当代中国行政管理现代化研究.pdf

内容提要 本文以建设有中国特色社会主义理论为指导，结合我 国现代化建设的实际，对加强和改善我国行政管理现代化 建设作了初步的分析，针对如何加强行政管理现代化建设 的问题，进行了粗浅的探讨。全文分为三个部分： 第一部分，对行政管理、行政管理现代化等基本理论进 行了阐述；并通过对行政管理现代化的概念分析，揭示了行 政管理现代化对推动整个社会现代化进程所具有的重要意 义。 第二部分，具体分析我国行政管理现代化建设所取得 的初步绩效和存在的主要问题。 第三部分，提出了改善和加强我国行政管理现代化建 设的基本途径。 关键词：行政管理现代化研究 a b s t r a c t c h i n a ，a tp r e s e n tp o s i t i o n i n gi nan e wh i s t o r i cp e r i o e d w h e nt h er e f o r ei sb e i n gp u t t i n gf o r w a l d ，w i l lg r i n i t r a l l yir a n s f e rf r o ms o c i a l i s mt oa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n to fm a r k e te c o n o n yw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i z a t i o n t h er e l l e v e n ta d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t so f c h i n a s h o a l da l s oc h a n g ei n l i n ew i t ht r a n s f e r m a t i o n t h ep r o c e s si s i nf a c tm o d e r n i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v en m n a g e m e n ta n di th a s o ni m p o r t a n tr e a l i s t i cs e n c et oh o l dat i t l er e s e a r c ho ni t t h ea r t i c l ep u t sl l pt h em e a n so fr e a l i z i n gc h i n e s em o d ， e r n i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v en l f l l m g c n i c u t ，b a s e do na d e e p nnn a y s i so fv i i i i l l si n ) l l l i - i i iih a li i i 瞰、i ni l l i l i i i 。n ，o fc h i l s t m o d e r n i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ti nn e we r a p a r t1c o n f i n e st h ec o n c e p to fm o d e r n i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n tg e n e r a l l ye x p l a i n st h et h e r i o t i c a ts u p p o r t f o ri t 。 