区域经济发展中地方政府管理创新.pdf

华中师范大学 硕士学位论文 区域经济发展中地方政府管理创新 姓名：朱颖 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：费军 201111 硕士学位论乏 m a s ，r e rsi l e s i s 内容摘要 近年来，我国不断完善市场经济体制，不断加深地区问经济往来，实现了区域 经济合作以及一体化进程，这在一定程度上有助于提高区域内百姓生活质量，对我 国综合国力的提升也：具有极其重要的作用。而在区域经济发展的过程中，地方政府 发挥着“决策者 、“服务者 和“协调者”的重要作用。但实际上区域经济的健康 发展受到了当地政府的影响，地方利益之争造成了区域经济管理理念存在分歧，一 些管理措施也存在诸多问题。本文将从区域经济发展中地方政府管理创新的角度， 剖析彼此之间的联系与矛盾，找出问题存在的根本原因并提出可行的解决方案。通 过本文的研究我们可以深入地了解地方政府管理对于区域经济发展乃至我国经济 的影响。 全文主要分为四个部分：第一部分是绪论，扼要叙述了本文的研究背景与意义， 对国内外相关领域的研究现状进行了评述，说明了本文的研究方法与创新之处；第 二部分阐述了区域经济与地方政府管理创新的一般理论与相关概念，对区域经济发 展中地方政府的职能演变、管理作用与管理创新内涵和现实意义进行了介绍；第三 部分对区域经济合作和一体化过程中地方政府管理存在的主要问题和原因进行了 认真分析；第四部分针对问题的成因，指出了区域经济发展中地方政府管理创新的 总体思路与发展方向，并从区域经济一体化的角度更进一步界定与重新规范了地方 政府的职能。最后是结束语，对全文作出了总结，指出了研究中存在的不足以及需 要努力的方向。 关键词：区域经济；经济合作：经济一体化；地方政府；管理创新 硕士学位论丈 m a s 。f e r s i h e s i s a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，c o n s t a n t l yi m p r o v i n gt h em a r k e te c o n o m ys y s t e m ，t h ed e e p e n i n g e c o n o m i ct i e sb e t w e e nr e g i o n st oa c h i e v er e g i o n a le c o n o m i cc o o p e r a t i o na n di n t e g r a t i o n p r o c e s s ，h e l pt oi m p r o v et h eq u a l i t yo fl i f e o fp e o p l ew i t h i nt h er e g i o n ，c h i n a s c o m p r e h e n s i v en a t i o n a ls t r e n g t hi sa l s oa ne x t r e m e l yi m p o r t a n tr o l e i nt h ep r o c e s so f r e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，l o c a lg o v e r n m e n t sp l a ya ”d e c i s i o nm a k e r s ”，”s e r v i c e ” p r o v i d e r ”a n d ”c o o r d i n a t o r ”o fa ni m p o r t a n tr o l e b u ti nf a c tt h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to f t h er e g i o n a le c o n o m yo f f i c i a l l yb yt h el o c a lg o v e r n m e n t si n f l u e n c e ，t h el o c a li n t e r e s t so f t h ed i s p u t er e s u l t e di nt h ec o n c e p to ft h er e 酉o n a ld i f f e r e n c e so fe c o n o m i cm a n a g e m e n t ， s o m em a n a g e m e n tm e a s u r e sa r ea l s om a n yp r o b l e m s t h i sa r t i c l ef r o mt h er e g i o n a l e c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nl o c a lg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti n n o v a t i o np o i n to fv i e w , a n a l y