10月专题报告(ppp模式总体概览).doc

月 度 专 题 西南财经大学信托与理财研究所 诠资管 系列 2014年10月 总第9期 提供大资管领域战略信息本期主题：ppp模式总体概览21目录一、ppp模式简介1（一）ppp模式的定义1（二）ppp模式的特点2二、ppp模式与中国新型城镇化建设2（一）我国城镇化建设仍有较大空间2（二）传统的城镇化资金来源面临瓶颈3（三）ppp模式成为各级政府力推的新模式5三、国外发展ppp模式的成功经验6（一）英国6（二）美国7（三）澳大利亚7（四）俄罗斯8四、ppp模式的法律规制现状9（一）ppp模式立法的提出和修改9（二）ppp模式的适用范围9（三）ppp模式的适用方式10（四）ppp机构设置10（五）价格调整方式10（六）政策调整和监督管理11五、ppp模式的法律文本体系要点11（一）法律文本体系的重要性11（二）法律文本体系的构成11六、ppp模式的分类与案例13（一）分类13（二）经典案例：北京地铁4号线建设13七、中国金融机构积极运用ppp模式的范例18（一）五矿信托试水ppp18（二）融通资本探索医疗领域应用ppp模式18（三）中信地产汕头ppp项目政企合作框架19（一）投资估算19（二）私人资本搜寻模式创新20（三）城市运营方案20提供大资管领域战略信息 ppp模式总体概览一、ppp模式简介（一）ppp模式的定义公私合作（ public private partnerships ，ppp）模式是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让私人部门参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门职能的管理模式。从定义上讲，ppp模式又可分为广义和狭义。广义上，泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。狭义上，可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含bot、tot、dbfo等多种模式。狭义的ppp更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值原则。国家各部委和亚洲开发银行对于ppp模式分别给予了相应的定义。这些定义也可以作为判别ppp模式的参考。表1：各部委和亚洲开发银行对于ppp模式的定义单位定义财政部政府与社会资本合作模式。政府与社会资本为提供公共产品或者服务而建立的全过程合作关系，以特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或者服务的质量和供给效率。住建部政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业的投资者或经营者，明确其在一定期限和范围内经营某市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。发改委各级人民政府依法选择中国境内外的法人或其他组织，并签订协议，授权法人或者其他组织在一定期限或者一定范围内建设或者经营特定基础设施或共用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。亚洲开发银行公共部门和私营部门在基础设施和其他服务方面的一系列的合作关系，其特征是政府授权、规制和监管私营部门，私营部门出资、建设和运营提供公共产品和服务，公私双方长期合作、共担风险和收益，提高效率和服务水平。（二）ppp模式的特点ppp具有四大特点，分别是从融资模式向管理模式转变、按责任划分风险分配、利润可调节和项目可持续。在融资模式下，政府向私营部门购买的是资产，而在管理模式下，政府向私营部门购买的是服务；风险分配原则是按承担能力来划分的，谁最有能力承担某个风险，或者说，谁最有能力控制某个风险，那么这个风险就由谁来承担；在ppp管理模式下，政府不再从项目中分享利润，而是对私人部门的利润进行控制或调节；ppp基础设施的可持续性可以有效实现其成本的代际分担，正是这种分担大大减轻当代人承担未来基础设施的建设成本的负担。二、ppp模式与中国新型城镇化建设（一）我国城镇化建设仍有较大空间面临经济增速下滑的严峻现实，中国决策层将目光投向了新型城镇化战略。现有数据显示，中国城镇化尚存在较大的发展空间。按照人口普查的统计口径，19962011年我国城镇化率年均提高1.39个百分点，2012年城镇化率为52.6%，2013年中国城镇化率达到53.7%。根据中国社会科学院城市发展与环境研究所的预测，未来一个时期我国城镇化率年均提高速度将保持在0.8-1.0个百分点左右，到2030年之前，我国仍将有2亿多农村人口需要转移到城镇就业和居住。但上述城镇化率存在较大的水分，真正落实下来仍有不小的潜力。从2000年第五次全国人口普查开始，在城镇居住超过6个月以上的外来人口也被统计为城镇人口。这部分人口没有城市户籍，也没有参政权，也不能公平地享受城市居民的公共福利。2011年，城市户籍人口的比重是34.71%，与当年的城镇化率51.27%相比有16个百分点以上的差距。这一数据便能够说明这一点。