中国老年残疾人养老服务供需问题研究基于9省调查问卷的分析.pdf

2015 年第 3 期 经济管理研究 基金项目 本文是国家社会科学基金青年项目 “老龄化背景下我国残疾人养老服务社会支持体系研究”（项目编号： 12crk013） 、 教育部人文社会科学研究青年基金项目 “基于效应评估视角的我国残疾人托养服务社会支持体系研究”（项目编 号： 12yjczh232） 和山东财经大学博士基金项目 “山东省高龄老人社会化养老服务体系研究” 的阶段性成果。 作者简介 徐宏 （1983 ） ， 女， 山东临沂人。山东财经大学公共管理学院副教授， 博士。主要研究方向： 社会保障。 中国老年残疾人养老服务供需问题研究 基于 9 省调查问卷的分析 徐 宏 （山东财经大学公共管理学院， 山东 济南 250014） 摘 要 为深入了解我国老年残疾人养老服务的供需现状以及存在的问题， 对全国 9 省 2068 份问卷调查 结果进行分析， 结果发现残疾人养老服务供需矛盾突出， 老年残疾人养老服务工作存在养老服务模式供给与实际 需求不匹配、 养老服务社会化和专业化程度低、 养老服务人员供给不足等问题。针对以上问题， 建议通过社会参 与、 项目管理、 整合老年残疾人养老服务资金来源等措施促进老年残疾人养老服务工作的 “标准化、 社会化和市场 化” ， 以化解老年残疾人养老服务供需矛盾。 关键词 老年残疾人； 养老服务； 社会参与；项目管理 doi 编码 10. 13962/ j. cnki. 37 -1486/ f. 2015. 03. 009 中图分类号 f323 文献标识码 a 文章编号 2095 -3410 （2015） 03 -0068 -09 一、问题提出 中国正迈入老龄化社会， 生育率低、 人口结构老 化、 社保制度滞后已成未来发展的重大隐患。第六 次人口普查数据显示， 截至 2010 年 11 月 1 日零时， 全国60 岁及以上人口为177648705 人， 占13. 26， 其中65 岁及以上人口为118831709 人， 占8. 87。 截至 2012 年底， 我国 60 岁及以上老年人口已达 1. 94 亿， 占总人口的 14. 3， 预计在 2025 年突破 3 亿， 2034 年突破 4 亿， 解决广大老年人的养老服务 问题成为保障和改善民生的重大问题。 于学军 （1995） 以马克思经济学理论为基础， 全面地揭示了 人口老龄化与经济发展之间的相互关系 1。姜向 群 （1995） 指出要建立与经济发展相适应的老年人 服务保障体系 2。李新建 （2007） 进一步表明社会 的支持能够积极促进老年人口的生活质量， 并且不 同的社会帮助会给老年人口的生活状况带来不同的 影响 3。刘晓梅 （2012） 证实我国老年人服务产业 潜力巨大， 应由家庭养老向社会养老转变 4。 另一方面， 我国残疾人口数量众多， 异质性明显， 残疾人是一需要特别呵护和帮助的特殊社会弱势群 体。2006 年第二次全国残疾人抽样调查结果推算， 截 止2006 年4 月1 日， 全国残疾人口总数高达 8296 万 人， 在全国总人口中的比例是 6. 34。 残疾人社会 保障服务亟待建立和完善。周文林 （1993） 从中国残 疾人现状出发， 分析了残疾人保障困境的原因并探索 出路 5。周林刚 （2011） 分析发现残疾人社会保障服 务水平整体上比较低， 属于浅度配置的阶段， 建议政 府以及社会积极参与残疾人社会保障的建设 6。纪 雯雯、 赖德胜 （2013） 从残疾人就业角度指出我国残疾 人劳动参与率较低的现状 7。也就是说我国如今残 疾人的保障问题依然十分严峻。 结合以上现状， 我国人口老龄化程度日益严重， 老龄残疾化速度也在加快， 老年残疾人口数量增长 迅速， 这给残疾人养老服务工作提出了更高的要求。 1987 年第一次残疾人抽样调查时， 全国 60 岁及以 上的残疾人口总数为 2051 万人。2006 年第二次全 86 经济与管理评论 经济管理研究 国残疾人抽样调查时， 全国 60 岁及以上的残疾人口 数量高达 4416 万人， 比例为 53. 24， 与 1987 年第 一次残疾人抽样调查相比， 60 岁及以上的残疾人口 数量增加了 2365 万人， 占新增残疾人口总数的 75. 5 （65 岁及以上的残疾人口为 3755 万人， 占全 国残疾人总人口的比例是 45. 26） 。不可否认的 是， 残疾人口的增加主要是因为老龄残疾化速度加 快， 老年残疾人口不断增加。