青果巷历史文化街区及东侧历史风貌区修缮与保护项目风险评估.doc

青果巷历史文化街区及东侧历史风貌区修缮与保护项目风险评估情况汇报（2012年9月）青果巷历史文化街区及东侧历史风貌区修缮与保护项目（以下简称青果巷项目）征收工作启动以来，天宁区委、区政府高度重视，以天宁街道为主体组建了现场工作组，与市建设、征收部门和晋陵公司紧密配合、通力合作，机关和社区干部、社会服务机构人员共300余名同志始终坚持奋战在征收一线并取得了阶段性的推进。现场工作组在狠抓征收推进的同时，同步展开风险评估，于2月11日2月22日集中开展了入户调查，共发放民意问卷调查表1149张；于5月18日召开了22家媒体参加的新闻通气会，并依法公示了征收补偿方案（征求意见稿），区政府常务会议已原则同意青果巷项目启动征收工作。在工作中，我们通过入户调查、宣传发动、听取民意等方式深度评估项目风险，做到情况掌握在前、问题发现在前、理解争取在前、预案谋划在前，针对作出征收决定和开展正式签约，就本项目风险的评估与控制情况汇报如下：一、评估项目风险的依据和数据1.项目的基本情况： 第一，关于房屋体量的情况。根据最新一轮调查获得数据，青果巷历史文化街区东起正素巷，南至南市河，西至晋陵中路，北临古村。东西长约400米，南北长约200米，约8.7公顷。东侧历史风貌区将正素巷至和平北路的区域包含其中，约1.2公顷。历史文化街区和东段历史风貌区内共涉及1137户、111681.76平方米，其中历史文化街区共涉及1071户、98384.58平方米，东段历史风貌区共涉及66户、13297.18平方米。第二，关于房屋类型的情况。调查数据显示，青果巷历史文化街区内现有公房542户，占47.7%；私房524户，占46.1%；非住宅71户，占6.2%。公房中自管公房58户，占公房数的10.7%；直管公房484户，占公房数的89.3%。私房中成套私房213户，占私房数的40.6%；非成套私房311户，占59.4%。非住宅中营业用房53户，占非住宅房数的74.7%；企业房4户，占非住宅房数的5.6%；办公房14户，占非住宅房数的19.7%。第三，关于房屋性质的情况。房屋中属于文保范围的房屋491户，占43.2%；属于历史建筑的房屋52户，占4.6%；属于修缮范围的房屋227户，占20%；属于拆除范围的房屋301户，占26.4%；属于东段历史风貌区的房屋66户，占5.8%。第四，关于房屋面积的情况。房屋中30平方米以下的房屋255户，占22.4%,其中10平方米以下4户；30-50平方米的房屋298户，占26.2%；50-80平方米的房屋282户，占24.8%；80-100平方米的房屋125户 ，占11%；100平方米以上的房屋177户，占15.6%。第五，关于房屋租赁的情况。房屋中目前还在出租的265户，占房屋总数的23.3%。出租房中属于历史文化街区的257户，占出租房数的97%；属于历史风貌区的8户，占出租房数的3%。出租房中属于公房转租的118户，占出租房数的44.5%；属于私房出租的147户，占出租房数的55.5%。2居民的主要意愿：第一，关于项目支持度的意愿。对本项目的支持户为928户，支持率为81.5%。第二，关于安置补偿方式的意愿。有意向选择产权置换、货币补贴的842户，占74.0%。第三，关于回迁保留的意愿。坚决要求回原地的有120户，占比10.5%。第四，关于安置房区位选择的意愿。选择产权置换的人群中选择大诚地块房源的有380户，选择纺仪厂地块的有241户，选择璟园的有25户，选择与二院、中医院周边就近地段或居民指定楼盘的现房有282户。3群众的有关意见：第一，关于补偿政策方面的意见。部分居民反映各类补偿、补助、奖励费用的标准较低，特别是临时安置费15元/平方米过低，无法满足在青果巷周边过渡的要求。非成套住宅的部分居民提出补偿基价要放到1300014000元/平方米，成套住宅的部分居民提出补偿基价要放到1400025000元/平方米。部分文保单位的产权人提出补偿基价要按照文物价值进行评估与补偿。