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复旦大学 硕士学位论文 论环境行政公益诉讼制度 姓名：陈二华 申请学位级别：硕士 专业：法律硕士 指导教师：刘志刚 2010-04-09 摘要 由于经济社会的快速发展，侵害环境公共利益的现象层出不穷，政府监督不 力、执法不严是这种现象产生的重要原因。随着权利意识的增强，人们越来越深 刻地意识到公共利益是与个人利益休戚相关的，而传统的诉讼模式无法对环境公 益给予有力地保护，因此建立环境行政公益诉讼变得日趋紧迫。 构建我国环境行政公益诉讼具有理论上和现实上的依据。环境权理论和诉的 利益理论为环境行政公益诉讼提供了充分的理论基础，公众和社会团体参与环境 管理的迫切需要以及检察机关的法律地位，也为我国环境行政公益诉讼制度的建 立提供了良好的现实契机。 本文是从环境行政公益诉讼与相关公益诉讼的区别出发，立足于环境权理论 和诉的利益理论，分析了我国环境行政公益诉讼的现状和构建的必要性。进而从 制度设计出发，首先提出要在宪法及环境相关基本法律中增设相应的公民环境权 和诉讼权利的条款，使环境公益受到损害时公民寻求救济成为可能；其次对具体 制度进行简要设计，包括扩大原告起诉资格、扩展行政诉讼受案范围、合理分配 举证责任、设置前置性程序、合理承担诉讼费用等方面。 关键词：公益诉讼环境权诉的利益理论环境行政公益诉讼 中图分类号：d 9 2 5 3 a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y , t h ee n v i r o n m e n tp u b l i ci n t e r e s t i sb e i n gs c a t h e d , w h i c hr e s u l t sf r o mg o v e r n m e n t si n s u f f i c i e n c yo fi n t e n d a u c ea n d u n d e m a n d i n ge x e c u t i o no ft h el a w w i t ht h ee n h a n c e m e n to fr i g h ta w a r e n e s s ，p e o p l e m o r ea n dm o r ed e e p l yr e a l i z et h a tp u b l i ci n t e r e s ti sc l o s e l yb o u n du pw i t hp e r s o n a l i n t e r e s t , b u tt r a d i t i o n a ll i t i g a t i o nm o d e lc a n n o tp r o t e c te n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t v e r yw e l l s oi ti sm o r ea n dm o r eu r g e n tt ob u i l du pe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m t oe s t a b l i s he n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o np u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n s y s t e mi no u r e o u t r yh a st h e o r e t i c a lb a s i sa n di sa c c e s s i b l ei nr e a l i t i e s t h e o r yo fe n v i r o n m e n t a l r i g h t sa n dt h es u ei n t e r e s tt h e o r ya p p l yi tp l e n t yo ft h e o r e t i c a lb a s i s t h eu r g e n t d e m a n do fp u b l i c sa t t e n d i n ge n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o na n dt h ep r o c u r a t o r i a l o r g a n sl e g a lp o s i t i o na p p l ye n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nag o o dc h a n c e t h i sa r t i c l ep r o c e e d sf r o mt h ed i f f e r e n c e sb e t w e e ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o na n dr e l a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n o nt h eb