图1： 常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距（二）传统的城镇化资金来源面临瓶颈不过，最终落实设想中的城镇化率，需要巨量的资金作为后盾。财政部副部长王保安今年3月份曾表示，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币。过去，中国政府的城镇公共基础设施建设主要依靠土地财政和政府融资平台来筹集资金。但这两种模式在未来将面临较大的风险。首先谈土地财政。土地财政有两大弊端。第一，土地资源是有限的。地方政府掌握的土地资源相对有限，一旦出售完毕，则后续资金来源无法得到保证，这会对地方政府的金融信用形成不良影响，从而抬高地方政府的融资利率；第二，土地出让金收入受房地产市场影响颇大。只有房地产市场火爆，地方政府的土地出让金收入才能节节高。过去几年间，地方政府和房地产商结成了联盟关系，两者有意控制土地供应和房地产销售量，以达到房价不断上涨的目的。这种策略在刚需仍很旺盛时或许有用，但当全国房地产市场供需失衡时，房地产商和地方政府会一损俱损。2014年6月，西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心在北京举办了以“城镇住房空置率及住房市场发展趋势”为专题的新闻发布会。该发布会首次披露了中国住宅空置率数据，引发了市场热议。据中心主任甘犁介绍，2013年，我国城镇住宅市场的整体空置率达到22.4%，比2011年上升1.8个百分点。据此估算，城镇地区空置住房约为4898万套。和世界主要发达地区相比，我国的城镇住宅市场的空置率居于首位。这说明进入2014年，中国住房市场已进入总量平衡，结构性失衡的拐点。土地财政的固有模式将面临巨大挑战。其次谈地方政府融资平台模式。我国法律规定地方政府不得直接贷款和担保，为此地方政府专门成立了投融资平台公司，用以向银行、信托、发行债券等多种方式来融资。某种形式上讲，地方政府投融资平台公司其实便是一类spv，负有为地方政府基础设施建设融资的特殊使命。在地方政府集体学会了利用spv模式进行融资之后，其形成的合力十分惊人。根据国家审计署2013年末发布的全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿，负有担保责任的债务2.9万亿，可能承担一定救助责任的债务6.7万亿。其中，省市县三级政府负有偿还责任的债务10.6万亿，负有担保责任的债务2.6亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿，三者合计17.5万亿，相比于2010年年底的10.7万亿，增长了6.8万亿（或63.6%）。 即使17.5万亿元的负债规模，部分专家仍然认为此种模式低估了地方政府的实际负债规模。近日，全国人大常委尹中卿在接受采访时称，目前地方债的实际规模很可能超过30万亿元。报道中，他提到，审计署两次审计只是摸清了地方债的“底数”而不是“实数”，许多地方往往还有一些比较隐蔽的债务并没有全部审计到，地方债的实际规模有可能比审计数据多一倍左右。从1997年至今，地方债几乎每年都增长20%以上，其中1998年债务余额比上年增长接近50%，2009年比上年增长超过60%。高企的地方债务大部分是通过地方政府投融资平台形成的。在地方债受到中央政府和社会各界空前关注的现在，地方政府投融资平台的历史使命或将在不久之后完成。今年5月20日国务院批转的发改委关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见(以下简称意见)中，“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”的表述赫然在列。今年10月2日，国务院公布国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号，以下简称43号文），明确了中央政府对于地方债问题的解决措施和策略。 43号文的要点可以归纳为以下8点：1、地方政府以后不得通过企业形式举债，而且只有省一级政府可以举债，市县级政府的债务由省级政府代发；2、市政债分为一般债券和专项债券两种，一般债券的偿债资金来源于政府预算收入，专项债券的偿债资金来源于政府性基金或专项收入；3、文件明确表示剥离地方政府融资平台的融资职能，融资平台不能新增债务。4、未来完全的政府性债务表现形式只有两种，一般市政债和收入市政债。部分的政府性债务将出现在引入社会资本的特殊目的公司中。这意味着政府融资未来职能通过两种形式来解决，一是市政债，二是ppp模式的特殊目的公司。5、地方债不能超过预定限额，地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理。额度由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。6、如果发生了信用事件，首先中央不救助，地方自行按照市场化方式解决。但是，意见又强调“地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。”7、把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。