丁志宏 （2008） 对我国 老年残疾人的现状和特点进行了详细描述 8。姚 远 （2009） 认为老年残疾人对家庭养老功能的变化 起重要作用， 并以北京老年残疾人为例指出了老年 残疾人口的多群体需求 9- 10。姚远 （2011） 进一步 分析了老年残疾人的身份认同问题， 发现优化老年 残疾人 “社会人” 的身份认同感， 能够帮助改善老年 残疾人的精神心理状态， 并且能够帮助提高老年残 疾人的生活质量 11。 尽管我国社会已经初步建立了社会养老服务体 系， 但是老年残疾人兼具老年人和残疾人的特征， 有 着一般和特殊的养老服务需求， 随着经济社会的发 展， 老年残疾人的养老服务需求也发生重大转变， 从 侧重经济供养走向全方位需求满足阶段。老年残疾 人的养老需求不再是单纯追求经济保障， 逐渐对生 活照料、 精神慰藉等方面有追求， 希望过上经济有保 障、 生活有照料、 精神有慰藉的全方位需求满足的小 康生活。而老年残疾人及家庭大多经济困难， 社会 化养老服务覆盖范围有限， 养老服务需求难以得到 全面满足。在全面深化改革和 “赶平均、 奔小康” 的 背景下研究老年残疾人养老服务供需问题具有重大 现实意义。 二、基本调查情况介绍 （一） 调查设计及实施 老年残疾人养老服务需求状况的调查地点选取 在山东省、 江苏省、 河北省、 安徽省、 四川省、 山西省、 甘肃省等 9 个省进行。老年残疾人养老服务情况调 查地点是全国在 9 个省进行残疾人状况监测的监测 点里抽取的， 这些监测点的经济发展具有一定差异， 避免了趋同性。调查对象的选取是在 2012 年 9 省 老年残疾人状况监测名录里面对监测残疾人进行了 分城乡、 分残疾类别、 分残疾等级的随机抽样。调查 问卷的内容涉及老年残疾人的人口基本特征、 残疾 状况、 家庭状况、 养老服务需求及意愿、 机构养老服 务、 社区及居家养老服务状况等内容。 在老年残疾人养老服务状况的调查研究中， 为 保证调查质量， 调查方式采用各省监测人员入户调 查， 实施结构式访谈的方法， 由每个地区的残疾人状 况监测员采用 “一问一答” 的访谈法方式填答问卷。 在填答问卷的过程中， 除了按问卷设计的内容收集 结构性的第一手资料外， 还辅以非结构式访谈的方 式收集残疾人养老服务相关资料， 并做出详细记录， 为完善后期调查数据分析和定性分析做铺垫。 （二） 老年残疾人的基本人口特征分析 本次调查问卷的样本量为 2068 份。年龄分布： 60 - 69 岁 （53） 、 70 - 79 岁 （32） 、 80 - 89 岁 （13） 、 90 岁以上 （2） 。性别分布： 男女比例分 别是 56. 8 和 43. 2。调查老年残疾人的文化程 度分布情况为： 未上过学 （35. 9） 、 小学 （含私塾） （39. 9） 、 初中 （16. 9） 、 高中 （3. 9） 、 中专 （1. 3） 、 大学专科 （1. 3） 、 大学本科以上 （0. 8） 。 从居住地看， 城市占 39. 2， 农村占 60. 8。 调查老年残疾人的残疾类型的占比情况为： 肢体残 疾（ 54. 0） 、视 力 残 疾（ 19. 6） 、听 力 残 疾 （13. 8） 、 精神残疾 （4. 9） 、 智力残疾 （3. 5） 、 言 语残疾 （2. 2） 、 多重残疾 （2. 0） 。调查老年残疾 人的残疾等级的占比情况为： 一级 （19. 8） 、 二级 （32） 、 三级 （25） 、 四级 （23. 2） 。调查老年残 疾人的婚姻状况： 未婚 （11. 6） 、 有配偶 （60. 9） 、 离婚 （1. 8） 、 丧偶（25. 7） 调查老年残疾人的生 活自 理 情 况：完 全 自 理（ 36. 7） 、基 本 自 理 （30. 7） 、 半自理 （22. 6） 、 不能自理 （10） 。 （三） 分区域的老年残疾人子女数状况 从表 1 中可以看出， 调查老年残疾人拥有 2 个 子女的比例是最高的， 比例为 29. 32， 东部地区老 年残疾人拥有 2 个子女的比例是 27. 52， 中部地 区老年残疾人拥有 2 个子女的比例是 31. 81， 西 部地 区 老 年 残 疾 人 拥 有 2 个 子 女 的 比 例 是 28. 44。拥有的子女数基本集中在 1 个、 2 个和 3 个， 但是值得一提的是有 9. 95 的老年残疾人没有 子女， 即使比例最低的中部也有 6. 