a s i so ft h e o r yo f e n v i r o n m e n t a lr i g h t sa n ds u ei n t e r e s tt h e o r y , i ta n a l y s e st h ep r e s e n tp o s i t i o no fa n d e s s e n t i a l i t yo fb u i l d i n gu pe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o np u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n s y s t e mi no u rc o u n t r y f u r t h e r m o r e ，t h ep a p e rp r o c e e d sf r o ms y s t e md e s i g n , p r o p o s e s f i r s t l yt h a tw es h o u l ds e tu pt h ec o r r e s p o n d i n gc l a u s e so fc i t i z e ne n v i r o n m e n t a lr i g h t s a n dt h el i t i g a t i o nr i g h ti nt h ec o n s t i t u t i o na n de n v i r o n m e n t a lb a s i cl a w , w h i c hm a k ei t p o s s i b l ef o rc i t i z e nt os e a r c hf o rr e l i e v eo nt h ec o n d i t i o nt h a te n v i r o n m e n t a lp u b l i c i n t e r e s t si sd a m a g e d ；s e c o n d l yt h ea r t i c l eh a sc a r r i e do nt h eb r i e fd e s i g no fc o n c r e t e s y s t e m , i n c l u d i n ge x p a n d i n gp l a i n t i f f ss t a n d i n g ，e x p a n d i n gt h es c o p eo fl i t i g a t i o n , r e a s o n a b l ed i s t r i b u t i o no ft h eb u r d e no fp r o o f , a n dr e a s o n a b l eb u r d e no fl i t i g a t i o n e x p e n s e ，e t c k e yw o r d s ：p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n , e n v i r o n m e n t a lr i g h t , s u ei n t e r e s tt h e o r y , e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n c l cn o ：d 9 2 5 3 2 引言 环境问题很早就存在与人类社会中，最早进入法律视野的大约是在古罗马时 期。工业革命以来，环境问题日益危及到人类的生存和发展。煤的大规模使用释 放大量的烟尘、二氧化硫等有害的污染物质；矿冶工业排出大量的二氧化硫和重 金属，污染了大气、水域和土壤；化学工业的迅速发展构成了环境污染的又一重 要来源。另外，水泥工业的粉尘与造纸工业的废液也会对大气和水体造成严重的 污染。同样，我国目前也存在严重的环境污染和生态破坏的危机。改革开放以来， 由于我国单纯强调经济的发展而对自然进行不受节制的开发和利用，出现了环境 污染和生态破坏的严重后果，严重制约了我国的可持续发展战略。作为环境公共 利益代表的政府部门，本该履行监督职责、行使监督职权，制裁一切损害环境的 违法行为。但现实中政府部门的违法行政行为或不作为却大量存在，为了监督政 府的不当行政行为，维护公民环境权益，建立环境行政公益诉讼制度迫在眉睫。 一般认为，环境行政公益诉讼是指自然人、法人、其他组织认为行政主体的 违法行为或者不作为对环境公益造成侵害或有侵害之虞，为维护环境公益而以社 会公众的名义向法院提起行政诉讼，要求其履行法定职责或防范、停止、纠正损 害环境行为的制度。1 尽管近年来法学界对公益诉讼和环境公益诉讼的研究日渐 丰富、深入，但一般是对公益诉讼或环境公益诉讼的整体研究，而对于环境公益 诉讼中的行政公益诉讼单独研究的相对较少。环境行政公益诉讼作为行政公益诉 讼中最为重要组成部分，是行政公益诉讼制度在环境法领域的典型适用。当然， 环境行政公益诉讼也有自己的特殊性，仍然有很多方面需要做出特殊处理。因此， 鉴于环境行政公益诉讼的重要性、特殊性，完全有必要对环境行政公益诉讼进行 专门的研究。 