p a r r1 la n a l y z e sp r o b l e m ，t h a ta r i s ei nt h ep r o c e s so f c h i n e s em o d e r n i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t p a r t11 1r e s e a r c h e so nt h em e a n so fr e a l i z i n gc h i n e s e m o d e r n i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t i v i o d e r n i z a t i o nr e s e a r c h 引言 行政管理现代化水平的高低，是衡量一个国家政治、经 济、文化、科技发达程度的综合标志。改革开放特别是党的 十四大以来，我国的改革与发展进入了新的阶段，行政体制 改革取得了一定进展，积累了不少经验，加速了国家行政管 理现代化进程。传统行政正在逐步被现代行政所代替，旧 的管理模式正在逐步被现代管理体系所取代。但是，由于 历史条件的制约和宏观环境的限制，国家行政管理在现代 化进程中存在的诸多问题虽经多次改革仍未得到根本性的 解决，特别是机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾目 益突出。当前，正确认识这些矛盾，科学构建解决这些矛盾 的对策，对于加速我国行政管理现代化进程具有十分重要 的意义。 一、行政管理现代化的概念与动因 ( 一) 行政管理现代化的相关概念 要揭示行政管理现代化的概念，必须首先弄清行政管 理及现代化的涵义和意蕴0 1 、行政管理及现代化的涵义 行政亦称国家行政或行政管理，是国家的基本职能之 一。从不同的角度理解，行政有不同的含义。 ( 1 ) 从政府分工的角度解释，以三权分立为理论基础， 行政是指政府行政机关对社会公共事务的管理。这是最狭 义的解释。 ( 2 ) 从政治与行政的不同职能的角度来解释，一些西方 学者把政治与行政相分离，认为政治是立法，行政是执法， 即认为政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。 这种观点认为，行政是除立法以外的全部政治活动。 ( 3 ) 从管理功能的角度解释，美国学者怀特认为，“行政 乃是完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制”。 西蒙认为，“行政就是能通力合作达到共同目标的集体行 动”。这是最广义的解释。 ( 4 ) 我国多数学者认为，行政是对国家政务和社会公共 事务的管理活动。“它既包括国家通过行政机关对自身事 务的管理，还包括国家通过行政机关对政治、经济、文化、教 育等社会生活各方面和国有企业事业单位行政组织的管 理。”本文中的行政管理现代化之“行政”，主要是指的国家 行政。 管理，从字面上讲是管辖、处理的意思。确切地说，管 理是人们为了达到预期目的而不断进行计划、组织、指挥和 控制的活动过程。 政府是伴随着国家的产生而出现的一种最有代表性和 权威性的政治上层建筑。现代意义上的政府有广义和狭义 两种不同理解。广义概念上的政府( g o v e r n i e n t ) 是指掌握 社会公共权力的各种国家机关的总和，包括立法机关、行政 机关和司法机关。狭义概念上的政府( a d m i n i s t r a t i o n ) 仅仅 是指国家政权机关中的行政机关。其基本职能就是执行国 家权力机关的意志，从事国家的行政管理，即受权于国家最 高权力机关，按照宪法和法律的规定，代表国家最高权力机 关来处理全国或一个地区的日常公共事务。在这里，我们 主要是从狭义的角度来探讨行政管理现代化的问题。 根据狭义行政的内涵及其基本功能和活动范围，行政 管理可界定为：国家行政机关及其工作人员对经济和社会 事务进行管理的各项行政活动的总称。但是，由于行政活 动的内容十分复杂、丰富，所以政府行政管理的具体形态必 定是多种多样的。 首先，行政管理作为政治上层建筑的动态层面，总是受 一1 一 到政府所在的外部环境的制约并体现着政府对这些环境的 适应。这些外部社会环境条件很多，其中主要有社会制度、 经济与社会的发展水平、政治与经济体制模式等等。一般 说来，不同的社会制度、不同的经济与社会发展水平、不同 的政治与经济体制，其行政管理模式必然不尽相同。 