要求各省、自治区、直辖市政府对本地区地方政府性债务负责任。过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务要问责。8、存量债务将被分为三类，一是地方政府及其部门的债务，二是企事业单位债务中属于政府性债务的部分，三是企事业单位中不属于政府性债务的部分。前面两类债务逐步纳入预算管理，以地方政府债的形式进行置换，降低利息支出，优化期限结构。第三类债务政府也是“不救助，不抛弃”原则，不直接进行干预，但可以加强指导和督促，确保不发生系统性风险。（三）ppp模式成为各级政府力推的新模式43号文其实已经明确了ppp模式作为与市政债并行的地方政府举债方式，而且将是除市政债外，地方政府唯一的举债方式。这一点在随后的政府文件中得到了强化。今年10月23日，财政部印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法，其中第五条明确提出：“地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（ppp）模式的项目，要大力推广ppp模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。”第十三条明确提出：“地方各级政府要全面统计锁定截至意见发文日（9月21日）的在建项目。在建项目要优先通过ppp模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求。”国务院总理李克强10月24日主持召开国务院常务会议，会议称积极推广政府与社会资本合作（ppp）模式，优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。会议指出，在更多领域向社会投资特别是民间资本敞开大门。营造权利公平、机会公平、规则公平的投资环境，使投资者在平等竞争中获取合理收益，有利于更大激发市场主体活力和发展潜力，改善当前投资动力不足的状况，稳定有效投资，增加公共产品供给，促进稳增长、调结构、惠民生。据媒体透露，财政部在融资政策的支持上，初步设想是设立一只中央财政ppp融资支持基金。考虑将主要用于支持ppp项目融资的两个关键环节，一是在项目开发、准备阶段，提供备用的垫付费等资金支持；二是在项目融资的过程中，参与进去，起到对这个项目增信的作用，从而降低项目的融资成本。与此同时，财政部还在推进一系列促进ppp模式发展的制度体系和管理机构的建设。三、国外发展ppp模式的成功经验（一）英国ppp融资理念作为国家层面的施政概念提出并予以推动的源头是20世纪90年代的英国。此后，ppp融资模式开始在许多发达国家流行开来。1992年以来，英国ppp模式的核心是私人融资优先权（pfi），这种融资模式得到了英国各党派政府的青睐和推广。此后，私人融资优先权模式开始向合伙制操作模式渐进。在发展过程中，英国ppp融资模式开始从传统的交通和建筑基础设施建设领域向医疗、教育等其他公共服务领域延伸。截至2007年，pfi项目共870个，总价值655亿英镑。而2008年全球金融危机爆发，英国长期信贷市场恶化的环境波及到了pfi市场，主要表现在为pfi项目提供增新的信用保险公司大幅萎缩，银行因难以获得存款也开始退出pfi市场。为了解决这一困局，2009年3月，英国财政部设立基础设施融资中心（tifu），作为市场融资渠道的补充，而非替代。当pfi项目从市场融资遇到困难时，tifu提供临时、可退出的最后救助，可全额贷款，也可与商业银行、欧洲投资银行等一起贷款。财政部强调tifu按商业原则运作，当金融市场恢复，利于pfi融资时，就将未到期的tifu贷款出售。tifu作为英国政府内设置的基金，发挥了灵活性和快速贷款的两个优势。tifu作为解决临时流动性问题的备用措施，可以但不必须对项目贷款；同时，tifu具备快速贷款的优势，在成立后仅五周就发放了贷款。tifu其实是一类政策性金融，其审核贷款申请、谈判信贷条款、监督管理已发放贷款等流程与商业银行类似。tifu有自己的尽职调查程序，并内设信贷审批委员会，成员包括财政部官员和独立的金融专业人士。由于担心tifu挤出民间市场和难以退出ppp项目，tifu向具有如下特征之一的pfi项目贷款：第一，不能获得足够市场资金而未能及时完成融资的项目；第二，投资者提出的融资方案条件都很苛刻的项目；第三，找不到投资者，面临延迟风险的项目。2009年12月，英国财长在先期预算报告（pre-budget report）中宣布建立基础设施局。基础设施局是财政部下属单位，整合了tifu和财政部ppp政策小组，并接管“英国合作伙伴关系”编制规划和发布项目的职能，将这三个单位原来分散的专长技能实现互通共享，结构合理有效。（二）美国美国的债券市场比较发达，地方政府能够很方便地从债券市场获得低成本的资金。不过，美国在城市再开发领域有许多应用ppp模式的成功实例。以宾夕法尼亚州的匹兹堡市为例，其城市再开发便是一个典型的ppp模式应用实例。匹兹堡市曾经是一个钢铁冶炼、机械制造和玻璃加工等重工业发达的城市，但20世纪70年代，该市由于环境污染和受到日本产品的冲击，大量工厂被迫关闭，城市的开发和再造面临资金短缺的困境。为解决资金紧缺难题，进行城市再开发，将匹兹堡市带出恶性循环的怪圈儿，匹兹堡市政府成立了专门的城市改造公司（urap）。