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法 制园地 农村群体性事 件的原因 及对策 农村群体性事件的原因及对策 李 国波 内容提要：近年 来群体性 事件在 农村一些地方或 多或 少地发 生，并在 社会上造成 了一 定的危 害，影响 了社会 的稳 定。为建设好 社会主 义新 农村 ，构 建和谐社会 ，必须重视对 农村群体性 事件 的预 防和 处理。本文分析 了农村群体性事件的新特点及其主要原 因， 同时提 出了预 防和处置群体 性事件的思路 。 关 键 词 ：农村 群体性 事件 特点 原 因 预 防 建设社 会主义和谐社会 是落实科 学发展 观 的重要 目标 。建 设和谐新农村 ，必须着力 解决农村社会矛盾 ，使农村安定有序、充满 活力，使农民安居乐业、和睦相处。当前， 我省经济社会处于转型时期 ，各种利益关系 趋于复杂化，社会矛盾处于多发期。作为社 会矛盾和冲突特殊表现的各种群体性事件 ， 数量正不断攀升 ，规模也 日益扩大，表现形 式更趋激烈，成为制约我省农村经济发展， 影响社会稳定的重要因素。由于群体性事件 的扩展性和复杂性，加之相应法律法规的欠 缺，使处置工作异常艰难和棘手，一旦处置 不当，不仅解决不了问题，甚至还会使矛盾 升级 ，导致事件恶化。因此，如何充分发挥 各级国家机关职能作用，积极预防、妥善处 置我省农村群体性事件 ，全力维护社会稳定 和 安全 ，成 为 构建和谐广东面对的急迫任 务 。 一 、农村群体性事件的新特点 所谓群体性事件 ，是指某些利益要求相 同或相近 的群众 或个别 团体 、个别组织 ，认 为 自身 权 益 受 到侵害，通过非法聚集、串 联、围堵等方式，向有关机关或单位表达意 愿、提出要求，以求解决问题，并造成危害 公共安全 、扰乱社会秩序 的非法集体活动 。 我省农村 因土地征 用、村 民 自治所 引发 的群 体性事件尤其突出，主要表现为：大规模人 员违规集体上访；人数较多的非法聚会、游 行、示威 ；聚众围堵、冲击、打砸抢烧党政 机关、司法机关及其他要重单位 ；聚众堵塞 公共 交通 枢纽 、交通 干线 ，破坏公共 交通秩 序或非法占据公共场所；聚众阻挠、妨碍国 家、省、市重点建设工程施工；聚众围攻、 挟持国家公务人员。从近年来我省农村发生 的群体 性事件来看 ，呈现如下新 的特点 ： 1 利 益 目标 的 一 致 性 和严密 的组 织 性 。相当多的群体性事件涉及一部分人的切 身利益，共同的利益 目标把大多数人维系在 一 起 ，参与人 员越来越复杂 ，组织严密 ，行 为激烈。大多数群体性事件 ，都有策划组织 者，表 现 出相 当 的组织性、目的性和纪律 性；参与者 日益体现出鲜明的权利意识和特 定的利益诉求。这些群众以要求政府解决各 种问题为 由，诉求具有一定的合理性 ，多重 揭 阳论丛 幸 4 5 维普资讯 农村群体性事件的原因及对策木法制园地 术 3 事件 的违法性 。现 阶段发 生的群体 性事件，从政治学的角度分析绝大多数都属 于人 民内部矛盾 ，是 局部 的和 非对抗性 的矛 盾 ，而 不是对抗性矛 盾 。从法律 的角度看 ， 依照我国现行法律规定，大部分群体性事件 具 有违法性 。在现代 法治社会 中 ，每一个 人 都 有权利 向 国家机构表达 自己的意愿 ，并 享 有要求有关机构受理和回答请愿的权利。但 公 民在行 使此项权利 时 ，应 当遵循法律 有关 言论、集会、结社、游行、示威、罢工等方 面 的规 定 。群体性 事件合法与否 ，核心在于 其参与者是否按照法律所赋予的内容和程序 行使权利。而大多数的群体事件出于合法的 目 的 或 非 法 的 目的 ，突破法律 的界 限 ，如 信访条例 第1 2 条规定 “ 多人反映共同意 见、建议和要求的，一般要求采用书信、电 话等形 式提 出 ；需 要采 用走访形式 的 ，应 当 推选代 表提 出，代表 人 数不得超过 5人” 。 