46 的老年残疾 人没有子女， 东部、 西部地区无子女残疾老人的比例 则都超过了 10， 他们的养老服务问题堪忧。 96 2015 年第 3 期 经济管理研究 表 1分区域老年残疾人子女数状况 子女数 （个）012345 及以上 全国9.9520.6629.3223.6710.925.48 东部13.4922.6627.5221.9410.433.96 中部6.4620.6331.8122.2012.606.30 西部10.3319.0128.4426.509.735.99 （四） 分区域的分残疾等级的老年残疾人经济 状况分析 从图 1 中可看出， 全国有高达 34. 67 的老年 残疾人入不敷出， 还有 10. 4 的老年残疾人处于收 支平衡的境地， 尽管有 54. 93 的老年残疾人的收 入大于支出， 但是由于老年残疾人的支出主要是医 疗保健费用， 他们的生活质量并不高。在东部地区， 由于经济发达， 老年残疾人中收入大于支出即有盈 余的老年残疾人比例最大， 而中部地区和西部地区 老年残疾人的收支状况令人堪忧， 中西部地区老年 残疾 人 收 入 小 于 支 出 的 比 例 分 别 是 45. 28、 39. 06。尽管调查老年残疾人的收入支出数据是 自报的， 不可避免的有一定误差， 但这些调查数据仍 能反映出老年残疾人收入低的客观现实。 图 1 分区域的老年残疾人收支状况 由于老年残疾人收支状况不尽如人意， 他们的 养老服务承担能力也是不足。调查显示， 每月能够 负担的养老服务费用较低， 每月只能承担 1000 元以 下的养老服务费用的老年残疾人的比例高达 76. 81， 能够承担 1000 元 - 1999 元养老服务费用 的老年残疾人的比例 14. 98， 而每月能够承担 2000 元 -4999 元养老服务费用的老年残疾人的比 例是 6. 94， 只有 1. 25的老年残疾人每月能够承 担 5000 元的养老服务费， 这直接会导致老年残疾人 的养老服务需求不能得到高质量的满足。 三、 调查老年残疾人的养老服务需求与供给状 况分析 （一） 分区域的老年残疾人日常生活照料状况 家庭、 养老机构、 社区是老年残疾人照料的主 体， 由此老年残疾人的照料可划分为家庭照料、 机构 照料和社区照料。基于东中西部 9 省的 2068 份调 查问卷统计结果显示， 配偶、 子女或外孙子女是老年 残疾人日常生活照料的主体详见表 2， 比例分别高 达 45. 99、 20. 79。这应该因为聘请保姆的费用 昂贵， 而老年残疾人的收入水平偏低， 加上社区专业 为老服务人员不充足。目前以及将来一段时间， 家 庭依然是老年残疾人的日常生活照料的主要资源。 还有高达 19. 21 的老年残疾人没人照顾， 需要自 己来照顾自己， 这对于能够自理的老年残疾人来说 没有什么问题， 但是失能老年残疾人的生活照料问 题需要引起社会各界力量的高度重视。 表 2老年残疾人日常生活照料来源情况 全国东部中部西部 没人照顾， 靠自己19.2123.1620.6214.60 老伴45.9945.6846.7445.57 子女或外孙子女20.7916.3121.3624.01 其他亲属3.023.922.822.46 保姆1.531.311.341.91 政府、 社区的专业服务人员6.587.013.129.41 其他2.872.614.012.05 在日常生活照料意愿方面， 老年残疾人最希望 由儿女、 老伴等亲人来照料。调查结果显示， 希望由 自己老伴照料自己日常生活的老年残疾人占 38. 24 （其中包含 27. 77的老年残疾人只希望由 自己老伴照料和 10. 47 的老年残疾人希望由老伴 和儿女、 专业服务人员等一起照料） ， 希望由儿女照 料的老年残疾人比例为 35. 03 （其中包含 25. 4 的老年残疾人只希望由儿女照料和 9. 63 的老年 残疾人希望自己儿女和配偶、 专业服务人员等一起 照料） 。希望由专业服务人员照料的老年残疾人比 例为 25. 25， 选择自己照顾自己的老年残疾人占 比为 8. 4， 希望其他亲属照料自己的老年残疾人 占比为 1. 48。在东部、 中部和西部地区的老年残 疾人的日常生活照料意愿基本一样 （详见表 3） 。这 反映出老年残疾人日常生活照料及精神慰藉的重要 主体是家庭， 这主要是由于老年残疾人因为残障而 全部或者部分失去生活自理能力， 这类老年残疾人 更依赖自己亲人。 （二） 分区域的老年残疾人养老服务方式状况 从表 4 中可以看出， 无论是东部、 西部还是中部 07 经济与管理评论 经济管理研究 表 3 不同区域老年残疾人日常生活照料意愿情况 全国东部中部西部 自己8.409.567. 887. 90 老伴38.2439.2237. 1538. 42 儿女35.0327.5543. 0935. 01 其他亲属2.373.081. 932. 18 保姆2.572.592. 532. 59 专业服务人员25.2527.3920. 0628. 20 其他1.481.302. 081. 09 地区， 在当前残疾老人所选择的养老方式中， 家庭养 老仍然是目前老年残疾人最主要的养老方式， 即使 是比例最低的西部也达到了 75. 31。而居家养老 等养老服务方式在各地区所占比例都很低， 这可能 是由于老年残疾人不能很好地区分居家养老和家庭 养老。一定程度上说明了机构养老、 居家养老、 社区 养老对残疾人养老发挥的作用不大。因此当下如何 让这三种养老服务方式发挥更大作用不失为解决残 疾人养老问题的重要方向。 表 4 不同区域的老年残疾人养老服务方式供给状况 全国东部中部西部 家庭养老80.1178.9486. 2875. 31 机构养老6.586.754. 728. 18 居家养老7.978.046. 059. 71 社区养老5.346.272. 956. 80 从表 5 中可以看出， 各地区残疾老人对现有养 老方式绝大多数都是满意的， 其中基本满意的比例 最高且各地区比例相当， 非常满意的老人较少， 而比 较满意的老人比例在各地区都仅次于基本满意的比 例， 而非常不满意的比例在各地区都是最低的， 一个 不容忽视的现象是各地区老人对现有养老方式不满 意以及非常不满意的总和都超过了 10， 特别是中 部地区不满意的老人比例高达 14. 89， 我们十分 有必要采取措施来提高老年残疾人的养老服务质 量。 表5 不同区域老年残疾人对现有养老服务方式的满意程度 全国东部中部西部 非常满意12.9213.5810. 3314. 79 比较满意30.1830.5131. 6128. 59 基本满意44.0844.9742. 2545. 07 不满意12.0410.7614. 8910. 42 非常不满意0.780.180. 911. 13 调查显示， 老年残疾人未来理想的养老服务方 式 依 次 是 家 庭 养 老（ 45. 47） 、居 家 养 老 （29. 24） 、机 构 养 老（ 13. 12）和 社 区 养 老 （12. 17）（详见表 6） 。未来老年残疾人选择家庭 养老的比例仍然很高， 这主要是因为一方面老年残 疾人对家庭的依赖性大， 另一方面老年残疾人不能 很好地区分家庭养老和居家养老这两种养老服务方 式。随着经济社会的不断发展， 未来居家养老服务 将是老年残疾人的主要养老服务方式。 表 6不同区域老年残疾人养老服务方式需求 全国东部中部西部 家庭养老45. 4743. 9148. 5943. 84 机构养老13. 1213. 499. 3316. 39 居家养老29. 2427. 9633. 3326. 47 社区养老12. 1714. 648. 7413. 31 （三） 老年残疾人的机构养老服务状况 从图 2 中可以看出。老年残疾人对养老机构印 象一般， 各地区都普遍存在老人对养老机构不了解 的现象， 尤其是中部地区超过了 40， 各地区老人 对养老机构的印象一般的占多数， 印象较好的都偏 少， 即使是印象较好所占比例最高的东部地区也只 达到了 24. 43， 而中部地区印象较好的比例最低 还未达到东部地区比例的一半只有 7. 46， 且中部 地区印象较差的比例是三个地区中最高的， 高达 45. 67， 东部地区和西部地区对养老机构印象较低 的老人比例较低且相似， 因此有必要提高残疾老人 对养老机构的了解程度， 并不断提高养老机构的服 务水平。 图 2 不同区域老年残疾人对养老机构的总体印象 调查结果显示， 有 49. 66 的老年残疾人愿意 选择去养老机构养老。在访谈中了解到不愿意去养 老机构养老的主要原因是现有养老机构存在较多不 足， 诸如医疗条件有限、 服务质量不高、 生活环境差、 收费标准高、 交通不便利等方面。 （四） 老年残疾人的社区居家养老服务状况 在老年残疾人对社区上门提供的养老服务项目 上， 有高达 55. 46 的老年残疾人没有享受到任何 社区养老服务项目。相当一部分老年残疾人的社区 养老服务项目需求没有得到很好满足 （详见图 3） 。 