以urap为依托，匹兹堡市开始了ppp模式进行城市再开发的历程。在城市再开发的资金投入上面，联邦政府补助金负责10%，州和市政府负责20-30%补助金，再加之urap的债券发行和当地银行的贷款和企业的投资等多渠道进行筹资。urap作为政府的代表，维护着政府和民间资本在城市开发上的利益共同体，以投资比例参与匹兹堡市再生后的利益分成。urap和ppp模式最终取得了巨大的成功，匹兹堡市的经济状况和环境状况最终均大力改善，再次成为一个令人向往的国际性城市。匹兹堡市再开发的成功案例被认为是美国ppp模式在城市再开发领域的典范。（三）澳大利亚作为世界上公共福利最完善的国家之一，澳大利亚良好的基础设施和发达的公益事业得益于ppp模式的助力。澳大利亚的ppp发展经验较好地解决了ppp模式本身存在的权责划分、风险和收益管理等复杂的难题。澳大利亚ppp模式的成功经验可以概括为六点：第一，建立专业管理部门或机构。澳大利亚基础设施管理局作为联邦政府的ppp 管理机构，负责对全国ppp 项目进行管理，定期发布政府拟实施的重大基础设施建设项目信息，并审批所有ppp 建设项目。ppp 具体政策由各州分别制定，部分州政府设立了自己的基础设施管理局，也有一些州分设机构，一般包括具体政策制定部门和ppp 项目执行机构。州政府还设立了ppp 项目指导委员会，对ppp政策、项目管理、私营机构选择、工程技术等进行调查研究并提出意见建议。第二，确定项目标准。澳大利亚对基础设施领域采用ppp 模式建设的项目有明确的条件：一是项目具有一定的价值和规模；二是技术具有复杂性和新颖性；三是能够帮助政府实现一定的风险分散和转移；四是项目具有很大的设计和技术创新空间；五是项目所有者具有较高的ppp 项目实施能力；六是能够平衡私营部门的利益和公共部门的需求关系；七是配套设施及副业经营等辅助项目可使私营部门从中获益，充分调动私营部门的积极性。第三，明确公私部门的角色和责任。在每个ppp 项目合约签订前，公共部门和私营部门会进行反复、深入的讨论，根据各方从项目中获得的利益，明确双方的责任和应承担的风险。一般来说，公共部门主要承担土地风险，私营部门承担建设风险。私营部门既可以参与建设，又可以负责运营；政府则对建设和服务是否达标进行监管。第四，确保私人部门的利益。政府确保私人部门的利益，使得私人资本对于政府公益性项目乐此不疲。政府保障私人部门利益一般有两种情况：一是投资风险较小，只要符合政府要求并投入运营，政府即会向私营部门付费；另一种情况是政府让利给私营部门，使其在参与项目建设中有利可图。第五，进行有效的风险管理。澳大利亚政府对于ppp项目风险管理的措施主要有充分了解风险、合理分担风险、充分沟通风险和政府担任最后放款人角色。在了解风险时，在项目伊始就可预见的未来风险提出解决方法；在分担风险时，将风险分配给最有能力承担的一方，即最能评估该风险或最能控制该风险的一方，分配给与风险相关费用最低、且能产生最大项目效益的一方；在沟通风险时，包括讨论风险管理安排、建立解决问题的方案和机制、举办培训等等；在当项目无法获得足够资金时，政府会通过提供担保进行融资等形式帮助私人部门渡过难关。第六，建立严格的审计和绩效评价机制。审计署的主要工作包括绩效审计和财务审计。对每一个ppp项目，政府与私人部门签订的合同中都提出了主要绩效指标，并不断加以完善和改进。此外，政府对ppp 项目还设计了专门的会计核算方法，各项目运营情况每年都以资产负债表和项目收入表来反映，并在州政府资产负债表中体现。（四）俄罗斯近期俄罗斯ppp模式最为耀眼的一次运用是索契冬奥会的建设。在索契冬奥会上，俄政府在索契动工兴建378项设施，包括新建长达220英里的公路与桥梁、300英里长的天然气管道，甚至修建了一个现代化机场，并建成60多个教育、卫生、文化和体育设施，总建设资金达510亿美元。如此庞大的资金投入，单靠俄罗斯政府并不现实。俄罗斯在索契冬奥会设施建设上采用ppp模式和理念，最终让索契冬奥会成为迄今为止最华丽最昂贵的一次冬奥会。索契冬奥会中几乎所有场馆与必要设施都基于ppp理念建设，由联邦预算提供融资担保。早在2008年切尔尼申科就曾表示，组委会已制定了详细的采购程序，确保采购系统透明与严格，从而确保本地供应商与国际企业积极参与竞标与合作。在构建公私合作关系时，俄联邦政府将目光投向了国营企业和大企业，同时承诺企业可以在冬奥运结束后继续对场馆进行运营以谋取利润。根据官方数据显示，索契冬奥会中约30%的预算开支并非出自政府财政，而是由私人部门投资实现。索契冬奥会的ppp模式虽然褒贬不一，然而其将公私合作模式引入旅游产业开发的理念却值得借鉴。事实上，在西方国家，ppp模式用于向冬奥会或其他大型赛事提供大量基础设施建设早已不是什么新鲜事。如在索契冬奥会的巨大投资中，用于场馆建设和赛事筹备的资金，实际仅为70亿美元左右，其余花费全部用于基础设施建设。四、ppp模式的法律规制现状（一）ppp模式立法的提出和修改2008年，国家发改委法规司就启动了基础设施特许经营法可行性研究工作，当时的结论是必须立法。但直到2013年10月，特许经营立法才被列入全国人大的立法计划，仅作为二类立法，条件成熟可提请本年度审议，属于指导性计划。当年，特许经营法拟出了初稿。2014年2月，国家发改委召集立法核心小组开了第一次会议，此后特许经营法几易其稿，直到第四稿才终于获得了国家发改委内部的认同。