其次，行政管理的主体是政府，而政府是由行政机构和 行政人员构成的，因此，行政机构是否合理完整、管理层次 与幅度是否适中、组织机构中职责权力配置是否科学、行政 人员的素质的高低等一系列内部因素，影响着行政管理的 价值取向。 再次，行政管理对经济和社会的发展具有能动的反作 用，并且这种作用的力度超过其它任何组织行为，任何行政 管理模式都不是被动的适应赖以生存和发展的社会经济基 础的，而是具有能动的反作用。现代化的行政管理能对整 个社会的现代化起促进作用，否则将延缓或阻碍社会现代 化的进程。 最后，行政管理具有二重性。一方面，在阶级社会里， 占统治地位的阶级及其政府无论选择什么样的行政管理模 式，其目的只有一个，即维护统治地位。因此，具有阶级的 属性。另一方面，行政管理又具有社会属性。在众多的行 政管理方式、原则中有相当一部分是人类社会几千年管理 活动经验的积淀，是经济和社会发展的必然产物。因此，不 同社会制度的国家在行政管理的方式、方法上又有相通之 处，彼此可以跨越社会制度的鸿沟相互借鉴。 总之，作为上层建筑动态层面的行政管理，它既受赖以 其生成和发展的社会经济环境和政府内部诸因素的制约， 又对经济和社会的发展产生颇为深刻的影响。 现代化是一个使用频率很高，涵盖范围很广的概念，也 是一个国际化概念。何谓“现代化”? 目前尚无统一规范的 定义。以色列学者艾森斯塔德解释：“就历史的观点而言， 现代化是社会、政治、经济、政治体制的现代类型变迁过程。 它从1 7 世纪到1 9 世纪形成于西欧和北美，而后扩及其它 欧洲国家，并在1 9 世纪和2 0 世纪传入南美、亚洲和非洲大 陆。”艾森斯塔德的解释，只是对现代化进程的描述，并没有 揭示现代化本质的内容和特征。我国一些文献、学者对现 代化内涵的普遍理解大致可以概括为以下几个方面： ( 1 ) 现代化是一个平均先进概念。这种观点主要以生 产力发展状况为基点，以实现一个战略性目标为时限。如 党的十四大报告指出，“到下世纪中叶建国一百周年的时 候，就能够达到第三步发展目标，基本实现社会主义现代 化。”这里的现代化实际上是“从建国起，用一百年时间把我 国建设成中等水平的发达国家” 显然，我国所指的实现社 会主义现代化，就是到下世纪中叶使综合国力达到发达国 家的平均先进水平。这种观点认为，现代化不是一个最发 达的概念，其内涵将随着生产力的发展而变化。这个概念， 在我国实际成为一个政治概念，并且被写进了党的基本路 线。 ( 2 ) 现代化是一个工业化过程的概念。这种观点主要 以农业型社会向工业型社会转型为基点，认为现代化就是 国家由农业型经济向工业型经济转化的过程。即：社会主 义初级阶段“是由农业人员占多数的手工劳动为基础的农 业国，逐步变为非农业人口占多数的现代化的工业国的阶 段”这个观点实际上就是把现代化理解为工业化的过程。 ( 3 ) 现代化是一个科技进步程度的概念。这种观点主 要以现代化科学技术实际应用水平和发展程度为基点，认 为现代化是指充分运用现代新科学和新技术，如通信现代 化、办公现代化、信息现代化等都是从这个意义理解现代化 含义的。 ( 4 ) 现代化是一个适应性概念。这种观点主要以现代 科学发展和现代化大规模商品化生产为前景的，认为社会 所有领域都存在与其发展相适应的转变过程，有的甚至认 为这是一种急剧适应性的转变。这个观点把现代化的内涵 从新科学和规模化商品生产领域，在时空和事件上进行无 边界的扩充，其涵盖范围极其广泛。由此，从国家到部门， 从集体到个人都存在一个现代化的问题。如对国家来说， 不仅存在工业、农业、科技、国防现代化的问题，也存在政治 现代化、法制现代化的问题。对个人来说，则存在观念现代 化、能力现代化、生活现代化的问题。 根据以上分析，我们认为，从广义理解，现代化是以科 技进步为先导，以工业化大生产为推动力，导致传统的农业 社会向聊代：【业剥会的4 变、 t 徉，- ) 1 一淞动经济、j 女治、文化、 思想各个领域发生深刻的适应性交化。从狭义理解，往往 需要分析具体情况，才有可能揭示特定对象的现代化内涵。 2 、行政管理现代化的意蕴 根据对行政管理及现代化概念的理解，我们认为，行政 管理现代化是指：政府为了推动和配合社会变迁以及推动 和促进社会经济、政治、文化发展的动态过程，也即政府的 行政管理在组织、观念、人员、手段等方而达到与终济、利一 技、社会的现代化历史进程相适应的水平的过程。