小户型居民普遍有不贴差价在就近地块拿一套安置房的要求。部分原市领导要求安置面积享受市级领导待遇。部分居民反映应考虑对特困家庭、重大疾病患者的困难补助问题。第二，关于安置房源方面的意见。部分居民要求产权调换面积按照套内面积为准给予面积补贴，并增加大户型房源、小户型房源，特别是增加小户型房源。部分居民认为大诚北厂地块及纺仪厂地块的产权调换房屋安置价格过高，应当降低。相当数量的居民要求按照自己的实际需求选择房源，而不是按照接近面积的原则安置。老年居民对现房安置需求强烈。机关幼儿园、区老年大学由于安置和招生工作要求尽快明确安置时点。第三，关于保留民居方面的意见。部分居民认为方案第十条中对可保留民居的设置条件过于严格，符合条件的住户只有零星几家，不利于青果巷的文化保护和文化传承。部分居民对于保留回迁持坚决态度，不同意搬迁，部分公房居民也希望保留回迁。部分居民要求明确修缮方案、修缮内容和出资比例，要求居民承诺符合业态规划，必须先公示建设方案和业态布局方案。第四，关于权属争议方面的意见。部分居民已经向征收工作组提出要求帮助解决产权争议问题，如过道、廊檐下的面积划分、公房中的公摊面积如何分摊、对企业性质的公房是否可以产权调换等。少数居民要求落实政策、归还房屋、原地安置，一并解决房改等历史遗留问题。部分成套房居民对于同一单元同一户型的面积差异提出就高不就低的要求。部分居民认为房屋的权证面积和实际面积之间存在差异，要求重新测量。第五，关于文化保护方面的意见。大部分被征收人要求尽快公示青果巷历史文化街区修缮与保护规划和建设方案、业态方案，及时公布产业业态规划，让青果巷的居民对规划有一个清晰、全面的了解。部分居民认为实际保留民居过少，回迁居民数量过少，今后青果巷有大量商户进入，商业气息过浓，对历史文化街区的原整性、原生态产生冲击，影响文化保护和传承。二、项目的主要风险源青果巷项目是一个多年来备受关注、反复酝酿、长期筹划、影响深远的项目，推进项目意义重大、情况复杂、难度不小。在项目的推进过程中主要存在以下四个方面的风险源：1文保性风险源。文保项目本身有特殊的社会考量和政治考量。在青果巷历史文化街区中，属于文保范围和文保控制范围的房屋有491户，属于历史建筑范围的房屋有52户；在东侧历史风貌区中，属于文保范围和文保控制范围的房屋16户，属于历史建筑范围的房屋10户。项目由于牵涉到历史街区和文保等内容，不仅仅受到国有土地上房屋征收与补偿条例等征收法规的规范,而且受到文物保护法、国家历史文化名城名镇名村保护条例、江苏省历史文化名城名镇名村保护条例、城市紫线管理办法等相关法律的规范，法律关系复杂，各项要求严格。2炒作性风险源。对于文化项目，社会舆论和新闻媒体热衷于这类项目的炒作，使项目的文化保护属性备受关注。对于这个项目，关注的层面很多，从文保专家、历史名人到商界精英、地方文化爱好者，从媒体、记者到教师、学生，乃至一名普通的市民都会对其有一些自己的想法和观点；关注的内容很多，对这个项目的征收政策、建设方案、业态方案、保留原住民的比例问题、征收之后的用途问题、街区的原整性保护程度等等都有居民、媒体和社会的力量在关注；关注的视角很多，除了征收、建设的关注视角，看待青果巷项目的还有文化视角、历史视角、商业视角、旅游视角、艺术视角等，换一个角度看问题，就有可能得出不一样的观点和看法。文化的特点是“百家争鸣、百花齐放”，而征收需要的是“一种声音、一个政策、一抓到底”，二者之间的矛盾给工作带来现实的压力。3群体性风险源。青果巷的居住群体呈现多元化的格局，特殊群体多，具体表现为三点：老弱群体多。该地块内50平方米以内的面积占到48.6%，接近一半，已经确定在70岁以上347户，共396人。低保及边缘户61人，残疾82人，重大疾病113人，其他贫困户11人。这些老弱群体和困难家庭本身安全感差，一些老年人害怕生活发生变动，甚至对是否有生命预期可以住进安置房持消极态度，一般出租人不愿意把房屋租给高龄老人或者病人，老年人和重病人在外租房过渡比较困难，这对于现房安置提出了大量要求。老干部多。