4月底，修改后的第五稿在专家委员会征求意见。2014年5月3日，国家发改委第一次发布基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）（以下简称特许经营法征求意见稿），并公开征求意见。这部法律被认为是ppp（public-private-partnership）领域最重要的法律，在学界甚至被称为ppp立法。2014年6月，国家发改委推动的特许经营立法已经出了第6次征求意见稿，目前正在听取各部委、有关专家和市场主体的意见。征求意见稿第6稿显示，特许经营协议内容包括十八项，其中包括投融资期限和方式、投资回报方式以及确定、调整机制、特许经营期内的风险分担、政府承诺和保障、应急预案、变更、提前终止及补偿、违约责任、争议解决方式、需要约定的其他事项。2014年9月，基础设施和公共事业特许经营法起草小组核心成员透露，国务院要求发改委法规司加快推进此次立法工作，并要求国务院法制办更主动地去介入这次立法工作。然而，虽然在一些方面达成了共识，但对于ppp的定义、适用范围、机构设置等方面仍存在很多争议。（二）ppp模式的适用范围特许经营法征求意见稿主要针对政府和社会资本合作（ppp）基础设施项目，采用“正面清单”的方式列出了允许进行特许经营的24个行业、公用事业和10个公共服务领域。特许经营法征求意见稿认为ppp适用的行业包含煤炭、石油、天然气、电力、新能源、铁路、公路、水运、电信、通信、网络、信息、农田、水利、生态环境治理、土地整治、矿山修复、供水供气供热、垃圾处理、电动汽车充电桩、城市园林、公用事业和工业园区等。此外，ppp模式还适用于廉租房、公租房和经济适用房建设，以及科技、教育、文化、旅游、卫生、体育和社会福利等公共服务领域，以及由省级以上政府确立的其他设施和公用事业。另外，正面清单之外，还有一些原则性附加条件。比如，实施特许经营的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求；对项目的特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求、或者难以明确划分风险和界限的项目，不实行特许经营。（三）ppp模式的适用方式目前，在ppp适用方式上，财政部和发改委存有争议。发改委的草案（就是前文所述的征求意见稿）没有穷举ppp具体有哪些模式，点了两个常用的，bot和tot，后面用“其他”统称。但是，财政部采用了接近于穷举的方式，而且列出每一个具体模式的含义，政府和社会资本各自的权利义务关系等。（四）ppp机构设置根据基础设施和公共事业特许经营法起草小组核心成员透露，目前关于ppp机构设置仍旧有争议的问题。该成员认为，建立一个能够真正实施ppp的制度环境很重要。一是理念，二是法律法规，三是机构，四是运作能力。机构问题是制度环境里面的能力问题引出来的，有效的管控能力需要有这样的机构。基础设施的和公共服务的责任主体，在中央和地方的分权体系下是不同的，比如说，铁路是中央政府的责任，高速公路是省级政府的责任，城市基础设施、供水供气、污水处理、垃圾处理是城市政府的责任。不同领域基础设施的实施主体和责任主体不一样，这是机构问题的一个方面。国际经验是，推行ppp制度有一个中央级的管理机构，叫ppp管理中心（ppp unity），提供ppp项目的设计和策划。我们这么大一个国家，需要有人来专门钻研这个问题，但目前中央倡导简政放权的大背景下，怎么来对ppp进行有效的管理和引导，政府权责平衡点又在哪儿？这还涉及到权力分配问题，不容回避。（五）价格调整方式征求意见稿第6稿对于特许经营较为敏感的价格调整问题显示了两种价格确定和调整的方式。一种方式是通过销售服务向用户收费取得收入的特许经营项目，属于实行市场调节项目的，应当允许价格根据市场情况适当浮动；属于政府定价项目的，应按相关规定进行成本监审并确定价格。另一种方式是特许经营项目按协议约定由指定单位支付费用；需纳入政府定价项目进行成本核算的，由实施机关提出支付费用的测算依据，纳入实施方案一并审定。此外，征求意见稿对政府承诺也有所规范。“特许经营协议约定的政府承诺可以涉及特许经营的土地使用、相关基础设施和公共事业的提供、防止不必要的竞争性项目建设、必要合理的补贴、产品或者服务的政府采购等，但不得承诺投资回报以及法律法规禁止的其他事项。”（六）政策调整和监督管理征求意见稿第6稿显示，因法律、法规、规章或政府有关规划、服务标准和政策调整等，导致特许经营协议无法继续履行的，实施机关和特许经营者可在协商一致的基础上变更特许经营协议。此外，在监督管理方面，征求意见稿还要求实施机关应当及时监测，分析特许经营项目实施情况，“一般3到5年”由有关部门组织专业机构对项目实施情况进行评估。经营者如果违约或违法也有成本，如果不履行保养和更新改造义务或擅自停业歇业的，项目就可能被临时接管，经营者将承担赔偿责任。五、ppp模式的法律文本体系要点（一）法律文本体系的重要性ppp作为一种公司合营来提供公共品的方式，一方面能够解决公共品提供过程中的融资难题，一方面能够提升公共品的提供效率。ppp模式需要一些较为特别的法律关系架构来保护公私双方的利益、分散配置公私双方的风险。这些法律关系结构在具体执行过程中将成为一系列法律文本体系。