公共管理知识.doc

管理公共管理一、公共行政的本质公共行政，即行政管理，是指国家行政机关依法管理国家事务和社会事务的组织活动。公共行政的主体是国家行政机关；客体是国家事务和社会事务；依法实施行政管理，提高行政效率，实现国家意志，是公共行政活动的主要方式和目的。公共行政是国家管理的基础，是政府活动的核心。从管理对象来看，公共行政的对象几乎涉及国家管理的各个方面，包括政治、经济、社会和文化等；从管理任务来看，公共行政负责处理国家日常公共事务，行政任务占国家管理任务的很大份额，公共行政保障着国家的正常运转。因此，公共行政在国家管理中处于核心地位。二、政府职能的主要内容1政治职能政治职能，亦称统治职能，政治职能是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。我国政府主要有四大政治职能：军事保卫职能；外交职能；治安职能；民主政治建设职能。2经济职能经济职能是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国政府主要有三大经济职能：宏观经济调控职能；提供公共产品的服务；市场监管。3文化职能文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证。我国政府的文化职能主要是：发展科学技术；发展教育；发展文化事业；发展卫生体育。4社会职能社会职能是指除政治、经济、文化职能以外的政府必须承担的其他职能。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。目前，政府的社会职能主要有：调节社会分配和组织社会保障的职能；保护生态环境和自然资源的职能；促进社会化服务体系建立的职能；提高人口质量，实行计划生育的职能。三、政府与社会的关系简单地说，政府与社会的关系也就是“官”与“民”的关系。这种关系主要包括三个方面：一是政府对社会的管理；二是社会对政府的支持和监督；三是政府与社会通过精诚合作作用于市场机制，共同治理宏观社会，增进社会整体福利。在计划经济体制下，由于市场的弱化或取消，我国建立了政社不分的“大政府、小社会”的管理模式，政府经常性地运用超强制行政手段对社会进行全面管理。这在当时具有一定的合理性和必然性。但随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，传统的社会管理模式由于缺乏自我管理和自我发展能力，越来越难以适应市场经济发展的要求。因此，必须按照三种途径构建政社分离的新型社会管理模式。(1）培养社会自治能力。培养社会自我管理的组织，把政府包揽的事还给社会，由社会组织自行管理，如各类行业协会和城乡居民的自治组织以及社会中介组织，可以在社会的自我管理上发挥作用。(2）加快社会保障制度改革。尽快建立起与市场经济相适应的社会保障制度，切实保障弱势群体的基本生活权利，维护社会稳定，保证经济社会和谐发展。(3）确立政府与社会的良性互动体系。政府不能包办社会具体事务，而应充分发挥社会组织的积极性，由社会组织去管理社会的微观事务。同时，有必要形成社会对政府权力的有效制约机制，以防止政府权力的滥用。四、公共危机管理公共危机通常指一系列中止和平进程或瓦解社会正常关系、秩序的事件。1公共危机的特点(1）事出突然，具有意外性，作出反应的时间有限。公共危机事件是由一系列细小事件逐渐发展而来的，事实上存在某些征兆，因而在理论上存在预警的可能性。但从各国实践的情况看，公共危机真实发生的时间、地点往往具有相当的不可预见性，而且，正因为公共危机通常出乎社会秩序或人们的心理惯性运行，才会形成某种程度上的紧急性、危险性。(2）威胁公共利益。公共危机表现为由于某种不可预知事件的发生，打破了正常的社会秩序、经济秩序和生活秩序，威胁到了公众的财产以致生命安全，进而引发了一个地区的社会公众的比较普遍的恐慌情绪和恐慌行为的情境状态。(3）高度不确定性。公共危机之所以成为危机，在一定程度上就是因为很难预料它可能带来的后果。同时，由于信息时代的发展，事物之间的联系愈发呈现多元和共时的特征，资源的有限性也会导致事实上顾此失彼，形成“连锁反应”，把危机的影响扩大。2公共危机管理的原则公共危机管理的首要目标，是在紧急情况下建立秩序，稳定公众，维持社会经济系统的正常运作。(l）时间性原则。公共危机具有巨大的破坏性、危害性和负面影响，一旦发生，时间因素往往是决定性的。因此，政府及早在事发现场采取一系列的紧急处置手段，及时控制危机事态的发展，是公共危机管理的第一原则。(2）效率性原则。公共危机的蔓延速度往往是很快的。这就要求政府具有快速反应的应变能力和有效率的资源动员能力。(3）协同性原则。由于参与危机应对的人员和力量来自各个方面，包括交通、通信、消防。信息、搜救、食品、公共设施、公众救护、物资支持、医疗服务和政府其他部门的人员，以及军队、武警官兵等，有的时候还有志愿人员参加，因此，危机应对中协同一致运作特别重要。危机的不可回避性以及危机应急管理的紧迫性，要求政府在危机发生后，实现不同职能管理部门之间的协同运作，明晰政府职能部门与机构的相关职能，优化整合各种社会资源，发挥整体功效，最大可能地减少危机的损失。(4）科学性原则。公共危机应对中所谓的“科学性原则”，主要是针对那些因工业技术而引起的灾害以及由自然灾害而造成的危机事件。