共和国宪法第二十一条明确提到：国家 发展医疗卫生事业，开展群众性卫生活动，保护人民健康。 32 0 he&hp健康教育与健康促进2010 年 9 月第 5 卷第 3 期 而健康教育正是是通过有计划、有组织、有系统的社会和 教育活动，促使人们自愿地改变不良的生活行为和影响健 康行为的相关因素，消除或减轻影响健康的危险因素，预 防疾病，促进健康和提高生活质量。健康促进的概念比健 康教育更广泛，健康促进是指一切能促使行为和生活条件 向有益于健康改变的教育与生态学支持的综合体。健康教 育与健康促进工作的根本价值取向旨在通过全面系统地整 合与配置现有的社会各类资源，来发挥实现和保障公民健 康权的作用。2004 年宪法修正案也明确将宪法第三十三条 增加一款，作为第三款：“ 国家尊重和保障人权。” 而健康 落实到基本人权上，就表现为健康权。作为国家根本大法 的宪法已经把对人权的尊重和保障提到相当的高度，展开 健康教育与健康促进立法工作正是对作为人权重要组成部 分健康权的重视与保障。健康教育与健康促进工作通 过整合社会资源来保护人民的健康，进一步促成了健康权 的实现与达成。因此，从现实意义来制定健康教育与健康 促进相关法律法规来维护公民的健康，加强健康教育与健 康促进立法不仅是对宪法的尊重与贯彻，更是对宪法精神 与内容的具体化与良好实践。 1.2健康教育与健康促进工作的本质诉求 健康教育与健康促进工作的开展涉及到社会资源的整 合和调用，没有强有力的政策与法律支持，健康教育与健 康促进工作的发展就失去了坚实的基础与持久的动力。健 康促进是调动现有资源来促进人群的行为与生活向有益于 健康的方向转变，健康教育也是通过有组织、有计划、系 统地社会与教育活动来促使人群改变不利于健康的行为或 是采取有益健康的行为，两者无一例外地涉及到社会资源 的系统配置与调用。立法作为社会资源第一次分配的重要 工具之一，恰恰能胜任这一复杂且系统的社会调配，使之 为健康教育与健康促进所用。 当前国家综合实力显著提升， 应切合时机尽快将健康教育与健康促进立法提上议事日 程，这是解决当前掣肘健康教育与健康促进工作根本性问 题的重要一步，也是全面提升我国公民健康素养与健康水 平的关键环节。 尽管在 全国健康教育与健康促进工作规划纲要 （2005 2010） 提到：健康教育与健康促进工作经费不得少于当 地卫生事业经费的 5%，各级卫生部门在优化卫生资源配 置，调整卫生投入结构中，要保证健康教育经费在优先领 域的投入，并随卫生经费的投入比例而增加。但目前我国 健康教育与健康促进工作的发展与地区经济水平及当地政 府重视程度呈高度相关性，因而健康教育与健康促进工作 的经费保障、人员配备等方面常常受制于此，纲要的执行 力度也大打折扣。此外，健康教育与健康促进工作是系统 整合现有社会资源共同展开的工作，仅仅凭借政府主导与 投入，缺乏足够的社会力量参与，明显势单力薄。由于经 济条件的制约，我国各地公共卫生发展不均衡，使健康教 育体制的建设呈现多样化3。 因此， 要从根本上解决一系列 掣肘健康教育与健康促进工作开展的问题，只有通过立法 来系统规定与保障健康教育与健康促进工作，从资金筹措 与保障、人员的配备、规范社会力量参与健康教育与健康 促进工作的机制，到推进社会资源的整合，共同服务于健 康教育与健康促进，保证健康教育与健康促进工作的长期 可持续性，才能从根本上使健康教育与健康促进工作尽快 地满足当前日益增长的人民健康需求。 2健康教育与健康促进立法路径选择研究 立法作为社会资源初次分配的重要工具，在程序与制 度上有较为严格的要求，在职能与权力分配上有明确的划 分。因此，基于保障健康教育与健康促进工作的立法也不 能偏离我国现有的立法程序与制度。我国是统一而又分层 次的立法体制，下面就从中央和地方两个层面来具体分析 和研究我国健康教育与健康促进立法可选择路径。 2.1中央层面健康教育与健康促进立法路径 2.1.1全国人大及其常务委员会健康教育与健康促进立法 中华人民共和国立法法规定：我国是全国人民代表 大会及其常务委员行使国家立法权，全国人民代表大会制定 和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。目前， 我们现行宪法没有专门涉及健康教育与健康促进相关事项 或条款， 当前水平相对滞后的健康教育与健康促进工作与不 断增长的居民健康需求产生的矛盾日益突出，因此，有必要 通过全国人民代表大会进行修宪。通过系统全面的调研，在 基于当前宪法原有法条的基础上进行适度合理地修宪， 丰富 相关条款，加入健康教育与健康促进全局性的规划与要求。 