城管执法中的人性化执法优秀毕业论文 参考文献 可复制黏贴.pdf

学号：2009050013 姓名：张玲玲 联系电话email：821857170 所在学院：公共管理学院 单 位 代 码单 位 代 码 1 0 4 4 5 学学 号号 2 0 0 9 0 5 0 0 1 3 分 类 号分 类 号 d035.5 公共管理硕士学位论文公共管理硕士学位论文 论文题目 城管执法中的人性化执法 学科专业名称学科专业名称 公共管理公共管理 申申 请人姓请人姓 名名 张玲玲张玲玲 指指 导导 教教 师师 李秀忠李秀忠 教授教授 论文提交时间论文提交时间 2011 年年 4 月月 10 日日 独独 创创 声声 明明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得 （注：如没有其他需要特别声 明的，本栏可空）或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 导师签字： 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 学校学校 有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权 学学 校校 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文作者签名： 导师签字： 签字日期：2011 年 月 日 签字日期：2011 年 月 日 山东师范大学硕士学位论文 目 录 中文摘要 . i abstract . ii 导 言 . 1 1.研究的背景和意义 . 1 2.相关研究概述 . 2 3.研究目的和方法 . 2 4.研究创新与不足之处 . 2 第 1 章 城管人性化执法概念 . 4 1.1 城管人性化执法的概念界定 . 4 1.1.1 城市管理 . 4 1.1.2 城管执法 . 4 1.1.3 人性化执法 . 5 1.2 城管人性化执法的形成发展 . 7 1.3 解决城管管理人性化执法的必要性 . 9 1.3.1 法治理念的基本要求 . 10 1.3.2 城管执法自身的需要 . 10 1.3.3 提高公众对城管执法的认同和支持 . 10 1.3.4 有利于法律的有效实施 . 10 1.3.5 构建和谐社会的需要 . 11 第 2 章 城管人性化执法面临问题及原因分析 . 12 2.1 面临问题 . 12 2.1.1 暴力执法与暴力抗法现象普遍存在 . 12 2.1.2 群众对城管执法工作存在抵触情绪 . 12 2.2 原因分析 . 13 2.2.1 法律法规的原因 . 13 2.2.2 执法理念的原因 . 14 2.2.3 社会舆论和新闻媒体的片面性报道 . 14 2.2.4 执法相对人的原因 . 15 山东师范大学硕士学位论文 2.2.5 执法人员自身方面的原因 . 15 第 3 章 完善城管管理人性化执法的对策建议 . 17 3.1 转变城管执法理念 . 17 3.2 做好人性化立法 . 17 3.3 规范城管执法程序 . 18 3.4 加大舆论宣传与监督，提倡公众参与 . 18 3.4.1 加大舆论宣传 . 18 3.4.2 提倡公民监督 . 20 3.4.3 提倡公众参与 . 20 3.5 提高 执法人员素质 . 21 3.5.1 强化用人管理，严把进人关 . 21 3.5.2 加强教育培训，提高综合素质 . 21 3.5.3 加强思想教育，内强素质 . 22 3.5.4 提高执法人员的执法技巧与态度 . 22 第 4 章 实施城管人性化执法的具体措施-以治理流动小摊贩为例 . 24 4.1 国内外可借鉴的经验 . 24 4.1.1 国外可借鉴的经验 . 24 4.1.2 我国一些城市的尝试 . 26 4.2 具体实施措施的建议 . 27 结束语 . 30 注 释 . 31 参考文献 . 32 致 谢 . 35 山东师范大学硕士学位论文 i 中文摘要 “人性化执法”作为近年来执法机关的工作热点，越来越受到广大执法人员和人民 群众的重视。特别是在工作难度较大与人民群众生活息息相关的城市管理执法工作中， 人性化执法的作用显得尤为重要。 “人性化执法”是城管执法的深化与发展，不仅符合文 明执法、执法为民的时代要求，而且是执法机关立法的精髓所在，人性化执法已经成为 执法部门的共识。因此，如何在城管执法过程中真正做到人性化执法，是一个需要长期 探索的重大课题。本文通过对城管执法工作中人性化执法问题的分析研究，结合城管人 性化执法工作的现状，寻找城管人性化执法存在的问题，探求如何发展并完善城管人性 化执法。 