在推广ppp模式过程中，需要注意基础交易合同体系、融资合体系和协调机制等三个层面的法律文本体系。（二）法律文本体系的构成1、基础合同交易体系按照项目商务架构，基础合同交易体系可以划分为项目建设相关合同、项目运营管理相关合同、供应合同及产品销售合同。在ppp项目前期，公共部门和私人部门会对项目发起和组织事宜进行谈判磋商，明确各方行动指南和分工，合同文本通常为合作备忘录和路线图。项目设计、采购和建设外包的情况下，会形成工程合同、委托协议等法律文本。而项目运营管理合同会由项目公司和项目管理主体签订，契约会由专门的项目管理公司来承担。在内容上，通常涉及项目运行和经营管理，资产的管理和使用事项，以及对项目资产使用范围和期限、运营管理和后期投入等进行规约。供应合同主要保障的是能源及原材料等基础投入品供应的稳定性。而项目销售合同的核心，一是交易价格，主要关注价格锁定程度，比如阶梯价格或价格调整机制，二是交易数量，重点关注产品的买方接收数量和结算数量的确定。2、融资合同体系由于ppp模式的重要功能便是为公共品建设筹集资金，所以融资合同体系从本质上体现了公私合营关系。一般情况下，ppp项目会通过spv（特殊目的实体）来作为资本和资金的整合平台，因此spv的设立文件是融资合同体系的骨架。spv的章程和股东间协议会在明确资产边界、协调股东权益和构建项目公司决策机制等方面起到核心作用。在项目融资过程中，会涉及贷款、债券发行和融资租赁等债权性质协议。根据债务融资方式的不同，会包含不同类型的一般性融资条款，核心内容是资金价格、融资前提条件和放、还款安排。金融机构在提供融资之前，会要求股权和债务融资协议的抵、质押或担保措施，而项目公司会基于债权人和股权人利益，购买财产保险和信用保险。3、以特许权协议为核心的协调机制ppp模式的其中一个核心部分是特许权协议。赋予特许权是ppp模式能够有效吸引私人资本参与并成功运行的关键。一般情况下，私人资本的特许权来源于协议授予或者立法授予。从法律性质上来讲，特许权协议包括几个大类：一是特许经营权。此种情况下，经营权管理部门赋予项目公司使用特定公共资源，或在某一领域或地区经营特许业务的权利。特许经营权配置可以是排他性的，也可以是准入型的，但事实上均是对项目收益的保障。二是渠道许可。包括对特定原料或技术的使用许可，以及对产品销售特定渠道的许可。如果项目公司获得必备原材料或技术，以及销售产出品均完全通过市场竞争实现，不但会遇到稀缺性的限制，也往往会面临法律限制。尤其是当ppp项目的原材料及技术、产品销售渠道由公共部门垄断管理的情况下，渠道许可成为对特许经营权必不可少的补充，甚至成为特许经营权实现价值的前提。三是经济性优惠政策。通常采取税收优惠、公共事业收费豁免、利息保费补贴及其他财政补贴的形式，也可能附加加速折旧、资本溢价、转增资本等财务支持政策。六、ppp模式的分类与案例 （一）分类ppp模式的典型操作方式包括：（1）服务协议；（2）运营和维护协议；（3）租赁建设经营（lbo）；（4）建设移交经营（bto）；（5）建设经营移交（bot）；（6）扩建后经营整体工程并移交；（7）购买建设经营（bbo）；（8）建设拥有经营（boo）。ppp项目融资模式在各种情况下的不同应用可以用下表来表示。表2：ppp模式在不同情况下的具体应用（二）经典案例：北京地铁4号线建设在研究ppp模式的具体案例时，我们通过文献检索发现北京地铁4号线建设可谓这方面的典范。载于财务与会计2013年4月刊的署名谢军蓉和鲁艳艳的论文“ppp模式在北京地铁4号线中的应用”出色地总结了北京地铁4号线的ppp模式融资经验。现在我们将该文内容编辑摘录如下，供业内人士参考。北京地铁4号线是北京轨道交通网中一条贯穿市区南北的交通主干线，全长约28.2公里。项目于2004年8月开工建设，2009年9月28日正式开通运营。ppp模式在北京地铁4号线建设中得到了较好的应用，并取得了预期的效果。北京地铁4号线ppp融资模式的运作方式和主要内容4号线ppp融资模式的运作方式项目融资。4号线项目总投资约153亿元，项目的建设工程分为a、b两部分。a部分投资约107亿元，占总投资额的70%，主要包括车站、区间等土建设施、轨道以及电梯、给排水等机电设备。b部分投资约46亿元，占总投资额的30%，主要包括车辆及通信、信号等机电设备、自动售检票机等。京投公司作为政府投资方，负责a部分建设工程的融资、设计和建设，具体的实施由该公司主要投资的北京地铁4号线投资责任有限公司（简称4号线公司）负责，并享有a部分资产的所有权。在a部分项目的资金筹措上，北京市提出了以市政府为主导，市区共建、多元化运作、多渠道筹资的融资方式。4号线公司注册资本金为59.20亿元，由北京市财政、京投公司及沿线各区政府财政共同解决。资本金以外部分申请银行贷款，各股东按出资比例提供担保。香港地铁公司和北京首都创业集团有限公司各出资49%，京投公司出资2%，成立了特许经营公司北京京港地铁有限公司（简称京港地铁公司），该公司与市政府签订特许协议，约定在特许期内据以融资、设计和建设b部分项目。京投公司对京港地铁公司出资，主要是出于政府对项目公司的监管，同时平衡中外企业在项目公司的权益，充分保障公众利益的目的。在b部分项目的资金筹措上，30%即13.8亿元由京港地铁公司资本金解决，剩余部分由京港地铁公司向银行贷款。