17 2015 年第 3 期 经济管理研究 老年残疾人对日间照料和医疗康复服务需求量较 大， 但是已享受到这两项服务的老年残疾人比例较 低， 分别为 13. 10和 21. 17。 图 3 老年残疾人的社区养老服务需求与供给状况 在提供的居家养老服务项目中， 老年残疾人对 医疗护理服务 （56. 29） 、 生活照料服务 （45. 89） 和家政服务 （28. 29） 等服务项目需求量较大， 但 是目前实际已经享受到医疗护理服务、 生活照料服 务和家政服务等服务项目的老年残疾人占比较低， 分别只有 8. 41、 17. 21、 3. 77。 四、 老年残疾人养老服务供需问题分析 （一） 社会养老服务方式与老年残疾人实际养 老服务需求不匹配 目前， 老年残疾人的养老服务方式满足率不高。 被调查老年残疾人希望享受居家养老服务的比例是 29. 24， 而实际享受到居家养老服务的老年残疾人 的例只有 7. 97 （详见表 7） 。 表7 目前选择的养老服务方式与未来希望养老服务方式对比 家庭养老机构养老居家养老社区养老 目前选择的养老服务方式80.116.587.975.34 未来希望的养老服务方式45.4713.1229.2412.17 数据来源： 2013 年 12 月 - 2014 年 3 月在山东、 江苏、 浙 江、 河北、 河南、 安徽、 四川、 甘肃、 陕西九省进行的老年残疾 人养老服务状况调研数据。 我国的社会化养老服务体系主要由居家养老、 社区养老、 机构养老三部分组成。调查结果表明， 无 论是老年残疾人目前选择的还是未来希望的养老方 式， 家庭养老的比例最高， 但是未来希望选择家庭养 老方式的比例较目前选择的家庭养老服务方式的比 例都有较大幅度的下降。同时未来希望选择居家养 老方式的比例较目前选择居家养老服务方式的比例 都有不同幅度增长， 未来， 居家养老服务将是残疾人 养老的主要模式。居家养老服务涵盖生活照料、 家 政服务、 康复护理、 医疗保健、 精神慰藉等， 以上门服 务为主要形式。就中国的现状看， 大部分地区只有 家政服务， 个别发达地区有政府培训的助老服务员， 但康复护理、 医疗保健、 精神慰藉等服务还远远谈不 上。由于老年残疾人生活自理能力受限， 在传统文 化观念的影响下， 老年残疾人未来选择居家养老的 比例将会越来越大。然而， 我国的居家养老服务内 容单一， 进展缓慢， 与人们的需求相差甚远。 （二） 老年残疾人养老服务社会化程度低 我国养老服务社会化工作开展较晚， 我国政府 购买社会养老服务的尝试源于 1998 年上海基督教 青年会接受上海浦东新区社会发展局委托进行养老 服务管理工作， 2003 年南京市鼓楼区政府出资委托 民间组织服务独居老年人， 成为城镇养老服务社会 化改革的样本 12。然而， 这种养老服务模式改革还 没有在全国范围内推广， 主要集中在经济发达的大 城市和我国东部部分发达地区。 调查结果显示， 目前老年残疾人的养老服务方 式仍然以家庭养老为主 （80. 11） ， 家庭是老年残 疾人的日常生活照料主体。目前享受机构养老服务 和居家养老服务的老年残疾人比例较低， 社会化养 老服务程度较低， 当前我国政府提出养老服务体系 的目标 “到2020 年， 全面建成以居家为基础、 社区为 依托、 机构为支撑的， 功能完善、 规模适度、 覆盖城乡 的养老服务体系。 ” 这主要是由于传统家庭观念影 响、 社会资本进入养老服务行业难、 养老服务机构资 源配置不合理等原因造成的社会养老起到的作用还 是很有限的。很多年轻人受传统的孝道思想影响， 在给老年残疾人选择社会养老服务模式时担负较大 的思想负担， 担心家人及外界的舆论压力， 即使经济 负担较重、 照料时间成本较大也不愿意采用社会化 养老服务； 实现养老服务社会化运作的关键是推进 社会组织参与老年残疾人养老服务工作， 由于补贴 优惠的吸引， 民间资本参与养老服务的形式基本是 “民办非企业单位” ， 这种参与方式在审批管理以及 运营方面的困难影响了社会资金参与养老服务的效 率。 另外养老服务机构资源配置不合理也是导致老 年残疾人养老服务社会化程度不高的原因之一。随 着老龄化程度的日益加深， 以及家庭结构的变化， 社 会化养老服务需求呈快速上升态势， 老年化增量人 群的养老观念和方式可能发生很大变化， 社会化和 市场化等更现代化的养老方式， 可能成为主流。调 27 经济与管理评论 经济管理研究 查显示有 13. 