地段内有市级以上离退休老干部18名，市级机关干部71名，区级机关干部41名。雪洞巷7、8、9幢为独立带花园的别墅式住宅，现居住人多为原市级领导，不仅要求解决原住房面积与其待遇不相配问题，并要求就近安置享受市级领导待遇的安置面积，这给项目的推进带来一定的压力。经营群体多。房屋中还在出租的有265户，占总数的23.3%，非住宅中营业用房53户，占非住宅房数的74.7%；企业房4户，占非住宅房数的5.6%；办公房14户，占非住宅房数的19.7%，这些房屋不仅是作为物权存在，也作为产业进行经营，利益内容多，对部分群体的生计有实际影响。4.叠加性风险源。青果巷项目遇到矛盾很多，有价格方面的、有权属方面、有文化方面、有产业方面的、有历史遗留问题的、有家庭内部的等等，这些矛盾就单个而言均不足以影响社会稳定，也不足以影响项目推进。但在征收环境下，受经济利益的驱动、文保属性的关注的影响，这些矛盾会在短时间内集中叠加，矛盾的表现形式会由单纯的个体问题变成群体问题、社会问题、法律问题。这些问题，如果处理不好、应对不当，会对整个项目产生重大的负面影响，甚至影响到项目能否顺利实施。5.预期性风险源。青果巷项目的论证和筹划由来已久，对这个项目社会各界都寄予很高的期望值。但到目前为止，项目的建设前景、业态前景、发展前景尚未形成完全成熟的方案，需要在实践中加以探索，项目的未来依然具有不确定性。与此同时，对青果巷项目的总体把握，尤其是在文化性与商业性之间的兼容、社会效益与经济效益之间共赢、历史街区的原生态与文化发展的创新性之间的统一方面，依然有很多争论性的观点，对于项目最终应该做成什么样同样存在价值标准上的选择，如何实现社会对项目的高期望值、如何统一各种观点、如何达到各方满意的效果是现实的挑战。三、产生风险的原因通过一段时间以来的工作，我们对整个项目的艰巨性和复杂性有了更加直接的认识，我们认为项目推进中产生风险的主要原因集中在以下几个方面：1历史成因复杂。青果巷项目的最主要价值在于历史文化的保护，而青果巷项目最主要的难点也在于历史文化的影响。青果巷是老常州的一个缩影、一块样板，其房屋的所有权、使用权的归属以及土地权属的归属，是在不同的历史阶段形成的，从青果巷的房屋权属中可以看到国家整个房屋物权法律体系的沿革与发展。该项目的复杂性主要源于历史，青果巷的房屋权属情况中出现的问题，一些居民提出的非同寻常的诉求，就当前社会而言可能会被看作特例、看作不甚合理的东西，但就其产生而存在的历史时期来看大多是普遍的、合理的甚至是受到鼓励的，这些争议和问题是在与现今不同的社会环境、不同的政治生态、不同的价值观念、不同的法律规范、不同的政策体制下产生的，征收政策本身是与时俱进的政策，当前依据的法规政策主要是调整当前征收法律关系的，如果工作方法简单，操作模式僵化，不把“特殊性”放到十分突出的位置上来考量，很难在青果巷项目上有效适用，如何既做到尊重历史、公平合理又做到立足当前、依法推进是项目中面临的具体挑战，也是产生风险的重要原因。2观点离散度高。青果巷位于常州传统意义上的中心城区，经过时间的推移和历史的发展，其居民以及实际产权人的经济状况、受教育程度、人生阅历、文化素质、价值观念、居住需求、年龄层次已经极度地多元化。在这个项目里一家有一家的情况、一户有一户的想法、甚至一个人都有一个人的打算，想走的、想留的都很坚决，想拿钱的、想拿房的都很坚定，在这里“特殊”就是“普遍”，“点上”的突破很难产生“面上”的效果，这里面有些是经济因素引起的，有些是文化因素、年龄因素、权属状况、家庭关系决定的，很大程度上与经济无关，不是靠经济手段能够简单解决的，即便是居住在同一房屋的两户邻居也完全可能因为个体原因作出截然相反的决定。以安置房源为例，小面积的要求增加小面积房源，大面积的要求增加大面积房源，经济条件好的居民要求按照自己的实际需求拿房源，经济条件差的居民有的要求拿近而小的房源、有的要求拿远而大的房源，有的为了与子女近，有的为了离医院近，还有的为了居住习惯。3权属争议繁多。