作为一 种政府管理的行政现象，现代化表现为政府面对日益多元 化、复杂化的社会生活，有意识地打破陈规陋习，优化传统 行政，使政府真正成为现代化的“驱动器”，从而推动、促进 和引导社会均衡、稳定的发展。 准确地把握行政管理现代化概念，需要弄清行政管理 现代化与政治现代化的关系。“政治现代化是一种从传统 政治( 专制政治) 走向现代( 高度民主政治) 的社会变迁过 程，是人们根据一定的目标( 经济、政治、文化发展的综合性 祉会目标) 自觉进行政治变革，推进政治发展的活动。”由 此看出，政治现代化比行政管理现代化更加宽泛一些。二 者的关系可以从行政和政治的关系中理清。行政可以理解 为推行政治决策和实现政治目标。政治是上层建筑的核心 内容，“就是参与国家事务，给国家定方向，确定国家活动的 形式、任务和内容。” 一定社会的行政从属于一定社会的政 治，服务于政治。行政的基本任务是实现政治决定的方针 大略，实现政治确定的目标；一定社会的行政是一定社会政 治意愿的积极推行，行政活动虽然决定政治，但它并不是消 极地、完全被动地服从政治，行政本身构成政治的一个重要 条件，它根据政治的总体意愿积极地制定具体政策、方针和 计划，使政治意愿得到实现；行政在一定条件下反作用于政 治，没有优化的行政便不可能有有效的政治，政治的成功有 赖于优化的行政。 因此，行政管理现代化，就是为适应现代科学技术发展 和社会化大生产发展的需要，采用科学的行政思想、体制、 方法、手段，对国家政务和社会公共事务进行科学管理的过 程。体现在具体内容上，它包括行政观念、行政体制、行政 方法、行政手段、行政人员素质和行政运作等方面的现代 化。 行政管理的现代化，是现代管理科学体系中的重要组 成部分。其理论依据，一是生产力的理论，生产力永无休止 地运动，不断加速着现代化的进程。没有生产力的发展，就 不存在现代化的问题，也就不存在行政管理现代化问题。 现代生产力的发展，要求既要依靠先进的科学技术，又要组 织社会化大生产。国家行政管理必须适应生产力发展的这 种要求，建立与生产力相适应的管理体制，运用相适应的科 学管理方法。这实际上就是行政管理现代化的过程。二是 社会基本矛盾的理论。生产力与生产关系、经济基础与上 层建筑的矛盾是社会基本矛盾。行政是上层建筑，管理既 是生产力也是生产关系，现代化是生产力。行政管理现代 化，实际上是生产力与生产关系、经济基础与上建筑矛盾理 论在现代社会进程中的体现。它既是一个世界性的概念， 又是一个历史性的概念。现代化的世界性是指生产技术水 平低的国家不断追赶生产技术水平先进的经济发达国家的 过程，即国与国之间的相比较的现代化。现代化的历史性 则是指现代化的标准不是固定不变的，而是发展变化的，当 前的现代化，未来就可能是落后的。三是行为科学管理理 论。因为行政管理所面对的是社会组织和社会成员，那么 关于社会组织和社会成员的行为科学必然成为行政管理现 代化的理论基础。诸如需要理论、激励理论、权变理论等。 四是管理方法论。管理方法论的体系，将直接应用于行政 管理现代化。构成管理方法论体系的内容很多，诸如信息 论、系统论、控制论、概率论、现代统计和现代预测等等，都 是行政管理现代化借鉴和直接应用的方法。 行政管理现代化建设是现代化建设的重要方面，在我 国刻：会转型时期，加逮行政够理现代化的- 避程更具有重要 的现实意义。 ( 1 ) 有利于政府工作效率的提高。社会主义现代化建 设要求建立一个高效率的行政管理系统和极有威信的政 府。但是当前，我国行政体制积弊甚多，如机构臃肿重叠、 人浮于事、职责不明、互相扯皮、各行其事、官僚主义、行政 效率低下、政府威信下降等等。所有这一切，都是同社会主 义现代化建设不相容的。因此，实现行政管理现代化，建立 一个高效的有威信的政府工作系统，成为当前我国深入改 革的一个重要内容。这是因为：第一，政府效率的高低取决 于政府管理的主体国家行政机关及其工作人员的数量 与质量的合理化程度。第二，政府工作效率的高低还取决 于政府行为方式、手段是否科学合理。