12的老年残疾人希望享受机构养老 服务， 机构养老可以为老年残疾人提供专业的、 全方 位的照料、 康复护理和精神慰藉， 但是目前我国仍不 能完全满足老年残疾人入住养老机构的需求。截至 2012 年底， 全国社区留宿和日间照料床位已达到 19. 8 万张， 城市和农村社区居家养老覆盖率分别达 到 41和 16； 全国各类养老机构近 4. 5 万家， 养 老床位 400 余万张， 每千名老年人拥有养老床位达 到 22. 24 张， 许多城市出现一床难求的局面， 公办养 老机构的床位更是紧俏。这还仅仅是对老年人整体 而言的， 在满足老年残疾人入住需求方面， 养老机构 的发展状况就更不容乐观。可见， 老年残疾人养老 机构供需矛盾突出， 供需缺口巨大， 实际上， 很多的 养老机构都不愿意接收失去全部或者部分生活自理 能力的老年残疾人， 老年残疾人养老机构的建设及 服务供给仍然是 “短板” 。 （三） 老年残疾人养老服务专业化程度低 按照服务过程和内容来划分， 老年残疾人养老 服务可分为非专业化服务和专业化服务两种， 非专 业化养老服务是指一般性的养老服务活动， 技术含 量较低， 例如日常生活照料等； 专业化养老服务是指 具有专业养老服务技能或获得专业资格的服务人员 提供的技术含量较高的养老服务。随着经济社会的 不断发展， 老年残疾人对养老服务专业化需求越来 越大， 各类专业化养老服务的发展显得尤为紧迫。 但是， 目前各地开展的机构养老服务和居家养老服 务， 虽然承诺的养老服务内容和项目较多， 但老年残 疾人实际获得的养老服务项目比较单一。而且， 绝 大多数养老服务机构存在管理简单、 服务专业程度 低等问题， 一是因为养老服务人员的专业化程度不 高， 绝大部分养老服务人员没有进行过系统的、 专业 的培训， 不具备养老服务护理员的专业资质和执业 资格， 不能满足老年残疾人多层次的养老服务需求； 二是因为缺乏专业的医疗设备技术， 提供的养老服 务专业化程度低， 养老机构医务人员只能对老年残 疾人进行定期巡视， 不能或者很难对他们实施基本 的治疗或保健。 （四） 老年残疾人专业养老服务人员供给不足 在全面改革进程中， 尽管专业的养老服务人员 在绝对数量上还没有出现短缺， 但人力成本日益增 高， 加上养老服务人员的流动性日益凸显。在多重 经营压力下， 大多数老年残疾人养老服务机构都极 力降低人力成本。低工资背景下， 养老服务业面临 着养老服务人员频繁流动以及数量短缺的挑战。截 至 2012 年底， 中国老年人口达到 1. 94 亿， 超过 80 岁的高龄老人在 2000 万以上， 失能、 半失能老人则 超过 3300 万。根据国际上护理员和失能老人的通 行配比 1： 3， 业界普遍估计我国在养老护理员上的 缺口或将达到千万。另根据估算， 当前全国养老机 构416. 5 万张床位， 按80的入住率， 和1： 5 的护理 员配比， 需要 69 万护理员， 而全国持证的养老护理 员仅为 5 万余人。据调查， 有 25. 25 的老年残疾 人希望得到专业服务人员的照顾， 无论从哪个视角 看中国老年残疾人的养老护理员的缺口较大。其间 的缺口， 以及居家养老的庞大需求， 均由普通保姆、 家政工来弥补， 基本上都是文化程度较低、 家庭贫困 的 “4050” 农村妇女。在专业性上， 她们往往难以满 足雇主的需求， 尤其当老年残疾人生病卧床需要专 业护理时。 五、化解老年残疾人养老服务供需矛盾的对策 建议 （一） 基于服务需求， 建立健全老年残疾人养老 服务评价机制与标准化体系 针对我国老年残疾人养老服务需求不能得到高 质量满足、 服务不规范等情况， 需要基于老年残疾人 实际的养老服务需求， 因地制宜制定完善老年残疾 人养老服务的评价监督机制、 老年残疾人养老服务 标准和管理规范， 以质量评价监督和服务标准规范 管理促进老年残疾人养老服务工作的科学持续发 展， 从而不断提高老年残疾人养老服务水平。 首先， 必须有专业化的老年残疾人养老服务评 价机制。专业化的老年残疾人养老服务评价是指对 养老服务质量、 养老服务从业人员能力素质的变化、 养老服务项目等方面进行专业评估和经验总结。从 业人员是老年残疾人养老服务工作开展的主体， 养 老服务的质量很大程度上取决于养老服务从业人员 的工作状态， 而对他们服务质量的评价和监督直接 影响养老从业人员的工作状态。