但是，群众往往采用了违法的手段，以聚众 串联的方法来达到某种 目的，事实上也促使 一 些问题得到了解决与落实 ，这难免会在一 定程度 上强化 部分群众 “ 不闹不解决 ，小闹 小解决 ，大闹大解决”的心理。虽然群众主 张权利可能 是正 当的 ，但 由于 其采取 了违 法 的手段，导致该事件也是非法的。有的群体 性事件构成了一般的治安违法行为 ，有的转 化为刑事犯罪行为。 4 严重社会危害性。群体性事件事发 突然 ，演变迅速 ，具有很大 的流动性 ，多重 矛盾交织 ，处置 难度大 ，牵扯 大量 的人力 、 物力和精 力 ，付 出巨大 的代 价才能平 息 。常 常对国家的法制秩序、治安秩序、交通秩序 产生冲击和破坏，影响社会安宁 ，扰乱了社 会的正常的工作、生产、生活秩序 。特别是 一 些群众抱着 “ 大闹大解决，小闹小解决” 的思想 ，越来越 多采取各种极 端行为发泄 不 矛盾交织 ，稍有不慎 ，就 可能会激化矛 盾 ， 扩大事态 。尤其值得注意的是 ，汕尾东洲事 件 出现 了境外 的敌对 势力利 用人民 内部矛盾 插手制造事端 的新动 向。 2 类型的集中性。群体性事件涉及农 村社会热 点、难点 问题 。就广东而言 ，农 村 群体性 事件 主要集 中在 以下方面 ：一 是土地 纠纷。因国家建设或者发展集体经济征地引 发的农村群体性事件 已占全省农村群体性事 件 的大部分 。农 民 以非法手段 抗议、 阻止政 府依法强制征 用土地 ；乡镇政 府 非法征 用、 占用集体土地 ，少批多占，未经村民同意 ， 擅 自将耕地 出让；或名为租用实为转让，乡 镇政府 从 中牟取 利益 ，知情群众奋 起抗争 ； 农村土地特别是城郊农业用地被大量征用为 建设用地后，由于土地征用补偿、征地后劳 动力 的就业和 安置等相 关政策 不落实、不兑 现，从而引发集体上访 ；少数村干部曲解农 村土地集体 所有性质 ，随意变动、调整 、侵 占、出卖土地，引起了群众的不满。二是在 行使村 民 自治管理权 所产生 的纠纷 。个别村 干 部 处 事 不 公 道，私心严重 ，坚持原则不 够 ，工作 中存在着 简单粗暴 的工 作作风 ；村 委 财务账 目、承包 项 目、招待费 、村 民救济 款 发 放 、 村 民提留款减免等内容不实、不 详、不公开 、假 公开 或流于 形式 。村 民反 映 村干部侵 占集体财产、财务混乱的上访问题 居高不下 。三是对政府 出台的政策 、措施 及 执 法 行 为 不 满 而 引发 的暴 力抗法事件 。例 如 ，一 些地方 的群众 受封建思想和传 统观念 的影响 ，拒不执行 国家殡葬改革措施 ，与乡 镇执 法人 员发 生激 烈冲突 ；一 些村委会 、村 民拒不执行 人民法院生效判决书 ，煽动群众 阻止人 民法 院强制执行村集体 财产或村 民财 产。四是因执法不公、环境污染、农村历史 遗 留问题等问题引发的集体上访也在增多。 4 6 车揭 阳论丛 维普资讯 木法制 园地 木 农村群体性事件的原因及对策一 满情绪 ，影响党的中心工作和各项事业在农 村 的顺 利开展 ，给农村造成 了较 大 的损失 ， 严重影响了局部地区的社会稳定。 二 、 农 村群体性事件的多发的主要原 因 当前我省农村 正处于经济转 型和社会矛 盾 凸 显 期 ， 诱 发群体性 事件 的原 因是复杂 的、多方面的，有体制、机制上的原因，也 有 工作方法等 方面的原 因。 ( 一)利益 冲突是 引发群体性 事件 的根 本 原 因 。 当前我省处于经济转型和社会矛盾凸显 期，社会资源耗费巨大，在社会资源紧缺的 情况 下 ，各种 利益群 体不可避 免的发 生竞争 和碰 撞 ，多元化 的利益群体 一旦无法超 出群 体利益的局限，则利益冲突必然产生。我省 发生 的多例 村民 以非法 手段抗议、 阻止政 府 依 法强制征 用土地 的事件 ，原 因就在于 村民 将集体 利益、个人利益 置于 公共利 益之 上 ， 可持续发展观念和大局观念淡薄。