s i so ft h el i n k a g e sa n d c o n t r a d i c t i o n sb e t w e e ne a c ho t h e r , i d e n t i f yt h er o o tc a u s e so f p r o b l e m s a n d p r o p o s e f e a s i b l e s o l u t i o n s t h r o u g h t h i s s t u d yw ec a ni n - d e p t h u n d e r s t a n d i n go fl o c a lg o v e r n m e n tf o rr e 百o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n de v e nc h i n a s e c o n o m y t h et h e s i si sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ：t h ef i r s ti st h ei n t r o d u c t i o n ，ab r i e fd e s c r i p t i o n o ft h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h i ss t u d y , r e v i e w e dt h es t a t u so fr e s e a r c hi n r e l a t e df i e l d sa th o m ea n da b r o a d ，t h i ss t u d yi l l u s t r a t e st h em e t h o d sa n di n n o v a t i o n s ；t h e s e c o n dp a r ti sa b o u tt h er e g i o ne c o n o m ya n dl o c a lg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti n n o v a t i o n o fg e n e r a lt h e o r e t i c a lr e s e a r c h ，f o c u s e sp r i m a r i l yo nc o n c e p t sa n dt h e o r i e so fr e 舀o n a l e c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nt h ee v o l u t i o no fl o c a lg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，r o l ea n d m a n a g e m e n t o fi n n o v a t i v ec o n t e n tm a n a g e m e n ta n d p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e w e r e i n t r o d u c e d ；t h i r dp a r to ft h er e g i o n a le c o n o m i cc o o p e r a t i o na n di n t e g r a t i o np r o c e s so f l o c a lg o v e r n m e n tm a n a g e m e n to ft h em a i np r o b l e m sa n dc a u s e so fac a r e f u la n a l y s i s ； p a r ti vf o rt h ec a u s e so ft h ep r o b l e m ，p o i n t i n go u tt h a tt h er e g i o n a le c o n o m i c d e v e l o p m e n ti n l o c a l g o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti n n o v a t i o n a n dd e v e l o p m e n ti nt h e d i r e c t i o no ft h eg e n e r a li d e a ，a n df r o mr e g i o n a le c o n o m i ci n t e g r a t i o np o i n to ff u r t h e r r e - d e f i n ea n dr e g u l a t et h ef u n c t i o n so fl o c a lg o v e r n m e n t f i n a l l y , c o n c l u d i n gr e m a r k s ， m a d eas u m m