所以制定一个标准 去评估养老服务质量， 包括评估对老年残疾人的养 老服务、 制定老年残疾人养老服务计划， 老年残疾人 37 2015 年第 3 期 经济管理研究 养老服务计划的执行与落实情况。其中， 评估老年 残疾人的养老服务不是简单地了解他们的生活照 料、 医疗康复等情况， 而是要综合评估老年残疾人的 身体健康状况、 社会活动参与需求状况、 家庭成员经 济状况等各方面。同时， 切实提高老年残疾人的养 老服务质量。 其次， 必须有老年残疾人养老服务的标准化体 系。老年残疾人养老服务必须实施标准化管理模 式。根据不同养老服务机构提供的老年残疾人养老 服务内容不同， 按照标准化管理规范， 在实施老年残 疾人的居家养老服务、 社区日间养老与照料服务、 机 构养老服务时都要提供清晰的服务标准， 让老年残 疾人自身及家庭成员清楚养老服务的获得模式， 通 过实施科学的规范化、 标准化的养老服务不断提升 老年残疾人养老服务资源的利用率和质量， 建立健 全老年残疾人养老服务标准化体系， 促进老年残疾 人养老服务工作良性运转， 降低老年残疾人养老服 务成本， 从而提升老年残疾人养老服务效益。 第三， 要统筹城乡老年残疾人养老服务标准化 工作的同步发展。老年残疾人及其家庭最迫切需求 之一就是得到高质量的符合实际的养老服务， 进一 步提升老年残疾人养老服务质量。要兼顾城乡老年 残疾人， 坚持城乡统筹的原则， 在全国范围内开展老 年残疾人养老服务标准化工作， 逐步形成广覆盖、 城 乡同步、 规范服务、 科学管理的老年残疾人养老服务 标准化工作网络， 形成可持续发展、 高效运作、 可操 作性高的老年残疾人养老服务标准化体系。 （二） 加大社会参与， 提高老年残疾人养老服务 社会化程度 政府是有限的政府， 只能提供有限的服务， 不可 能包揽所有的老年残疾人养老服务工作。老年残疾 人养老服务工作必须在政府的主导下， 积极引导社 会各界力量的广泛参与， 不断提升老年残疾人养老 服务的社会化程度。 首先， 必须改变传统文化观念对社会化养老模 式选择的影响。积极宣传居家养老和机构养老的专 业化服务等优点， 消除子女以及老年残疾人自身对 社会化养老服务的偏见， 引导他们认识到养老服务 的社会化、 专业化才是实现真正的孝顺， 才是维护老 年人权益的有效途径。 其次， 必须积极引导社会资本的投入， 扩大社会 化养老服务的覆盖面。增加社会化资本对老年残疾 人养老服务工作的投入是提升老年残疾人养老服务 社会化程度的关键。可以采取适当放宽市场准入机 制、 降低对社会资本投入的限制， 对非营利性老年残 疾人养老服务投入的同时， 也适当增加对营利性老 年残疾人养老服务机构的各种优惠， 鼓励各地政府 建立不同层次的老年残疾人养老服务机构。为规范 社会养老机构的有序发展， 政府可与其签订合同， 对 他们实施适当的审查和监管， 这样政府既履行了应 有的养老服务提供义务， 又实现了公共服务的社会 化目标。 最后， 利用社会化工作模式， 发挥社区专业机构 的作用， 开展广覆盖的社区养老服务， 积极培育老年 残疾人养老服务产业 13。在开展老年残疾人养老 服务工作时， 以市场运作的理念， 向社会全面开放老 年残疾人的机构养老服务、 居家养老服务、 日间照料 服务等服务， 基于残疾类型不同、 残疾等级不同、 经 济条件不一的需求存在差异， 利用市场向老年残疾 人提供多层次可选择的养老服务和养老产品， 从而 提高老年残疾人养老服务的水平。 （三） 实施项目管理， 促进老年残疾人养老服务 专业化发展 老年残疾人养老服务工作的发展趋势是实施项 目运作管理， 应建立老年残疾人养老服务工作协调 机构， 可以在老龄工作部门或者民政部门的规划下 管理下， 由各级社区 （街道） 分别负责实施， 落实到 项目化管理运作上。 首先必须开展项目规划统筹工作。统筹规划的 主要主体应该是熟知老年残疾人基本养老服务需求 的各级社区 （街道） 。各级社区 （街道） 应以操作性 强、 连续性大、 实效性高为原则， 基于满足老年残疾 人的实际养老服务需求， 对养老服务项目进行科学 统筹规划， 灵活设置老年残疾人养老服务项目， 科学 规划养老服务的工作时间， 对于不同养老服务对象， 本着广覆盖， 重点保障的那种， 以各种养老服务形式 （无偿服务、 低偿服务和有偿服务相结合） 满足不同 层次老年残疾人的养老服务需求， 确保老年残疾人 在社区中享受到优质、 专业的养老服务。 其次要注重培训， 提升养老服务从业人员的能 47 经济与管理评论 经济管理研究 力。