浅析行政委托.docx

第 25 卷 第 1 期v o l. 25n o. 1广西大学学报 (哲学社会科学版)jou rnal of guangx i u n iversity (ph ilo sophy and social science)2003 年 2 月feb. , 2003浅 析 行 政 委 托王青斌,游浩寰(武汉大学 法学院, 湖北 武汉 430072) 摘要 行政委托是一种十分重要的法律现象。本文详细的论述了行政委托的定义、与相关概 念的辨析、 委托规则以及对违法委托和委托人行为的救济。 关键词 行政委托; 行政授权; 行政指定管辖; 委托规则; 法律救济 中图分类号 d 91211文献标识码: a文献编号: 10018182 (2003) 01007904在现代行政中, 行政委托已经成为一种经常性 的, 且越来越重要的法律现象。正确认识行政委托, 对于提高依法行政的水平以及审理涉及行政委托的 案件都有实际意义。但是, 对行政委托如何界定? 它 与行政授权、行政指定管辖等相关概念的区别何在? 其具体运行规则是什么? 对于违法委托及委托人的 行为应当如何救济? 等等。 这些问题在实务中经常 遇到, 但法律上和理论上却均未给予明确的回答。一、 行政委托的界定对于行政委托的定义, 我国的法律中没有明确 的规定, 理论界也尚未达成共识。 就目前理论界对 行政委托这一概念的不同认识而言, 主要存在着以 下几种观点:第一种观点认为,“行政委托是指行政主体将其 职权的一部分, 依法委托给其他组织或个人来行使 的法律行为”。 第二种观点认为,“行政委托是指行 政机关在其职权职责范围内, 依法将其行政职权或 行政事项委托给有关机关、 社会组织或个人, 受委 托人以委托机关的名义实施管理行为和行使职权, 并由委托机关承担法律责任”。 第三种观点认为, “行政委托是指出于管理上的需要, 某一行政主体 ( 委托人) 委托另一行政主体或其他组织 (被委托 人) 以委托人的名义代行职权或其他事物。 其行为 效果归属于委托人的法律制度”。 第四种观点认为, “行政委托是指行政主体根据行政管理需要, 依 法将自身执掌的部分职权委托给符合一定条件的组 织或个人行使运用, 并直接承担相应的法律效果的 一种具体行政行为”。 上述四种观点对行政委托的 界定都有一定的道理, 但又都有失偏颇。 现试作如 下具体分析:(一) 行政委托的主体即委托人应为行政主体, 而不应仅仅将其限定为“行政机关”。因为行政委托 是行使职权的一种方式, 只要是行政职权的拥有者 均可行政委托。 除行政机关以外, 法律、 法规授权 的组织都拥有职权, 因此两者都能成为行政委托的 主体。 而上述第二种观点认为只有行政机关才能成 为委托人, 这是欠妥的。(二) 行政委托的内容应当是“行政职权”而不 应包括“某些事项”。我们认为, 行政委托实质上是 行政职权的行使权的转移, 是行政主体将自己拥有 的全部或部分行政职权委托给其他行政主体或组织 予以行使的活动, 因此, 受委托人运用的是委托人 的职权, 且只能以委托人的名义行使委托的职权。行 政主体委托其他行政主体或组织完成 “某些事项”, 受委托人为了完成委托的事项, 运用的实际上是自 己的职权, 而且由此产生的法律效果亦由其自己承 担。有人称其为“事项委托”, 也有学者称之为“行收稿日期: 2002 06 16作者简介: 王青斌 (1977 ) , 男, 湖北十堰人, 武汉大学法学院行政法专业 2000 级研究生。 罗豪才: 行政法学, 北京大学出版社, 1996 年版, 第 76 页。王连昌: 行政法学, 中国政法大学出版社, 1996 年版, 第 60 页。胡建淼: 行政授权, 载中国法学, 1994 年第 2 期。周公法: 论行政委托, 载行政法学研 究, 1998 年第 3 期。 79 政协助”。 这同行政委托中受托人以委托人的名义 行使职权, 显然存在着根本的区别。 因此, 行政委 托的内容只能是 “全部或部分职权”, 而不应包括 “某些事项”在内。因此上述第二、三种观点将“某 些事项”也包括在行政委托的内容之中是不合理的。