a r yo ft h i s a r t i c l e ，p o i n t e do u tt h es h o r t c o m i n g sa n dt h en e e dt ow o r k t o g e t h e r k e yw o r d s ：r e g i 【o n a le c o n o m y ；e c o n o m i cc o o p e r a t i o n ；e c o n o m i ci n t e g r a t i o n ； l o c a lg o v e r n m e n t ；m a n a g e m e n ti n n o v a t i o n h ： 硕士学位论文 m a s t e r st h e sj s 一、绪论 ( 一) 研究的背景与意义 改革开放以来，我国社会宏观调控与微观管理制度体系在中央及各级地方政府 的努力下逐步建立和完善起来，经济发展与科学技术都取得了举世瞩目的成就。随 着改革开放的不断深入进行，我国区域经济发展尤为突出，取得的成就也很大。所 谓的区域经济就是之在特定的地域范围之内，同经济要素的分布有较为密切联系的 区域发展实体，可以体现出各个地区内经济发展的客观规律，并且与其内涵与外延 存在相互关系。可以说，从国民经济的角度来看，区域经济就是一个国家经济的空 间系统，是具有区域特色的国民经济。党中央和国务院先后提出了“西部大开发” “中部崛起”等一系列发展战略；关于长三角、珠三角、京津冀和长株潭区域一体 化的各类研讨会也空前活跃。然而，随着这些地区间经济发展战略的提出与不断加 深，区域经济发展衍生的问题也十分突出。尤其是作为一种制度性因素的地方政府 管理体制，越来越成为制约区域经济发展的制度瓶颈问题，区域经济发展中的地方 政府管理体制的改革迫在眉睫。 、“ 集“决策者”、“协调者 和“服务者 等多重角色于一身的地方政府，对区域 经济的发展起着重要作用。地方政府是我国区域经济管理的主要单位，由于很多地 方利益是相互矛盾的，地方政府的区域经济管理理念和措施都会存在一定的问题， 这就对区域经济的稳固发展够成了威胁。那么对区域经济发展中地方政府管理所存 在问题的认识，以及改善地方政府管理的体制并实现体制创新对区域经济的健康发 展尤为必要。 区域经济发展中的地方政府管理体制创新，是规范区域经济合作、加快区域经 济一体化的前提，是我国迎接全球化的挑战、贯彻落实科学发展观、适应发展社会 主义市场经济和构建社会主义和谐社会的要求，是加快推进政府自身建设、提高政 府能力的出路。对地方政府管理与创新的研究要从中国所处的世界环境和国内环境 出发，从所面临的挑战出发，这样地方政府管理创新才能更好的解决处理我国区域 经济发展中因为体制不完善，特别是行政管理体制改革滞后引发的深层矛盾和突出 问题。本文以区域经济发展中的地方政府管理创新为视角，探析了区域经济发展与 地方政府管理之间的联系与矛盾，并对地方政府管理体制的创新和发展提出可行性 方案。本论文的研究有助于我们更好的理解地方政府管理体制对于区域经济，乃至 整个中国经济的意义。 硕士。擎位论文 m a s 。i l ：r slt t e s i s ( 二) 区域经济发展与地方政府管理研究 1 区域经济发展的几个主要阶段及评析 区域经济的发展一直在不断摸索和创新中进行，在不同的历史时期呈现出不同 的发展战略，我国区域经济的发展经历了如下几个主要阶段： ( 1 ) 新中国成立初期采取平衡布局、均衡发展的区域经济增长理论 建国初期，1 9 4 9 年至1 9 7 8 年间，我国区域经济发展极不平衡，内地只分散了 3 0 的轻重工业，而东南沿海地区则拥有全国工业的7 0 9 6 份额，不平衡的区域经济发 展对新中国政权，民族团结都十分不利，也会影响到今后区域经济的发展。趋于国 际环境的不利形势，出于国家安全考虑，我国领导人在大西北、大西南地区加强工 业经济建设，我国区域经济发展的平衡原则以这种平衡布局、均衡发展的区域经济 增长理论而确立。 这种平衡原则缩小了我国地区经济的差异，使我国经济在实践中寻找平衡，也 为我国工业体系的形成和国民经济的发展奠定了坚实的基础。但随之出现的问题是 这种计划经济的市场制度有悖于经济运行的客观规律，对于区域经济的一味追求使 我国经济在很长一段时间内处于低速发展的状态。 ( 2 ) 十一届三中全会制定了区域非均衡发展战略 十一届三中全会后，1 9 7 8 年至1 9 9 5 年间，我国实施了一系列经济体制改革措 施和对外开放政策，摒弃了之前“大锅饭”的平均主义，提出了“一部分地区先发 展起来，先富带动后富 的区域非均衡发展战略，尊重区域经济发展不平衡的的现 实，允许一部分区域先发展起来，在效率优先、兼顾公平的原则下带动全国其他区 域的经济发展。邓小平同志提出的发展战略为我国区域非均衡发展奠定了思想基 础。事实证明，实施改革开放以来，区域非均衡发展战略使得一部分先富起来的区 域带动了我国其他区域的经济发展，进而使我国国民经济得到了最快的发展速度。 但这种非均衡的发展战略也在一定程度上制约了我国其他区域的经济发展，最终导 致贫富差距加大，因此需要进一步完善非均衡的发展战略。 ( 3 ) “东中西互动、优势互补 的区域非均衡协调发展战略 为了缓解区域发展失衡所导致的逐渐升级的区域矛盾，党中央提出了“东中西 互动、优势互补 的区域非均衡协调发展战略，促进了全国统一市场的形成和发育。 