前者包括危险物品、辐射事故、水坝决堤、资源短缺和大面积建筑物着火等；后者包括干旱、海啸、森林大火、山崩、咫风、火山爆发等。应对这些危机事件，不可盲目蛮干，而应当注重科学性、技术性，多征求特定技术领域内专家的意见。3公共危机的应对要点(1）减少、缓解危机；(2）动员、准备资源以有效地控制危机；(3）回应社会与公众的需求；(4）危机后的恢复与重建。 五、中央政府组织与地方各级政府组织1中央人民政府组织机构(l）国务院领导机构。国务院领导机构是国务院组织系统的核心部分。根据1982年宪法和国务院组织法的规定，国务院领导机构由国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。副总理一般受总理委托分管某一方面的事务，如主管工业、农业、财经、贸易等。受总理委托，国务委员可以负责某些方面的工作或专项任务，并且可以代表国务院进行外事活动。国务院秘书长在总理领导下，负责处理国务院的日常工作。其具体办事机构为办公厅，设若干副秘书长协助秘书长工作。在领导体制上，国务院实行总理负责制，但是，总理负责制并不代表总理可以随心所欲地作出决策。一般而言，国务院总理通过特定的会议进行决策和领导执行活动。国务院会议由国务院全体会议和国务院常务会议构成。其中，国务院全体会议由国务院全体成员组成，国务院常务会议则由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。国务院全体会议和国务院常务会议由总理召集和主持，国务院工作中的重大问题必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。并且，国务院对所辖事务的管理实际上实行分工负责制。(2）国务院工作部门。国务院工作部门是直属国务院的分管各项专门业务的、拥有专门管理权限的行政机关，它们构成了中央政府机构的主体。在国务院领导机构的领导下，各工作部门分别负责主管国防。外交、科技、经济、文教等各个领域的管理事务，并协助总理办理国务院自身的日常事务和专门事务。各个部委的工作由各部部长或主任负责领导。在内部结构方面，各部委一般由司、处两级构成。从职能、主管业务范围以及法律地位来划分，国务院的工作部门可以分为以下五种类型：国务院业务机构。国务院业务机构由各部、各委员会构成，它们是国务院总理统一领导下的业务机关，分别主管国防、外交、科技、经济、文教等各个领域的行政事务，制定行政措施和发布行政命令，直接领导下属各级机构的行政活动。国务院办事机构。国务院办事机构是协助国务院总理进行工作的办事机构。它包括两个部分：一是国务院办公厅，负责处理国务院内部日常的办公事务；二是办公机构，协助总理处理专门事务和特殊事务。国务院直属机构。国务院直属机构所办理的业务和履行的职能，与各部委类似，但直属机构的行政首长由国务院总理任免，不是国务院领导机构的成员。在级别方面，国务院直属机构比各部委稍低，但又高于各部委下设的司局。由部委归口管理的国家局。现行国务院机构中由部委归口管理的国家局是直属机构性质，级别既有副部级，也有司局级。国家局不是归口部委内的职能司局，具有相对独立性，可以单独对外行文。国务院非常设机构。这种机构是为了处理各种临时性事务或非常事件而临时设立的。非常设机构具有较强的灵活性，是对常设机构职能的一种补充。2，地方吝级人民政府组织机构(l）省级政府机构。省级政府机构，包括省、自治区、直辖市政府机构，是地方最高一级政府机构。在行政级别上，省级政府与中央政府的部委相当，统称“省部级”。根据法律，省、自治区、直辖市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任组成。(2）其它地方政府机构。其它地方政府机构设置的原则与省级政府机构相似，大同小异。根据法律，自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府分别由州长、副州长，县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。乡、民族乡人民政府设乡长、副乡长，镇人民政府设镇长、副镇长。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科学工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准。在具体工作关系上，各级人民政府工作部门受本级人民政府统一领导，并且受上一级人民政府主管部门的领导或者业务指导。(3）城市政府机构。城市政府机构与一般政府机构相比有其特殊性，故此，特作单独阐述。城市人口密集，产业发达，城市建设及管理的任务很重。上到直辖市，下至县级市，在对所辖地区进行宏观管理的同时，都有很多具体工作要做，这使城市政府的机构不像其它地方政府机构那样超脱。如省建设管理部门的主要任务是对本省各市县的建设工作进行业务指导，具体工作较少，因而一般只设一个机构，人员也较少。而行政级别与各省建设管理部门一样的直辖市的建设管理部门，分工却细得多，机构、人员都多得多。如某直辖市管委会之下就有房地产管理局、公用局、市政局、园林局、环卫局、出租汽车管理局等诸多机构。(4）地方派出机构。地方派出机构有政府派出机构及政府部门派出机构两类。