(三) 行政委托的对象应是“符合法定条件的其 他行政主体或组织”。受委托的对象必须符合法定的 行使受委托职权的条件, 行政主体不得将行政职权 委托给不符合条件的对象行使。 由于个人很难具备 行使行政职权的条件, 为了保证行政职权的正确行 使, 不应将行政职权委托给个人行使。 此外, 行政 主体也可以成为受委托人, 但前提是行政主体本身 不具有这种职权。 因此, 上述第一、 二、 四种观点 的表述是值得商榷的。(四) 行政委托是一种双方合意行为, 须经受委 托人同意才能成立。 行政委托不同于行政协助, 也 不同于行政命令, 委托的成立必须征得受委托人同 意, 当受委托人拒绝时, 委托人不能强制对方接受 委托。综上所述, 行政委托是指行政主体依法将自己 的全部或部分职权, 委托给符合法定条件的其他行 政主体或组织行使的法律行为。二、 行政委托与相关概念之辨析(一) 行政委托与行政授权。在我国的行政管理 活动中, 行政委托与行政授权是经常遇到的两种既 有共性, 又存在本质差异的法律现象。 两者之间的 共性表现在: 第一, 两者都体现出行政职权的 “转 移”; 第二, 在主体上, 两者的职权受让者 (即被授 权人和受委托人) 都可以是行政主体, 也可以是非 行政主体和组织; 两者的职权转让者也都可以是行 政主体; 第三, 两者都限于转让者的职权范围之内, 所授予或委托的行政职权都必须在授权人或委托人 的职权范围内, 而不得超越其职权范围。行政委托与行政授权虽有不少共性, 但两者毕 竟是两个不同的概念和法律行为, 所以有许多质的 区别, 主要表现在:1. 两者发生的法定依据不同。行政授权导致行 政职权的完全转移, 通过行政授权可以创设新的行 政主体, 因此行政授权在行使时受到更大的限制, 必 须有法律、法规作为依据。如行政诉讼法第 25条第 4 款规定: “由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为, 该组织是被告”。行政处罚法第 17条明确规定: “法律、法规授权的具有管理公共事物职能的组织, 可以在法定授权范围内实施行政处 罚”。行政复议法第 15 条第 1 款第 3 项规定: “对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服, 分 别向直接管理该组织的地方人民政府、 地方人民政 府工作部门或国务院部门申请行政复议”。而行政委 托的依据不仅可以是法律、 法规, 还可以是规章以 及规范性文件。如行政处罚法地 18 条第 1 款规 定: “行政机关依照法律、法规或者规章的规定, 可 以在其法定权限内委托符合本法规定条件的组织实 施行政处罚。 行政机关不得委托其他组织或个人实 施行政处罚”。显然, 法律、法规和规章都可以作为 委托的依据。 另外, 基于规范性文件在行政管理中 的依据效力及其实际作用, 我们认为, 规范性文件 亦可以作为行政委托的依据。2. 两者在行政权力的运行上不同。行政委托并 不导致行政权的完全转移, 转移的只是行政权的行 使权, 受委托人并不因行使受委托的行政职权而对 外负责, 因为行政职责并没有发生转移, 因而行政 委托产生的只可能是行为主体而不可能是行政主 体。 受委托人不能因行政委托而获得主体资格, 行 为主体也必须以委托人的名义行使权力。 行为主体 以委托人的名义行使委托的行政权所产生的法律效 果由委托人承担, 这同民法上的代理理论是一致的。 而行政授权导致行政权的完全转移, 不仅行政职权 的行使权发生转移, 而且行政职责也发生转移, 因 此在被授权人不是行政主体时, 可因行政授权而获 得行政主体资格, 可以自己的名义行使行政权, 承 担行使行政权所产生的法律效果。 行政委托不导致 行政职权的完全转移, 除了表现为行政职责没有发 生转移之外, 还表现为委托人有权监督受托者行使 被委托的行政职权, 可以随时纠正受托者的不当的 行为。3. 两者的行为性质不同。行政授权属于宪政行 为, 行政授权只要有法律、法规的规定和授权主体 单方面的决定即可, 不需要被授权人的同意。 