建设期贷款属于项目融资贷款，即以公司拥有的资产（包括动产、不动产和无形财产，特许经营收入或收益权及对其银行账户的权利）设置抵押、质押或以其他方式设置担保权益实施贷款。项目建设。为保证4号线项目整体在设计、建造、进度和质量等方面的完整性，同时为避免两部分工程衔接以及建管、协调等复杂问题，a和b部分工程项目全部委托建管公司进行建设。为保障京港地铁公司的权益，特许协议约定由4号线公司和京港地铁公司成立建设期协调委员会，由双方公司派代表担任委员，负责协调解决建设期的争议问题。同时，协议还约定京港地铁公司可以在b部分工程施工中利用先进的技术和经验，优化设计方案，另外，鼓励京港地铁公司对a部分建设提出优化意见，以保证项目建设期间的和谐有序。项目运营。京港地铁公司根据特许协议和资产租赁协议的规定从4号线公司处租赁a部分项目设施，负责4号线项目设施（包括a和b部分项目设施）的运营和维护（包括在4号线项目设施中从事非客运业务），并按照适用法律和特许协议规定获取票款和其他收益。项目移交。特许期结束后，京港地铁公司按照协议将a部分项目设施交还给4号线公司或移交给市政府或其指定机构，同时将b部分项目设施移交给市政府或其指定机构。4号线ppp融资模式的主要内容签订特许协议，明确项目实施过程中的各项事宜。京港地铁公司和北京市政府经过多次磋商，最终于2006年4月签订特许协议。涉及的内容包括：项目建设。主要是项目建设过程中的相关约定，包括a和b部分建设工程任务、建设标准等；各方在建设期的义务、建设期的协调机制、工程设计、变更和调整相关规定、工期、质量以及市政府的监督和检查、中间验收、试运行、竣工验收和开始试运营、建设期保险和资金到位等。客运服务。主要是运营过程中的相关约定，包括双方在客运服务方面的责任和义务、试运营与正式运营、提供客运服务、客运服务的票价、客流、项目设施的维护和更新等。特许期的其他规定。主要包括非客运服务业务、特许经营公司的财务管理、特许期保险。京港地铁公司融资的相关约定。项目设施的移交。主要包括移交前过渡期的安排、特许期届满时的移交。双方的一般权利和义务。主要包括市政府和京港地铁公司的一般权利和义务、一般补偿、特许期的正常终止、特许期的提前终止及提前终止的补偿、违约赔偿及责任与保障等。协议的转让、合同的批准、解释规则、争议的解决等。特许经营协议的签订，充分体现了政府在ppp模式中除监管之外还扮演了合作者的角色。签订资产租赁协议，合理调节京港地铁公司的盈利情况。资产租赁协议由4号线公司和京港地铁公司签订，主要内容为a部分项目设施的建设、移交、保修及质量责任、设施的使用、租金、租赁期限与终止、a部分项目设施归还、不可抗力以及违约责任等。其中租金部分是协议的重点，也是双方谈判的焦点。租金主要包括基本租金和浮动租金，浮动租金主要是根据实际客流量和预测客流量以及调整后的测算平均人次票价收入水平来确定，目的是保障京港地铁公司的盈利水平，同时限制其由于客流量大幅增加获取超额利润。ppp模式应用中的补偿机制北京地铁4号线中，政府与京港地铁公司谈判的焦点之一就是在政府合理补偿机制下，社会投资机构能为社会提供优质的运营服务，即达到规定的建设标准和技术服务标准，同时自身还能获得一定的利润。前补偿模式下政府补偿与京港地铁公司运营服务水平的确定。在前补偿模式下，项目分为a、b两部分，社会私营机构只负责b部分项目（即盈利性项目）的投融资建设。在项目运营期间，除非预计客流量和实际客流量增减相差较大（达到特许协议约定的比例），政府一般不会给与政策性补助，相反，对于a部分（即公益性项目），政府还要收取一定额度的租金。因此，在前补偿模式下，京港地铁公司年运营成本主要包括b部分项目资产的折旧和摊销、运营服务成本和缴纳给政府的租金。资产的折旧和摊销取决于公司的会计政策，会计政策一旦确定，每年发生的折旧和摊销费用就可视为一个固定值，设为fc；缴纳给政府的租金设为rc；运营服务成本主要包括人工成本、设备维修、牵引动力、站务等生产消耗费用，这些费用主要与运营服务水平相关，服务水平越高，需要的人工成本越大，同时及时维护检修、加大运量也能提高运营服务水平。因此，运营服务成本可以看作是运营服务水平的函数。假设运营服务成本为mc（s），s为运营服务水平，则京港地铁公司每年发生的总成本为： 京港地铁公司每年的收入（tr）主要包括客票收入和非客运服务收入（即零售、出租商铺、广告、报纸杂志、通信服务、提款机服务及在法律允许范围内从事的利用项目设施内的空间从事其他经营活动）。票价收入取决于客流量和票价，我国城市轨道交通票价一般由政府管制，客流量的影响因素非常复杂，轨道交通的服务水平、网络化程度、便利性、票价以及城市居民的出行偏好等均在不同程度上影响了客流量，除服务水平外，其他因素具有较大的政策性和不确定性，不便于分析，因此，这里将客流量视为运营服务水平的函数，则京港地铁公司每年的总收入为（其中：a为票价，q为客流量，r1为客票收入，r2为非客运服务收入）： 那么，京港地铁公司每年的利润为： 由于非客运收入、折旧和摊销以及公司每年上交的租金相对固定，因此，从上述公式可以看出，京港地铁公司每年利润取决于运营服务水平s，即运营服务水平越高，公司所获取的利润越大。也就是说，公司可以通过提高运营服务水平来获取较高的利润。后补偿模式下政府补偿与京港地铁公司运营服务水平的确定。