论行政决策程序法制之完善论文.pdf

摘要 随着我国社会主义法治建设的不断深入，规范政府行为越来越得 到众多学者的关注。行政决策是行政管理的核心环节，在政府管理活 动中发挥着重要作用。然而，我国并未出台规范行政决策的法律或行 政法规，致使其在具体的操作中因缺乏相应的法制保障出现了很多失 误。因此，加强行政决策程序法制研究工作，对于推动行政决策步入 民主化、科学化、法治化轨道，积极落实依法行政的法治理念具有十 分重要的现实意义。 反观我国行政决策实践，可以说走了很多弯路。究其原因，既有 有理论滞后、立法缺位等外在因素；也有行政决策自身体制及机构不 健全，行政决策程序环节不完善、法治化程度不高，决策监督机制和 纠错机制缺失，对信息搜集、信息公开、公民参与及论证制度不够重 视等内在问题。 可见，要真正将把行政决策纳入法治化轨道，行政决策法制研究 完善工作亟需加强。本文正是以行政决策程序为切入点，在分析界定 行政决策的内在规定性及外在规定性和分析指出我国行政决策在规范 层面及现实层面的不足的基础上，结合国外在行政决策领域的实践及 有益探索，提出了完善我国行政决策程序法制的具体策略。 关键词：行政决策，程序，制度，法制 a b s t r a c t a st h ed e e p e n i n go ft h er u l eo fl a w ，r e g u l a t et h eg o v e r n m e n t s a c t i o n sh a v eb e e ni n c r e a s i n g l yc o n c e r n e db yal a r g en u m b e ro f s c h o l a r s a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gi st h ek e yl i n k so f a d m i n i s t r a t i o n ，p l a y a n i m p o r t a n tr o l e i n g o v e r n m e n t s m a n a g e m e n ta c t ivit y h o w e v e r ，c hin ah a sn o tis s u e dt h ee x e c u ti v e d e c i s i o n - m a k i n gn o r m so fl a wo ra d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n s ，w i t h t h er e s u l tt h a ti t so p e r a t i o ni ns p e c i f i cb e c a u s eo ft h el a c k o fa p p r o p r i a t el e g a ls a f e g u a r d st h e r ew e r ea1 0 屯o fm i s t a k e s s o ，s t r e n g t h e nt h el e g a ls y s t e mr e s e a r c hw o r ko ft h ee x e c u ti v e d e c i s i o ni so fg r e a tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ei n s t e p p i n gi ti n t o d e m o c r a t i z a t i o n ，s c i e n t i f i cp r o c e s s ，i np r o m o t i n gt h ee x e c u t i v e d e c i s i o nb yl a wa n di m p l e m e n t i n gt h er u l eo fl a wi nt h ec o n c e p t o fa d m i n i s t r a t i o n o nt h ec o n t r a r y ，t h ep r a c t i c eo fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v ed e c is i o n - m a k i n gt a k e sal o to fd e t o u r s t h er e a s o n i n c l u d et h e f o l l o w i n gt h i n g s ：t h e o r e t i c a ll a g ，t h el e g i s l a t u r ei nt h ea b s e n c eo fe x t e r n a lf a c t o r s ，i t si m m a t u r es y s t e ma n di n s t i t u t i o n s ，t h ei m p e r f e c ta s p e c t so fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gp