在政府派出机构中，行政公署是比较重要的一种，它们是省、自治区人民政府的派出机构，不是一级政府，但实际上发挥一级政府的职能。它们与市、县等地方人民政府的不同之处在于，行政公署不是建立于法定地域单位之上，不是由人大产生并对它负责，而是由省级政府派出，直接对省政府负责。此外，城市的街道办事处以及某些区设立的区公所、某些乡设立的村公所，也是一级政府派出机构。在政府工作部门派出机构中，比较典型的如公安派出所、乡镇工商所、税务所等。六、我国公务员制度根据1993年8月14日颁布10月1日开始施行的国家公务员暂行条例的规定，我国的国家公务员，是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。包括各级政府的组成人员以及在政府机关中从事党务社团组织的专职工作人员。在当前，还有一些使用事业编制却行使国家行政职能、从事行政管理活动的单位工作人员（除工勤人员以外），也划入国家公务员制度实施的范围。我国的国家公务员制度是建立在社会主义制度基础上的制度。它坚持四项基本原则，服从于和服务于党的基本路线，坚持党管干部的原则，体现党的干部标准和干部路线，以全心全意为人民服务为宗旨。因此，我国的国家公务员制度与西方国家公务员制度不同，具有自己的特点：(l）我国公务员的分类、管理方式与西方国家不同。西方国家多把公务员严格区分为政务官和事务官，两者不能相互转任。在事务官的分类中，多以职位分类为主，我国则把公务员划分为领导职务和非领导职务两个序列，他们之间可以根据需要互相转任；对非政府组成人员公务员的分类方面，实行了职位分类与品位分类相结合的做法。(2）我国公务员的考试录用范围与西方国家不同。西方国家公务员的考试录用方式适用于所有事务类公务员。在我国进人公务员队伍则有多种方式，对非领导职务的公务员主要通过公开考试方式录用，对领导职务的公务员可以通过从国家行政机关之外的其他机关和企事业单位相当职务的工作人员中调任的方式加以录用。(3）我国对公务员的政治要求与西方国家不同。西方国家对事务类公务员提出“政治中立”的要求，在公务活动中不得带有党派的政治倾向。我国则明确要求公务员必须坚持党的基本路线，执行党的路线、方针、政策和党的决议，遵守党的纪律，发挥党员的模范带头作用。(4）我国公务员的管理体制与西方国家不同。西方国家对公务员的管理实行独立于党派之外的政府人事管理系统，任何党派不得直接管理国家公务员。我国则坚持党管干部的原则，这种管理体制体现了党的领导与法制化管理相结合的原则。1我国国家行政机关实行的职位分类制度职位分类制度，是我国政府人事管理工作的基础，是在吸收职位分类（以事为中心）和品位分类（以人为中心）的长处基础上，根据我国国情制定的。职位分类的程序是：职位设置、职位说明书的制定、确定职位的类别与级别、职位的管理。这些都是职位分类的基本内容。(1）我国公务员职务分为领导职务和非领导职务两个序列。领导职务序列共10个层次：总理；副总理；国务委员；省长、自治区主席、直辖市市长、部长、委员会主仟、署长、审计长；副省长、自治区副主席、直辖市副市长、副部长、委员会副主任、副署长、副审计长；司长、局长、厅长、州长、专员，副司长、副局长、副厅长、副州长、副专员；处长、县长；副处长、副县长；乡（镇）长、科长；副乡（镇）长、副科长。非领导职务序列共8个层次：巡视员；助理巡视员；调研员；助理调研员；主任科员；副主任科员；科员；办事员。其中，巡视员相当于正厅级，助理巡视员当于副厅级，调研员相当午正处级；助理调研员相当于副处级。(2）我国公务员的级别分为15级，与12个职务层次相对应。具体对应关系为：国务院总理：一级；国务院副总理、国务委员：二至三级；部级正职、省级正职：三至四级；部级副职、省级副职：四至五级；司级正职、厅级正职、巡视员：五至七级；司级副职、厅级副职、助理巡视员：六至八级；处级正职、县级正职、调研员：七至十级；处级副职、县级副职、助理调研员：八至十一级；科级正职、乡级正职、主任科员：九至十二级；科级副职、乡级副职、副主任科员：九至十三级；科员：九至十四级；办事员：十至十五级。2新陈代谢制度我国公务员新陈代谢制度主要包括考试录用、调任、辞职、辞退、退休等内容。(l）考试录用。公务员录用的含义：国家行政机关按照德才兼备的标准和法定的程序，采用公开考试、严格考核的办法，从社会上选择人员担任主任科员以下非领导职务，进人公务员队伍、。公务员录用的原则：公开的原则、平等的原则、竞争的原则、择优的原则。报考国家公务员的资格条件：有我国国籍、具有大专以上文化水平、年龄在35岁以下者，一般均有资格报考。录用公务员的程序：发布招考公告，报考者资格审查，公开考试，对合格者个人情况具体考核，将拟录用人员名单报请设区的市以上人民政府人事部门审批，试用期一年，试用期满经考核不合格者取消录用资格。公务员录用的考试：笔试、面试两种方式，笔试合格者方可参加面试；笔试分公共科目和专业科目，前者由国务院人事部门统一确定。后者由中央与省级人事部门按照管理权限，分别确定或批准。(2）调任。调任属国家行政机关内部与外部人员的交流形式，包括调入与调出。(3）辞职。辞职是是指根据公务员本人意愿，依据有关法律，申请终止同国家行政机关的任用关系，辞去现任职务。辞职的程序：由本人向所在单位提出辞职申请；所在单位提出意见，报任免机关；任免机关人事部门审核；任免机关审批，并将审批结果通知呈报单位及申请辞职者本人。