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官 僚制 马克斯韦伯 一、官僚制的特征 现代官场以下列特写方式发挥作用： 在其固定的和官方的权限范围方面具有理论原则，这种 理论原则一般是以法规形式来加以规定的，也就是说是由法律或 行政法规来规定的。 按照官僚制进行管理的政府机构，为达其目的所需要采取 的正常活动，都是作为官方任务以固定的方式加以分派的。 为执行这些任务所需要的发号施令的权力，是以一种稳定 性的方式进行分配的，并且是被关于物质的、神权的以及其它方 面强制手段的法规严格限制的。这些手段可以由行政官员自主安 排。 为了正常而持续地履行这些职责，以及为了实现相应的权 利，人们作出了一些方式方法上的规定，只有那些具有符合一般 韦 伯 （来源：马克斯赖特 米利斯选编，牛津大学出版公司 “官僚制” 一词， 韦伯用的德语原词为 译者 ，指像政府机关那样层次分明，制度严格、权责明确的组织模式，此 词本身原来并无贬意。在我国解放之前就译为“官僚制”、“官僚政治”等 （目前在台湾仍用此译法），而“官”与“僚”在汉语中原来也没有贬义。可 是解放之后“官僚”一词往往含有贬义，与外语原意相左。为了符合韦伯原 意，不少人曾把此词改译为“行政制”、“行政组织体系”“科层制”、“集权 制”，但也同原意不完全吻合，而且容易使人误解为是个新词，因此，本文中 仍沿用“官僚制”老译法不变。 格兹和社会学论文集 年版。 ， 本书选自英文版， 英语为 至少在公共机关内并不意味着“上级”权 规定的在职资格的人员才能被雇用为官员。 在公共而且合法的政府当中，这三种因素便构成“官僚制的 权力”。在私人经济领域，它们则构成官僚制的“管理”。从这种 意义上去理解，官僚制仅仅是在现代国家中的政治和宗教团体中 才得到了充分的发展。而在私人经济中，则仅仅是出现在最先进 的资本主义机构之中。常设而且公开的机关所拥有的、具有法定 管辖范围的权力，并不是古已有之的统治方式，而宁可说成只是 一种例外情况。即使是一些大型的政治结构，例如在古代东方、在 日尔曼和蒙古这种侵略性的帝国，或者许多封建性结构的国家中， 情况也是如此。在所有这些情况下，统治者是通过个人亲信、身 边僚属或朝廷臣仆来行使其最重要的统治手段的。这些臣仆所接 受的委托和权力并没有明确的规定，并且在各种场合这些关系都 只是暂时建立起来的。 机关等级制与各种按等级赋予权力的原则，意味着一种 牢固而有秩序的上下级制度，在这种制度中存在着一种上级机关 对下级机关的监督关系。这样一种制度给管理的人们提供一种可 能性，即按照明确规定的方式将下级机关的决策提交其上级权力 机关审核。在官僚制模式得到充分发展的场合，机关等级制是按 个人独裁的方式组织起来的。在所有官僚制的结构中都存在着按 等级赋予机关权力的原则。在国家和教会机构以及在大的政党组 织和私人企业中都是如此，不管这种权力是叫作“私人的”或者 “公共的”，对官僚制的特性并不发生影响。 在充分贯彻按管辖范围划分“权限”这一原则的时候，等级 性的隶属关系 力机关只是受权接管“下级”机关的事务。事实上这种隶属关系 的对立面是统治关系。当一个机关一旦建立起来并且完成了它的 任务之后，它便倾向于继续维持其生存并继续由另一个负责人所 掌握。 现代机关的管理工作是以书面文件（档案）为基础的。这 通常都假定是经过了彻底而且 些文件以它们原始的或草稿的形式保存下来，因此便须设立一批 各种各样低级的官员和文书人员。在某一个“公共”机关中大批 现任官员以及其各自的物质工具设备和文书档案便组成一个“机 构”。在私人企业中，这种“机构”通常叫作“办公室”。 从原则上讲，设立公职人员的现代组织是要把办公机关与官 员的私人住所分开的。并且一般说来，官僚制把官场活动看作是 某种与私人生活领域有明显区别的事情，公共费用和设备与官员 个人的私产是毫不相干的。这种情况在任何场合都是长期发展所 形成的结果。现在，这种情况无论在公共以及在私营企业中都普 遍存在。在私营企业中，这一原则甚至扩大到了居领导地位的企 业家身上。从原则上讲，是把行政机关与家庭分开，业务工作与 私人往来分开，而公共财物也是与私人资产分开。