r o c e s s ，t h er u l eo fl a wd e g r e ei sn o th i g h ，t h ed e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s mf o rm o n i t o r i n ga n dc o r r e c t i n gd e f i c i e n c i e s o fi n f o r m a t i o n g a t h e r i n g ，i n f o r m a t i o no p e n n e s s ，c i t i z e np a r t i c i p a t i o na n dv e r i f i c a t i o ns y s t e m ，s u c ha sn o tp a y i n ge n o u g h a t t e n t i o n i tc a nb es e e nt h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gw i l l b e t r u l yi n t e g r a t e di n t ot h eo r b i to ft h er u l eo fl a w ， a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gr e s e a r c ht oi m p r o v et h el e g a l s y s t e mn e e d st ob es t r e n g t h e n e d t h i sa r t i c l em a k e se x e c u t i v e d e c i s i o n - m a k i n gp r o c e s sa st h eb r e a kp o i n t ，a n a l y s i st h ei n t e r n a l a n de x t e r n a lp r o v i s i o n s ，p o i n t so u t t h es h o r t a g eo fc h i n a s a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gi nt h en o r m sa n dt h e r e a l i t y b a s e do nt h ec o m b i n a t i o no ff o r e i g nc o u n t r i e si nt h e f i e l do fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gu s e f u lp r a c t i c ea n d e x p l o r a t i o n ，t h ea r t i c l em a d et h ee x e c u t i v e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s st oi m p r o v et h er u l eo fl a wi no u rc o u n t r yar e a li s t i c w a y k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n g ，p r o c e d u r e s ， s y s t e m ，t h er u l eo fl a w 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 黼豁币专了弦刁年，月7 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，研 究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允 许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“ ”) 日期：加夕年 日期：年 夕月7 日 月 日 统恕 爷 名 名 签 签 者 师 作 导 论行政决策程序法制之完善 引言 一、问题的提出及研究目的 完善行政决策程序法制是法制建设的重要组成部分，也是落实依 法行政理念的重点和难点。随着我国经济体制改革的不断深入，市场 经济逐步走向成熟，改革行政决策体制，使之与经济社会发展相适应 已成为当前行政体制改革的重要环节。行政决策是政府管理的核心环 节，其改革的成败直接关系到我国政治、经济体制改革能否达到预期 目标。 近一段时期内，失误的行政决策时常出现，不仅给国家社会带来 了巨大的经济损失，而且也严重损害了政府形象。规范行政决策运 作已成为行政管理的重要环节。在当前情形下，审视正当程序理念， 寻求科学的行政决策程序控制制度，对于实现公共行政管理目标十分 必要。 本文目的在于通过对行政决策程序相关问题的研究，探求科学规 范行政决策程序环节和相关制度，以求在规范行政公权力与保障公民 合法权益之间寻求平衡。 