1 9 9 6 年至今一直采用这种发展战略，1 9 9 9 年，国家开始实行西部大开发的发展战 略，为使战略更好地得到落实，在实际中主要采取了以下几种政策措施：扶持资 源开发；对口项目建设；财政转移支付；投资优惠政策：优先安排基础设 施建设。这样，使各种资源流入西部，不断改善了西部地区的投资环境。胡锦涛同 2 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 志在2 0 0 3 年举行的十六届二i l f j 伞会上的报告提出的“，簪持区域协调发展”，诈是科 学发展观的思想体现。而且，他在报告中明确提出：“加大各个地区的协调发展， 是一个重要的经济问题，同时也是一个重要的政治问题。”党中央进行大力的推广 拓展，构建了科学合理的区域协调发展战略布局：促进了我国东部地区的快速发展， 同时推动了中部地区的崛起，振兴了东北老工业区，在进行西部大开发行动推广的 过程中，建构了东中西互动、优势互补的发展格局。 实施区域非均衡协调战略也大大提高了中西部地区的经济实力。从目前的发展 形势来看，中部地区已成为我国经济增长及工业化发展最快的地区，同时不断由 东向西发展，西部也加大开发力度，使东西部逐渐缩小差距，大大改善了人们的生 活水平。 ( 4 ) 主体功能区划成为2 0 0 6 年至今区域协调发展的重大举措 近几年，我国区域经济发展受到了资源与环境的严重制约；区域特点不尽相同 也造成了区域经济发展中得各种差异；区域经济发展中，部分地区盲目竞争，导致 产业结构的不合理。基于以上因素，国家“十一五 规划提出“主体功能区划 的 战略思想，以最合理、最节约的方式发展区域经济。主体功能区划可将以上三种区 域经济发展理念转化为操作和运行的有效模式，加快了我国经济增长方式的转变， 有利于经济社会同人口资源环境的协调发展，进而有效地发展社会经济，使地区经 济逐渐缩小差距，最终实现共同富裕。 2 区域经济发展中地方政府管理创新研究 区域经济模式下，围绕政府管理及其体制研究的论著较多。陈娟提出地方政府 只有正确定位，明确了在区域经济发展中的角色，才能使区域经济正常、健康发展 圆。王宝明提出较之区域经济的发展，地方管理方式改革明显滞后，这成为区域经 济一体化的制约因素 。孟彦则指出了我国地方政府管理体制的问题所在及其产生 的原因。而出版的代表性的著作有费洪平的中国区域经济发展 、任维德问 题、原因、对策：区域经济一体化进程中的地方政府行为分析 中提出了一种与 区域经济一体化相悖的“行政区经济 现象，他认为决策选择的“囚徒困境”、地 方政府“经济人 的本性、政绩导向引发的短期行为，是导致“行政区经济”的根 国傅道忠：我国区域经济协调发展及政策选择论，成都行政学院学报2 0 0 5 年第6 期。 o 陈娟：区域经济发展与地方政府管理，河南财政税务高等专科学校学报2 0 0 4 年第1 8 期。 王宝明、詹丽靖：我国区域经济合作中地方政府管理存在的问题及治理，哈尔滨市委党校学报2 0 0 6 年 第4 8 期。 费洪平：中国区域经济发展，北京科学f i 版社1 9 9 8 年版，第1 2 3 页。 露维德德：问题、原因、对策：区域经济一体化进程中的地方政府行为分析。内蒙古社会科学2 0 0 5 年 第3 期 3 硕士学位论文 m a s 。l j j r 。st h e s i s 本原因等等。这止呼工作的研究的内容主要集中在区域经济模式下，埘地方政府管理 的背景、存在的l u j 题与原因以及治理等方砸进行分析研究，而对区域经济发展中地 方政府管理创新没有提出明确的思路与方法。西北大学的熊玉梅，对区域一体化背 景下，地方政府管理创新给出了明确思路，即：观念创新、组织创新和文化创新。 作者认为，要想进一步解放思想，更好地指导具体行动上的创新，从观念上全面创 新是必要条件：地方政府组织的创新则要尽量减少政府组织的层次，使政府决策部 门的组织层次尽量接近企业和居民，直接为企业和居民服务；而文化创新，则主要 体现在精神激励方面，需要创造一种积极的社会氛围，鼓励所有社会成员提高自身 的素质能力及积极性。 近几年，针对具体的区域经济体发展，对区域地方政府管理行为以及创新思路 也进行了较多研究，并取得了许多卓有成效的成果。雷水秀等人对中部六省( 山西、 河南、湖北、湖南、江西和安徽) 地区区域经济发展与地方政府管理行为创新进行 了研究，他们在分析中部区域经济现状的基础上，提出了促进中部地区区域经济发 展的地方政府管理行为创新措施，包括转换观念、调制中部经济发展战略、整体优 化区域经济结构和加强区域合作促进开发发展。 刘东渤在基于地方政府管理创新 的视角下，对海峡西岸区域经济进行了研究。针对海峡西岸区域竞争里的基本现状 与后发优势，他提出了打造海西区域经济竞争力的选择路径政府管理创新，并 分别就地方政府的制度创新、服务创新和与决策创新进行了分析。 张捷从区域地 方政府管理的角度出发，通过比较温州市和包头市的政治经济发展历程，对比发达 地区分析了少数民族地区地方政府在发展区域经济中政府应该选择的行为模式。他 认为，对经济欠发达的少数民族地区，政府的管理应该采取“强政府”模式才能适 应少数民族地区经济发展的需求。