现代模式的公 务管理进行得愈是彻底，这种分离就愈与上述情况相符。这种分 离过程，早在中世纪便已开始出现了。 现代企业家的特色是他以本企业的“第一号官员”自居，这 和一个非常现代化的官僚制国家的统治者把自己说成是国家的 “第一号公仆”同出一辙。那种认为国家机关的活动与私人经济办 公室的管理工作本质上有内在差别的观点，只是一种欧洲大陆的 看法，并且从对比的角度看，与美国方式完全不相适应。 而这办公室管理，至少全部专门化了的办公室管理 种管理工作显然都是现代化的 熟练的培训的。这种情况在私营企业的现代化行政领导和雇员身 上表现得日益明显，与在国家官员身上所表现出来的完全相同。 当公共机关得到了充分发展的时候，公务活动要求官员 有充分的工作能力，而对于他必须有严格规定的在办公室工作的 时间这一事实是不予考虑的。在通常情况下，无论在公共机关还 是在私人机关中，这都是一种长期发展所形成的结果。从前，在 任何情况下，对国家正规事务的处理情况则刚好与此相反：机关 事务是作为次要工作加以执行的。 二、官员的职位 办公室管理要遵循一般规律，这些规律的稳定性是时多 时少，时深时浅，并且这些规律是可以学会的。有关这些规律的 知识表现为官员们所掌握的一种专门的技术性学问，这种知识包 括法学以及行政或企业管理知识在内。 把现代办公室管理工作纳入到种种规律中去的作法是深深植 根于其本身的特性之中。例如现代公共行政学的理论认为，用命 令方式来处理某种事务的权力 共行政当局 这种权力曾经依法授予各个公 并不是让行政机关靠对每一种具体情况都发号施 令的方式处理事情，而仅仅是使得它们可以抽象地处理事情。这 与凭个人特权或者恩宠以处理各种亲故关系的办法形成绝然相反 的对照。这种处理办法在世袭制度中是占绝对统治地位的，至少 在这种亲故关系还没有被某种神圣传统所明确规定时是如此。 所有上述这一切特征都是在以下几个方面对于官员的内部职 位和外部职位起决定作用： 担任公职成为一种“职业”。首先这表现在需要经过培训 方面，而培训课程是有明确规定的，这种培训要求官员在长期的 工作中具有完备的能力；其次还表现在要经过一般性的和专门性 的考试方面，这种考试是任职的先决条件。此外，官员的职位具 有一种责任的性质，这就按照以下所述的方式决定了官员与各方 面关系的内部结构。从法律和实际情况上说，不能够像在中世纪 乃至直到近代初期所常有的那种情况一样，把担任公职当作是索 取金钱或报酬的来源。也不能像在自由订立劳务契约时的那种情 况一样，把担任公职当作是一种用劳务去换取等价物的普通交换 行为。进入某种办公机构，包括私人经济领域的办公机构在内，就 被认为是接受了一种要忠实进行管理的特殊义务，并以此作为对 获得了安定生计的报答。作为一种纯正的模式，一个公职人员所 政治官员 具有的新式的忠诚，其特性中起决定性作用的地方是：这种忠诚 并不与封建或世袭的权力关系中臣仆或门徒所具有的忠诚相同， 它并不与一个“具体的人”建立关系。新式的忠诚只对不因人而 异的职能性的目标效忠。当然，在这种职能性目标的背后，“文化 价值观念”是经常起作用的。这些目标就成为那种世俗的和超现 实的人格化了的主人的替身。有一些观念诸如“国家”、“教会”、 “群众” 、“政党” 或者 “企业” 等都被看作仿佛是在一个共同体中 已经被大家认识了的东西，它们替这种主人提供了思想上的光环。 并不被人至少在充分发达了的现代国家里 们看成是某个统治者个人的仆人。在今天，主教、牧师、传道士 等在事实上已经不再像基督教初期时代那样，被看作是拥有纯粹 个人魅力的人物了。他们所体现出的超现实的和神圣的价值，已 经分散到每一个似乎无愧于这种价值并且正在追求这种价值的人 们身上去了。在从前，这些领袖们是按照其主人的个人命令进行 活动的。从原则上讲，他们仅仅对其主人个人负责。而现在，尽 管旧的理论还部分地残存着，这些宗教领袖们已经变成了为一种 职能性目标服务的办事人员。这种职能性目标在当前的“教会”中 已经变成了例行常规的事情，并且回过头来已被戴上了思想上的 光环。 