通过根本法明确开展健康教育与健康促进是促进我国全民 健康素质及素养提升的长期举措，以最高法律效力确认健康 教育与健康促进工作在我国未来社会发展中的重要地位，为 我国建立层次丰富、 制度完备的健康教育与健康促进相关法 律规范体系提供宪法依据与保证。通过修宪将健康教育与健 康促进纳入现行宪法的相关条款，有利于从宏观层面确立健 康教育与健康促进的地位，有利于更新社会各利益群体对健 康教育与健康促进的认识与观念，有利于健康教育与健康促 进工作的长远发展。 因而在宪法层面强化与认可健康教育与 健康促进工作，能起到提纲挈领、事半功倍的示范效应。通 过修宪从最高法律权威层面确立健康教育与健康促进的立 32 1 healtheducation andhealthpromotionvol.5, no.3, sept. 20, 2010 法程序要求是所有立法路径中最为严格的。 选择通过修宪这 一立法路径对健康教育与健康促进进行立法， 优势在于能将 健康教育与健康促进工作借助宪法根本法的力量上升到新 的发展高度，其重要性也得到最高权威的确认。这一路径的 不足之处在于宪法本身具有的宏观性指导特征， 通过修宪仅 仅是确立了健康教育与健康促进工作在宏观意义上的地位， 实际操作与执行仍需制定具体的法律法规予以支撑和实现。 2.1.2国务院健康教育与健康促进行政立法 健康教育与健康促进工作位于国务院卫生部的工作职 责与范畴之内，推进与加强健康教育与健康促进工作的规 范化与持续性、有效性，是卫生部的工作内容之一。进行 系统、全面的立法，是健全并完善我国健康教育与健康促 进事业的关键步骤。国务院有根据宪法和法律，制定行政 法规的立法权。在职责范围之内，展开健康教育与健康促 进工作的行政立法是从深度与广度上推进健康教育与健康 促进工作走向规范和良性发展的重要环节。国务院或卫生 部按照行政立法程序，在广泛听取有关机关、组织和公民 的意见，对健康教育与健康促进的实施展开专门且具有针 对性的行政立法。通过健全健康教育与健康促进相关行政 法规、规章，从行政层面落实并保障健康教育与健康促进 得以长期可持续发展的政策与必要措施，尤其是对健康教 育与健康促进工作各个环节进一步细化，使之具有可操作 性、可评估性，促使各级政府部门对健康教育与健康促进 工作引起重视并予以足够的支持。这正是选择国务院及相 关部门展开健康教育与健康促进立法路径的优势所在。 2.2地方层面健康教育与健康促进立法路径 选择从地方层面展开健康教育与健康促进立法较之国 家层面的立法更具灵活性与可实现性。国家层面健康教育 与健康促进立法程序的启动是牵一发而动全身，需要进行 长期、广泛的多层面调研与探讨，往往需要权衡更多的利 益相关，同时也受制于各地的经济实力、观念差异以及健 康教育与健康促进发展现状等。因此，从地方层面对健康 教育与健康促进工作展开具有探索性、示范性的立法，更 具现实操作性和优越性。地方层面的立法分两个层次：其 一是地方人大及其常务委员会进行的立法，包括省、自治 区、直辖市、较大市的人民代表大会及其常务委员会根据 本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、 行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规；其二是地 方政府进行的行政立法，包括省、自治区、直辖市和较大 市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、 直辖市的地方性法规，制定规章。两者重要的区别是在于 法律效力与立法程序上的差异，地方性法规其效力高于当 地本级及下级政府所制定规章，地方性立法的程序相对更 严格。因此，在地方层面健康教育与健康促进立法路径的 选择上，考量的重要因素是各地的经济状况、社会认知、 健康教育与健康促进发展水平、 社会支持力度等具体情况。 我国现有的健康促进与健康立法的案例都是无一例外地走 地方层面立法路径。 3总论 选择与当前社会发展水平相适应的立法路径，展开对健 康教育与健康促进领域的立法， 是解决现阶段人们日益迫切 的健康需求与水平相对落后的健康促进与健康教育之间矛 盾的关键步骤。目前有部分省市作为健康教育与健康促进立 法的先行者， 已经迈出了重要的一步。 2009 年 7 月江苏省人 大常委会发布江苏省学生体质健康促进条例 ，该条例虽 不是专门针对健康教育与健康促进工作的立法，可喜的是已 经将健康促进相关内容包括其中。 2007 年 9月深圳市发布深 圳市卫生事业“十一五”发展规划，其中明确提出加强健康 教育体系建设，加强法制建设，出台深圳健康教育与健康 促进