回 ( 三) 研究内容与研究方法 本论文研究区域经济发展中地方政府管理创新机制，内容主要包括：对国内外 相关领域研究现状进行了评述，对本文的研究方法与创新之处进行了说明：区域经 济与地方政府管理创新的一般理论研究，主要阐述了相关概念与理论，对区域经济 发展中地方政府的职能演变、管理作用与管理创新内涵和现实意义进行了介绍；对 。熊玉梅：区域经济一体化背景下的地方政府管理创新，新两部2 0 0 8 年第2 0 期。 雷水秀、李婷：中部地区区域经济发展与地方政府管理行为创新，辽宁行政学院学报2 0 0 8 年第1 期。 。刘东渤：海峡两岸区域经济竞争力实证研究基于地方政府管理创新的视角，福建论坛( 人文社会科学 版) 2 0 0 9 年第1 2 期。 固张捷：地方政府行为与区域经济发展“温州模式”与包头“强政府”模式的比较研究， 经济研究导刊 2 0 1 0 年第2 2 期。 4 硕士学位论文 m a s l e r st h e s i s k 域经济合作和一体化过程f i 地方政府管理存在的i i 要问题和原因进行了认真分 析；针对问题的成因，指出了区域经济发展中地方政府管理创新的总体思路与发展 方向，并从区域经济一体化的角度进一步重新界定与规范了地方政府的职能区域经 济发展中地方政府的管理作月。 在本文的研究中，笔者除运用了地方政府管理学、行政管理学、区域经济学等 多门学科对区域经济发展中的地方政府管理创新问题进行研究外，主要采用了文献 综述法、系统分析法和归纳法两种方法。 文献综述法，查阅前人相关研究文献阐述了相关概念与理论，对区域经济发展 中地方政府的职能演变、管理作用与管理创新内涵和现实意义进行了介绍。 系统分析法主要体现在对地方政府管理以及管理创新问题的研究中，系统的研 究了区域经济发展中地方政府管理创新存在的问题。 归纳法主要是搜集整理国内外地方政府管理创新的研究资料，归纳出本次论文 研究的结论以及需要日后进一步研究的问题。 ( 四) 本文的创新之处 ( 1 ) 本文针对有关区域经济发展中地方政府管理创新方面做了一系列的调查 研究，以区域经济合作和区域经济一体化作为出发点，解析区域经济发展地方政府 管理中存在的问题及原因，提出新的管理思路。 ( 2 ) 本文详细分析了区域经济发展中地方政府管理创新存在的问题，并提出 创新文化、创新观念、创新组织的新思路。地方政府的管理创新须遵从国家整体经 济发展战略需求，大局利益与地方利益均衡考虑，只有可持续的政权和稳定的社会 环境才能保证管理创新的成功。 5 硕士学位论丈 m a s l e r 。s | li i e s i s 二、 区域经济与地方政府管理创新的相关概念 ( 一) 区域经济的相关概念 1 区域经济 区域经济是指在一定区域内经济发展的内外因素互相作用而产生的生产综合 体。区域经济是以一定地域为范围，结合经济要素与区域要素的经济系统。区域经 济具有空间差异性、相互独立性、关联性、整体性的特点，反映不同地区内经济发 展的客观规律以及内涵和外延的关系。 2 区域经济一体化 区域经济一体化是指不同区域经济主体为了获取贸易、消费、生产等利益而产 生的一体化的过程，区域经济一体化大大推动了区域性经济组织的建立和发展。 3 区域经济理论 区域经济理论主要是对在一定空间( 区域) 内生产资源的优化配置和组合进行 研究以获取最大资源配置的一种学说。对于区域内资源的布局主张和配置重点因为 一理论的不同而有所不同，对资源配置方式选择也不同，形成了中心一外围理论和城 市圈区域经济理论、累积因果理论、网络开发理论、点轴开发理论、增长极理论、 梯度转移理论、区域分工贸易理论、不平衡发展理论、平衡发展理论。囝与我国经 济发展最为密切的主要是点轴开发理论、中心一外围理论、城市圈经济理论等三种 区域经济理论。 ( 二)区域经济发展模式下地方政府管理的作用 我国市场经济体制日益完善，也加深了地区间经济往来，使区域经济发展突飞 猛进。地方政府在区域经济发展中拥有“决策者”、“服务者”和“协调者”三重身 份，发挥着重要作用。 主要包括制定本区域经济发展的战略规划、分配各种资源、 为区域经济的发展服务、协调区域经济发展中的矛盾。笔者认为，区域经济一体化 与地方政府行为之间的关系符合马克思主义的经济基础与上层建筑相互作用的理 论，区域经济一体化是经济基础的一部分，而地方政府行为主要指区域内各地方政 府问的协调关系，是上层建筑的一部分。区域经济一体化要求区域内各地方政府间 协调发展，这可以促进区域经济的快速发展。它们之间的关系如图2 1 所示。 谢晓波：区域经济理论十犬流派及其评价，山东经济战略研究2 0 0 4 年第卜2 期。 熊忑梅：区域经济一体化背景下的地方政府管理创新，新两部2 0 0 8 年第2 0 期 6 硕士学位论文 m a s t e r + sll l i ? s f s 图2 1 区域经济发展与地方政府管理创新的关系 ( 三) 区域经济的发展中地方政府职能的演变 执行国家行政权力是政府职能的本质，通过界定地方政府事权和财权的界线来 实现行政权力的纵向分配。上世纪八十年代，我国实行改革开放发展战略，计划经 济向市场经济逐渐转型，我国政府也将面临出现的两个问题，一是因地制宜地推动 地方经济发展，二是管理者与管理对象的信息不对称问题。 