论文第一部分界定了城管人性化执法涉及的若干概念及如何正确理解城管人性化 执法的内涵，同时介绍了我国城管人性化执法的发展历程，阐述了解决城管人性化执法 问题的必要性。 论文第二部分通过结合城管执法工作的现状， 分析了我国城管人性化执法存在的问 题，如暴力执法和暴力抗法现象普遍存在、群众对城管执法工作的不理解等，并对相关 原因进行了分析和探究，为解决城管人性化执法问题提供了现实依据。 论文第三部分提出了解决城管人性化执法问题的对策建议，即转变城管执法理念， 做好人性化立法，加大舆论宣传与监督，提倡公众参与，提高执法人员素质等措施。 论文第四部分以城管执法工作中具有代表性的流动商贩为例， 借鉴了国内外对流动 商贩的治理经验，探讨了如何对流动商贩的人性化治理，为解决其他城管执法方面的工 作的提供了基础。 关键词：关键词：城管执法；人性化执法 山东师范大学硕士学位论文 ii abstract humanization law enforcement as a hotspot of law enforcement agencies in recent years, has been paid more and more attention by the law enforcement officers and the people. particularly in urban management that kind of difficult and tightly related to the peoples daily life, the role of humanization law enforcement is especially important. humanization law enforcement is the deepening and development of law enforcement in urban management, not only meet the requirement of civilized law enforcement and law enforcement for the people in this times, but is the essence of the legislation of law enforcement agencies. humanization law enforcement has become the consensus of law enforcement agencies. so how to truly exercise humanization law enforcement in the process of urban management is a major issue requiring long-term exploration. this article based on the analysis of humanization law enforcement in urban management, combined with the present situation of it, looking for the problems that exist and explore how to develop and improve the humanization law enforcement in urban management. the first part of the article defines the concepts that involves in humanization law enforcement in urban management and describes how to correctly understand its content, at the meanwhile to introduce the development process of humanization law enforcement in urban management in china, describe the necessity to solve the problems of in humanization law enforcement in urban management. the second part of the article analyze the problems of humanization law enforcement in urban management through a combination of the