而行 政委托属于一种合同行为, 必须经受委托人同意, 当 受托者拒绝时, 行政主体不能强制对方接受委托。 4. 两者实施的程序不同。根据两者的特征, 法 律对行政授权程序的设定严于对行政委托程序的设 定。 行政授权应以 “授权决定书”的形式进行, 而 且事后必须公告授权关系。 但对于行政委托, 一般 是以 “委托函”的形式来实施的, 而且事后不必予以公告。 叶必丰: 行政法学, 武汉大学出版社, 1996 年版, 第 96 页。周佑勇: 行政法原论, 中国方正出版社, 2000 年版, 第 203 页。也有人认为是一种行政行为。 (胡建淼: 行政授权, 载中国法学, 1994 年第 2 期。) 80 (二) 行政委托与行政指定管辖。实践中有这样 一则案例: 1998 年某省水利厅下了一道“委托函”, 要求该省甲市水利局对京珠高速公路建设中造成水 土流失的事项进行管辖, 并要求乙、 丙两市水利局 予以配合。甲市水利局经过近两年的调查, 于 1999 年对此事作出了处理, 要求京珠高速公路建设指挥 部按照水土保持法的规定编制水土保持方案, 并 交纳因土地征用造成水土流失的补偿金 4337. 5 万 余元人民币。 京珠高速公路建设指挥部不服, 向该 省水利厅提起复议。 该省水利厅认为自己要求甲市 水利局管辖此事的行为是一种行政委托, 因此甲市 水利局没有权力以其自身的名义作出处理; 而甲市 水利局认为京珠高速公路在该省境内穿过甲、乙、丙 三个地区, 甲市水利局享有管辖权, 水利厅的行为 应认定为 “指定”管辖, 甲市水利局有权以自己的 名义作出处理行为。 本案向我们提出的一个重要的 法律问题, 就是如何区分行政委托与行政指定管辖。指定管辖本是诉讼法中的一个重要概念, 是指 人民法院由于特殊原因不能行使管辖权时, 或人民 法院对管辖权发生争议时, 由上级人民法院指定其 中的一个人民法院管辖的行为。 这一概念运用于 行政法领域中后, 则被称为“行政指定管辖”。一般 认为它是指上级行政主体根据法律的规定或其层级 指挥权, 以决定的方式赋予本来没有管辖权的行政 主体以管辖权, 或者对管辖权有争议的事务作出由 某一行政主体管辖决定而发生的管辖。 还认为指 定管辖有两种情况: (1) 该行政主体本来对某一事 务没有管辖权, 是因为上级行政主体的决定而被赋 予管辖权。 上级赋予其管辖权的原因是因为该行政 主体的另一同级行政主体无法行使管辖权, 如因发 生地震以及其他自然灾害等。 (2) 因管辖权争议而 发生的指定管辖。 两个以上的行政主体因管辖权问 题而发生争议, 各方协商解决不成的, 报共同的上 级行政主体指定管辖。 行政委托与行政指定管辖的 区分, 应依以下几个标准进行:1. 以两个行政主体之间是否有合意为标准。行 政指定管辖依据的是一种层级指挥权, 上级行政主 体指定下级行政主体管辖某项事务不必征得下级行 政主体同意; 下级行政主体必须接受。 而行政委托 是一种双方合意行为, 必须经双方同意才能成立。 2.以上级行政主体是否转让了 “职权的行使 权”为标准。在行政指定管辖发生的第二种情况中, 下级行政主体对某项事务本身具有管辖权, 只是因为与同级行政主体发生了管辖权争议而由上级行政 主体指定的。 如某学校对学生滥收费用, 在监察机 关、 审计机关和教育行政机关等都不愿管辖或都主 张管辖时, 由共同上级行政主体指定管辖, 但行政 委托的发生没有此项前提。 行政委托的发生是为了 更好地行政职权, 且委托人委托的是自己的职权, 导 致了 “职权的行使权”的转移。 受指定管辖主体本 身拥有此种职权, 或是通过指定取得另一同级行政 主体的职权, 而不是上级行政主体的职权。 因此区 分指定管辖与行政委托的一个关键, 就是以上级行 政主体是否将自己的 “职权的行使权”转移给下级 行政主体作为标准。 如果发生了上级行政主体的 “职权的行使权”转移, 则应认定为行政委托, 反之, 则应认定为行政指定管辖。3. 以上级行政主体施行行为的方式为标准。行 政委托是一种双方合意行为, 双方对委托的范围、时 限等都应有约定, 且大多采用的是 “委托函”的形 式; 而 “指定管辖”依据的是层级指挥权, 无须下 级行政主体同意, 因而在形式上大多采用的是 “决 定”、“命令”的形式。