二、结构及研究方法 结构上，文章首先对行政决策程序基本理论进行分析，以求准确 把握行政决策及行政决策程序的内涵及外延；第二部分主要分析行政 决策法制建设现状，重点探讨行政决策程序法制“地方立法先行”现 象；在前面分析论证的基础上，文章在第三部分系统提出完善行政决 策程序法制的具体策略。 据世界银行统计，“七五”到“九五”期间，我国因行政决策失误而遭受的损失4 0 0 0 多亿 元。钮怿科学决策不能讳言风险一一访全国政协委员俞云波【n 】文汇报，2 0 0 7 - 3 8 ( 3 ) 硕士学位论文 本文主要采用了价值分析法、比较分析法、规范分析法。具体而 言：价值分析法主要运用于行政决策程序基本原理分析部分；通过运 用规范分析法，分析总结当前行政决策程序法制建设存在的问题；而 比较分析法主要运用在吸收借鉴国外法制完善国家在行政决策程序 法制建设领域的探索及有益经验方面。另外，在完善行政决策程序环 节及落实相关制度方面，还借鉴了经济分析法、社会分析法等分析方 法。 论行政决策程序法制之完善 第一章行政决策程序基本理论阐述 第一节行政决策程序之内在规定性 行政决策是行政管理学中的一个基本概念，在法学界并未得到明 确的界定。概念是学术研究的逻辑起点，也是制度创新的基本前提。 要对一个新事物进行研究，必须先要弄清楚这个新事物的基本概念。 因此，对行政决策、程序两个基础概念进行准确界定是研究行政决策 程序法制完善的前提和基础。 一、行政决策概念分析 决策是人们在改造世界的实践过程中，面对出现的各种问题，根 据一定的价值取向，制定相应目标并为实现此种预定目标根据现实状 况设计多种备选方案进而选择其一付诸实践的动态过程。可见，制定 目标、设计备选方案和选择是决策过程的基本要素。其中，选择是决 策过程的核心要素，可以这么认为，没有选择就没有决策。 行政决策，又称政府决策或公共决策，是决策领域的子系统之一。 对于行政决策的概念，学术界尚未达成一致意见： 第一种观点认为，行政决策是国家行政机关和其他行政组织，在 执行国家、政府职能，处理行政事务过程中，为达到预期目的所做的 行政决定的行为和过程。 第二种观点认为，行政决策是行政官员处理行政事务时，为了达 到预定目标，根据一定的条件，作出多种可供选择的方案，经过比较， 从中选择一种最佳方案去付诸实施，并在执行中进行反馈，使决策符 肖金明法治行政的逻辑【m 】北京：中国政法大学出版社，2 0 0 5 ：1 0 6 张光博行政学辞典【m 】吉林：吉林人民出版社，1 9 8 8 ：3 8 1 3 - 硕十学位论文 合实际。 第三种观点认为，行政决策专指国家行政机关在其管辖权限内所 制定的决策，是国家行政机关及其领导者在行政管理过程中，为履行 自己的职能，依法处理行政事务而进行的决策活动。 上述三类观点虽均有一定的合理性，但也存在不同程度的缺陷。 第一种观点将行政决策理解为“过程是可取的，但其缺陷在于把行 政决策定位于行政决定的作出上。实践中，行政决定广泛存在于各类 具体行政行为中，行政处罚、行政许可等行政行为均是通过行政决定 的形式来实现对相对人的权利义务的确定。因此，笼统地将行政决策 定位于行政决定的作出上并不能体现决策的基本要素，是不可取的。 第二种观点明确了制定目标、设计备选方案和选择是决策过程的基本 要素。然而这类观点过于强调决策的效果而忽视了行政决策的过程 性，因而也是不准确的。第三种观点与第一种观点类似，同样不能体 现决策的三大基本要素。 综合对上述几位学者观点的分析，可以这样理解行政决策的内 涵：行政决策是国家行政机关及其工作人员在履行行政职能管理社会 的过程中，为实现预期社会利益，根据所掌握的行政信息，结合现实 状况规划多种备选方案，并选择最优方案付诸实施的动态过程。 二、程序的概念及特征 根据通用词典解释，程序是指“事情进行的步骤、次序。许多 学者就当然地认为行政程序就是行政的步骤和次序。词典对程序的解 释固然是“事情进行的步骤、次序”，但是，不能只看到“步骤、次 序”而忽视了与程序相结合的事情的性质。在此，我们将借助英语中 对程序的不同表达，来准确理解行政程序法意义的程序的内涵。在英 周农建决策学的新视野【m 】贵州：贵州人民出版社，1 9 8 6 ：1 7 贺善侃，黄德良现代行政决策【m 】上海：上海大学出版社，2 0 0 1 ：1 论行政决策程序法制之完善 语中，对程序的表达有o r d e r 、p r o g r a m 和p r o c e d u r e 三个词。o r d e r 是“事情进行的步骤、次序 ，指的是不以人的意志为转移的事物 的发展过程，强调过程的客观性；p r o g r a m 是“计算机等机械装置解 决问题的步骤、次序 ，指的是人所涉及的事物过程，强调人对过 程的设计；p r o c e d u r e 是“办理法律事务、解决法律纠纷的步骤、次 序，指的是两个以上的人互相协调进行的过程，强调“人与人之 间的关系 。从三个词不同的侧重点，可以看出，仅仅把程序界定为 “步骤、次序 属于o r d e r 意义上的程序，完全忽视了行政程序的社 会属性。行政程序是调整的是人与人之间的社会关系，与此相对应的 p r o c e d u r e 才应是行政程序法意义上程序的真正内涵。 目前已有学者认识到这种不同。