市场经济的基本特 性，要求政府管理应从过去严格的“管束”转变为周到的“服 务”，而“管柬”和“服务”实际上体现着两种不同的政府行 为。要实现这种转变，最有效的途径是对政府管理行为进 行重新规范。第三、政府威信的高低一般说来取决于人民 群众对政府信任度的大小和支持率的高低。当前我国政府 行政效率低下，附着在国家肌体上的官僚主义和腐败两大 赘瘤也一直没有根除。防止政府行为滑向歧途，维护政府 高效、公正、清廉和作为人民公仆的形象，保证国家行政机 关的管理活动取得巨大的成功，使人民群众从。l j 状得更多 的实惠，其结果必然使政府得到越来越多的人民群众的信 任和支持，从而达到提高政府威信的目的。 ( 2 ) 有利于社会主义民主政治建设。社会主义民主政 治的本质和核心，是人民当家作主，真正享有各项公民权 利，享有管理国家和社会事务的权力。由于在社会主义国 家里，人民是国家的主人，国家行政机关及其工作人员是人 民公仆，因此，国家行政机关及其工作人员的首要任务就是 通过卓有成效的组织、管理和领导，保证人民真正享有各项 公民权利和管理国家和企事业的权力。但是，在现实的行 政活动中，主仆关系往往被颠倒，国家行政机关及其工作人 员的活动并不能有效保证人民真正享有当家作主的权利， 有时甚至成为人民行使当家作主权利的障碍。造成这种局 面的一个重要原因，就是我们过去对行政机关及其工作人 员的行为规范不够。比如，我国宪法赋予了我国公民极为 广泛的民主权利，但是由于政府行政管理活动缺乏必要的 法律制度的规范和约束，致使行政机关及其工作人员在其 行为活动中经常出现压制民主、破坏民主、侵犯公民权利的 现象；再如社会主义民主政治的一个重要内容就是人民通 过最高国家权力机关将自己的意志上升为法律，并要求自 己的政府及其工作人员严格执行人民的意志，按法律的规 定办事。但实际上，行政机关及其工作人员的活动不时偏 离人民的意愿和利益，违纪违法行为屡见不鲜。为了改变 这种状况，就必须加强行政管理的法制化，防止和纠正行政 管理中一切有碍于人民行使当家作主民主权利的失范行 为，保证行政机关及其工作人员在履行管理职责的过程中 听取人民群众的意见，服务于人民的根本利益，并积极地为 人民真正享有管理国家和社会事务的权力创造条件。由此 可见，行政管理现代化是当前推进社会主义民主政治建设 的一条有效途径。 ( 3 ) 有利于社会主义市场经济体制的建立。建立社会 主义市场体制是一项非常复杂的系统工程，它不仅要求在 经济领域进行金融、投资、价格、财税等体制的改革，建立现 代企业制度，而且还要求在政治领域进行相应的改革，其中 包括对传统的行政管理模式进行重新构建，使之与新基础 相衔接、相适应，以保证和促进经济体制改革的顺利进行。 行政管理现代化建设，对市场体经济制建立的促进作用表 现为以下四个方面：一是维护各个独立的商品生产者和经 营者的法律地位，明晰产权关系，塑造市场主体；二是制订 市场运行规则，建立和维护市场秩序；三是打破各种政治和 人为的分割，建立统一、完整的市场；四是反对垄断、鼓励竞 争，培养市场机制。今天，我国正处于社会主义市场经济体 制建奇- 的初始阶段，政府同样艮有谴p q 个方而的作用，但 楚，就h 婀i ! i 实i j ，j 、悄犹韬，政朐的这1 j | t 独特1 1 ：j i j 尚没有充分 发挥出来。造成这种状况的一个重要原因就是行政管理的 现代化进程严重滞后于经济体制改革。政府行为的不规 范，一方面使政府角色错位，异化为“经济政府”，直接干预 经济生活，影响企业成为独立的商品生产者和经营者。另 一方面诱发行政经商，行政权力直接介入市场，从而破坏了 公平竞争、机会均等的+ t i ，场法则，引起经济秋j 的紊乱。此 外，还容易造成政府间的权力利益关系不顺，诱发地方保护 主义，从而也就破坏了市场统一。因此，要建立社会主义市 场经济体制，就必须加快行政管理的现代化进程，把行政管 理纳入科学化、法律化、制度化的轨道。 ( 二) 行政管理现代化的基本动因 行政管理现代化是整个现代化进程中的必然现象。那 么，深藏在这一必然现象背后的根源是什么? 对此，我们不 妨从现代化所涉及的诸因素与政治、行政最密切的最深层 的关系中剖析。 1 、内在动因 内在动因即行政管理自身发展的要求。