国家公务员若有下列情况不得辞职：一是在涉及安全、重要机密等特殊职位上任职以及调离上述职位不满解密期的；二是正在接受审查的；三是在国家行政机关工作未满5年的。(4）辞退。辞退是指国家行政机关依照法定条件，基于法律、事实，通过法定程序，作出解除公务员同所在单位工作关系的单方行政行为。辞退的条件：一是连续两年被确定为不称职的；不胜任现职工作，又不接受其他工作安排的；因单位变化需调整工作，本人拒绝安排的；旷工或无正当理由逾假不归连续超过15天或一年内累计超过30天的；不履行、不遵守公务员义务、纪律，教育无效又不宜于开除的。辞退的程序：所在单位经领导集体研究提出建议，填写辞退国家公务员审批表，报请任免机关审批；任免机关审批后，将辞退决定通知呈报单位和被辞退公务员本人，同时抄送同级政府人事部门备案。以下情况不得辞退：因公致残并被确认为丧失工作能力的；二是患严重疾病或负伤正在治疗的；三是女性公务员在孕期、产期及哺乳期内的。(5）退休。退休是指国家公务员达到一定的法定年龄和工龄，或丧失工作能力、符合退休条件的，根据规定，办理手续，离开工作岗位，享受规定的退休金和其他各项待遇。公务员退休制度是国家对退休公务员的一种生活保障制度，是有关退休条件、审批、待遇、管理等一系列法律规范的总称。强制性退休方式的条件：男，年满60周岁；女，年满55周岁；丧失工作能力的。自愿提前退休方式的条件：男，年满55周岁；女，年满50周岁，且工作年限满20年的；或满3。年的。3激励约束制度我国公务员激励约束制度包括考核、奖励、处分、职务升降、轮换、回避等内容。(l）考核。国家公务员考核制度是指国家行政机关按照管理权限，根据国家公务员制度确立的考核原则、内容、标准、方法、程序等对所属公务员进行定型化、常规化的全面考察评价制度。它不同于晋升考核和新录用公务员试用期满的考核。考核的目的：为正确评价公务员的德才表现和工作实绩，为公务员的奖惩、培训、辞退、职务调整、级别调整、工资调整提供依据。考核的原则：客观、公正的原则。考核的内容：德、能、勤、绩的全面考核。考核的标准：以其职位职责和所承担的工作任务为基本依据，划分出优秀、称职、不称职三个基本标准。考核的方法：一是领导与群众相结合的方法；二是平时考核与年度考核相结合的方法。考核的程序：被考核者个人总结；主管领导在听取群众意见的基础上，提出意见；考核委员会或考核小组审核主管领导的考核意见；部门负责人确立考核等次；考核结果通知被考核人。考核的管理机构：国家行政机关在年度考核时设立非常设性考核委员会或考核小组，由部门负责人、本部门人事等有关单位负责人和公务员代表组成。考核结果的使用：被确定为优秀、称职等的，有晋职晋级和晋升工资的资格，并发给一定数额的奖金；被确定为不称职等次的，予以降职、辞退。(2）奖励。奖励的原则：精神奖励和物质奖励相结合，以精神奖励为主的原则。奖励的条件：在遵守、履行国家公务员义务、纪律、行为规范上，表现突出，有显著成绩和贡献以及其他突出事迹的公务员。奖励的种类：嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号。奖励的程序：国家公务员所在单位按奖励条件，提出奖励意见，报有关部门审批；审批机关的人事部门审核；审批机关批准，并予以公布；由审批机关或委托有关部门和单位采取一定形式进行表彰。奖励的权限：即对国家公务员奖励的审核和批准权限。奖励的种类和授奖机关越高，则审批、批准机关的层次越高。(3）处分。处分的原则：对违反国家公务员必须遵守的14项法定纪律的公务员，按照惩戒与教育相结合的原则、惩戒的种类与条件相适应的原则和严格依着法定程序进行惩处的原则，进行惩戒。处分的条件：一是要有违纪行为；二是违纪行为尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的应承担违纪责任，给予行政处分。处分的种类：弩查皿毛二照大过、魁红j透址万除拳六种行政处分。处分的程序：立案、调查、公布调查结果、提出处理意见、审核、审批机关批准。处分的机关：由任免机关或者行政监察机关决定。处分的解除：除开除以外的行政处分包括受警告处分半年，受记过、记大过、降级处分一年，受撤职处分两年，由原处理机关调查确认已改正错误的前提下可解除处分。(4）晋职。晋职的含义：它意味着职责的加重和待遇的提高，既包括领导职务也包括非领导职务，适用于各级人民政府组成人员及驻外全权大使以外的公务员（降职也如此）。晋职的原则：一是公开、平等、竞争、择优的原则；二是在国家规定的职务名称序列和职务限额内进行的原则；三是逐级晋升与因工作需要和工作突出的越一级晋升领导职务相结合的原则。晋职的资格条件：一是晋升职务要求的学历、资历；二是晋升前年度考核结果的等次；三是要求身体健康，符合任职回避的规定。晋升的程序：产生预选对象，进行资格审查，进行晋升考核，由任免机关领导集体讨论决定人选。级别的晋升：一是随着职务的晋升而晋升；二是随着年资与年度考核结果而晋升级别。(5）降职。降职的含义：与升职相对应，意味着职责范围的缩小和待遇的降低。降职的条件：一是年度考核被确认为不称职的；二是不胜任现职又不宜转任同级其他职务的国家公务员。降职的程序：一是公务员的所在单位确定拟降职人员，听取拟降职人员意见；二是任免机关领导集体审批降职公务员所在单位提出的意见，作出降职决定后办理任免手续；三是对降职决定不服的公务员，可提出申诉。