仅以上述某一个标准进行分析, 有时并不能将 行政委托与行政指定管辖区分开来, 而需要综合运 用上述三个标准进行分析。 解决我们前面所述及的 案例的关键, 便是认定某省水局是否将自己的 “职 权的行使权”转让给了甲市水利局以及甲市水利局 对此事项是否有管辖权以及是否有争议等。 该省水 土保持法实施条例第六条规定: “对于跨两个地区 (市) 以上的破坏水土保持的行为, 由省水利厅管 辖。”这就认定了该省水利厅对此案拥有管辖权, 而 甲、 乙、 丙三市的水利局对此事项没有管辖权, 也 就不存在实质上的管辖权争议问题。 因而某省水利 厅的 “委托”是一种行政委托而非一种行政指定管 辖的行为。三、 行政委托规则“行政合法性原则适用于法律上对行政职权的 所有方面的要求”, 行政委托也必须符合法律规 定。 具体而言, 一项合法有效的行政委托行为应当 遵循以下规则:(一) 行政委托必须有法定依据。行政权既是一 种职权又是一种职责, 作为法定职责的要求就是要 求行政主体不得自由处分行政职权, 而必须依法行 使。“不可自由处分”意味着一定的行政职权应由相 应的行政主体行使, 未经法律许可不得随意进行委 姜明安: 行政诉讼法学, 北京大学出版社, 1996 年版, 第 137 页。叶必丰: 行政法学, 武汉大学出版社, 1996 年 版, 第 94 页。王连昌: 行政法学, 中国政法大学出版社, 1996 年版, 第 54 页。 81 托, 即委托必须有法律、 法规、 规章、 规范性文件 作为依据, 没有法定依据的委托是不合法的, 也是 无效的。(二) 被委托的行政职权的权限范围必须符合法 律规定。 在行政委托中, 委托人不得将其法定权限 以外的职权委托给受委托人行使。 如治安管理处 罚条例第 33 条规定, 公安机关对警告和 50 元以 下罚款的处罚, 在农村没有派出所的地方, 可以委 托乡 (镇) 人民政府裁决。 公安机关必须遵循这一 规定, 不能将超越这一范围的其他职权委托给乡 (镇) 人民政府行使。 否则即是 “委托越权”, 由此 产生的法律后果由委托人承担。(三) 受委托人必须符合法定条件。行政权力的 行使必须具备相应的知识经验、 技术能力和工作条 件。 行政主体不得将行政职权委托给不具备相应条 件的其他行政主休、 社会组织或个人行使。 行政主 体将职权委托给受委托人后, 必须保证受委托人能 够完全、 充分地行使职权, 达到与委托人亲自行使 一样的效果。 凡法律、 法规、 规章、 规范性文件对 受委托人的条件作了明文规定的, 行政主体必须遵 守; 法律、 法规、 规章、 规范性文件对受委托人的 条件未作明文规定的, 行政主体也应遵守立法原则, 确定与行使职权相符合的受委托人。(四) 行政委托必须以书面形式进行。在办理书 面委托手续中, 应明确委托的范围、 权限、 期限以 及相应的要求, 但不得违反行政委托的基本原理。如 不得规定受委托人可以其自己的名义行使职权等。 若有此类条款, 则这种条款即为无效条款, 但这种 无效条款的存在, 不产生否定整个行政委托的效力。四、 违法委托与受委托人行为之救济(一) 违法委托之救济。行政委托必须按照法律 规定进行, 否则就构成了违法委托。 违法委托是指 行政主体在实施行政委托过程中违反法律规定而进 行的委托, 具体而言主要包括以下两种情况: 一是 没有法定依据的委托, 即没有法定依据而擅自将自 己的职权的行使权转移给受委托人, 这种委托因不 符合委托的有效成立条件, 因而是无效的。 受委托 人根据其委托的职权进行的行为也是不合法的。 二 是越权委托, 即行政主体在委托中将本不属于自己 权限范围内的职权的行使权转移给受委托人。 对于 违法委托的行为, 因为其不属于一种外部行政行为, 因而外部行政相对人不能通过行政复议、行政诉讼、 要求行政赔偿等方式而直接对违法委托请求救济, 而应该由委托人的上级行政主体或权力机关依法予以撤销、 变更以及确认无效等。 受委托人行使违法 委托的行政权而致使行政相对人受到侵害的, 造成 的损失应由委托人承担, 相对人有权以委托人为对 象请求救济。