本文试图从环境行政公益诉讼与其他公益诉讼的比较入手，较系统评介我国 环境行政公益诉讼的现状并论证了我国建立环境行政公益诉讼的必要性，以环境 权理论和诉的利益理论为理论基础，引出解决我国环境行政公益诉讼制度的途 径，并梳理该制度在理论和实践中的重点，以期能在一定程度上为我国的环境行 政公益诉讼制度的构建提供参考。 第一章环境行政公益诉讼概说 第一节公益诉讼的基本内涵 公益诉讼最早可追溯至古罗马时期，是相对于私益诉讼而言的概念。当时的 公益诉讼是指私人对于危害社会公共利益的行为提起的诉讼，除法律特别规定 外，任何市民均可提起。而私益诉讼是私人对于个体权益受到侵害而提起的诉讼， 仅特定的人可提起。2 但是，直到二十世纪6 0 年代，公益诉讼这一术语才得以广 泛使用。公益诉讼概念在我国的兴起是从近年开始的，随着法治意识，特别是权 利意识的增强，人们关注个人利益的同时，也将目光投向了对公共利益的维护， 公益诉讼便成了国内法学家乃至普通百姓使用频率较高的一个词汇。关于公益诉 讼，我国学界基本上都认为，公益诉讼是指通过诉讼方式维护和实现公共利益的 活动。但对于公益诉讼的外延和模式存在分歧。从公益诉讼的外延上看，有的认 为公益诉讼仅指行政公益诉讼；有的则认为公益诉讼既包括行政公益诉讼也包括 民事公益诉讼；还有的主张最广义的公益诉讼，认为公益诉讼可以像部门法划分 意义具体区分为行政公益诉讼、刑事公益诉讼、民事公益诉讼、经济公益诉讼、 环境公益诉讼等等。从公益诉讼的模式来看，大多学者认为公益诉讼的原告应当 包括国家机关和公民、法人或其他组织；但也有人认为公益诉讼的原告仅包括检 察机关。 笔者认为，公益诉讼仅包括行政公益诉讼的观点彻底否认了民事主体损害公 益行为而提起公益诉讼，范围过于狭窄而偏离了现代公益诉讼的目的。而最广义 的公益诉讼的观点较为机械、缺乏科学性。例如所谓的刑事公益诉讼，刑事诉讼 尽管有维护公益的目的，但已被刑事公诉所取代，且提起诉讼的主体范围极窄， 其他非公诉机关无权提起，所以刑事公诉不能被看作刑事公益诉讼的简称。基于 以上分析，可以认定：公益诉讼是指为了维护和实现公共利益，而由国家机关、 公民、法人或其他组织提起诉讼的活动。公益诉讼既包括行政公益诉讼，又包括 民事公益诉讼，公益诉讼的原告不仅包括检察机关，也应该包括普通的公民、法 人或其他组织。 第二节行政公益诉讼与民事公益诉讼的比较 无论从宏观层面还是从微观层面看，行政公益诉讼与民事公益诉讼都存在显 著的区别。如性质不同，行政公益诉讼属于行政诉讼活动的范畴，它通过行政诉 讼的方式解决行政公益纠纷，维护国家、社会的公共利益。民事公益诉讼属于民 事诉讼活动，它通过民事诉讼的途径来解决民事公益纠纷，维护公共利益。再如， 4 被诉对象不同，行政公益诉讼的被告是作出违法行政行为、侵害公共利益的国家 行政机关及公务员。民事公益诉讼的被告是实施违法行为，侵害国家、社会公共 利益的公民、法人和其他组织。具体到两者相关的诉讼制度规定层面，两者的区 别更是不胜枚举。需要明确的是，我们在这里要比较的既不是泛泛而谈的宏观层 面的区别，也不是细致入微的具体制度规定的比较，而是两者之间的关系及重要 程度，即研究行政公益诉讼还是民事公益诉讼更具有必要性。 依据被诉客体的不同，有的学者将公益诉讼区分为行政公益诉讼和民事公益 诉讼，把民事公益诉讼与行政公益诉讼放在同等重要的地位上。如赵许明将公益 诉讼定义为国家、社会组织、公民个人以原告的诉讼主体资格，对侵犯社会公共 利益的行为，向法院提起民事或行政诉讼，通过法院依法审理，追究责任，回复 社会公共利益的诉讼制度。3 有的学者则主张公益诉讼仅包括行政公益诉讼，如 解志勇认为，公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政活动侵犯公共利益， 依法向人民法院提起行政诉讼的法律制度。4 这种观点彻底否认了对民事主体损 害公共利益行为而直接提起民事公益诉讼的必要性，但也有一定的合理性。与立 法权和司法权的间接性、被动性相比，具有直接性和主动性特点的行政权在保护 公共利益方面的作用最为显著。当民事主体实施危害公共利益的行为时，公民、 法人、其他组织或者其他国家机关有权利要求行政主体对危害公共利益的违法行 为予以制止的权利。行政主体基于其维护公共利益的职责和职权也应该对侵害公 共利益的行为予以制止和制裁。一旦行政主体不作为，公民、法人、其他组织或 者其他国家机关可以提起行政公益诉讼，而无直接提起民事公益诉讼之必要。因 此，公益诉讼在实践中多数表现为行政诉讼。 笔者赞同，按照被诉客体的不同，在理论上将公益诉讼分为民事公益诉讼和 行政公益诉讼，但这仅具有形式上的意义。不可否认，民事公益诉讼对于保护公 共利益十分有力，但是我国现有的诉讼制度已经提供了一些有效的救济途径，5 因 而无须再去设计单独的诉讼制度，以免造成司法资源的浪费。另外，主张建立民 事公益诉讼的人几乎都强调，为了避免滥诉现象，防止司法权干预行政权，提起 民事公益诉讼必须设立行政前置程序，如果行政机关不予处理或处理不当，才可 以向司法机关提起民事公益诉讼。其实，在现有的诉讼制度中，我们完全可以对 行政机关的不作为或处理不当提起行政诉讼，而没有提起民事公益诉讼的必要， 这要比在现行诉讼制度外寻求民事公益诉讼更加经济和具有可操作性。基于以上 分析，从确立公益诉讼的社会必要性来看，行政公益诉讼较之于民事公益诉讼更 具有意义。 