(6）轮换。轮换亦称轮岗，是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作特殊的非领导职务的国家公务员，由任免机关组织，有计划地实行职位轮换。转换是转任的一种特殊方式，它不是根据工作需要或个人要求，而是为了使公务员全面了解业务工作，避免久居其位而产生的弊端所进行的。(7）回避。回避的含义：为使国家公务员不因亲属关系对职务产生不良影响，而对公务员任职、执行公务、任职地区等方面作出的限制。应当回避的亲属关系是：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系和近姻亲关系。回避的类型：一是任职回避，是指国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。二是公务回避，是指国家公务员执行公务时，涉及本人或者涉及本人有前述亲属关系人员的利害关系的，必须回避。三是地区回避，是指担任县级以下地方人民政府领导职务的国家公务员，一般不得在原籍任职，但是，民族区域自治地方人民政府的国家公务员除外。4职业发展和保障制度我国公务员职业发展和保障制度包括培训、挂职锻炼、工资、保险、福利等内容。(1）培训。培训的根据：一是经济、社会发展和行政管理的需要；二是职位的要求。培训的原则：即贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则。培训的类型：一是初任培训；二是任职培训；三是专业培训；四是更新知识培训。培训的机构：一是国家行政学院，二是地方行政学院；三是经省级以上人民政府人事部门认定的其他培训机构。(2）挂职锻炼。挂职锻炼是指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员，在一定时间内到基层机关或企、事业单位担任一定职务，进行锻炼。(3）工资。职级工资制：我国国家公务员实行职级工资制，它由职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资四部分构成职级工资制，作为工资的基本形式，由地区津贴、岗位津贴两部分构成津贴制作为工资的补充形式，从而形成贯彻按劳分配原则的职级工资制度。其中，职务工资和级别工资是职级工资的主体。定期增资制：我国国家公务员实行定期增资制，这是按有关规定，通过晋升职务工资和级别工资，增加工龄工资，来提高工资标准的途径，使公务员工资水平逐步提高，从而保证职级工资制度正常运转。(4）保险与福利。国家公务员享受国家规定的保险、福利待遇，包括我国正在建立的公务员各类保险制度，还包括按照国家规定享受年休假和其他休假制度等。七、公务员队伍建设江泽民同志在党的十五大报告中提出，要建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍，指明了我国公务员制度建设的根本目的，是对我国公务员队伍建设提出的目标要求。党的十六大报告提出全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面的总体战略目标后，要求我们尽快提高公务员队伍的素质，加快公务员队伍的建设步伐，以适应国家战略目标的提升和经济社会的发展。因此，在新形势下，必须把公务员队伍建设作为公务员制度建设的重中之重，认真对待。在新时期的公务员队伍建设工作中，我们仍然需要加强各方面的制度建设，做好对公务员的监控工作。具体来说，需要加强以下制度的建设：(1）竞争上岗和交流制度。竞争上岗制度的实行，可以在一定程度上抑制某些行政机关选人用人上的不正之风。同时，竞争上岗制度带给公务员机遇和挑战，使他们感到竞争的压力，从而严于律己、努力工作。加强公务员交流制度的建设，一方面可以使公务员在不同岗位上经受历练，提高自身的素质和能力，为进行公务员人才资源开发创造条件；另一方面还能够减少公务员受地方利益、部门利益影响的机会，预防违法乱纪行为的发生。(2）群众监督制度。加强群众监督制度的建设，除了提高信访工作的质量外，还应该增强政府活动的透明度和回应性，使群众监督真正落到实处。这也是未来电子政务一个重要的建设内容。通过建立网络监督、举报平台，使纪检、监察部门能够及早发现公务员的违法乱纪行为，并予以调查、惩处。(3）公务员的惩戒制度。进一步加强公务员惩戒制度的关键在于，把公务员的内部惩戒与外部惩戒结合起来，形成全面的惩戒体系。未来工作的新方向是将公务员惩戒与我国个人信用制度的建设相联系，增加公务员违规行为的成本预期，从而在一定程度上阻止不良行为的发生。(4）离任审计制度。离任审计制度是主要针对级别较高的公务员实行的一种监控制度。它以对离任公务员在任期间经济情况的审计报告，作为公务员奖惩、升降的基础，能够有效地强化对担任领导职务的公务员的监控。 八、我国公共财政体制改革1我国公共财政体制改革的目标我国财政体制改革的目标是建立真正的公共财政体制。在市场经济条件下，公共财政体制就是有关国家各种财政分配关系、各财政主体之间财政管理权限、财政收支的原则和标准、财政预算组织管理程序，以及日常财政管理运作的基本制度。2我国财政改革的重点根据我国财政矛盾主要在收入与支出环节，而矛盾焦点在于支出制度的实际，财政改革中实施了先收人改革后支出改革的循序渐进策略。