status of it, such as widespread law enforement with violence and violent resistance to law, misunderstanding from the public to the work of humanization law enforcement in urban management and so on. analyzed the related reasons, the article provide a realistic basis of solving the problem of humanization law enforcement in urban management. the third part of the article raises the suggestions to solve the problems of in humanization law enforcement in urban management, that is to changes the concept of it, make well humanization legislation, increase advocacy and monitoring of public opinion, promoting public participation, and improve the quality of law enforcement officials and so on. the fourth part of the paper takes representative mobile vendors in urban management as an example, draws on domestic and international management experience of mobile vendors, 山东师范大学硕士学位论文 iii discuss how to execute humanization management to them, in order to provide working basis in other aspects of urban management. keywords：law enforment in urban management; humanization law enforcement 山东师范大学硕士学位论文 1 导 言 1.研究的背景和意义 我国正处在经济建设高速发展的历史时期， 城市与城市之间的竞争说到底就是环境 竞争。哪个城市的环境好，人们就愿意去哪里，资金就会流向哪里，城市就会变的越来 越繁华，这个地区的发展也会随之加快。因此，城市管理的实质从某种意义上说就是发 展生产力。优美舒适的城市环境，已经成为全国各地经济开发、吸引外来投资者的一个 极为重要的因素。通过创新城市管理体制和模式，进一步发挥城市管理的积极作用，形 成建设、管理和发展的互动，成功打造一流的招商引资环境，从而推动经济建设的快速 健康发展。 目前，从中央到地方各级政府对城市管理工作都十分重视，已有 100 多个城市开展 了城市管理相对集中行政处罚权的试点工作， 建设部也多次召开了加强城市管理工作的 会议，专门强调了城市管理工作对发展我国经济的重要作用，要求“理顺城市管理机制， 创新管理模式，结合创建全国文明城市工作，抓好市容市貌、环境卫生等治理工作，全 面提高城市管理水平，促进经济的快速健康发展”。城管执法作为城市管理的“主力军”， 在改善市容市貌、 提升城市形象、 促进区域经济发展的过程中正在发挥不可忽视的作用。 伴随着城管执法工作的重要性日趋突显的同时， 城管执法工作的形势也日益严峻,城管执 法人员和无证商贩之间的矛盾越来越多，已经成为城管执法工作中难以化解的现实难 题。同时随着我国人民群众在法治建设进程中法制意识的不断增强，对城管执法工作的 要求也在随之提高， 城管执法实行以人为本的亲和式的执法方式不仅是现代法治社会的 本质要求，同时也是城管执法工作的现实需要，在城管执法过程中给予相对人充分的人 文关怀来实现城管人性化执法，使之充分感受到平等、关怀与和谐，实现公正执法与执 法效果的统一，有效提高城管执法工作的质量，推进城市管理行政执法工作的开展，努 力构建社会主义和谐社会。 在解决这类城管工作难题时人性化执法是非常必要的, 人们对城管人性化执法的研 究和探讨，有助于充分认识人性化执法在城管执法工作中的重要地位和作用。通过城管 人性化执法的实现 ,逐步完善我国城管执法工作，提高城市管理的有效性，努力构建和 谐社会。 