尽管民事公益诉讼与行政公益诉讼是同一层次的概念，但由于国家机关本身 就具有维护公共利益的职权和义务，因而其侵害公共利益的可能性更大，而且其 他个人和社会组织侵害公共利益的行为在一定意义上也可以说是由于国家机关 管理不力造成的。因此，比较而言，行政公益诉讼较之于民事公益诉讼意义更加 重大。6 第三节环境行政公益诉讼的特征及其特殊性 环境行政公益诉讼作为行政公益诉讼中最为重要组成部分，究其本质，可以 说它就是行政公益诉讼的一种，是行政公益诉讼制度在环境法领域的典型适用。 环境行政公益诉讼的构建及制度规定有很多地方与行政公益诉讼相似，甚至很多 方面可以直接“引用”行政公益诉讼，但仍然有很多方面需要做出“改良”和特 殊处理。因此，鉴于环境行政公益诉讼的重要性、特殊性，完全有必要对环境行 政公益诉讼进行专门的研究。一般认为，环境行政公益诉讼是指公民、法人、其 他组织认为行政主体的违法行为或者不作为对环境公益造成侵害或有侵害之虞， 为维护环境公益而以社会公众的名义向法院提起行政诉讼，要求其履行法定职责 或防范、停止、纠正损害环境行为的制度。7 其特征如下： 第一，任何公民、法人或其他组织都具有原告资格。原告既包括又不限于与 具体行政行为有直接法律上利害关系的公民、法人、其他组织。赋予直接利害关 系人之外的公民、法人、其他组织原告资格是对现有行政诉讼制度原告资格的突 破，“无直接利害关系的任何组织和个人都可以作为公益诉讼案件的原告，代表 国家起诉违法行为人，是公益诉讼的重要特点。 8 第二，诉讼的对象是侵害环境公益或者有侵害环境公益之虞的行政行为。既 包括直接侵权行为和间接侵权行为( 即不作为) ，又包括具体行政行为和抽象行 政行为。其中，间接侵权行为是由于行政机关的不作为而引起的，在现实中大量 存在。如一些企业为了短期经济利益往往在生产、经营过程中损害环境，使得环 境污染和破坏问题日益恶化。行政机关为了地方利益、眼前利益而漠然视之，甚 至默认了这种行为的合理存在。导致环境侵权行为的发生，如果不加以制止后果 比直接侵权行为更加严重。另外，由于违法的抽象行政行为比具体行政行为更具 有危险性，更容易对环境公益带来危害，故应将抽象行政行为纳入诉讼的对象范 围。 第三，诉讼目的是为了维护环境公共利益。原告个人利益遭受到不同于环境 公共利益的特殊损害时，除非他以公众名义或者个人名义及公众名义起诉，否则 不能认其为环境行政公益诉讼。9 环境行政公益诉讼与一般的行政公益诉讼相比，其特殊性体现在诉讼客体、 救济的紧迫性以及预防性方面。首先，环境行政公益诉讼的客体是对环境公益的 6 损害。由于环境具有整体性，这就导致了侵害环境公益行为的公害性，也就是说， 一旦侵权行为人实施环境侵权行为，就会对某一地区、某一国家甚至全球造成损 失。其次，环境一旦受到侵害很难在短期内恢复，甚至不可恢复，所以又决定了 提起环境行政公益诉讼，从而对环境权益进行救济的紧迫性。环境一旦遭到破坏， 比其他公共利益遭到损害的损失程度更大、范围更广，需要及时予以救济。较之 其他行政公益诉讼，环境行政公益诉讼更加重要。再次，环境行政公益诉讼与一 般的行政公益诉讼相比最突出的特点就在于其具有明显的预防功能。由于环境公 共利益与一般的社会公共利益不同，一旦环境受到损害，往往难以消除和恢复， 甚至不可逆转。环境行政公益诉讼不以财产或人身损害之实际发生为要件，只要 政府的违法行为或不作为使此种损害有发生之危险时即可提起，这正体现了环境 行政公益诉讼的预防性功能。因此法律一般都规定在环境受到威胁但尚未发生 时，公民或社会团体就可以利用司法手段加以排除，从而阻止环境公益遭受无法 弥补的损失。因而环境行政公益诉讼的提起不以造成损害的发生为前提，只要有 损害环境的可能即可以提起诉讼。这样就可以在环境未被侵害或未被完全侵害之 时提起诉讼，防患于未然，避免“亡羊补牢”，从而在一定程度上防止环境公益 遭损害。环境行政公益诉讼所具有的预防功能可以将环境污染和生态破坏遏制在 萌芽状态中，防止环境损害进一步扩大。 第四节环境行政公益诉讼的法理基础 一、环境权理论 关于环境权的讨论始于1 9 6 0 年，当时西德的一位医生认为向北海倾倒放射 性废物的行为违反了欧洲人权条约中关于保障清洁卫生的环境规定，因而向 欧洲人权委员会提出控告，首次引发了是否应将环境权加入欧洲人权清单的讨 论。1 9 6 9 年，美国密执安大学的法学教授约瑟夫萨克斯以“公共信托论”为 基础，第一次提出了“环境权 理论，在美国社会产生轰动。1 9 7 2 年，联合国发表 的人类环境宣言明确确认了环境权，表明环境权已经得到正式的承认。1 0 环境权的理论基础来源于“环境权的公共信托理论”。公共信托理论指不同 的公共财产，包括河流、海岸和天空均由政府来管理以保证公众的自由行使，1 1 而 政府的管理权来自于民众的委托。环境权理论强调环境权是人权的延伸，与人权 一样是神圣不可侵犯的，是永久存在和不可剥夺的。环境权理论已经超越了传统 的人权体系的范畴，扩充了人权的保护范围。 与英美法系运用公共信托理论解决环境公益诉讼的思路不同，大陆法系国家 则更倾向于在法律上直接创设一种新型的带有公益性质的实体权利即环境 损害。由于环境具有整体性，这就导致了侵害环境公益行为的公害性，也就是说， 一旦侵权行为人实施环境侵权行为，就会对某一地区、某一国家甚至全球造成损 失。其次，环境一旦受到侵害很难在短期内恢复，甚至不可恢复，所以又决定了 提起环境行政公益诉讼，从而对环境权益进行救济的紧迫性。环境一旦遭到破坏， 比其他公共利益遭到损害的损失程度更大、范围更广，需要及时予以救济。