官员的个人职位是通过以下方式定型的： 不管是在私人办事机构或在公共机关中工作，与被管理的 人们相比较，现代官员总是为一种“明显的社会尊重”而奋斗着， 并且还经常享有这种“社会尊重”。现代官员的社会职位是由有关 等级制度的传统规定来加以保证的。而对于政治性官员来说，则 是由刑法典中反对“侮辱官员”和反对“蔑视”国家与教会当局 的特别规定加以保证的。 在具有古老文化传统的国家中，由于下述一些条件起主导作 用，官员们的实际社会职位通常是非常之高的。这些条件是：强 烈要求由训练有素的专家从事行政管理工作；有巨大而且稳定的 特别是在政府中，由政党领袖所 社会差别，在那里由于社会权力的分配情况，官员们主要来自在 社会和经济方面享有特权的阶层；或者在那里，必不可少的昂贵 培训费用和有关社会身份的习俗，都与官员身份结合在一起。握 经常有受过教育的文凭这个问题将在其它地方加以讨论 是跟担任职务的资格联系在一起的。理所当然的，这种文凭或者 专利证书提高了官员社会职位中的“身份因素”。此外，这种身份 因素在个别情况下是明确而且不可动摇地为大家所承认的。例如， 在法律中规定对于一个寻求官员职业的等待录用人员是接受还是 拒绝， 取决于官员集团中的成员是否同意接纳 （加以 “选择” ） 。 在 德国军队的军官集团中就存在这种情况。这种对促进行会式官场 封锁的类似现象，在以往世袭制度的官场中，特别是在教会所供 养的官场中可以找到典型的实例。 在现代的官僚们当中，想要以改头换面的形式重复此种现象 的想法是决不罕见的。例如在俄国革命时期，在挑选十分无产阶 级化而且熟练的官员（第三因素）的过程中，这种现象就曾经起 过作用。 在对于由专家进行行政管理的要求并不强烈以及社会身份习 俗的支配力量很弱的地方，人们对于官员们的社会尊重通常是特 别低的。在美国情况尤其如此。而在新开拓的殖民地区，由于在 那里谋取利益的领域很广阔，以及在社会分化上有巨大的不稳定 性，这种情况是很常见的。 纯粹的官僚制型的官员是由其上级权力当局任命的。一个 由被管理者选举出来的官员，并不是真正的官僚制型的人物。当 然，形式上存在的某种选举制度，它本身并不意味着在这种选举 的背后没有隐藏着任命关系 作的任命。究竟是不是属于这种情况，并不取决于法律规章，而 是取决于政党机制进行活动的方式。各个政党在一旦牢固地组织 起来之后，便可以把一种形式上的自由选举，变为对政党领袖所 指定的候选人简单的鼓掌通过。可是，在通常情况下，一种形式 较难以控制的。 上自由的选举，已经变成了按照明确规则进行的、为两个特定候 选人之一争取选票的战斗。 那儿得来的，这些党魁们 在任何情况下，从被管理者当中进行选举以选定官员的办法， 是会对严格的等级制隶属关系发生影响的。从原则上讲，一个用 此种方式选出的官员对于其直属上级官员具有一种相对的自主地 位。当选的官员并不是从“上面”而是从“下面”得到他的职位 的，或者至少并不是从法定等级制中的上级权力当局那里得来，而 是从大权在握的政党人物（“党魁们 并且还决定着他未来的生涯，当选官员的前程并不是，或者至少 一开始并不是由他的行政首长所决定的。从技术观点来说，那种 不是由选举产生，而是由首长任命的官员，通常工作起来是更加 扎实的。因为在其它条件相同的情况下，很有可能资格因素以及 纯粹从行使职能的观点所作的考虑，都将会对他的被选拔以及对 他的前程起决定作用。作为外行，被管理者只能根据经验去了解 一个候选人对于其所竞选职务胜任合格的程度，而这又只有他服 务之后才能够作到。此外在任何一种通过选举选拔官员的方式当 中，各个政党很自然地并不把专业方面的考虑当作起决定作用的 重要因素，而是把追随者对党魁所提供的报效摆在首位。这对于 各种通过选举办法以录用官员的方式都是适用的。对于在形式上 是自由选举的官员，当其由党魁确定候选人名单时也是适用的。对 于其本人是由选举产生的首脑在进行自由任命时也是适用的，可 是这种用人上的对比关系也是相对的。在一个国家，当由合法君 主及其下属任命官吏时，也将产生实质上相类似的条件，只有一 点不同，即下属人员的影响在此时是比 当一个地方已经把由受过训练的专业人员进行管理的要求放 在议事日程之上，而政党的追随者们必须清楚地认识到一种在文 化水平上很发达、受过教育而又自由波动的“公共舆论”的时候， 使用不合格的官员，将在下一次选举中给执政党带来失败。