因此，研究城管人性化执法，建立和完善城管人性化执法的手段和措施，对实现最 山东师范大学硕士学位论文 2 大限度的社会和谐具有重要的理论价值和现实意义。 2.相关研究概述 尽管城管人性化执法问题已经成了执法机关的工作重点和公众对城管执法工作关 注的焦点，然而目前单独对城管人性化执法问题进行研究的学者相对较少。对此的研究 成果也缺乏一定的系统性。就目前整理的资料来看，还没有与城管人性化执法相关的专 门的著作，只有百余篇针对城管人性化执法的文章，这种专题研究具有一定的针对性， 能够为城管人性化执法的实施、完善提供较为直接的理论依据。同时迄今为止全国仍然 没有一部针对城管执法工作的独立的法律法规， 大部分城市的城管执法工作在一定程度 上都存在一种借法执法的行为。目前针对城管执法的媒体报道相对较多，在网上搜索一 下“城管执法”，就能找到上万条关于这方面的报道，但大多数媒体出于各种原因在对城 管执法工作的报道上难免出现偏颇，能搜索到的内容多为城管暴力执法，似乎预示着我 国城管执法工作陷入了“暴力执法”的怪圈。 3.研究目的和方法 城管执法存在的问题由来已久，错综复杂，频繁发生的城管暴力执法事件使得社会 上的群众对城管的成见很深，恶评多于好评意见很多。群众对城管执法的认识大多源于 日常所见和媒体，并不会去剖析城管执法存在问题的深层原因，都认为问题是出在城管 执法人员的身上，出现了一边倒的现象。但是笔者通过多年的城管执法工作经验发现群 众对城管的这些评价大多只是通过一些表面现象得出的， 并不是城管执法工作的真实写 照。文章通过对城管执法问题的剖析，可以使群众对城管执法工作有更加理性和客观的 认识。同时对我国现行城管执法人性化的现状进行研究，分析现行城管执法在管理和运 行方面的缺陷， 在借鉴国内外城管人性化执法制度建设的理论及实践基础上， 提出解决、 完善我国城管人性化执法问题的对策和建议。 本文主要采用了两种研究方法：一是文献分析法。通过查阅、分析国内外有关城管 人性化执法方面的文献资料，以及结合我国关于城管人性化执法的研究成果，找出其可 供参考和借鉴之处，为城管执法工作的理论运用奠定基础；二是归纳和演绎法。在比较 分析的基础上进行归纳和演绎，提出了完善我国城管人性化执法的对策和建议。 4.研究创新与不足之处 山东师范大学硕士学位论文 3 本文的创新之处在于，能够从城管人性化执法的理论基础入手，结合自身的城管执 法工作经验，分析当前城管执法工作的新形势、借鉴国内外城管工作的成功经验，寻求 完善城管人性化执法的方式和方法，以实现城管人性化执法为最终目标。 城管人性化执法是一个涉及社会多方面因素的较复杂的课题， 由于笔者自身知识结 构和理论水平有限，所谈观点难免有失偏颇；关于城管工作人性化执法方面的理论依据 相对较少，条件相对有限，资料收集较困难。在对理论进行阐述和对问题展开分析时， 因理解浅显难免有疏忽和不足之处。同时受时间和客观条件的限制，联系实践方面还做 的不够系统和深入，所提的对策建议的现实实用性还有待实践的检验。 对于上述的不足之处，本人将在以后的学习实践中进一步改进。 山东师范大学硕士学位论文 4 第 1 章 城管人性化执法概念 人性化执法的理念正作为一种全新的执法理念在全国各地广泛地推行， 同样在城管 执法部门也掀起了学习和实施人性化执法的高潮,但由于人性化执法尚停留在一种提法 和一个概念的初级阶段，并没有具体的操作规范，其尺度难以掌握，人为因素很大，有 时会导致部分执法人员过分追求人性化执法而违背了法律的初衷。 因此,本章将着重介绍 城管人性化执法的有关概念以及如何正确理解人性化执法的内涵,为推行城管人性化执 法奠定理论基础。 1.1 城管人性化执法的概念界定 1.1.1 城市管理 城市管理可以从字面上理解为城市的管理。 “具体来讲，城市管理是指以城市这个 开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、 协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社 会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。 ” 1 “广 义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管 理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、建设及运行相关联的城市基 础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。 ” 2本文所研究的对象主要指的是上述 狭义的城市管理领域。 1.1.2 城管执法 城管执法，简称城管，是城市管理的重要组成部分，主要是指在城市管理领域行使 相对集中行政处罚权。 “相对集中行政处罚权”一词来源中华人民共和国行政处罚法 第 16 条规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行 使有关行政机关的行政处罚权， 但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 ” 3 其范围主要包括对市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚） 、道路交通秩序 （违法占路处罚） 、工商行政管理（无照经营处罚） 、市政管理、公用事业管理、城市节 水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理） 、 城市河湖管理、黑车、黑导游等城市管理的各方面进行的城管执法工作，其中对城市市 山东师范大学硕士学位论文 5 容市貌、乱搭乱建、占道摆摊等影响市容的现象进行的整顿治理，由于经常引发社会矛 盾而成为媒体关注焦点和报道的热点。 1.1.3 人性化执法 “人性化执法”是城管执法的深化与发展，是执法方式的提高与完善，是执法态度、 服务方式等发生变化的外在体现。 人性化执法不仅符合文明执法、 执法为民的时代要求， 而且也是执法机关立法的精髓所在。人性化执法已经成为执法部门的共识。 所谓“人性化执法”，是指执法人员在执法过程中，应具有一种以人为本、关心人、 尊重人、为民负责的文明执法理念，在这种理念的指导下所开展的执法工作。“具体说 就是对执法对象及其他相关人予以理解、宽容、尊重、关爱、举止文明礼貌，态度热情 诚恳。” 4 “人性化执法”包括了两层的含义：一是“人性化”，二是“执法”。 这两点相辅 相成，但其中也有主次关系。首先两者是相辅相成的，最大限度地追求了执法公正与执 法效果的统一， 将法律的教育功能与惩罚功能相结合起来。 同时两者也存在着主次关系， 即以“执法”为主，要合理地运用执法者的执法权，对违法者予以应有的处罚，进而保障 守法者的合法权益。“人性化”为辅，应彰显以人为本的人文关怀，在公正执法的同时提 高人民群众对城管执法行为的满意度和支持率。由此可见，人性化执法倡导的是一种以 人为本的文明的执法方式， 要在执法过程中依据行政相对人的情感采取适当的工作方式 来执行法律法规。 在城管执法工作中，对“人性化执法”内涵的正确理解和认识，能够是城管执法人员 准确把握其原则、方式和标准，有利于“人性化执法”的实施和开展。严格执法，就是 依照法规确定的权力和程序进行执法。在执法过程中，如果语言简单粗鲁、行为野蛮粗 暴，甚至滥用职权，乃至搞“区域”保护、“以邪治邪”，不但背离了严格执法的执法精神， 也违背了人性化执法的基本要求。 同时人性化执法， 也绝不是置法律法规于不顾， 搞“态 度执法”、“关系执法”、“人情执法”。总之，严格执法和人性化执法是相辅相成，缺一不 可的。 具体说来，“人性化执法”的尺度可以从以下几方面来理解和把握： 第一，不是降低执法标准或不执法。 “人性化执法”体现了对人的法定权利和人格尊严的尊重，是基于人类道德和情感 的一种执法手段。任何执法行为都必须以法律为准绳，维系法律的尊严和法制的权威， “人性化执法”是在不降低执法标准的前提下，保护公民的正当权益，这也是“人性化 山东师范大学硕士学位论文 6 执法”的应有之义。因此“人性化执法”必须在现行法律法规的框架内，通过执法人员的 具体行为来体现其执法的权威性、有效性，绝不意味着人为的降低执法标准，没有原则 的执法。为迎合“人性化执法”而故意降低执法标准或者不执法，是建立在执法不严的 基础上与法治精神相抵触的人性化，这样的人性化只会使执法失去其权威性和公正性， 从而得不到公众对执法工作的支持与理解，阻碍“人性化执法”的发展与实施。 通过严格遵循执法标准，执法工作才能以公平公正为前提顺利开展。充分尊重行政 相对人的人格，切实维护其应有的权利，并给予其人为关怀，可以促使公众自觉自愿的 参与到城管执法工作中，为执法工作提供及时有效的反馈意见和建议，便于及时解决执 法过程中出现的问题，从而更好地实现公正执法和执法效果的统一，有效的开展执法工 作治理好城市。 第二， “人性化执法”不等同于“人情化执法” “人性化执法”所包含的“文明执法、热情服务”之义，绝不能理解为是执法内涵的 “威”外加“恩”、“分外”的帮忙，也不能把对行政相对人的迁就迎合曲解美化成“人性化”， 更不能片面地认为“人性化执法”等同于从宽处罚，让执法人员有理由和借口去办有损人 民利益的“人情案”。” 