季卫东先生这样给程序下了定 义，他说：“程序是交涉过程的制度化 。“交涉过程一词很鲜明 地与一般的“步骤、次序”区别开来，真正指出了法律意义上的程序 的本质特征。而“制度化 一词就把“程序 与“制度 、“规则 天 然地联系起来。只有被制度化、规则化的的步骤、次序才是程序，才 能在一定程度上具有确定性、约束性，不被任意变更。肖凤城先生也 赞同季卫东先生的观点，他认为，程序是人与人之间协调过程的规则。 结合前面对程序基本概念的分析界定，可以看出，程序具有以下 几个特征： ( 一) 程序具有人的主体性。法律意义上的程序是调整人与人之 w e b s t e r 劢i r dn e wi n t e r n a t i o a a ld i c t i o a a r y m 】m w e r r i a m - w e b s t e ri n c p u b l is h e r s ，1 9 8 6 ：1 5 8 8 w e b s t e r r h i r dy e wi n t e r n s t i o n a ld i c t i o n a r y m 】。m w e r r i a m - w e b s t e ri n c p u b lis h e r s 1 9 8 6 ：1 8 1 2 w e b s t e r r h i r dn e wi n t e r n a t i o n a ld i c t i o n a r y m 】m w e r rj a m - w e b s t e ri n c p u b lis h e r s 1 9 8 6 ：1 8 0 7 季卫东法律程序的意义【j 】中国社会科学，1 9 9 3 ( 1 ) ：4 3 应松年当代中国行政法【m 】北京：中国方正出版社，2 0 0 5 ：1 2 2 7 硕士学位论文 间关系的规则，因此，调整物与物或者人与物之间关系的规则就不属 于我们这里所谈的程序。这里的主体“人 既包括公民个体，也包括 由公民组成的团体或组织等群体。而且在关系的协调过程中“人 只 能作为主体，否则，就不是法律意义上的程序。 ( 二) 程序具有多主体性。程序协调的是人与人之间的关系，显 然与两个“人 即两个主体的利益有关。单个主体的事情不用交涉协 调，自然不会成为程序也不可能成为程序。可见，法律意义上的程序 必须是与利益相关的两个或两个以上主体共同参与的程序。 ( 三) 程序具有协调性。这主要体现在程序的目的或作用上。程 序就是用来协调不同利益主体间的关系的。但协调并不是相关利益主 体之间关系的唯一处理方式，只有通过协调的方法调整他们之间的关 系时才能产生程序。假如采用暴力等方式来调整，将不可能产生程序。 季卫东先生所指出的程序具有“交涉性 指的就是程序的协调性，是 指程序的参与主体在程序中享有表达自己意志的权利。而意志的自愿 表达是协调不可或缺的因素。 ( 四) 程序具有过程性。程序通常表现为一个时间上的过程。法 律意义上的程序作为程序的一种，自然也表现为一个过程，也需要一 定的方式、方法、步骤、次序。这是程序与实体最明显的区别。只是 法律意义上程序的方式、方法、步骤、次序是被制度化、规则化的方 式、方法、步骤、次序，具有一定的确定性和约束性。正是这种确定 性和约束性与一般意义上的程序的方式、方法、步骤、次序，即“时 间上的过程 区别开来。 ( 五) 程序具有规则性。法律意义上的程序是一种具有权利和义 务内容的规则。但这种规则并不仅限于基于法律规定所设定的规则， 也包括基于约定所设定的规则。关键是看这种规则是否被程序主体双 论行政决策程序法制之完善 方或被包括主体双方的社会群体所认可，并自觉接受此规则的约束。 三、行政决策程序概念及特征 根据法律意义上的程序的基本内涵，结合行政决策活动的具体情 况，可以这样界定：行政决策程序是在具体制定、选择、执行行政决 策方案及监督行政决策实施过程中，协调行政决策主体与行政决策相 对人权利和义务的规范的总称。这样的界定既反映了行政决策活动的 具体情况，也符合程序的各个特征。 ( 一) 行政决策程序调整的是行政决策过程中决策主体与决策相 对人的关系，这是人与人的关系，而不物与物或者人与物的关系。行 政决策涉及的利益主体主要是代表国家社会利益的行政决策机关和 受行政决策具体实施影响的公民个人。可见，行政决策程序具有主体 性特征。 ( - - ) 行政决策程序的主体包括行政决策主体和行政决策相对人， 他们利益相关，相互影响。行政决策的进行，行政决策主体是当然的 主体。行政决策的实施是国家赋予行政机关行政决策权的具体运用， 能否合法合理的运用行政决策权既关系到国家和社会的利益也密切 影响着行政决策相对人的切身利益。由此可见，行政决策程序必然会 涉及行政决策主体与相对人双方，具有多主体性。 ( 三) 行政决策程序是对国家社会利益再分配。要做到分配的科 学、合理，必然要求行政决策找到国家利益与相对人利益的平衡点， 而平衡点的找出正是通过行政决策程序实现的。在行政决策过程中， 行政决策主体享有行政决策权，但同时必须履行接受相关各种监督的 义务。行政决策相对人可以通过实现自己的知情权、参与权等权利， 积极了解并参与到正在具体进行的行政决策的“交涉过程 中。