(1）工商税制改革。内容包括取消产品税、合并国内企业所得税、立法征收个人所得税以及以消费税补充增值税。其中最重要的就是取消产品税和实行增值税，这两个方面的变化完全改变了中国工商税制的面貌。(2）分税制改革。内容包括：划分中央和地方事权和支出的范围；划分中央与地方收入的来源；建立独立的分级预算；建立规范的中央对地方转移支付制度。(3）所得税收人分享改革。为弥补分税制实行中的不足，又将企业所得税同个人所得税一样改为共享税。除少数特殊行业或企业外，绝大部分企业所得税和全部个人所得税实行中央与地方按比例分享，分享范围和比例全国统一。改革后中央从所得税增长中多分享的收人，全部用于增加对地方的转移支付。(4）税费改革。主要包括：清理取消不合理、不合法的行政收费；将不体现政府职能的收费转为经营性收费并依法收取；对合理合法的收费，通过实行彻底的收支两条线加以管理，逐步纳人预算实行规范管理；对少数具有税收性质的收费实行费改税。(5）收支两条线的管理改革。从收的角度重点解决收缴分离；从支的角度重点解决收支脱钩。主要内容：将执法部门按规定收取的预算外资金全部纳人预算，全额上缴国库，实行综合预算；对相关中央部门的预算外资金实行收支脱钩管理，其预算外收人缴人财政专户；改革预算外资金收缴制度，实行收缴分离；改革国税和海关部门经费收支挂钩的做法，实行预算制；规范和推动地方各级政府收支两条线的管理改革。(6）部门预算改革。主要内容有：将传统的按支出功能编制预算改为按部门编制预算，实行一个部门编制一本预算；结合收支两条线的管理改革，在部门预算中全面反映部门及所属单位全部财政资金收支情况；改原来的基数预算为零基预算，按公平、绩效原则核定预算，预算支出分为基本支出和项目支出；实行综合财政预算，预算内外收支统一核定；实行滚动编制预算；预算科日体系设计科学合理，预算编制细化。(7）国库制度改革。主要内容包括：建立国库单一账户体系，所有财政资金全部在国库单一账户体系内运作；规范收入收缴程序，将原有预算资金的三种缴库方式（就地缴库、集中缴库、自收汇缴）简并为直接缴库和集中汇缴两种方式；规范支出拨付程序，财政支出按照预算，通过国库单一账户体系直接支付给商品或劳务供应商，消除原来资金层层拨付方式造成的弊端。(8）政府采购制度改革。改革的内容主要是按照已经制定的政府采购法，全面推进“阳光工程”的建设，在各级政府的政府采购制度、管理体制、采购方式、资金管理、采购监督等所有环节彻底落实政府采购法的规定和精神。(9）金税工程。为建立一个业务覆盖全面、功能强大、监控有效、全国联网运行的税收信息管理系统而实施的金税工程由一个网络、四个软件系统组成。一个网络是指覆盖全国国税系统的，从区县局、地市局、省局到总局的四级广域网络；四个软件系统分别为：防伪税控开票系统、防伪税控认证系统、计算机稽核系统、发票协查系统。(10）金财工程建设。内容主要是包括预算管理、国库集中支付、国债管理等核心财政业务在内的应用管理系统和宏观经济预测系统的建立，和覆盖全国各级财政管理部门和财政资金使用部门的信息网络系统的建立。九、行政成本广义上的行政成本是指政府的行政行为所耗费的各种资源，包括物质资源、信息资源、精神资源、关系资源等。狭义上的行政成本是指行政机关在履行其职能的过程中所花费的各种支出。它包括两方面的支出：一是维持行政机关自身运行的费用；二是为了履行本机关所承担的职能而消耗的费用。这里所论述的行政成本取其狭义上的概念。1衡量行政成本的标准(l）行政机关维持自身正常运转的开支。行政机关要切实有效地履行其职能，前提在于它拥有足够的行政费用。这些经费必须足以支付工作人员的酬劳、对工作人员进行培训更新，以及购买现代化办公设备和耗材的费用。(2）行政机关中工作人员的数量。行政机关中工作人员的数量也是一个衡量行政成本的重要标准。通常使用的是国家范围内的“官民比例”指标。但实际上，还应该根据具体行政机关所承担的行政职能、机关效率的高低、决策执行的效果等综合因素进行评价，不能一概而论。(3）行政机关占用的物质与财富资源在国内生产总值中的比重。行政机关占用的物质资源指行政机关办公过程中所使用的一切物材，包括政府设施、政府所投资的项目计划、使用的物品等。财富资源指用以支持行政机关施政行为的所有财政经费。这两种资源在国内生产总值中的比重是衡量行政成本的宏观指标。(4）行政机关的数量与规模。行政机关的数量与规模不是一个简单的计算指标。它还涉及政府与市场、政府与社会之间的关系模式。如果政府干预市场、干预社会的程度越深，那么行政机关的数量和规模也就相应越大。与机关数量和规模增大相联系，行政机关内部进行沟通和协调的成本也会增加，这是影响行政成本的重要因素。2我国行政成本的现状总体而言，我国的行政成本较高。随着改革开放后国民经济的发展，我国行政成本也快速增长起来，而且其增长趋势有增无减。据统计，我国的行政成本以每年20左右的速度增长。这一方面是由于社会公共事务管理复杂性增加而带来的合理成本增长，另一方面则是因为我国行政机关由于体制原因存在的一些不良现象所造成的非生产性成本增长过快。(1）公务成本高。我国一些行政机关和工作人员没有树立起成本观念。在日常的行政工作中，热衷通过开长会来解决问题，容易造成文山会海。在公务办理上，由于官僚主义的影响，出现公文旅行、拖沓推诱的现象，使行政机关的效率低下，增加了行政成本。