5在执法程序和执法手段上，法律法规不等于赋予了执法人员任 意执法的权力， 执法人员要在严格执法的前提下提倡执法过程中对行政相对人的人文关 怀，不能该查的不查，该罚的不罚任由违法行为的存在和泛滥，滥用人文关怀或者碍于 情面包庇、纵容违法违规行为的发生，这样的执法是“人性化执法”的异化，是“人情 化执法”而非“人性化执法” 。 在法律至高无上的法治社会里，曲解“人性化执法”的内涵，对违法行为迁就姑息， 甚至纵容违法违规行为的发生，势必会造成有法不依、执法不严的混乱无序状态，最终 导致执法的偏私。既然是“执法” ，执法人员就必须要遵守依法办事的底线，即必须严 格符合执法程序、执法要求以及法律法规所规定的事项，因为再小的执法行为都是在维 系着法律的尊严和法制权威。因此，将“人性化执法”等同于“人情化执法” ，势必使 法律法规难以发挥其应有的法律效力，影响其对犯罪和违章者的威慑力。 第三， “人性化执法”绝不等于“不平等执法” 法律面前人人平等是现代法治一条重要原则， 执法不能因执法对象的不同而区别对 待，执法人员不能对一部分人“人性化”而对另一部分人不实行“人性化”，违反法律的公 平、公正原则。在城市管理中，执法首先要“严”字当头。严格执法，就是要维护法规的 尊严和权威，做到严肃、秉公执法，见违必纠、纠违必罚，任何人都应一视同仁，毫无 山东师范大学硕士学位论文 7 例外。这是维护公平公正、维护公众利益、维护城市秩序的基本途径。“人性化执法”绝 不等于“不平等”执法。然而，在执法过程中经常出现的因违章者身份不同而给予不同程 度行政处罚的事，让人对“人性化执法”在遵循“法律面前人人平等”的原则方面产生 了怀疑。同一部法律对不同的人有不同的执行标准，无疑是对法律精神的亵渎、忽视了 法律了尊严。因此，为“不平等执法”是与法治之路南辕北辙，势必影响到“人性化执 法“的公平、公正。 第四，人性化执法并不等同于一味退让 不能把对行政相对人的迁就迎合当作是执法的“人性化” 。人性化执法提倡的是 对行政相对人的关心、 尊重， 但文明执法理念并不意味着要对违法行为一味的迁就退让， 必须以达到执法目的为最终目标，否则会使法律法规失去效力，容易使行政相对人失去 对城管执法工作的畏惧心理， 助长其违规经营活动的气焰， 为违规违法当事人不听劝导， 态度蛮横、知错不改、胡搅蛮缠的行为造势。同时容易使市民对城管执法造成错觉，认 为城管部门不作为、软弱无力。导致执法工作不能有效实施，执法质量受到影响，甚至、 执法人员受到人身伤害。 由此 可以看出“人性化”执法，与“一般性”执法没有本质的区别，是执法态度、服务 手段等发生变化的外在体现，是执法工作的深化与完善。既强调执法人员在执法过程中 要对监管相对人充满人性，也要保证行政相对人对执法者要支持与配合。因此， “人性 化执法”实质上是执法工作的优化和执法手段和方式的提高，以促进公民法律意识的增 强和法制社会的完善。“人性化执法”的底线是尊重和维护每一个公民的合法权利。既不 是对违章者的无原则迁就，也不是对违章者“放宽尺度”。在法律允许的范围内，对于一 切符合人正常的感情和理性的事，我们应该给予人性化的关怀与关爱，使之享受到人性 化执法的阳光，同时获得广大市民的赞许、树立起执法队伍的良好形象。 1.2 城管人性化执法的形成发展 城管是典型的中国特色的政府机构。 随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济 体制的建设，城市的建设事业得到了迅猛发展，于此同时也给城市的建设管理带来了各 种各样的新的问题，各地政府面临的市容、卫生等城市环境问题日渐增多：城市容纳量 的迅速扩大，人口的积聚增加，给城市管理带来了难以想象的现实困难。同时经济利益 的驱动和人们道德品质的淡化，使得部分群众淡化了义务和责任，把建设、保护、维护 等甩给了社会， 这无疑对负担沉重的城市基础设施带来了更大的困难。 乱搭乱建建筑物， 山东师范大学硕士学位论文 8 乱挖乱占城市道路、园林绿地，妨碍交通、影响城市绿化；乱贴乱画、乱堆乱倒、乱吐 乱扔、乱摆摊设点等，严重影响城市容貌；各种毁坏、破坏公用设施，破坏城市规划的 现象屡有发生等，这些问题如果不及时解决，势必严重影响城市公用设施功能的正常发 挥，从而制约经济的发展。为了尽快扭转落后面貌，给市民提供一个清洁优美的城市环 境，促进社会主义市场经济的快速、健康发展，保证国家和地方城建法律、法规、规章 的正确实施，许多地方的城市人民政府陆续组建了城建监察队伍，一些城市的城建局下 设了城市管理监察大队，以城建局委托执法的形式来行使市容管理等方面的职权，这便 是如今的城管前身。