1 9 7 9 年改革开放以之前，在我国实行的计划经济体制中，地方政府所扮演的角 色只是中央政府的计划执行者，不具有任何独立性。改革开放之后，国家适时调整 了中央和地方政府的关系，由计划经济向市场经济逐渐过渡，主要经历以下几个阶 段： 1 中央政府与地方政府的财政权利分配 1 9 8 0 年以后，中央政府赋予了地方政府财政权力，推出多种财政包干体制；1 9 8 5 年，地方政府依据税种划分收入的财政包干制度，实行“划分税种，核定收支，分 级包干”的体制；1 9 8 8 年至1 9 9 0 年三年间，中央针对不同地区采取了6 种包干方 法，分别是“上解额递增包干 、“总额分成 、“收入递增包干”；1 9 9 4 年，中 央开始实行分税制。 2 地方政府职能的加强 地方政府财政权增大的同时，事权也逐渐扩大。1 9 8 1 年国务院改革基本建设计 划的审批权改为中央与省、市、自治区两级，而不再是集中在中央审批权。此外， 对于外汇管理权、外资审批权都有所扩大，而且对于统配物质的数量和品种也有所 增加。到1 9 8 5 年时，由中央直接管理的工业企业只占全国总数的1 。1 9 8 4 年以后， 国有企业得到中央政府下放的经营管理权力，但这种权力是中央政府向地方政府和 企业两种放权的结合物，大大增加了地方政府的经济权力。此外，中心城市、经济 技术开发区、经济特区以及少数地方政府还获得了一定的“经济特权 ，中央政府 缩小了管理经济的范围和比重，建立了以城市为中心的国民经济管理体系。 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 四) 地方政府管理创新的内涵和现实意义 1 地方政府管理创新的内涵 1 7 9 9 年源于英国的“地方政府 一词，自1 8 5 6 年英泰晤士报中一篇社论正 式使用后，变慢慢流行开来，俨然成为法学与政治学的常用暑。西方国家给出的定 义是“地方政府是指直接治理一个地域及其居民的一级政府，即基层政府 。我国 宪法第三章第五节中地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，第九十五条明文 规定“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政 府。”这表明在中国，除中央人民政府( 国务院) 以外的所有各级政府都可被称为 地方政府，与西方国家的“中间政府 加“基层政府”相当。固值得指出的是，香 港、澳门以及台湾由于历史原因所形成的行政区也属于地方政府的范畴。地方政府 涵盖范围广泛，是一种法律概括，其建立在广义的概念理解与总结基础之上，在整 体的政府组织体系中发挥重要的作用。 政府管理创新是指行政体制、政府政策法规、行政作风、行政方式、行政职能 等方面因行政任务、行政环境的变化而发生变化。 只有让国民充分放心的高效政 府才能提高政策技能和水平，提高政府管理行为效率和质量，从而使政府在国际市 场上的竞争力大大增强，最终使国家利益获得最大化，其中政府管理创新最为关键。 因此要想形成具有中国特色的政府管理创新体系，就必须在管理组织结构模 式、管理理念、管理方式和工具以及公务员队伍建设等几方面内容上进行创新。 2 地方政府管理创新的现实意义 我国的行政管理体制改革在多年理论探索和实践中积累了很多宝贵经验，但政 府职能配置不合理、行政效率低下等诸多问题仍然存在。只有对我国行政体制不断 改革才能逐步解决这些问题，进而通过管理创新行为和措施来对我国的行政管理制 度体系加以完善。地方政府管理创新的现实意义主要表现在两个方面：一方面地方 政府管理创新有力保障了社会基层活力的发挥、整体行政效率的提高、政府适应环 境变化能力的增强；另一方面是地方政府管理创新是全面贯彻“科学发展观 重要 思想，加快推进政府管理创新体系建设，实现深化行政管理体制改革等要求的基本 路径。从以上两方面可以看出，地方政府管理创新将在行政体制改革方面发挥重要 的作用。 ot h ew o r l db o o ke n c y c l o p e d i a ，v o l u m e 1 2 ，l o n d o n ：w o r l db o o k ，1 9 9 2 o 薄贵利：近现代地方政府比较，光明f i 报 l 版社1 9 8 8 年版，第1 页。 o 冯静：在经济令球化时政府管理创新的要求及对策，中国行政管理2 0 0 2 年第1 2 期 8 硕士学位论文 m a s l - 卜r s r h e s i s 三、 区域经济发展中地方政府管理存在的主要问题及其原因 分析 我国在经济全球化飞速发展的环境下，经济发展受到全球范围产业结构调整、 科学技术的迅猛发展和生产的全球化影响。我国政府应该打破原有的区域经济模 式，顺应全球化规律，建立全球化思维。地方政府在区域经济发展过程中已逐渐显 现出其主体地位。地方政府在行使中央所下放的权力时没有有效的约束措施，往往 地方政府在实际行使时做了放大。为了获取最大利益，地方政府采取地方保护主义 等措施来维护本地区经济，但这确妨碍了区域经济的健康发展。区域经济能否顺利 发展，地方政府的管理起着关键作用。本文从区域经济合作与区域经济一体化两个 方面来解析地方政府管理存在的问题及原因。 ( 一)区域经济合作中地方政府管理存在的主要问题 在改革开放的道路上，区域经济已逐渐适应市场经济体制的发展，规模和范围 不断扩大，而地方政府管理却明显落后，一定程度上制约了区域经济的发展。