较之 其他行政公益诉讼，环境行政公益诉讼更加重要。再次，环境行政公益诉讼与一 般的行政公益诉讼相比最突出的特点就在于其具有明显的预防功能。由于环境公 共利益与一般的社会公共利益不同，一旦环境受到损害，往往难以消除和恢复， 甚至不可逆转。环境行政公益诉讼不以财产或人身损害之实际发生为要件，只要 政府的违法行为或不作为使此种损害有发生之危险时即可提起，这正体现了环境 行政公益诉讼的预防性功能。因此法律一般都规定在环境受到威胁但尚未发生 时，公民或社会团体就可以利用司法手段加以排除，从而阻止环境公益遭受无法 弥补的损失。因而环境行政公益诉讼的提起不以造成损害的发生为前提，只要有 损害环境的可能即可以提起诉讼。这样就可以在环境未被侵害或未被完全侵害之 时提起诉讼，防患于未然，避免“亡羊补牢”，从而在一定程度上防止环境公益 遭损害。环境行政公益诉讼所具有的预防功能可以将环境污染和生态破坏遏制在 萌芽状态中，防止环境损害进一步扩大。 第四节环境行政公益诉讼的法理基础 一、环境权理论 关于环境权的讨论始于1 9 6 0 年，当时西德的一位医生认为向北海倾倒放射 性废物的行为违反了欧洲人权条约中关于保障清洁卫生的环境规定，因而向 欧洲人权委员会提出控告，首次引发了是否应将环境权加入欧洲人权清单的讨 论。1 9 6 9 年，美国密执安大学的法学教授约瑟夫萨克斯以“公共信托论”为 基础，第一次提出了“环境权 理论，在美国社会产生轰动。1 9 7 2 年，联合国发表 的人类环境宣言明确确认了环境权，表明环境权已经得到正式的承认。1 0 环境权的理论基础来源于“环境权的公共信托理论”。公共信托理论指不同 的公共财产，包括河流、海岸和天空均由政府来管理以保证公众的自由行使，1 1 而 政府的管理权来自于民众的委托。环境权理论强调环境权是人权的延伸，与人权 一样是神圣不可侵犯的，是永久存在和不可剥夺的。环境权理论已经超越了传统 的人权体系的范畴，扩充了人权的保护范围。 与英美法系运用公共信托理论解决环境公益诉讼的思路不同，大陆法系国家 则更倾向于在法律上直接创设一种新型的带有公益性质的实体权利即环境 权，来消除公民提起环境行政公益诉讼的理论障碍。1 2 吕忠梅教授认为“环境权 是公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利 ，1 3 她将环 境权主体限于公民并将环境权看作公民的人权，并主张将环境权私权化；陈泉生 教授则将环境权定义为“环境法律关系的主体享有适宜健康和良好的生活环境， 以及合理利用环境资源的基本权利，”她认为权利主体除公民外，还包括法人、其 他组织、国家乃至全人类，甚至尚未出生的后代人。1 4 两位学者的观点都具有代 表性，比较而言，将环境权的主体扩张到法人和其他组织等人的结合形式更符合 环境保护的需要，有利于更好地调动社会主体保护环境公益的积极性。 环境权理论主张公民将自己的环境权利通过“公共委托 授权国家来行使， 公民和国家之间形成委托人和受托人的关系，国家受托行使环境管理权，不仅不 得任意处置这些财产而且还要依法管理环境并对侵害环境的行为进行处理。其进 步意义在于环境作为公民的基本权利，环境资源也不再是无主物可以任意改变和 使用，如果作为受托人的行政机关如果侵犯公众环境或不履行管理职责，作为委 托人的任何公民都可以对其违法行为或不作为提起诉讼。 二、诉的利益理论 诉的利益最初是民事诉讼理论中的一个重要概念，功能在于防止当事人滥用 诉权。例如，德国民事诉讼理论认为，诉的利益是诉讼的基本要件之一，只有具 备这种利益，当事人的起诉才有可能被法院受理；如果在诉讼程序中发现没有这 种利益，或这种利益已经消失，那么结果就是驳回诉讼。1 5 诉的利益理论进入到行政诉讼领域反映了民事诉讼理论对行政诉讼理论的 深刻影响，也说明了两者的理论与实践具有高度的相似性。随着经济的高速发展 和科技的快速进步，人们的权利意识特别是对抗公权力的意识也在不断增强，人 们除了关注法律明确规定的权利和利益外，还将目光投向那些在法律上“形成中 的权利 。此外，为破解检察机关和普通公民提起环境公益诉讼的难题，学者们 纷纷将目光转向了诉的利益理论。根据诉的利益理论，当事人对向法院提出的权 利请求虽然没有管理权，但只要具有诉的利益，仍然被认为具有原告资格。“诉 的利益概念就是掌握着启动权利主张进入诉讼审判过程的关键，也就是通过诉讼 审判后而创制实体法规范这一过程的重要开端。”1 6 诉的利益的功能突破了仅仅为判断原告起诉是否具有正当性从而应当提供 权利保护必要性的消极作用，其积极功能逐步获得了青睐和重视。诉的利益所具 有的这种积极功能可以促进实体法上未得到明确肯认的权利和利益的形成。”基 于诉的利益的积极功能，这种“形成中的权利”便会因被赋予诉的利益而获得诉 讼救济的机会。一旦获得法院判决认可，进入诉讼的这种“形成中的权利”便将 成为新的法律权利。正是借助于诉的利益的突破，以维护环境公共利益为目的的 环境行政公益诉讼通过相关的判例在各国也已逐步确立。在各国行政诉讼实践 中，司法对于公共利益越来越关注，诉讼利益的“个人化 倾向正逐步淡化。1 8 与 传统行政诉讼专注于个人利益和经济利益不同，司法对公共利益的关注逐渐成为 行政诉讼发展的趋势和方向。 