尤其是建设部（90）建城字第 372 号关于进一步加强城建管理监 察工作的通知下发之后，城建监察队伍更是如雨后春笋，在全国县城以上的城市普遍 组建。 1992 年， 城建局统一归属建设部管理， 被纳入建设部系统各地的城管监察大队因此 也成为建设部下属的执法队伍。城管的权力随着城建部门的强势扩张也不断扩大。总的 说来，当时的城管大队主要是为了配合中央关于建设文明城市、卫生城市的评比活动而 有各地先后互相取经、自主成立的。确实没有合法地位，一无法律授权，二无制度规范。 在实践中，尽管确实为城市发展、维护以及城市管理发挥了作用，但也发生了诸多侵犯 群众利益的事件。 1996 年，国家为解决行政部门执法不规范问题，八届人大四次会议通过了中华人 民共和国行政处罚法第十六条规定： “国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖 市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权， 但限制人身自由的 行政处罚权只能由公安机关行使。 ”行政处罚法的这一规定，意在严格限制各行政机关 的处罚权，改变过去只要是行政机关就有权随便处罚当事人的局面，为城管执法体制的 建立提供了理论依据。国务院法制办和各地法制部门进行了大量的实地调查和理论论 证，确立了相对集中行政处罚权的理论构架，统一了试点机构名称，以及行使相对集中 行政处罚权的范围、内容等，奠定了城管执法体制的基础。 1997 年经国务院批准后，北京市以行政处罚法的实施为契机，开展了城市管理 综合执法的试点工作， 北京市宣武区成立了全国第一支真正获得经法律授权的城市管理 监察大队。城市管理执法机构设立的初衷是为解决部门之间的条块分割、政出多门、互 相扯皮的现象。 其设立依据主要是 中华人民共和国行政处罚法 第十六条规定以及 国 务院关于贯彻实施的通知(国发199613 号)所设立的在城市管理相对集 中行政处罚机构及其人员。 根据当时国务院法制办的批复， 宣武区城管大队有涉及市容、 山东师范大学硕士学位论文 9 园林、 无证建设、 违法占路以及无照商贩管理等五个方面 94 项行政处罚权。 至 2000 年， 北京市城市管理综合执法工作得以全面开展，同时北京各区县也都建立了城管队伍。这 一制度此后也逐渐在全国推开。 到 2002 年，根据国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定 ，城管 处罚权的范围已经扩大到包括市容卫生、城市绿化、城市规划、市政管理、环境保护、 无照商贩以及占道经营等七个方面的处罚权。 据资料统计，截止到 2005 年 12 月底，全国已开展城市管理领域相对集中行政处罚 权的行政执法体制改革的城市已达到 308 个(其中经国务院法制办批准的城市有 82 个， 经省、 自治区、 直辖市等省级人民政府批准的城市有 226 个)， 占我国城市总数的 46.6%， 已遍布全国。工作重心由理论探讨转变为实践运行，城管执法体制改革的主力军由法制 部门变为各地城市政府。同时各种具有地方特色的城管执法模式层出不穷，城管执法体 制变革在此背景下迅猛展开。 根据 2007 年 11 月出台的北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法 ，北京 市城管局的职权已经扩大到了 13 个方面 300 余项。在国务院的规定之外，还列举了公 用事业、城市节水、城市河湖、施工现场、城市停车、无证导游等。如今人们常见的城 管，是指综合执法权改革下产生的城市管理领域的综合执法部门，其名称以及组织也因 地而异。有的地方叫综合执法局，有的地方称为城管监察支队。 2004 年 9 月召开的中共十六届四中全会正式提出了 “建设社会主义和谐社会” 的目 标，在同年年底的中央经济工作会议上，这一目标又被具体化为“维护群众利益、促进 社会公平、构建社会主义和谐社会” 。可以看出，构建和谐社会已成为社会舆论的中心 议题。和谐社会首先必须是一个尊重人权、以人为本的社会。城管人性化执法为了迎合 这一时代发展的需求越来越受到执法机关的重视，成为了执法机关工作的重点，人性化 执法得到了大力的推广和实施。 1.3 解决城管管理人性化执法的必要性 长期以来，城管执法人员奋斗在城市的各个角落，付出了艰辛的劳动和汗水，而常 因其执法手段的粗暴、野蛮使执法人员经常处在社会舆论的风口浪尖，得到群众的满意 度和认可度并不高。 随着我国法治建设进程的不断深入， 人民群众的法制意识不断增强， 对城管执法的要求也在不断提高。 做好城市管理行政执法工作， 需要的不仅仅敬业精神， 也需要人性化的执法理念。