地方 政府在区域经济合作中发挥重要的作用，成为区域合作顺利发展的关键因素。目前 在区域经济合作中地方政府管理存在以下几个主要问题： 1 地方政府区域经济合作观念滞后 改革开放以来，市场经济体制越来越完善，区域经济合作也得到了很多地方政 府的重视。但部分地方政府在寻求合作对象时往往选择和自己发展水平相当的地 区，而那些发展水平滞后的地区不能扩展思维，一味等着国家的政策补贴。这种现 象制约了地方政府的主动性，也使得地区经济发展极不平衡。 2 地方政府之间恶性竞争，区域公共服务缺失 地方政府的公共事务和社会公共问题随着社会信息化的发展而成为社会公共 话题，引起全社会的关注，因此，地方政府应对“区域公共服务 问题引起高度重 视。“区域公共服务”除具有非排他性和非竞争性，还具有不可分割性和高度渗透 性的特点，所以双边或者多边的地方政府合作机制凸显出其重要性和紧迫性。区 域基础设施建设问题是“区域公共服务”问题中最为突出的。举例说明，长江三角 洲地区在港口建设方面如果能协调好沿江、沿海的天然建港资源，使其发挥各自优 势，不但可以有利于投资效益和港口利用率的提高，也对确立上海航运中心地位十 。陈瑞莲：论区域公共管理研究的缘起与发展，政治学研究2 0 0 3 年第4 期 9 ： 硕士学位论丈 m a s t e r st h e sj s 分有利。但是，上海建设航运中心却在小洋山投3 0 0 亿亡建大型海港，从而作为长 江港【】的江苏的很多港口失去了整合力量，也严重影响到了浙江的宁波港。“此外， 对于环境保护、人口流动、传染病预防等问题上，有时凭借单个地方政府很难处理， 地方政府间的联合与协作缺乏成为制约整个区域经济顺利发展的根本因素。以环境 治理中面临的空气污染为题为例，以“囚徒困境”模型来表示a 、b 两地在治理空 气污染上的博弈矩阵，如图3 1 所示。 b 合作治理 地 区 不治理 a 地区 合作治理 不治理 图3 1 区域公共服务缺失的博弈矩阵 图3 1 清楚的表明，对于空气污染治理的问题上，假设治理成本为4 0 ，如果地 方政府a 和地方政府b 共同治理的话，a 和b 都能得到收益3 0 ，成本各自承担2 0 ， 它们各自的净收益为( 3 0 2 0 ) = 1 0 ；如果单独由a 或者b 来治理的话，另一方收益 为3 0 ；如果a 和b 都不治理的话，双方收益都是0 。从博弈的结果反应出双边或者 多边的地方政府合作机制的重要性。而跨区域公共服务的缺失，已经成为阻碍区域 经济一体化发展的重要内容。 3 地方政府的管理体制与模式不健全 我国在加入w t o 以后，面临经济全球一体化，需按照一定的国际规则行事，地 方政府的管理也应该多元化。而我国传统的地方政府管理模式并不符合w t o 规则。 主要表现在三个方面：首先，地方政府没有理顺和企业的关系，存在不适当的干预 行为；其次，审批和登记程序过于繁琐、不透明，不能适应市场经济的要求；最后 一点，政府与企业间没有建立起信息沟通渠道。 4 地方政府间跨区域经济合作的体制不完善 由于缺乏地方政府跨区域经济合作的操作机制，在实际合作中出现很多障碍。 主要表现在：首先，缺乏地方政府间合作协调机制，使地方政府间的经济合作进程 很不顺利。例如大型基础设施项目的资金来源利益分配问题和征地拆迁退赔负担问 题，都阻碍了区域经济合作的有效进行；其次，有些地方政府制定了引资目标责任 。姜德波：地区本位与长江三角洲一体化发展，南京财经大学学报2 0 0 4 年第4 期。 l o 硕士学位论文 m n l e r st t l e s i s 制，将部门企、i k 的引资任务完成效果作为定额考核项目。这种制度任一定程度上的 确加快了区域经济的快速发展，但也出现了急于求成完成任务而不加限制条件的引 进项目，造成区域经济发展不合理的状况。只有合理引进，加强行政监督管理，才 能长期促进地方经济的持续增长。 5 重复建设，产业结构趋同 区域经济合作可以使各地方根据区域整体利益需要，并结合自身特点和优势实 现区域内各地经济发展的共赢。但实际中，地方政府对本辖区的经济指标关注更加一 多一点，因此对产生效益快的产业更加专注和投入，而忽视了区域内经济的宏观调 控，从而造成产业结构相似度增大，失去区域合作的优势。例如1 9 9 5 年，全国有 2 4 个产业结构相似系数在0 9 以上的省市区，占到总数的4 5 。地方政府间的重 复建设所带来的市场繁荣和经济增长只是昙花一现，而所带来的负面影响却是长期 的。首先，地方政府各自为政，没有很好的整合协调能力，重复建设，造成资源浪 费；其次，对于区域经济合作的要求，跨区域的公用设施和大型基础设施根本达不 到。如果不能很好的解决这些问题，将对区域经济合作的顺利进行形成障碍。 6 地方保护主义盛行，统一市场分割严重 地方保护主义现象由来已久，根本原因就是保护地方利益，通常使用行政手段 对市场进行干预，使外来商品在本地很难打开市场，这也就造成了国内市场被严重 分割。在某种程度上，地方政府的保护主义行为确实提高了本地区企业的经济效益， 也使地方政府的财政收入比较稳定。但从大局来看，地方保护主义却严重破坏了国 民经济的健康发展。第一，从宏观经济角度看，地方保护主义的肆行使地方之间的 贸易成本增加，破坏了区域经济一体化进程，降低了区域甚至国家的整体经济实力。 