当官 员是由政党领袖任命的时候，这种情况很自然地似乎更有可能发 生。在美国，已经产生了由受过训练的人员负责行政管理的要求。 但是在一些大城市，那里移民的选票甚为“集中”，因而很自然便 不存在有教养的公共舆论。因此，对于行政首脑以及他的下属官 员采用民众选举的方式，常常会给官员的专家资格以及官僚机制 的准确运转带来危害，它同样也将削弱官员对等级制度的依附性。 这一切至少与那种难于监督的大的行政单位的情况是相符合的。 在美国，由总统任命的联邦法官，跟由选举产生的法官相比，在 资格与正直方面都具有优越性，这是众所周知的。尽管这两种类 型的法官在最初被挑选出来时，都是由有关政党的意见决定的。革 新家们所追求的美国大都市行政管理的巨大变革，从根本上说是 这样进行的，即选出一名市长，由他指挥自己任命的官员所组成 的机构进行工作。此种改革就这样便以一种“专制者”的方式诞 生了。从技术的角度着眼，作为一种权力的组织形式，这种从民 主制度当中产生的“专制主义”，其效力通常取决于“专制者”作 为（军队或全体市民）群众自由选择的受托人的地位，他是不被 传统所束缚的。这位“专制者”就这样变成了一群高度合格的军 官和文职官员的没有限制的主人。而这些军官和官员则是他自由 地亲自挑选出来的。他既不重视传统习惯，也没有任何其它的顾 虑。然而，这种由“天才人物所进行的统治”，是与由普遍选举产 生全体官员这一形式上的“民主”原则相违背的。 通常官员的职位是终身性质的，至少在公共官僚制中是如 此。并且对于一切与此相类似的机构来说，也在日益产生这种情 况。作为一种实际存在的通例，“终身任期”已经成为一种先决条 件，即使是那些存在着可以发出解雇通知或实行定期重新任命办 法的地方也是如此。跟在私营企业中的工人相比较，官员们通常 都是有固定任期的。可是法律上或事实上的终身任期，并没有象 以往许多权力机构中的情况那样，被承认是官员占据办公室的权 利。在那些针对专断性开除或调动工作的作法采取法律保障的地 方，这些保障手段仅仅是用于对按照严格客观方式履行特殊公务 职责的人，使之免于遭受任何个人顾虑的影响。在德国，全体司 法官员都属于这种情况，并且正日益推广到全体行政官员当中去。 因此，在官僚制内部，由任期加以合法保障的“独立性”手 段，对于其职位因任期而得到保证的官员来说，并不能经常算作 是改善其身份的一种原动力。实际上经常出现的却是与此相反的 情况，特别在那些古老的文化和高度分化了的社会群体中是如此。 在这种社会群体当中，在独裁统治的主人手下，其隶属关系愈严 格，对于维持其官员们传统封建庄园式的生活方式就给予更多的 保障。正是由于缺乏有关任期的种种法律保障，对于官员的传统 性尊重却可以按照中世纪的方式增长起来。在中世纪，对于官职 的崇高地位的尊重，是以牺牲对自由民的尊重为代价而生长起来 的，并且这正如同国王的法官的地位超过人民法官的地位一样。在 德国，军官或者行政官员可以随时被免职，至少跟“独立法官”相 比较，是远远易于实行这种免职的。而法官，即使是极其粗暴地 违反了“行为高尚准则”或者违反沙龙中的社会习惯传统，他也 从来不需用丢掉职位来弥补损失。正是由于这样一种原因，即使 其它情况完全相同，在领主阶层的眼里，法官跟军官及行政官员 相比，在社会交往方面，总被认为是比较不符合条件的。后者对 于领主的更大的依赖，就是他们遵守社会传统的最大保证。当然， 一般的官员都为争取制订一种文官法而奋斗，这种法律将从物质 上给予他们的老年时期以保障，并且为使其免于被专横地免职而 提供不断增加的保障。可是这种奋斗是其极限的。一种“获得职 位的权利”得到高度发展后，从技术效率的角度来说，将会很自 然地使得对他们的安置变得更加困难，因为这样一种发展将会减 少渴望求得职位的候补者获得职业的机会。这就有助于造成这样 一种事实，即从整体上说来官员们并不感觉到他们是依附于那些 上层人物的。然而这种对上级缺乏依赖的感觉，最初主要是来自 一种倾向，即主要依靠自己的同僚而不是去依靠社会上比自己低 下和被管理的阶层。当前在巴德尼亚教会内部的保守运动，就是 由于对教