经过 行政决策主体与相对人的相互交涉，最终实现国家利益与相对人个人 硕七学位论文 利益的平衡。这正是行政决策协调性的体现。 ( 四) 行政决策程序是由对决策规划、咨询审议、审查、执行、 监督等环节作出的相应规范组成的。整个程序的完成，在时间上表现 为一个时间段。对某一时间点上的行为的规范不可能完成成整个程 序，至多构成行政决策程序的一个环节。行政决策程序各环节的具体 执行，是有次序的。在程序中，表现为一系列制度化、规范化的步骤、 次序。因此，行政决策程序具有过程性。 ( 五p 行政决策是行政决策主体代表国家所进行的活动。正是基 。 于这种特殊性，行政决策程序的设定不能像一般程序一样可以由主体 双方协商进行，而只能由立法机关通过法律规范的形式实现。这就使 得行政决策程序对决策的双方主体具有法律上的约束力。具体表现 为：行政决策双方主体的活动必须严格按照程序的相关规定进行。违 反行政决策程序规定，不仅会导致整个行政决策违法，违法主体也将 依法承担相应的法律责任。因此，行政决策程序具有规则性。 第二节行政决策程序价值分析 现代行政法治理论成熟的标志之一就是人们对行政程序的法律 价值有了充分的了解，认识到“公正的程序规则不仅是实体法权利义 务落实的方式和手段，同时也反映着法治体制、法律正义观基本价值 的核心”。因此，对行政决策程序进行价值分析，既是贯彻行政法治 理念的要求，也是完善我国行政决策程序法制，促进行政决策走向科 学化、民主化、法治化的必然选择。 行政程序的价值可以分为内在价值和外在价值两个方面。内在程 序固有的、不取决于程序结果好坏的那种价值，即行政程序本身的价 值；程序外在价值可以被概括为程序的好结果，它是程序预期达到的 杨建生行政程序法价值探析【j 】行政- 9 法，2 0 0 4 ( 1 0 ) ：6 2 论行政决策程序法制之完善 结果价值，即行政程序可以促进的那些价值。行政决策程序作为行政 程序的子类，对其价值的分析也将从内在价值、外在价值两个方面进 行。 具体来说，行政决策程序的内在价值主要包括公开价值、尊重公 民的合法权利价值、程序理性价值和效率价值。 一、公开价值 行政决策程序公开指行政决策主体将行政决策具体运行程序向 社会公开的程序性制度。它既包括向相对人公开、向社会公开，也包 括形式公开、实质公开。其价值主要体现在：首先，通过向相对人公 开、形式公开，告知相对人在行政决策过程中的各项权利，保障相对 人知情权的实现；其次，通过向社会公开、实质公开，让社会大众了 解行政决策的运作环节、具体要求，为公民大众充分行使参与权提供 必要条件。最后，促使民主决策观念的形成，并内化为行政执法人员 的价值观。通过民众参与行政决策具体运作环节，可以促使行政决策 主体逐渐改变过去“重实体，轻程序 的传统观念，形成公正、民主 的决策理念。 二、尊重公民的合法权利价值 对公民权利的保障和对行政权力的限制，是现代宪政精神的内 核，也是行政决策程序的应有之义。作为一类行政权，行政决策权相 对于相对人的合法权利具有巨大优势，如在实践中不加限制，对相对 人合法权利的侵害是不可避免的。通过程序确保行政决策在法定的轨 道上运行是防止行政决策权对公民合法权利产生不法侵害的一种行 之有效的方式。其价值具体表现在：首先将行政决策权的运行纳入合 法轨道，通过听证、咨询等程序性制度安排，防止行政决策权的滥用； 其次将公民的合法权利转换为知情权、参与权等具有可操作性程序性 硕十学位论文 权利，构成实现相对人实体性权利的基本保障。 三、程序理性价值 程序理性即程序的合理性，是指一个法律程序产生的结果的过程 是一个通过事实、证据以及程序参与者之间平等对话与理性说服的过 程。具体到行政决策程序而言，一项行政决策的作出是行政决策主 体以当时当地现实状况为依据并与参与其中的相对人平等交流和论 证的结果。对于行政决策各方主体，提出主张、作出判断必须提供相 应的事实和理由；对于各方主体提出的主张及作出的判断，与否予以 采纳，均应建立在充分分析论证的基础上；同时，以上程序的进行还 应做到形式理性，做到在时间、空间上的一致，即同样情况同等对待， 不同情况不同对待。 四、效率价值 波斯纳认为正义的另一层意义简单来说就是效率。效率在行政法 中应当包含两层含义：一是以最快的速度，二是以最低的成本实现社 会正义。法律没有永恒的正义，法律所保护的永远只能是特定时间内 的实体权利。行政决策程序效率价值的集中体现正在于以最低的成本 实现社会正义这层含义上。具体来讲，行政决策程序通过对行政决策 环节的科学设置提高行政决策的可行性；通过公民参与、专家咨询论 证等程序性制度，不仅使所作出的行政决策尽可能科学、合理，实现 社会利益的最大化，还增加了社会公众对行政决策的接受程度，减少 了执行阻力，降低了执行成本。 行政决策程序的外在价值主要指实体公正价值。公正即公平和正 义，是法的最终价值目标，也是人类社会追求的最高理念。法的正义 分为实体正义和程序正义两方面。行政决策程序的实体正义表现在行 林世雄行政程序价值研究【j 】广西政法管理干部学院学报，2 0 0 5 ( n ) ：3 0 论行政决策程序法制之完善 政决策在社会资源的具体分配过程中行政决策主体所代表的国家社 会利益与相对人所代表的个人利益之间的平衡。而此实体正义的实现 正是通过行政决策程序性制度设置，在国家利益与个人利益之间找到 平衡点一程序正义一来实现的。 