(2）运行成本高。由于在我国的某些行政机关里仍然存在用人上的不正之风，导致工作人员为了获得领导的青睐、获得职务的升迁，采取各种不正当的手段走后门、拉关系、投机钻营。在这些方面投入过多的精力，势必影响机关正常业务的开展，也无端地耗费本就稀缺的行政资源。(3）基础成本高。我国行政机关的基础成本主要表现为机构众多、人员臃肿、人浮于事、效率低下。我国政府机构设置过繁、过多，在实践中往往是叠床架屋，相互扯皮，严重影响行政效率。此外，我国的官民比例已经达到301左右，是日本的近8倍、美国的近3倍。众多的官员，特别是光指挥不干事的官员过多，已经成为我国行政成本居高不下的一大原因。(4）装备成本高。受社会上追求奢华、享乐的不良风气影响，部分行政机关在购买办公用品、营造办公场所时不考虑行政成本，一味地追求高标准、高规格，致使行政费用快速增长。另一方面，装备成本高也与我国的政府采购制度尚不完善有关，即少数政府采购人员为了获取非法回扣而与供应商勾结，专门采购价值昂贵的产品。(5）无形成本高。前面所述及的各种行政机关不良风气，使行政资源无法最大限度地投人到正常的行政活动中去，严重影响了行政机关的工作效率。这种情况使行政机关付出了高昂的形象代价，增加了行政行为的无形成本，造成干群关系紧张，不利于行政工作的开展，产生行政成本累积现象。3降低我国行政成本的途径(1）在广大行政机关树立行政成本意识。现代政府与企业一样都需要对自身的成本收益进行统计、核算，以判断组织活动的绩效，进而改进行政组织的运作机制，提高行政效率。因此，必须首先在行政机关里树立起强烈的行政成本意识，促使工作人员从组织绩效和政府形象的高度认识行政成本的重要意义，从而约束其浪费行为，提高行政机关的效率。(2）建立健全行政成本监控机制。光有行政成本意识还远远不够。良好的理念必须有制度作为坚强的保障。为此，应该在行政机关里建立起一套针对行政行为特点设计的成本监控、审核、评价机制，以利用刚性的制度约束限制各种不良行政成本的产生。(3）深化行政体制改革，降低行政成本。行政成本的降低还与行政体制的改革相联系。只有实现相关行政体制改革领域的突破，才能较为彻底地消除导致行政成本增加的诱因。这些体制改革包括：机关用人体制的改革、政府绩效评估体制的改革、政府采购制度的改革、机关编制管理的改革等。十、行政绩效评估1行政绩效与行政绩效评估的内涵(l）行政绩效的内涵。行政绩效的内涵可以从几个层面加以理解：“绩效”又称“生产力”、“业绩”等，指的是行为主体的工作和活动所取得的成就或产生的积极效果。行政绩效，指的是政府机关和所属公共部门在进行公共管理和提供公共服务的活动中所取得的结果、业绩、效能。行政绩效的本质在于它是衡量政府能力高低的重要尺度。行政绩效具有层次性：宏观层次的行政绩效涉及整个政府管理活动的成绩和效果；微观层次的行政绩效是特定的政府机构或公共部门的工作成就或效果。衡量行政绩效的标准：经济（economic）、效率（efficiency）、效益（effectiveness),又称为“三e，。三e实质上是三种关系，涉及政府管理活动的四个方面：成本、投入、产出、效果。经济涉及成本与投入之间的关系；效率涉及投人与产出之间的关系，指行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率；效益涉及产出与效果之间的关系，具体包括产出的质量、产出是否导致了所期望的社会效果、公民或顾客的满意程度等。(2）行政绩效评估的内涵。行政绩效评估是对广义上的政府活动进行评价的一整套程序、方法和技术。具体而言，它具有三个层次的意思：宏观层面。是指对政府实现其职能的程度和效果的评估，包括推动经济快速稳定发展、实现政治民主开放、创造安定舒适的生活环境、促进先进文化的发展等方面。中观层面。是指对政府各个职能部门以及相关附属机构的组织职能的实现程度和效果的评估，包括该部门履行职责的情况、执行上级政策的效果、为公众提供公共服务的数量和质量等。微观层面。是指对政府机构中的微观主体，即公务员个人的业绩、贡献等进行的评估。2行政绩效评估的类型(l）按照实施评估人员的来源，可以分为内部评估和外部评估。内部评估，即执行评估的人员来自行政组织内部。这种评估类型的优点在于评估人员能够掌握较多的资料、对组织活动的各个环节也较为熟悉，能够设计出符合行政组织实际的评估方案。但也容易出现评估人员受到部门利益和自利行为的影响，而导致评估结果与事实不符的现象。外部评估，即实施评估的人员来自行政组织外部。外部评估有利于减少组织内部因素对评估过程的影响，有利干节约组织的行政资源，使之专注于部门的主要业务。但由于外部人员对评估对象欠缺深人的了解，也缺乏足够的资料，有可能削弱评估结果的效力。(2）根据绩效评估的层次，可以分为个人绩效评估和组织绩效评估。个人绩效评估，是指对行政组织中个体成员的业绩、贡献、主动精神、能力等作出的评估。个人绩效评估不但能使管理者了解组织成员个人的绩效情况，还能促使成员客观认识自己，进而激发工作积极性，更好地为组织服务。组织绩效评估，是对行政组织作为一个整体的绩效情况进行的评估。它主要涉及对行政组织各项职能的履行程度、提供公共服务的情况、推动社会进步等方面的评价。与个人绩效评估相比，组织绩效评估具有大得多的复杂性和变动性，因此所需要的制度、技术和程序也更为繁杂。