城管执法人员应以人性化和文明执法的手段，妥善处理在管 山东师范大学硕士学位论文 10 理工作中出现的各种矛盾，正确推进人性化执法工作，这对城市管理工作的有序开展和 法治社会的进步具有积极意义。其重要性有以下几点： 1.3.1 法治理念的基本要求 尊重和保护人权是法治的基本要求， 作为具有行政执法权力的城管执法部门执法者 直接面对的是广大市民，其中不少属于社会的弱势群体。对其实施的执法活动必须在坚 持严格执法、公正执法的基础上，给予市民的人文关怀，尊重其人格，维护其正当的权 益，关心其基本需求，让他们感受执法所带来的威严的同时，也享受执法本身所固有的 “温情”。这是社会文明、政治文明在执法领域的具体体现，也是法治理念的基本要求。 1.3.2 城管执法自身的需要 随着我国经济建设的快速发展和社会的进步，人们对生活的追求并不单单是物质 的，更多的是对精神生活和社会文明程度的追求。作为与大部分群众生活息息相关的城 管执法工作，其执法文明程度高低直接影响着人们对社会文明的客观评价。因此，在相 应的法律、法规并不完善的情况下，推行人性化执法，提高文明执法的水平，不仅是社 会发展的需要，也是城管执法工作自身发展的需要。 1.3.3 提高公众对城管执法的认同和支持 任何执法的有效实施都是以被执法者对执法者执法行为的认同和支持为基础的。 在 城管执法过程中，通过执法者对被执法者采取理解、尊重、关爱和帮助的以人为本、彰 显人为关怀的人性化执法，能积极有效地争取公众对城管执法工作的认同和支持，从思 想上消除公众对城管执法工作的抵触情绪，进而理解城管执法者的艰辛，主动积极的参 与城管执法工作的实施和监督。 在这种认同和支持的基础上执法人员可以更好的开展执 法工作争取了工作的主动性，不但能使被执法者受到教育，增强其法制意识，同时为更 好实施强制手段奠定了有效的社会基础，提高了城管执法的质量和效果，确保了城管执 法工作的有效实施。 1.3.4 有利于法律的有效实施 法治社会的前提是法律的有效实施。 现代社会执法的最高目标是实现法律的立法宗 旨，即社会程序的理想化和充分保障人权的实现。在这个前提下，城管人性化执法的实 施是城市管理有关法律法规有效实施的保障。人性化执法可以提高法律的效率，形成公 山东师范大学硕士学位论文 11 众对法律的认同，增加公众对法律制度的自觉遵守。城管人性化执法的实施可以提高公 众对城管执法行为的认同和支持，很好的保障城管相关法律法规的实施，提高城管执法 工作的效率。 1.3.5 构建和谐社会的需要 构建社会主义和谐社会是我们党全面建设小康社会， 开创中国特色社会主义新局面 的一项重大任务，是一项艰巨而复杂的系统工程，需要全社会各阶层长期坚持不懈地努 力。作为和谐社会的重要组成部分的与人民群众生活息息相关的城市管理行政执法部 门，城管执法行为、执法水平的高低直接影响着社会的民主法治与公平正义，影响着人 民群众对政府的印象。和谐文明、执法机制和谐顺畅，是城管执法在构建和谐社会中的 重要任务，人性化执法作为一种更加理性和文明的执法方式，是构建和谐社会的必然要 求，因此城管执法部门只有根据和谐社会这一时代主题的要求，把我们的城管队伍建成 新型的、和谐的团队，倡导文明执法、人性化执法，努力为社会服务、为百姓办实事， 这样城管执法工作才能为构建社会主义和谐社会贡献自己的力量。 山东师范大学硕士学位论文 12 第 2 章 城管人性化执法面临问题及原因分析 2.1 面临问题 目前，城管执法问题已经成为了社会的一类焦点问题。有关城管执法的报道大量存 在，城管执法中的许多问题一直没有得到真正的解决。执法过程中涉及到的执法者、被 执法者和其他群众之间存在的问题正是城管执法工作所面临的问题所在， 下面将从这三 者之间的冲突阐述城管执法工作所面临的现实问题与困境。 2.1.1 暴力执法与暴力抗法现象普遍存在 近年来我国城管执法工作中存在的最大问题就是暴力执法与暴力抗法。 城管执法队 伍与执法对象之间缺少良性的沟通暴力冲突的事件多有发生， 暴力执法与暴力抗法现象 愈演愈烈，曾上升趋势。 2003 年 3 月 21 日，3 名城管执法人员在执勤中用砖头对一违法摆摊的小贩进行猛 击，造成小贩重伤。2005 年 7 月 20 日，城管执法人员小贩违法摆摊进行劝阻无效后， 掀翻其摊点，双方厮打纠缠中导致小贩死亡。2006 年 5 月 30 日，某市执法中队执法人 员在对辖区内市容市貌进行检查的过程中，执法人员李鹏被女摊主肖桂秋泼尿。2006 年 8 月 11 日，海淀城管监察大队海淀分队在中关村科贸电子商城北侧执行工作查抄无 照商贩时， 无照商贩崔英杰持刀暴力抗法， 副队长李志强遭遇袭击， 最终被其刺中颈部， 经抢救无效殉职。2007 年 7 月 23 日，福建长泰县，城管人员执法过程中与某小摊贩发 生争执，厮打过程中导