硕+ 学位论文 第二章行政决策程序法制现状及域外启示 随着社会主义法制建设的不断深入，我国对行政程序法制建设日 益重视，特别是进入2 1 世纪后，在行政决策领域取得了一定的建设 成果。 第一节我国行政决策程序法制建设立法模式分析 通过对已具体实施的规范性文件的考察，目前我国并未制定统一 的法律或者行政法规，对行政决策程序作出规定的规范性文件仅限于 地方层次，且只有天津市、湖南省等5 个省制定了省级地方政府规章。 再从内容看，以上地方规范性文件主要针对重大行政决策或相关制度 制定了相应的程序，但对于一般行政决策则涉及较少，因而不够全面。 整体而言，我国针对行政决策的程序立法采分散立法模式。其最显著 的特点是地方立法先于中央立法，即“地方立法先行”。 一、“地方立法先行力背景及成因分析 我国目前行政决策程序法制建设的背景，与英美大陆法国家在追 求程序正义，提高行政效能，适应民主化浪潮等方面都十分相近，但 也不难发现许多独特之处。 首先，经济发展和社会转型为行政权力的扩大膨胀提供了广阔的 空间，也为程序立法创造了契机。行政机关管理的范围及内容发生了 巨大的变化，行政职权也相应扩大，增加了权力滥用和恣意行使的危 险性。而传统上通过实体法细化各方权利义务的做法已经远远不够 了，社会对程序公正的要求显得日益突出，利用程序限制政府权力， 据统计，目前，我国共有1 6 部涉及行政决策的规范性文件。已具体施行的规范性文件均 为地方性规范性文件，其中省级地方政府规定5 部，其他1 1 部地方规范性文件分别由省会 市人民政府政府或较大的市人民政府发布实施。 论行政决策程序法制之完善 保障公民权利成为多数人的共识。 其次，行政诉讼法的施行，为行政程序法立法进程注入了动力。 行政诉讼法的实施，开辟了规范监督行政行为的新途径，也为公民法 人提供了重要的救济方式。但该制度的性质决定了这种监督只能是事 后监督、事后救济，即发生行政纠纷后，对行政权力的纠正和补救。 与行政复议法、行政诉讼法和国家赔偿法不同，作为最重 要的人权保障法之一的行政程序法对人权提供的保障包括事前、事 中、事后各个阶段( 重在事前、事中阶段) 。事前、事中的保障可以 防止侵害发生，这既是行政程序法的优势，也是已颁布实施的三部法 律所提供的事后救济所不及的。 再次，社会公众民主参与意识的不断增强为程序立法提供了可能 性。完善行政决策程序立法的一个重要内容就是开辟一条民主参与的 渠道，允许公民参与行政活动，表达意见，协助政府作出更公平、更 理性、更科学的决策。但实现这一目标的前提是：公众必须有能够参 与行政活动、正确表达其意见的参与意识。应该说，与过去相比，现 在我国公众的这种参与意识已大大增强了，从行政处罚法所规定 的听证程序被广泛应用就是明证。 二、搿地方立法先行 规范依据分析 地方先于中央针对行政决策进行立法活动具有合法性。 中华人民共和国宪法第5 条第3 款规定：“一切法律、行政法 规和地方性法规都不得同宪法相抵触。 可见，只要不同宪法相抵触， 法律、行政法规和地方性法规均可在相应领域发挥作用。这就意味着， 地方性法规在不违背宪法的前提下，有一定的灵活性和自主性。 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组 织法第7 条第1 款规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根 硕七学位论文 据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规 相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会 常务委员会和国务院备案。”根据该条款精神，地方立法机关进行立 法活动必须立足当地实际，并以满足本行政区域内的具体情况和实际 需要为立法目的，而不能忽视地方特色，对上位法进行简单的抄袭和 照搬。 中华人民共和国立法法第6 3 条第l 款、第6 4 条以及第7 3 条 也为地方先于中央针对本行政区域的具体情况和实际需要制定相应 规范提供了依据。根据以上法律规定，可以得出两个判断：其一， 除了法律保留的事项，地方性法规可广泛地运用于该区域的地方性事 o 务；其二，对法律或行政法规尚未触及或缺位的领域，地方性法规可 以“先行 。 上述这些条款，均为“地方立法先行 提供了合法性基石。随着 法制的不断完善，对应“地方立法先行”的表述也开始出现在相应的 规范性文件中，如2 0 0 6 年国务院关于推进天津滨海新区开发开放 有关问题的意见中提到：“批准天津滨海新区为全国综合配套 改革试验区。要按照党中央、国务院的部署并从天津滨海新区的实际 出发，先行试验一些重大的改革开放措施。鼓励天津滨海新区进 行金融改革和创新。在金融企业、金融业务、金融市场和金融开放等 方面的重大改革，原则上可安排在天津滨海新区先行先试。 三、“地方立法先行刀利弊分析 任何事物都有其正反两个方面，“地方立法先行同样存在利弊 两个方面。总体看来，“地方立法先行的利主要在于：统筹了主观 具体规定参见中华人民共和国立法法 论行政决策程序法制之完善 因素与客观因素，考量较为充分，能够尽可能地反映社会的立法需求、 契合社会的立法资源，一方面，最大化地发挥立法的指引功能，实现 强制性的制度变迁；另一方面，则借助立法的预测和评价功能，完成 诱致性的制度变迁。