例如，广 电集团要筹建榕江5 0 千伏变 电站，需征用普 宁市广太镇多年埔村的集体土地，但村民以 电 站 存 在 电 磁 辐射 ，严重危 害群 众生命 健 康 ；该 村 土 地 较 缺 等理 由阻止政 府征用土 地 。村 民不 接受专家 关于 电站不存在 电磁 辐 射 的科学论 证 ，采 用暴 力手段殴打镇干 部 ， 致使电站的征地工作至今无法进行。 ( 二)部 分基层干部 违法违规 ，侵 害群众 利 益 。 依法依规 的征地是 发展地方经济 、搞好 基础设施和城市建设的需要 ，但是，我省一 些地方存在的历史遗 留的土地问题往往是违 法违规乱 占、乱征集体土地的行为造成的。 群体性事件直接起源于群众的合法利益被侵 害。在土地征用中，一些地方政府 占有土地 利益分配的2 0 3 0 ，开发商占4 0 6 0 ，而农民作为土地使用权的主体 ，仅占 5 1 0 。农民显然难 以接受如 此低 的利 益 分配 。政府作 为行政管理部 门 ，运 用了带 有强制性公权力的行政手段 ，在项 目的具体 运作过程 中 ，即在征地 、拆迁过程 中 ，以发 展、 以大 局作为理 由，滥用公权 力 ，损害权 利主体 的合 法私权 利 。此外 ，在 我省 一些欠 发达地方，征 ( 租)地补偿费相当部分没有 用于再生产和解决群众生活出路 ，有的补偿 费在 盲 目投资 中亏损 ，有 的被挪 用、挥霍 、 贪污。村民自治尚未真正落到实处。一些村 干 部 上 任 后 ，未能正确把握 自己，搞一言 堂 ，家长 制作风 ，有 些村干部利 用村民给予 的权 力为个人谋取私 利 ，村 民主理 财小 组无 法发挥作用，致使群众不满，对村干部不信 任 。民主监督不得 力 。一些村干部 不愿接受 民主监督，认为自己工作没问题 ，过深过细 太麻烦；认为农村许多工作要变通 ，透明度 高了束缚手脚。于是，有的村村务公开流于 形式，凑上几条 ，应付检查 ；有的村公开的 内容、形式不规范，公开的程序不健全 ，该 公开的没有公开；有的监督组织职责不明， 手段 缺乏 ，无法行使 监督 的权利 ，难 以发挥 监督的作用，甚至空有其名或有名无实。 ( 三)部分群众 的民主 意识、权利意识增 强 ，但 依 法维权意识 淡薄， 自我约束力差。 村 民 自 治 的 实践 ，促进群众 的民主意 识、权利意识的增强，群众对民主的要求越 来越高，对切身利益的保护越来越强烈。但 是，部分群众依法维权意识淡薄，自我约束 力差 。少数群众对于 自身利益 的受侵害 不能 正确对待 ，总 以为有理 就该 闹，形成 “ 不闹 不 解 决 ，小 闹小解决 ，大闹大解决”的心 理 ，在这种思想支配下，部分人就会丧失理 智 ，出现过激行为。以一种滥用权利的方式 来否 定另一种权 力的滥用 。 揭 阳 论 丛 4 7 维普资讯 一农村群体性事件的原因及对策木法制 园地 木 些地方领导认为群体性事件是一些 “ 刁民” 所为 ，认 为他 们有意 与党委、政府过 不去 ， 因此对他 们不能迁就 和手软 ，必须 “ 硬”起 来 。正 是在 这种心理 支配下 ，一 些地 方在处 置群体性事件的过程中，不问青红皂自，动 辄把公安机关推到最前面，要求公安机关出 动警力和采取强硬措施解决问题 ；一些地方 在处置群体性事件中，认为群众的要求有合 理成分，一味采取 “ 息事宁人”的态度，工 作 中不讲原则 的退让 ，甚至对极 少数煽动群 体闹事、打砸抢的为首分子 ，也不及时依法 查究，直接导致的群体性事件的法律惩处不 到位 ，客观上助长了一些人 “ 法不责众”的 心理 。此外 ，一 些 地 方 的群体性事件发生 后 ，各有关部 门或因不愿承担责 任 ，相互推 诿 ；或因对群体性事件性质的认识不同，在 处置 工作 中不协 调甚至发 生矛 盾 ，无法形成 合 力 。 三 、 预 防和 处置 好群 体性 事件 ，维 护 社 会稳 定 预防和处置好农村群体性事件 ，是新时 期 维护社会 稳定 的重 中之 重 ，也是落实科 学 发展观的必然要求，事关我省新农村建设的 成败。