根据调查了解到的情况，在青果巷项目中产权纠纷、产权不明的有146户，出租户265户，空关户189户，无法联系的23户，居民对过道、廊檐下的面积产生争议，居民对公房中的公摊面积如何分摊提出要求相当普遍。在现行的居住环境下，居民主要考虑的是满足居住、满足出行，但到了征收环境下一些习以为常的过道、天井等在大额度经济利益的驱动下，就成为争夺的焦点、争议的核心。青果巷的绝大数房屋不同于我们市场上销售的商品房，这里的非成套公房个人无法购买成私房，很多私房并非购买取得，而是经过继承、分家析产等过程，一些成套私房也是公房由承租人购买取得，在历史的进程中一些权属是得到明确的，但鉴于在过去的历史条件下法律体系和工作方式并不十分完善，这些房屋中仍然存在不少历史遗留问题、存在很多并不十分明确的权属问题。地块内甚至出现同一房屋既有公房权利人又有私房权利人主张权利的情况，而且两个权利人在法律上都有合法主张权利的事实与理由。权属争议说到底是一个法律问题，解决他有严格的法律程序，一事一议、特事特办在这个问题上很难普遍使用，很多情况下都是绕不过去的。在征收不发生的情况下，这些问题或许会被搁置，一旦征收进入实质性阶段，就成为不可回避的突出问题，一下子爆发出来。4价值考量特殊。就青果巷而言，其居民考量征收利益取舍时间，不完全是简单的经济利益，其中掺杂了很多其他因素，居民本身在取舍方面就比较犹豫，很多居民对项目的看法自身也在不断变化、没有清晰的抉择。对于街区中的小面积住房来说，虽然基价很高，但就单户而言补偿的总金额并不大，极少出现城郊结合部征收中因为面积大而动则上百万甚至几百万的大额补偿，50万元以下的补偿款即便是购买定销安置房也比较紧凑，难有余钱用于装修，其中极小面积的贫困户如果不依靠政府补助几乎不能实现安置，在居民心理中并没有那种所谓“发财”的感觉。对于老弱群体和困难家庭来说，其本身的安全感比较差，一些高龄老人害怕生活变动，甚至对是否有生命预期可以住进安置房持消极态度，老年人、重病人在外租房过渡比较难（因出租人害怕承租人在出租房内死亡），这就对现房安置提出了大量要求，在现实操作中较难满足。此外，很多居民生于此、长于此，青果巷周边一流的医疗（二院、中医院等）、教育（省常中、一中、田家炳中学、实验小学等）、生活资源（广化菜场、南大街、文化宫、麻巷等）给生活带来了巨大的便利，以公交、步行出行为主的群体很难割舍如此便利的“黄金地段”。四、应对风险的工作建议1.坚定工作意志。征收工作组对青果巷项目的态度是，在前进的道路上不管遇到多么巨大的困难，不管遇到多么复杂的局面，不管遇到多么严峻的挑战，都将在市指挥部的坚强领导下，在市建设、征收部门的正确指导下，以坚定不移的信心、坚定不移的斗志、坚定不移的实践，把征收工作抓好、把这个项目做成。在征收工作人员中，既克服“方法简单、工作机械、忽视项目特殊性”的倾向，又克服“把点上的困难放大为面上的困难，把个别问题看成普遍问题”的倾向，通过会议、简报、培训等各种方式进一步统一思想，提高认识，坚定不移地推进项目、科学有序地开展征收。2.高举文保旗帜。始终牢记 “历史文化街区修缮与保护”是青果巷项目的基本性质，是本次征收工作符合公共利益的基础，是整个项目合法性的前提，更是项目经得起时间检验、历史检验和人民检验的保障。征收工作组将把修缮与保护的导向贯穿于征收工作的全过程，切实统筹好征收工作与文化工作的关系，始终高擎“修缮与保护”的旗帜，确保项目合法性；统筹好项目推进与氛围营造的关系，加强正面宣传，主动引导舆论。把抓征收与抓宣传、抓征收与抓文化、抓征收与抓环境紧密结合起来，全方位争取群众的理解和社会的支持，确保有一个良好的外部环境和舆论氛围。3.完善协调机制。为了项目的整体推进，建议形成更高层次的协调机制，在市指挥部的统一指挥下，成立各工作组扎口管理专项工作，从而为征收工作打好基础。建议在市级层面成立宣传组，扎口管理青果巷对外宣传工作，制定统一的宣传方案，建立统一的宣传体系，形成统一的宣传口径。建议成立市级政策组，组织房管、文保方面的专家对我们收集的各种政策和意见进行梳理，形成规范答复，建立标准化的工作