实现老年残疾人养老服务专业化， 应重视培训 老年残疾人养老服务人员队伍。培训工作要准确定 位培养目标， 以提高养老服务能力、 培养养老服务人 员职业能力为本， 紧贴老年残疾人实际养老服务需 求设置养老服务专业能力， 积极提升养老服务从业 人员的综合职业能力， 职业实践为基础， 切实提高老 年残疾人养老服务从业人员的服务质量。 最后要完善项目运作机制， 构建养老服务项目 管理的网络化平台。通过突出项目管理过程、 项目 资金专款专用、 搞好项目评价等措施， 完善老年残疾 人养老服务项目运作机制。同时要以社区信息平台 为依托， 在社区普遍建立老年残疾人信息库， 将其残 疾程度、 自理状况、 健康状况、 养老服务需求等信息 输入信息库， 一人一档， 实施动态化的及时更新管 理。同时， 将社区各种老年残疾人养老服务资源、 服 务从业人员等分类信息输入社区服务网， 必要时候 进行统一调配、 统一使用， 根据老年残疾人的基本养 老服务需求， 整合社区家政服务资源、 医疗卫生资 源、 便民服务资源等多种服务资源， 单列成老年残疾 人养老服务项目， 通过合作协议的签订、 扶持政策的 落实， 管理办法的完善， 充分利用社会服务资源开展 老年残疾人养老服务 14。 （四） 整合资金渠道， 加大老年残疾人养老服务 资金投入力度 老年残疾人养老服务工作发展需要持续稳定的 投入机制做保障。拓宽筹资渠道， 可加快老年残疾 人养老服务体系的建立健全工作， 各级政府的财政 预算中必须有老年残疾人养老服务工作的资金投入 这一项， 还要鼓励社会资金参与老年残疾人养老服 务机构的建设和管理服务工作， 不断建立 “财政为 主、 民间补充、 稳定增长、 分级负担、 城乡统筹” 的老 年残疾人养老服务资金投入保障机制， 确保老年残 疾人养老服务资金筹集渠道的多元化。具体来说， 首先财政要承担主要的资金投入责任， 老年残疾人 养老服务资金的主要来源应该是各级财政投入， 而 中央财政充当的是引导者的角色。其次， 要充分发 挥民间资本对财政投入不足的弥补作用。老年残疾 人养老服务工作资金需求量大， 财政投入毕竟有限， 辅助以政策引导、 税费优惠等措施， 我们要极力鼓励 民间资本参与老年残疾人养老服务工作， 可适当采 取有偿或低偿养老服务等措施， 多渠道、 多方式化解 老年残疾人养老服务资金缺口大的问题。 【注】 国家统计局，2010 年第六次全国人口普查主要数据 公报 （第 1 号） ， 2011 年 4 月 28 日。 国务院关于加快发展养老服务业的若干意见（国 发 2013 35 号） ， http： / / jnjd. mca. gov. cn/ article/ zyjd/ zcwj/ 201310/20131000534003. shtml 第二次全国残疾人抽样调查领导小组， 国家统计局， 2006 年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报 （第 1 号） ， 2006 年 12 月 1 日。 第二次全国残疾人抽样调查领导小组， 国家统计局， 2006 年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报 （第 1 号） ， 2006 年 12 月 1 日。 http： / / jnjd. mca. gov. cn/ article/ zyjd/ zcwj/201310/ 20131000534003. shtml。 http： / / gb. cri. cn/42071/2013/07/29/6251s4198197. ht - ml。 参考文献： 1 于学军. 中国人口老化的经济学研究 j . 中国人口 科学， 1995，（06） ： 24 -34. 2姜向群. 我国老年人社会服务及其改革方向 j . 人 口研究， 1995，（04） ： 13 -17. 3李建新. 老年人口生活质量与社会支持的关系研究 j . 人口研究， 2007，（03） ： 50 -60. 4 刘晓梅. 我国社会养老服务面临的形势及路径选择 j . 人口研究， 2012，（05） ： 104 -112. 5 周文林. 中国残疾人状况分析 j . 社会学研究， 1993，（05） ： 75 -78. 6 周林刚. 残疾人社会保障体系与公共服务体系建设 研究 j . 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