从源头上预防和减少群体性事件的发 生 ，必须做好 以下几方 面的工作 ： ( 一) 坚 持 社 会 公正原 则，协调利益 关 系 。 对改革过程 中不可避免 的利益调整 ，应 当形成有效 的补偿机 制 ，使 改革 中利益相对 受损者能够得到应有的补偿 ，以保证改革过 程 中利益 调整 的相对优化 状态 。在立法 时 ， 首先需要 端正立法理念 ，站在既保护 国家利 益 ，又保 护公民合法利 益 的公正角度进 行立 法 ，防止 立法利益上 的偏 向 问题 ；采取 切实 有效 的措 施 ，维护群众 利益 ，解决群众 实 际 困难和问题。要把中央、省委和市委的各项 ( 四)有 关 保 障 公 民反映要求 的渠道 不 畅 ，依 法维权 成本高。 相 关 部 门 对 群众 的合理化要 求重视不 够 ，解 决问题不力 。近 年来 ，一 些基 层政权 部门软弱无力，社会公共权力弱化 ，有的部 门形 同 虚设 ，对群众的合理化要求搪塞推 诿。有的干部对群众通过正常途径和合法渠 道反映的问题置若罔闻，能解决、该解决的 问题 不及 时解决 ，甚至久拖 不解决 ，部分群 众被 “ 逼上梁山”，引发 “ 有理闹事”。从 维权 的渠道而言，尽管我国已实行信访、行 政 复议、行政 诉讼等制度 ，但 是复议 、诉讼 门槛过高，限制过严，导致公民选择重复信 访之路。于是出现复议、诉讼完了又信访， 信访完了又复议、诉讼 ，有时是复议、诉讼 不 受 理 去 信 访 ，信访不受理又去复议、诉 讼；就我国整个行政救济、监督和解决争议 机制而言，缺乏整体设计 ，各种制度、各个 环节之间相互协调和相互衔接不够。合法渠 道的运行成本过高 ，使公民 自动放弃了这一 解决问题的渠道而宁可选择简便可行的聚众 游行 的方式 。 ( 五 )农 村 基 层 干 部化 解矛盾 的能力 不 强 ，处 理 机 制 不健 全 。 在 思想认识 方面 ，一些基层 的党政领导 对群众关注的热点、难点问题知之不多，对 群体性事件的发展规律知之甚少 ，缺乏实践 经验 ，一旦面临群体性事件时，无所适从。 矛盾排查 机制不健全 ，有关部 门对群 众 的上 访不够重视，政策宣传不到位。对群体性事 件的正面舆论导向信息闭塞，我省个另 城市 甚至规定媒体对群体性事件原则上不公开报 道 ，社 会大众 无法通 过正常渠 道获取相关准 确的信息。客观上助长流言的传播，混淆是 听。在工作机制上，一些基层的党政领导对 群体性事件处置存在过软和过硬的倾向。一 4 8 木揭 阳 论 丛 维普资讯 章法制 园地 幸 农村群体性事 件的原因及对策 一 民 生政 策 落 实 到位 ，扎实推进十项民心工 程 ，结合 “ 十 百千 万”工程 、固本强基工程 以及送温暖、帮贫济困等活动，努力解决城 乡人口低收入和贫困问题 ，坚决杜绝土地征 用、房屋拆迁中侵害农民和城镇居民利益的 违法行为 。在 征地工作 中 ，要提 高土地补偿 标 准。用提高补偿 标准、提高 土地价格 的手 段 ，迫使征地者 节约用地 ，迫使 征地者加快 建设 步伐 ，减少 土地浪费 ，提 高土地使 用效 益。加强社会保障，提高失地农民的社会保 障水平。要想从根本上化解 因土地征用产生 的社会矛盾 ，必须做好失地农民的社会保障 工作，解决失地农民的后顾之忧，才能从根 本上解决因征地所发生的社会矛盾。国家和 社会应最 大限度扶 助弱势群体 ，出台补偿 性 政策 ，调整收入分 配 的秩序 ，帮 助农村低收 入 阶层实现 生存与 发展 的合理愿望 ， 帮助他 们享 受到经济发展 的成果 。 ( 二)规 范政府行 为，确 实维护群 众的合 法 利 益 。 群体性事件突出表现在由人民内部矛盾 引发的。要解决政府和群众之间的矛盾 ，必 须进一步转变政府职能 ，规范政府行为，坚 决做到依法行 政 ，切 实维护群 众利益 。解 决 土地 纠纷 关键 在于 “ 以法治地” ，要 防止非 法 占地 ，杜 绝先建设 、后审批 。在征地 工作 中，必须提 高征地 的规 范性 。