9 第二章我国环境行政公益诉讼的现状 第一节我国环境行政公益诉讼的立法现状 目前我国环境侵权救济的法律依据主要包括民法通则中关于环境侵权的 规定、环境保护法、海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、 环境噪声污染防治法、矿产资源法、土地管理法、固体废物污染环境防 治法、森林法、水法、水土保持法、野生动物保护法等实体法以及行 政诉讼法、民事诉讼法、国家赔偿法等程序法。关于我国行政诉讼法律规 定是否存在行政公益诉讼的规定，大多学者认为不存在相关规定，而有的学者则 从现行法律中找到了行政公益诉讼的蛛丝马迹。如中华人民共和国行政诉讼法 1 9 ( 以下简称行政诉讼法) 第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机 关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法 院提起诉讼。”第十条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实现法律监督。 他们 认为这些规定虽未明确规定行政公益诉讼，但也给行政公益诉讼留下了法律上存 在的空间。笔者认为我国行政诉讼相关法律规定尚未对行政公益诉讼进行明确认 可。从立法者的目的来看，这些规定也不是立法者刻意留下的所谓“缺口”，行 政公益诉讼制度的建立不能仅靠这些原则性的规定来确立。我国目前对环境侵权 的救济还不完尚，立法上对环境公益的保护不充分，法律规定滞后、实践运作失 灵，主要体现在以下几个方面： 一、原告起诉资格的立法缺失 行政诉讼法第四十一条第一款规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其 合法权益的公民、法人或者其他组织。”最高人民法院关于执行 若干问题的解释第十二条又补充规定：“与具体行政行为有法 律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉 讼。 这里补充了与具体行政行为“有法律上的利害关系 的当事人也可以提起 行政诉讼，这一规定较行政诉讼法宽松，一定程度上扩大了原告的范围。但 这里的“法律上的利害关系”一般认为是直接的、具体的利益而不包括间接的、 抽象的利益。这种“法律上的利害关系”最大的弊端在于只注重个体利益的救济， 而忽视了公共利益的存在，使得公共利益得不到应有的司法救济。而环境行政违 法行为危害面大、波及范围广，受损害的环境公益一般不存在具体的行政相对人， 有的环境危害行为甚至对人身、财产没有损害结果，只是影响自然界的美观。 “无救济即无权利”。与行政行为不存在法律上利害关系的社会主体没有被 赋予原告资格，就意味着丧失了诉权。我国现行关于环境行政公益诉讼原告资格 法律规定的缺失主要体现在以下几个方面： 1 0 第二章我国环境行政公益诉讼的现状 第一节我国环境行政公益诉讼的立法现状 目前我国环境侵权救济的法律依据主要包括民法通则中关于环境侵权的 规定、环境保护法、海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、 环境噪声污染防治法、矿产资源法、土地管理法、固体废物污染环境防 治法、森林法、水法、水土保持法、野生动物保护法等实体法以及行 政诉讼法、民事诉讼法、国家赔偿法等程序法。关于我国行政诉讼法律规 定是否存在行政公益诉讼的规定，大多学者认为不存在相关规定，而有的学者则 从现行法律中找到了行政公益诉讼的蛛丝马迹。如中华人民共和国行政诉讼法 1 9 ( 以下简称行政诉讼法) 第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机 关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法 院提起诉讼。”第十条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实现法律监督。 他们 认为这些规定虽未明确规定行政公益诉讼，但也给行政公益诉讼留下了法律上存 在的空间。笔者认为我国行政诉讼相关法律规定尚未对行政公益诉讼进行明确认 可。从立法者的目的来看，这些规定也不是立法者刻意留下的所谓“缺口”，行 政公益诉讼制度的建立不能仅靠这些原则性的规定来确立。我国目前对环境侵权 的救济还不完尚，立法上对环境公益的保护不充分，法律规定滞后、实践运作失 灵，主要体现在以下几个方面： 一、原告起诉资格的立法缺失 行政诉讼法第四十一条第一款规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其 合法权益的公民、法人或者其他组织。”最高人民法院关于执行 若干问题的解释第十二条又补充规定：“与具体行政行为有法 律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉 讼。 这里补充了与具体行政行为“有法律上的利害关系 的当事人也可以提起 行政诉讼，这一规定较行政诉讼法宽松，一定程度上扩大了原告的范围。但 这里的“法律上的利害关系”一般认为是直接的、具体的利益而不包括间接的、 抽象的利益。这种“法律上的利害关系”最大的弊端在于只注重个体利益的救济， 而忽视了公共利益的存在，使得公共利益得不到应有的司法救济。而环境行政违 法行为危害面大、波及范围广，受损害的环境公益一般不存在具体的行政相对人， 有的环境危害行为甚至对人身、财产没有损害结果，只是影响自然界的美观。 “无救济即无权利”。与行政行为不存在法律上利害关系的社会主体没有被 赋予原告资格，就意味着丧失了诉权。我国现行关于环境行政公益诉讼原告资格 法律规定的缺失主要体现在以下几个方面： 1 0 第一，间接利害关系人不能提起环境行政公益诉讼。间接利害关系人因不具 有直接的、具体的“法律上的利害关系”而被拒绝于法律大门之外，违背了环境 保护公共参与的原则。 第二，环保组织及其他公益组织无法提起环境行政公益诉讼。环保组织具有 “天生”的维护环境公益的职责，较之于普通公民，其具有强大的经济实力和专 业知识，但环保组织同却因不具有原告资格而不能通过诉讼途径保护环境公益， 使得环保组织的职能受到很大的限制。 第三，公民环境权等实体权利依据的缺失。虽然权利不是由法律所创造而是 由法律所确认的，但如实体法上对环境权等实体权利缺乏明确的规定，就会客观 上导致实体权利的缺失。而实体权利的确认可以为原告资格的扩张提供现实的基 础和保障，因而有必要将环境权在宪法和法律中予以确认，将其他相关实体权利 在法律中予以确认，确立实体意义上的环境权。 二、行政诉讼的受案范围问题 与其他诉讼相比，行政诉讼一个重要的特点是它存在受案范围。受案范围在 行政诉讼中的存在意味着：行政相对人不是对任何行政争议都可以提起行政诉 讼，而只有对属于法定受案范围内的行政争议才可以向法院提起行政诉讼。这样 就可能会带来一种后果：有时虽然行政机关的行政行为侵犯了行政相对人的合法 权益，行政相对人却无法通过司法程序获得法律上的救济。 根据行政诉讼法第十一条可知，当前行政诉讼受案范围仅仅限定为具体 行政行为，抽象行政行为不属于人民法院的受案范围。这意味着行政机关制定的 规章、决定等规范性文件危害了环境，该抽象行政行为亦不被纳入可诉案件范畴。 而实际上由于规范性文件的普遍适用性，抽象行政行为对环境损害的危害更大、 更广泛。 三、诉权的缺失问题 “有权利，必有救济 ，没有救济，权利便无从谈起。权利的存在是基础和 前提，而给予权利法律上的救济是权利得以存在的根本和保障。诉权作为救济权 的内容之一，是一种请求权，而请求权的提出应以实体权利为基础。而作为实体 权利的环境权没有在我国的法律上得到明确的认可，致使诉权因缺乏与实体权的 对应关系而得不到支持。大多学者认为，环境公益作为社会成员的共有利益，每 个人都享有利益，每个人无论是否具有“法律上的利害关系”都有权对侵害环境 公益的行政行为提起诉讼，对于环境公益每个人都应享有诉权。但这种缺乏实体 权利的诉权只能获得学理上的支持，在法律上存在巨大的障碍。 第二节实践中存在的问题 2 0 0 0 年1 2 月，青岛市3 0 0 多名市民以青岛市规划局批准在音乐广场北侧建 立住宅区，破坏广场景观，侵害了自己的优美环境享受权为由，将青岛市规划局 告上了法庭。法院受理了此案，认为青岛市民具有主体资格。2 1 2 0 0 3 年2 月，杭州律师金奎喜向杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼，要 求杭州市规划局撤销老年大学项目许可证以保护西湖景区名胜，法院认为起诉人 不具有起诉的资格，未受理此案。金奎喜不服西湖区人民法院的裁定，又向杭州 市中级人民法院提出上诉。杭州市中级人民法院依同样的理由作出了维持原裁定 的裁定。恐 上述案件中，前者法院受理了，而后者没有受理。被理论界认为都是环境行 政公益诉讼的案件，法院却作出了不同的认定。同样是不特定多数人的环境公共 利益，因行政机关的不当行政行为受到了侵害，都是以保护环境为诉由的案件， 为什么有的原告被认定具有诉讼主体资格，而有的原告又被认定不具有诉讼主体 资格呢? 由于没有法律的明确规定，法院以原告没有法定诉讼主体资格裁定驳回 其诉讼请求，从目前法律规定的适用上看是有一定依据的，但法院判决的理由很 难使人信服，援用“利害关系”理论容易造成环境公共利益无人问津，与”为人 民服务却不为你服务”的悖论类似，与民主与法治的时代精神格格不入。 在侵害环境公益行为日益增多、环境权从理论走向实践的今天，如何保护 和救济环境公益，维护公众的环境权是摆在我们面前的现实问题。随着权利意识 的增强，越来越多的公民已经开始意识到运用行政诉讼手段维护环境公益的必要 性。但由于大多法院认为原告不具有原告资格而拒绝受理环境行政公益诉讼案 件，导致环境公益得不到司法程序的保障。 第三节原因分析 造成我国环境行政公益诉讼现状的原因是多方面的，既包括制度设计的缺 陷，又包括行政公益诉讼的理念与传统行政诉讼理念的冲突，即缺少法律上的依 据和传统行政诉讼理念的影响。 一、缺少法律上的依据 在我国现行的法律体系下，只有刑事公益诉讼被法律明确规定，即对于危害 国家利益、社会公共利益的犯罪行为，授权检察机关提起刑事诉讼，而没有对民 事公益诉讼和行政公益诉讼予以确认。在行政诉讼中，可以提起诉讼的主体仅限 于“有法律上的利害关系”的公民、法人或者其他组织，只有公民、法人或者其 他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益时，才有权提起行政诉讼。而对于与行 第二节实践中存在的问题 2 0 0 0 年1 2 月，青岛市3 0 0 多名市民以青岛市规划局批准在音乐广场北侧建 立住宅区，破坏广场景观，侵害了自己的优美环境享受权为由，将青岛市规划局 告上了法庭。