(3）依照评估的目的，可以分为改善型评估、监控型评估和节支型评估。改善型评估往往是在行政组织原有的管理模式、管理方法面临压力的情况下进行的。其目的在于通过对大量与组织现存问题有关的资料和数据的分析，以及对社会需求与组织现状之间差距的衡量，得出改善组织绩效的方案。监控型评估是指运用一定的绩效评估技术和方法对下级的绩效情况进行监控，从而及时调整下级的行为方式，避免因为成员个人的失误而导致组织绩效的损失。这种评估类型强调与绩效及评估结果相联系的责任，即要求组织成员为自己的绩效情况承担一定的责任。节支型评估指行政组织为了实现节约开支的目标而进行的评估。由资源稀缺性的规律所决定，行政组织也必须尽可能地节约成本，在行政活动中尽可能取得成本效益的最佳比例。3行政绩效评估方法行政绩效评估包括经济测定、效率测定和效益测定三项主要内容，每项测定都要借助于一系列绩效示标。测定可以分为定性测定和定量测定两类，一般以定量测定为主。(1）绩效示标，又称为绩效信号灯，是生产、管理活动中某一特定方面效果的规范化的量的显示。由于政府各部门的工作性质千差万别，需要根据各部门具体的工作性质和职责设计具有针对性的绩效示标体系。(2）经济测定。经济测定目的是在公共部门树立浓厚的成本意识，降低成本，节约开支，花较少的钱办更多的事。经济测定的形式一般有：成本与投人的比率测定；行政开支和业务开支的比率测定；人均开支测定；单位成本测定；经济改进余地测定。(3）效率测定。效率评估测定的是产出和投人的比率。效率测定对效率的描述是定量而不是定性的，反映的是整体而不是个别。效率评估测定的形式包括：效率示标的应用；工作荷载分析；要素分析；产出评估。(4）效能测定。效能涉及产出与效果之间的关系，具体包括产出的质量、产出是否导致了所期望的社会效果、公民或顾客的满意程度等。但效能测定的方法和技术还处于探索之中。常用的效能测定形式有：产出质量测定；社会效果测定；对顾客满意度的直接测定；顾客满意度的间接测定。十一、我国公务员行为规范国家公务员必须履行的义务，基本内容有八项：遵守宪法、法律和法规；依照宪法、法律和国家政策执行公务；密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务；忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令；维护国家的安全、荣誉和利益；保守国家秘密和工作秘密；公正廉洁，克己奉公；宪法和法律规定的其他义务。国家公务员必须严格遵守的纪律，基本内容有十四项，按其性质可分为四类:(1）政治纪律。不得散布有损政府声誉的言论，不得组织或者参加非法组织，不得组织或者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，不得组织或者参加罢工。(2）工作纪律。不得玩忽职守，贻误工作；不得对抗上级决议和命令；不得压制批评，打击报复；不得弄虚作假，欺骗领导和群众；不得泄露国家秘密和工作秘密；在对外交往中不得有损国家荣誉和利益。(3）廉政纪律。不得贪污受贿，利用职权为自己和他人谋取私利；不得挥霍公款，浪费国家资财；不得滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系；不得经商、办企业或者参与其他营利性的经营活动。(4）社会公德。不得参与或者支持色情、吸毒、迷信、赌博等活动；不得违反社会公德，造成不良影响等。上述内容中的必须履行的八项义务和严格遵守的十四项纪律，也就对国家公务员必须遵守的政治行为规范，廉政行为规范、业务行为规范、道德行为规范、保密行为规范、外事行为规范等行为规范，作了基本的“硬性”规定。十二、我国行政管理体制改革1中国行政体制改革的目标建立一个能够适应并促进社会主义市场经济发展和现代化建设的，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。2中国行政体制改革的原则(l）政企分开原则。政府与企业的社会职责分开；企业所有权与经营权的分开；国有资产所有者职能与行政管理职能的分开。(2）精简原则。一是机构自身精简，二是机构的职能配置要精简。(3）统一原则。一是地方服从中央，二是局部服从整体。(4）效能原则。一是“投入”既定而“产出”最大最佳，二是“产出”既定而“投人”最小。3全面建设小康社会新时期的政府职能转变在新时期，我国政府职能转变的主要目标是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。（1）经济调节职能。对国民经济进行宏观调控，、创造稳定的经济发展环境。创新经济制度，深化国有企业和国有资产管理体制改革。继续扩大对外开放，保证落实“人世”承诺。繁荣农村经济，加快城镇化进程。加强人力资源和自然资源管理，保障社会可持续发展。(2）市场监管职能。健全市场体系，加强市场监督，维护市场秩序。进行公用事业体制改革，克服行业自然垄断。(3）社会管理职能。保障公民宪法权利，维持社会安全秩序。全力扩大就业，健全社会保障体系。(4）公共服务职能。完善公共行政体制，依法行政监政。加强基础设施建设，提高公共服务水平。公共政策一、公共政策的功能(1）导向功能。公共政策的导向功能指的是，公共政策通过正向提倡、激励的方式为有关法人、自然人指明行动方向，