征地规 范 ，包 括征地计划规范、征地手续规范、征地补偿 标准规 范、土地使 用规范 。要 防止补偿不到 位 。清理征地补偿费 ，凡属投资 到发展地方 经济、搞好基础设施和城市建设 ，要逐项审 核 ；凡属在盲 目投 资 中亏损 ，或被 挪用 、挥 霍 、贪污 的 ，依 法查处 。征 用土地 ，必须 严 格按 照政策规 定对 被征 土地 的农民进行经济 补偿 ，防止 因补偿 不到位 引发社会矛盾 。 ( 三) 大力推进农村 民主法制建设 ，提 高 群 众 的 法 制 意 识 、 大局 意 识 。 继续坚 定不移地推进 村民 自治 ，村民 自 治 已成为我 国广大农 民群众直 接行使 民主权 利 ，依法进行 自我管理 、 自我服务 、 自我教 育的一项农村基本政治制度。它使中国的亿 万农 民得 到了最实 际的民主 熏 陶 ，促进 了民 主意识和 民主 习惯 的形成 ，提高 了参政议 政 能力 ，从而树立起 了正确 的权利义 务相统一 的 观 念 ， 大 大 提高 了农 民 自身 民主政 治素 质 ，进一步推动 了农村基层 民主建设 。村 民 自治建设中，搞好村务公开对于解决农村群 体性 事件是 非常 必要 的。不少 农村群体性突 发 事 件 的 发 生 就 是 由于村务不公 开而 引发 的 ，同时这也 是防范农村干 部消极腐败现象 滋 生的治本之 策 。要规范 村务公开 的内容 、 村务公开 的程 序 、村务公 开 的形 式、村务公 开 的 时 间 ，使 村务公开走 上了规范化 的道 路 。大力加强法制 宣传教 育 ，不 断提 高公民 的法制 意识 。教育群 众在 维护合 法权 益时 ， 不得妨害国家、集体和他人权益 ，引导群众 以理性 合法 的方 式表 达诉求 。充 分发挥 法律 服务等中介机构的疏导、化解作用。让法律 专业人员参与信访接待工作 ，轮流为来访人 员提 供法律和政策 方面 的义务 咨询 ，引导他 们依法维护 自己的合法权益。加强社会公共 道 德教育 ，引导 群众树立可持 续发展观念和 大局观念 。 ( 四)健 全利益诉 求机 制，把 矛盾 的解 决 纳 入 法制 化 轨 道 。 认真做好信访工作，保障人民群众依法 提 出建议 、意见和 申诉 的权 利 。加强领导 ， 扎实做好涉 法上访 的处理 工作 。要有 明确 的 工作方案和措施，认真落实首长责任制 ，完 善接访、报告、办理程序和责任追究制度。 提 高 信 访 工 作 法治化水平 ，实现信访、复 议、诉讼的相互配合 ，协调一致。充分发挥 揭 阳论 丛 枣 49 维普资讯 农村群体性事 件的原因及对策木 法制 园地 木 件起 因 ，分类处置 ，灵 活施策 ；要稳 定群 众 情绪。一方面揭露谣言，控制信息的混乱传 播 ，另一方面及时披露事实真相 ，正确引导 公众的注意力 ，防止事态的进一步扩大 ；要 坚持协调和化解矛盾的原则 。要始终立足于 团结 ，争取大多数群众 ，孤立、打击少数敌 人 ，坚决杜绝用敌我矛盾的方法来处理人民 内部矛 盾 ；要分清 是非 ，秉公处理 。要正确 区分参与者的身份 ，准确定位其行为性质， 弄清是否是首要 骨干分子 ，行 为是否构成违 法犯罪。五是责任追究制。按照统一领导下 谁主管谁负责的原则 ，对排查不及时、调处 不力 ，致使矛盾纠纷激化 ，酿成群体性事件 或其他恶劣影响的，按规定严肃追究有关地 方、部 门 和领 导 的责任 ，并实施综合治理 “ 一 票否决” 。 群体性事件是 目前我国社会活动中出现 的一些超出现行社会规范的行为，是社会关 系中出现的一种不协调、不和谐现象，在社 会 上 造 成 了 一 定的危害，影响了社会的稳 定。它对社会的积极影响在于它向社会发出 了警告或信号，当这些信号被担负社会管理 和调控职能的政府接收后，如果以积极的态 度对待，并及时研究改进工作和调配政策， 对社会稳定反而有好处。所以，对待群体性 事件我们既不能麻木不仁或者漠然置之，也 没必要惊慌失措和大惊小怪 ，而应以积极的 态度予以