法院受理了此案，认为青岛市民具有主体资格。2 1 2 0 0 3 年2 月，杭州律师金奎喜向杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼，要 求杭州市规划局撤销老年大学项目许可证以保护西湖景区名胜，法院认为起诉人 不具有起诉的资格，未受理此案。金奎喜不服西湖区人民法院的裁定，又向杭州 市中级人民法院提出上诉。杭州市中级人民法院依同样的理由作出了维持原裁定 的裁定。恐 上述案件中，前者法院受理了，而后者没有受理。被理论界认为都是环境行 政公益诉讼的案件，法院却作出了不同的认定。同样是不特定多数人的环境公共 利益，因行政机关的不当行政行为受到了侵害，都是以保护环境为诉由的案件， 为什么有的原告被认定具有诉讼主体资格，而有的原告又被认定不具有诉讼主体 资格呢? 由于没有法律的明确规定，法院以原告没有法定诉讼主体资格裁定驳回 其诉讼请求，从目前法律规定的适用上看是有一定依据的，但法院判决的理由很 难使人信服，援用“利害关系”理论容易造成环境公共利益无人问津，与”为人 民服务却不为你服务”的悖论类似，与民主与法治的时代精神格格不入。 在侵害环境公益行为日益增多、环境权从理论走向实践的今天，如何保护 和救济环境公益，维护公众的环境权是摆在我们面前的现实问题。随着权利意识 的增强，越来越多的公民已经开始意识到运用行政诉讼手段维护环境公益的必要 性。但由于大多法院认为原告不具有原告资格而拒绝受理环境行政公益诉讼案 件，导致环境公益得不到司法程序的保障。 第三节原因分析 造成我国环境行政公益诉讼现状的原因是多方面的，既包括制度设计的缺 陷，又包括行政公益诉讼的理念与传统行政诉讼理念的冲突，即缺少法律上的依 据和传统行政诉讼理念的影响。 一、缺少法律上的依据 在我国现行的法律体系下，只有刑事公益诉讼被法律明确规定，即对于危害 国家利益、社会公共利益的犯罪行为，授权检察机关提起刑事诉讼，而没有对民 事公益诉讼和行政公益诉讼予以确认。在行政诉讼中，可以提起诉讼的主体仅限 于“有法律上的利害关系”的公民、法人或者其他组织，只有公民、法人或者其 他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益时，才有权提起行政诉讼。而对于与行 政行为没有法律上的利害关系的社会主体，为了维护公共利益而提起的行政公益 诉讼，法院依据行政诉讼法以原告不具备起诉资格而驳回，因此，通过司法 力量保护公共利益缺乏法律上的依据，造成了无法可依的局面。 二、传统行政诉讼理念的影响 传统行政诉讼理论认为，由于国家是公共利益的代表，环境公共利益一旦受 到侵害，代表国家的行政机关作为环境公益代表可以通过行政手段处理和制裁侵 害环境公益的违法行为，而无需没有公共利益代表权的公民个人或其他组织通过 提起诉讼的方式解决，况且我国宪法和法律也规定了公民的检举权和控告权，公 民可以通过行使检举权和控告权来监督行政机关的违法行为或不作为。通过我国 近年来的司法实践可以看到，公民的检举和控告权的行使没有收到理想的效果， 以这种方式保护环境公益是非常不充分的，法律规定的原则性必然会导致缺乏可 操作性和实践运作的失灵。 诉权是法律认可并受法律保护的利益，但是，诉权的行使必须以尊重或不妨 碍他人的权利、自由为前提和界线。权利的依法行使和滥用就像一枚硬币的两面 共存于法律实践的过程中，国家的司法资源毕竟有限，如果允许任何人随时提起 环境行政公益诉讼，就会造成司法资源的浪费。滥用诉权的行为违背了诉权的初 衷，侵害了相对方的合法权益，浪费了司法资源。因而传统行政诉讼理论认为， 为了有效监督损害公共利益的行政违法行为，同时节约有限的诉讼资源，行政诉 讼法就需要将原告和受案范围限定到必要的范围内，一旦突破现有原告资格和受 案范围，任何人都可以以保护环境公益为由提起环境行政公益诉讼，法院将难以 承受。笔者认为，仅是出于对我国司法系统的承受能力考虑而没有将环境行政公 益诉讼纳入保护范围，违背现代民主与法治的精神，是民主法治的妥协和退让， 是一种舍本逐末的行为。况且考虑到法院的承受能力，完全可以通过建立启动环 境行政公益诉讼的前置程序遏制滥诉的现象，立法者切不可因噎废食。 第三章建立环境行政公益诉讼制度的必要性 第一节制约行政权力、完善环境行政管理 “行政法的历史，就是行政权力不断扩张的历史。 2 3 行政机关作为公共利益 的代表，其职责定然是为了维护公共利益，而公共利益的维护者在缺乏“以权束 权的情形下，极易滥用权利。当行政权缺乏有效的监督，违法行政行为得不到 纠正的情况下，行政违法行为的危害性是致命的。而司法审查与其他监督方式相 比，具有明显的权威性和公正性，环境行政公益诉讼的建立可以实现司法权对行 政权的监督和制约，可以在监督行政机关依法行政方面起到积极地作用。 由于市场经济的建立和迅速发展，国家和社会注重对私人利益的保护，而环 境公共利益的保护却得不到应有的重视，环境遭受严重污染、自然资源遭到肆意 侵犯。行政权利日益膨胀，环境行政侵权行为日益增多。虽然环境公共利益的保 护日益受到人们的重视，但地方政府在效用比较原则2 4 的考量下，往往会以环境 的牺牲为代价来获得经济的发展，从而直接损害环境公益。环保部门在行政执法 的过程中极易对地方政府和行业组织妥协，甚至纵容环境侵权行为的发生。因此， 环境执法机关行政执法的有效开展在客观上容易受到地方政府和行业组