其次，从微观经济角度看，在地方政府的保护下，企业缺乏竞争力，不利于企业的 健康发展，很难突破地域进行更长远的发展。最后，企业是区域经济合作的主体， 市场经济一体化才能合理配置资源。地方政府的行政干预只会对区域经济合作的发 展带来更大的阻碍。 ( 二) 区域经济一体化中地方政府管理存在的主要问题 1 地方政府管理体制问题 我国自实行改革开放以来，区域经济一体化发展迅速，但由于一些地区的地方 保护主义、经济结构趋同、差距增大等问题仍然是阻碍区域经济发展的主要原因， 而出现这些问题的根本原因是地方政府管理体制问题。 。靖学青： 长三角地区制造业结构趋i f d 分析，改革2 0 0 4 年第2 期。 1 1 硕士学位论之 m a s l e r st h e s i s ( 1 ) 行政机构设置不到位。面对区域经济的不断发展，地方政府的行政机构 彳、= 能适时进行更新，还停留庄直接管理本行政区经济的模式，没有健全的宏观管理 和公共服务的综合性机构。 ( 2 ) 行政职能不健全。地方政府不能明确定位其行政职能，对区域经济一体 化发展所需公共产品和公共服务供给不足，不能很好地处理好地方政府与区域公共 事务管理之间的关系，不具备区际经济事务管理的职能，所以无法很好的适应域经 济发展的要求。 ， ( 3 ) 无法适应行政区划。我国目前建立的行政区划体制，使得地方政府把官 员政绩和区域经济利益最大化作为优先目标，造成行政干预市场经济的现象，阻碍 了各行政区之间的经济往来，对区域经济一体化发展造成了很大阻碍。 ( 4 ) 行政运行机制不规范。调控区域关系的法律欠缺；地方政府与社会和民 众之间缺少交流合作机制；地方政府缺乏明确的权责范围。 2 地方政府角色错位 对于政府与企业、市场和社会自主之力的关系，地方政府不能很好地做出处理。 长期积累而得不到解决的问题，如政事不分、政社不分、政企不分都导致了地方政 府角色错位。 3 地方政府依法行政的意识不强 主要表现在一方面没有明确的执法目的，以罚代法已然成为习惯；二是粗暴执 法；三是多部门单独执法，造成一事多罚的现象；四是不能规范执法程序，往往一 味罚款，而不出示任何凭据；五是不能明确执法人员权力范围，造成自由裁定罚款 范围。以上这些现象严重影响了干部和群众的关系。 4 地方政府存在着诚信危机 三鹿“毒奶粉 事件、“瘦肉精”事件、“染色馒头 事件、唐骏学历“造假门” 各个领域诚信危机现象愈演愈烈，地方政府的诚信级别直接影响着投资者的投资热 情，社会公众对地方政府的不信任将对区域经济发展造成极大隐患。 ( 三) 区域经济合作中地方政府关系不协调的原因分析 1 地方政府间竞争机制不完善 通过促进地方政府间的良性竞争，提高他们发展经济的积极性，进而促进国家 经济的发展，这是中央向地方放权的起初目的。但由于缺乏科学、有效的竞争机制， 地方政府不能合理利用中央下放的权力，反而成了阻碍区域经济合作的重要因素。 地方政府之间为了竞争而大张旗鼓利用各种行政手段和招商引资政策来保护和发 1 2 硕士学位论文 m nt l l 三r st h e s i s 展本地企业。这种不可行的竞争方式，反而造成了区域内各地方政府的经济发展以 自我为中心，缺乏市场问的流动，形成贸易壁垒，造成区域内资源浪费，严重阻碍 了区域经济合怍健康快速的发展。 2 行政性分权带来的利益分化 改革开放前，我国实行的是计划经济体制，中央高度集权为工业体系的快速建 设和发展提供了重要前提。“但是，过分集中的中央政府是不利于现代化的。 我 国实行改革开放以后，中央对地方下放了行政权力，包括企业管辖权、投融资权、 税收权和财政权。改革初期，通过强化地方政府的主体地位来有效地促进国家经济 发展，但所带来的负面影响是地方政府只用权力来维护自己的利益，不重视区域内 其他地方政府的利益。这种由于行政性分权所带来的利益分化，成为地方政府间在 区域经济合作中不协调的重要因素，但作为我国经济政策的产物，它的存在也具有 一定的必然性和合理性。 3 利益分配不平等 利益分配的不平等使参与区域经济合作的各地方政府获得利益、解决关系不协 调的重要手段。但实际上，区域内各地方政府的具体情况各不相同，发展机会也大 不相同，所形成的利益差异也就在所难免，从而影响区域经济的整体发展。最终的 结果是投资流向协调机制比较好的区域，出现“富者愈富，穷者愈穷 的现象，利 益分配的不平等，必然引起区域内地方政府间的竞争，从而导致地方政府间关系不 协调。 4 地方政府职能转变滞后 政府职能的转变主要包括由直接管理转为间接管理，由微观经济管理转为宏观 经济管理，由行政手段为主转为经济手段为主。这种转变对于市场资源的自由流动 发挥很大的辅助作用，进而摆脱不协调的合作关系。而实际情况是，有些地方政府 过分的介入微观经济活动，通过行政手段来保护本地企业，制造贸易壁垒。地方政 府职能转变的滞后是我国区域经济合作中地方政府关系不协调的根本原因。 5 狭隘的地方政府官员考核制度 政绩考核是各地方政府官员工作追求的目标，官员的各种决策所产生的经济效 益都被纳入政绩考核中，这也就造成了政府官员对经济效益的一味追求。在这种环 境中，地方经济效益成为官员政绩考核的重要指标。 斯坦福大学的周黎安博士对 我国2 8 个省在1 9 8 0 年至1 9 9 4 年间的经济效益和地方官员的晋