在后补偿模式下，社会投资机构参与了整个项目的投融资，因此，与前补偿模式相比，京港地铁公司不需要租赁a部分项目设施，因而也不需要支付租金，但在项目运营中，政府要给与一定的补贴。因此，京港地铁公司每年的总成本tc和总收入tr分别为（其中r3为每年政府给与的补贴）： 那么，京港地铁公司每年的利润为： 由于政府的补贴也是相对固定的数，因此，与前补偿模式一样，京港地铁公司每年利润取决于运营服务水平s，即运营服务水平越高，公司所获取的利润越大，公司也可以通过提高运营服务水平来获取较高的利润。ppp模式应用中的风险机制ppp模式中的风险识别。城市轨道交通建设面临如下风险：一是政治风险。主要是政府政策变更、政治环境变化或法律变更给项目带来不利影响的风险。二是金融风险。主要是指国家金融环境发生变化、通货膨胀、汇率或利率变动对项目投融资和运营带来直接或间接影响的风险。三是不可抗力风险。是指项目参与各方不能预见、不能避免并不能克服的客观情况或即使可以预见但不能避免并不能克服的情况给项目的实施造成损失的风险，主要包括自然灾害、战争、不能合理预见的重大交通阻滞或停运及全国性、地区性或行业性罢工等。四是建设风险。主要是指工程项目建设过程中遇到的影响项目安全、质量和工期等的风险，主要包括图纸变更、设计变更、原材料和设备等不能及时到位、征拆拖延、地方行政干扰、出现重大安全质量事故、工期延误及不能按时完工等。五是经营风险。主要是指在项目运营过程中由于各种原因引起的风险，主要包括运营管理不善、因为各种原因导致收入减少成本增加等。六是市场风险。主要是指市场需求和价格波动等带来的风险，主要包括需求量和价格变动风险、行业竞争风险等。七是环境风险。主要是指为满足环境保护法规相关要求而增加的支出或是由于违反法律法规要求造成环境污染或破坏而承担的额外费用和赔偿等。ppp模式下风险分担原则、分担主体及分担义务。ppp模式下风险分担的原则主要有：一是风险和控制力一致的原则，即风险应该由最有能力控制的或控制该风险承担的成本最低的一方承担，也就是谁可控、谁承担。二是风险和收益相对称的原则，即谁获取了收益，谁就承担风险；谁获取的收益高，谁就承担较高的风险。三是风险与参与程度相匹配的原则，一般来说，参与的程度越高、面越广，承担的风险则越大。根据实际情况，对不可遇见或各方责权难以明确辨析的风险则遵循友好协商共同解决的原则。由于政府参与了a部分项目的建设，因此在建设风险和环境风险方面，基本遵循了谁相关可控、谁负责和承担的原则。京港地铁公司主要负责项目的运营，但在经营风险和市场风险方面，政府考虑到风险和收益对称的原则，通过差额补偿分担了部分票价风险和客流风险。ppp模式下平衡风险和收益的机制。ppp模式就是要建立一个风险和收益对称的机制，即给投资人创造一个在合理风险下通过优化管理、降低成本能实现合理回报的空间，同时设立一个限制，避免投资人因非经营因素实现超额利润，但也设立了一个保障机制，避免投资人因承担过高的客流风险等造成企业倒闭。经过探索，4号线设立了以下平衡风险和收益的机制：一是票价调整机制。城市轨道交通属于准公共用品，涉及居民的切身利益，因此，票价按照政策实行的是政府定价。4号线与北京其他轨道交通线路一样，实行全程2元票价制，这与市场定价相背离。为保证和限制其盈利性，政府在基期计程票价的基础上，对调整后的票价与政府定价的差额实行补偿或返还。二是客流风险分担机制。在客流风险分担问题上，政府和社会投资机构明确了如果实际客流量低于或高于预测客流的一定比例，政府将适当减免或调整租金的原则；另外，如果实际客流量持续低迷，双方同意就补贴方式进行协商，导致特许经营终止的，政府根据相关规定接管b部分资产，并支付终止补偿。三是社会资本退出机制。城市轨道交通属于公共设施，具有公益性，当遇到不可抗力或不可预见事件对其运营造成严重影响时，政府有义务介入以保证正常系统安全运行，从而确保城市居民的利益。如果京港地铁公司因为自身经营不善、违约导致工程建设或正常经营难以为继，政府将介入低价甚至无偿接管项目资产；如果由于非经营因素、不可抗力或国家政治经济环境发生变化导致社会投资机构退出，政府将给与相应的补偿。四是租金调整机制。在4号线中，政府实行了浮动租金制，在项目运营初期和成熟期视情况调整，达到京港地铁公司风险和收益协调一致。七、中国金融机构积极运用ppp模式的范例（一）五矿信托试水ppp今年6月，五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局（集团）有限公司签订沈抚新城政府购买服务合作框架协议，开展沈抚新城基础设施建设。在该项目中，政府以特许权协议为基础，由沈抚新城管委会、五矿信托、中建一局共同注资成立项目公司并签署合作协议。按照协议约定，中建一局将获得沈抚新城抚顺区域内的安置房建设及电力、供热、道路、桥梁等基础设施建设项目的施工总承包权。上述工程项目供需资金35.88亿元，五矿信托作为引入的投资方，将以股权投资形式进入，成为项目公司的绝对大股东，项目承包方中建一局的投资金额为200万元。五矿信托、沈抚新城管委会、中建一局共同成立的项目公司即文件中提及的“特别目的公司”。政府将对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。不过，现在信托参与ppp没有成熟的模式拿出来，大部分还在商讨阶段，短期内难以形成规模。（二）融通资本探索医疗领域