其弊病在于：地方立法者的主观判断易导致出 现违背立法需求、造成立法资源浪费的现象。原因在于：人所拥有的 是有限理性，绝对理性并不存在。因此，以人的有限理性为基础的统 筹与协调不可能做到完全、合理和科学。另外，鉴于社会的真实立法 需求不易得到准确把握、对社会的多元立法资源的统计难以做到完 整，导致“地方立法先行”往往局限于特定的区域，由其获得的地方 性经验不一定具备普遍适用性。 第二节我国行政决策法制建设成就及问题 改革开放以来，我国在行政决策法制建设领域的探索尽管不够完 善，但也取得了一定的成果，总体上已逐渐形成了多方面、多层次的 行政决策的法制环境。具体体现在以下方面： 一、行政决策的法律制度不断健全 我国已经废除了行政领导干部职务的终身制，实行了党政分开、 政企分开等现实举措，这些都有效地调整了行政决策的权限和行政决 策的范围，为规范我国的行政决策奠定了良好的基础。随着改革开放 的推进，我国在各级行政层次上进行了多次行政权力的划分和调整， 并用规范性文件的形式加以明确，从而进一步调整和理顺了党的机关 与各行政机关以及人大机关的权力配置关系，明确了我党的政治决 诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或 一群( 个) 人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度变迁由政府命令和法 律引入和实行。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起，然 而，强制性制度变迁可以纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生。参见林 毅夫关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁财产权利与制度变迁：产权学 派与新制度学派译文集 c 】上海：上海人民出版社，2 0 0 4 ：4 2 0 硕士学位论文 策、人大的法律决策和政府行政机构的行政决策职能。同时，各级党 委、人大、政府行政机构都制定了议事规则，借此用以规范行政决策 程序。特别是进入2 1 世纪以来，我国加强了对规范行政决策的具体 运作的重视，许多地市也相继出台了一系列行政决策程序规范性文 件，这无疑将在我国的行政决策法制完善道路上产生重大的推动作 用，具有十分重要的意义。 二、行政决策辅助机构逐步设立 改革开放以来，我国已逐步建立了政策研究机构以及相关的信息 管理中心。各级政府及其行政机关建立了各类专门的研究机构，还有 一些地方政府，也利用本地的有效资源成立了相关的政策咨询委员 会，而这些机构的功能就是为政府行政决策活动提供有效的信息、咨 询建议、调查研究和方案论证，以有效辅助行政机关的决策。对于我 国在政治经济改革中出台的一些具有重大历史意义的理论命题和现 实举措，这些机构都发挥了十分重要的作用。随着电子网络技术的迅 猛发展，信息越来越畅通，各级信息机构得到了快速发展，这对行政 决策的作用也越来越重要。除此之外，各种信息调查咨询机构也迅速 出现并加入到行政决策辅助机构的行列中来。 三、行政听证制度得以确立并不断完善 党的十六大报告明确指出，各级决策机关都要完善重大决策的规 则和程序，建立社情民意反应制度，建立与群众利益密切相关的重大 事项听证制度，防止决策的随意性。这是我国听证制度建立和完善的 重要指导思想。行政听证制度，为我国行政决策的法制化提供了制度 上以及实践操作上的保障，也是行政决策领域的重大突破。听证制度 首次被正式规定是在1 9 9 6 年行政处罚法中，此后，其应用领域 逐渐扩大。由最初的行政处罚扩展至行政立法、政府价格决策、城市 论行政决策程序法制之完善 规划、产业损害调查、保障措施调查、行政许可、城市房屋拆迁等行 政管理领域，并逐渐扩展到人大立法活动领域。1 9 9 7 年1 2 月2 9 日 八届全国人大常委会第2 9 次会议审议通过了中华人民共和国价格 法，首次以法律的形式确立了价格决策听证制度。这是我国行政决 策程序法制的伟大实践。2 0 0 1 年1 2 月1 日，由国家计委修订的政 府价格决策听证办法对政府价格决策听证的科学性、透明性以及组 织方式和听证程序作出了明确规定。同年1 0 月，国家计委又公布了 价格听证目录，各省市也以此为据，相继公布了价格听证目录或指定 了价格决策听证的专门规章。可以说，这是我国行政决策程序法制建 设的一次成功而伟大的实践。 虽然我国行政决策程序法制建制取得了一定的成果，具有十分重 要的理论实践意义，但也存在不少问题。行政决策法制完善之路还有 很长一段路要走。 我国政府在重大行政决策程序方面还存在很多不足，集中表现在 以下几个方面： ( 一) 缺乏充分的法律理论研究，立法支持不够。 法学界对行政决策的研究不够系统、深入。现有的研究主要处在 行政管理和决策技术层面，法学领域的研究很少，且主要集中在研究 失误的行政决策的责任追究问题上。对程序立法的研究，主要集中在 行政程序法上，并未专门针对行政决策程序的规范问题进行研究。 