( 二) 受委托人行为之救济。受委托人行为是 指受委托人运用委托的职权而作出的行为。 受委托 人在获得委托后, 就有权行使受委托的职权, 在行 使职权过程中不可避免地会与相对人发生争议。 对 于这种受委托人与相对人之间的争议的解决, 我国 应区分不同的情况而予以不同的救济方式:1. 受委托人以委托人的名义而作出的行为的救 济。受委托人以委托人的名义行使被委托的职权, 既 是行政委托的目的, 也是受委托人行使委托的职权 的基本规则。 在受委托人以委托人的名义行使被委 托的职权时, 行为的一切后果均应由委托人承担。这 在我国的法律中有明文规定, 如行政处罚法第 18 条第 2 款规定: “委托行政机关对受委托的组织 实施行政处罚的行为应当负责监督, 并对该行为的 后果承担责任。”但并非所有的受委托组织以委托人 的名义所行使的行为的后果, 均应由委托人承担, 如 受委托人以委托人的名义所作出的没有运用委托的 行政权的行为, 实际上是一种“假行政行为”, 属 于没有运用行政权的行为。 这种行为不产生行政行 为的效果, 不能作为行政诉讼以及行政复议的标的, 而应通过其他的救济机制, 如通过民事诉讼来保护 受侵害者的合法权益。2. 受委托人以自己的名义而行使的行为的救 济。 受委托人以自己的名义行使委托的职权, 是违 反行政委托的规则的。 根据过错责任原则, 由此产 生的后果亦应由受委托人自己承担。 但由于委托人 将自己的职权委托后, 就负有法定的监督受委托人 运用职权的职责, 因此, 在受委托人不能承担责任 时, 应由委托人承担连带责任。 对于受委托人以自 己的名义作出的行为的救济, 又因受委托人的不同 而有所区别, 具体规则如下: (1) 受委托人为行政主 体时的救济。 受委托人可以是与委托人同级的行政 主体, 也可以是其他下级行政主体, 由于此时受委 托人具有行政主体资格, 因此无论它是否以委托人 的名义行使职权, 均构成行政行为。 当受委托人以 自己的名义行使被委托的职权时, 便违反了行使被 委托职权的规则, 此时的过错在受委托行政主体, 而 且这种行为的实质是一种越权的行为。 当相对人提(下转第 90 页) 叶必丰: 假行政行为, 载判例与研究, 1998 年第 4 期。 82 分。这与“教育”的有广狭两义之分密切相关。“从 广义上说, 凡是以教与学为活动形式, 有意识地促 进人身心发展的活动, 都是教育。 从狭义上说, 是 教育者有目的、 有计划, 有组织地对受教育者施加 影响, 促使其身心得到发展的活动。” 11 我们这里对 “教育”持广义的理解, 教育家则是这种广义教育的 执行者, 尤指得到社会普遍认可的有杰出成就的出 类拔萃者, 比如蔡元培。考察表明, 教育家致力于修辞学的方式不尽相 同。 可大别为二: 主攻型, 涉猎型。 前者以陈望道 为代表, 后者以蔡元培为代表。 但 “主攻”与 “涉 猎”只是相对的, 是相对于其本人的知识结构, 文 化素养而言的。二者的共同点都是致力于修辞学, 只 是程度不同而已。 此外, 亦可根据修辞学作用于教 育家之方式, 将其分为自觉型、 非自觉型, 前者较 为显著, 后者则可能是潜移默化的。以上我们初步考察了修辞与教育的互动, 由教 育家蔡元培的修辞观兼及修辞学与教育家, 并以之 为典型个案 (case)。业已表明, 修辞学作用于教育 家、教育家致力于修辞学在某种意义上是可能的, 也 是必要的。诚如王力先生所言, “将来的教育, 恐怕 离不了修辞学。” 15 参考文献 1 欧阳哲生. 中国现代学经典蔡元培卷 m . 石家庄: 河北教育出版社, 1996. 2 高平叔. 蔡元培语言及文学论著 m . 石家庄: 河北人民出版社, 1985. 3 陈望道. 修辞学发凡 m . 上海: 上海教育出版社, 1997. 4 宗廷虎. 钱钟书的理解修辞理论 j . 人大复印资料语言文字学, 2000. 6. 5 宗廷虎. 中国现代修辞学史 m . 杭州: 浙江教育出 版社, 1997. 6 高平叔. 蔡元培全集 (第七卷) m . 北京: 中华书 局, 1989. 7 许苏民. 人文精神论 m .