我国对行政决策缺少必要的法律法规的规制，从己颁布实施的程 序性法律文件可以清楚地看到，我国现在没有涉及行政决策的中央立 法，中央政府进行行政决策依然处于无程序法可依状态。目前的规范 性文件主要集中在地市级，省级规范性文件只有天津市、湖南省和江 西省已制定实施。另外，现有的程序性规范多对重大事项行政决策程 硕士学位论文 序进行规制，一般事项的行政决策并未得到应有重视。可见，立法缺 位严重制约了我国行政决策程序法制的发展，立法应在此建设过程中 起到更多的作用。 ( 二) 行政决策程序性制度构建不完善。 总体来看，我国行政决策程序规范已对相应制度有所涉及，但相 关制度在具体实践中的效果并不理想。具体表现在：首先，信息搜集 和信息公开在决策中的作用尚未充分发挥。一方面，我国现行信息机 构及其人员不足且结构不合理。我国中央各部门的信息机构总量虽然 不少，但工作人员不足。美国联邦调查局工作人员近3 万人，其中总 部大约1 万人。而我国国家统计局只有几百人，各种人员加在一起 总共1 0 0 0 多人，远远少于美国。我国的信息机构结构上也很不合理。 现有的信息结构主要负责搜集经济信息，搜集社会信息的机构较少； 为中央政府服务的较多，而为地方政府服务的较少。另一方面，我国 行政决策信息公开范围不大。实践中所公开的信息多为公开政府决策 的结果，而政府决策的过程及其所形成的信息，则很少公开。这直接 影响了公众知情权和参与权的实现，也不利于形成科学合理的行政决 策。其次，我国公众与行政决策主体间的沟通机制不完善。我国现阶 段公众与行政决策主体的沟通渠道较少，且不够通畅。在不少地方， 信访机构并未发挥其应有的作用，处于半瘫痪状态；作为公众了解政 府决策信息的媒体对行政决策相关信息的报道不多。这些因素的存在 一方面严重阻碍了人民大众对正在进行的或即将进行的行政决策的 了解，也不利于行政决策主体了解掌握公众意见。再次，我国缺乏有 效的行政决策参与机制。这里所讲的参与，既包括公众参与也包括专 家参与。因缺乏相应的制度保障，公民直接参与行政决策难以落实。 h t t p ：b a i k e b a i d u c o m v i e w 3 0 8 7 h t m 2 0 0 9 3 - 2 1 h t t p ：b a i k e b a i d u c o m v i e w 1 7 1 9 0 9 h t m 2 0 0 9 - 3 - 2 1 一1 8 论行政决策程序法制之完善 主要表现在：公众直接参与行政决策的机会较少；公众直接参与行政 决策的途径不畅，间接参与难以落实。专家参与同样存在不少问题。 我国政府在人员编制上，为参与决策的专家设置的正式职位较少，造 成辅助决策的机构人员不足，且水平不高。另外，专家参与行政决策 缺乏相应的制度规范。目前，我国仅对重大工程项目决策的论证做出 了明确要求，而对于一般行政决策并没有相应的制度予以规范。对于 哪些行政决策需要专家参与，参与哪些环节，以什么方式参与以及以 什么途径参与等词题都没有明确规定。这使得专家参与表现出明显的 随意性。最后，我国的协调机制不够完善。协调机制的不完善使得我 们政府部门间的决策经常出现冲突或者相互推诿现象导致某些事项 不能得到有效的处理。我国审查制度的不健全，使得不同部门间的政 策冲突不能被及早发现，只有当政策冲突较为严重时，才被动地成立 协调机构。然而，协调机构的产生、运作及工作方式均没有明确的法 律法规予以规范，因而，即使成立了协调机构，其协调效果也经常难 以达到预期目的。 ( 三) 监督机制与效果反馈机制不健全。有权力必应受监督。行 政决策作为行政决策权的具体运用，必然存在违法运用、不当运用或 出现失误的可能性，特别对于重大问题行政决策来，违法、不当的决 策不仅会直接损害公民大众的个人利益也将对国家利益产生及其不 利的影响。因而需要对其加以监督和约束，设定纠错机制和补救办法。 但目前我国法律在这方面的规定还几乎是空白，这使得行政决策监督 程序的实施缺乏必要的制度保障。另外，行政决策效果反馈机制的不 健全，不利于行政决策主体根据具体实施决策方案所产生的效果进行 修订完善，阻碍了决策主体自我监督的进行。 第三节域外行政决策程序立法模式及启示 硕士学位论文 我国对行政程序的研究起步较晚，对行政决策程序法制的建设也 只能说是初起步。而域外在此领域的研究较为成熟，立法也较为完善， 因此有必要吸收其在理论研究及实践方面的先进经验，以促进我国行 政决策程序法制建设的完善。 一、统一立法：西方法制发达国家行政决策程序立法之选择 西方主要发达国家现行的行政决策程序规定虽然存在较大的差 异，但大都采用制定统一的行政程序法来对行政决策进行规范。 在英美法系国家，“自然公正原则 是英国普通法的一项古老原 则。美国虽受自然公正原则的影响，但与英国相比，又具有独特的宪 法背景。美国宪法修正案第5 条、1 4 条所确定的“正当法律程序” 原则成为行政程序法的重要立法依据。美国国会1 9 4 6 年通过的联 邦行政程序法，后几经增改，日臻完善，成为各国制定行政程序法 的重要范本。 大陆法系国家同样多采用统一立法的模式进行行政程序立法。早 在1 8 8 5 年，奥地利就有了行政程序法的提案，1 9 1 9 年着手制定行政 程序法，1 9 2 5 年国会正式通过普通行政程序法。而西班牙行政 程序基