随着现代化的 迅速推进，社会生活开始发生一系列深刻的变化，如城市化 的发展，公民识字率的提高，大众传媒的公开化，沟通渠道 的日趋畅达等。这些变化，为人们的生活、工作提供了新的 背景、条件和内容。传统的经济价值与规范受到猛烈冲击 而渐趋瓦解。人们开始告别传统，逐渐接受与这些变化相 适应的新的行为模式、价值、规范、观念、态度和期望。这是 一种深刻的生存方式上的转变，它意味着人们对社会有了 新的理解，并以这种新的理解来对待和追求生活。这样，行 政管理系统开始面临社会发展所产生的压力和挑战。 首先，行政系统如何整合以适应社会变化所产生的新 的政治期望和政治要求，社会大众的新的政治理念无论如 何难在旧的政治框架内得到体现。其次，行政管理系统如 何应付社会转型期所难以避免的种种“失范”现象，恢复、健 全有效的控制机制。 市场经济条件下，传统社会的价值和规范体系受到直 接冲击并渐趋瓦解，逐渐丧失了其社会调节的权威和功能。 丽新的社会规范、价值观念、行为模武又一时很难为社会成 员所普遍接受，并立即发挥调控作用。这样，社会转型期自 然会出现某种失控甚至无序状态。人们无所依从、漫无目 标，产生了信仰危机、道德危机，从而导致大规模离轨行为 的发生。因此，尽快有效地恢复社会控制能力，促使行政管 理系统在这种局面下不得不加强自我变革，适应社会需求。 2 、外部原因 历史唯物主义认为，作为政治重要组成部分的行政管 理属于上层建筑。它由社会的经济基础决定并服务于这个 基础。经济增k 足现代化进程的t i - 心内容，离开经济f 内发 展，其他的社会变化，如工业化、城市化、教育的普及、通讯 的便捷、入口的大规模流动等无从谈起。从这个意义上说， 经济发展是瓦解旧的传统社会，缔造新的现代社会的根本 性力量。当社会的经济基础发生变化时，作为上层建筑重 要组成部分的行政管理体系，终究会发生相应的变化。 首先，经济现代化不断动摇和瓦解着传统政治形式赖 以建立的基础，为新的管理形式的形成积累因素。经济增 长是推动行政系统走向现代化的最为有力的催化剂。传统 的行政方式无法满足新的经济生活的要求。这二者之间的 差距随着经济的不断增长而日趋扩大。于是，行政领域内 体制创新的冲动也就孕育而生了。借用西方学者阿尔蒙德 纳说法，“当政i f 休系现存的结构羽1 文化、l 二绎：讲一 pn 勺分 化和世俗化就不能应付新面临的问题或挑战时，发展就会 来临”。在现代化过程中，经济因素的成长要求行政管理更 具效能；要求政府有能力建立和维持与社会变迁相适应的 新的经济和社会秩序；要求政府努力为本国的经济成一l k 创 造更有利的国际条件；要求政府行政权力确保其以法制为 熬硎i 的权威性，以便蜓有效、y ! 允分j i i j l 动l l ；i l 会资源，史 斗 经济增长；要求政府运用行政力量消除内部关卡及地方贸 易壁垒，为商品的自由流通创造条件；要求政府建立和维持 大规模的教育体系，通过政策杠杆促进科学发展，为经济的 进一步起飞提供动力；要求政府集中有麟源发展重要基 础产业，进行基础建设；此外，经济发展还要求政府行政系 统的运作力求规范化，以保证行政力量对经济的干预不致 妨害经济的成长，如此等等。正是这些源自经济发展的内 在要求，成了推动行政管理现代化与变革的决定性因素。 在现时代，维持经济的增长，使社会大众摆脱贫困、走向富 裕，仍是一个行政机关建立其合法性的首要基础。所以，如 果行政管理体系对经济发展提出的挑战缺乏有效的回应， 甚至完全拒绝变革，势必严重危及自身的生存。正如有的 学者所说，“政治的安定性只有在工业化发生以后才开始受 到最大的考验。” 其次，市场经济的发展也为行政管理创造着条件，准备 着基础。主要表现在如下几个方面：一是经济发展逐渐打 破传统的地域和身份界限，加剧社会结构的分化，促成广泛 的社会流动和社会各单位之间的日益相互依赖，这就为统 一的行政管理体系的形成提供了可能。二是经济发展将逐 步提高社会大众的教育和文化水平，这是广泛的行政民主 和民主政治建设的最基本的条件。对此，列宁早就告诫我 们：“文盲是站在政治之外的，不识字就不能有政治”。 而沟通手段的进步和大众传媒的发达，则使广泛的行政民 主在技术上成为珂能。三是经济现代化有助于平等的经济 和社会关系的形成。人们普遍认为，贫穷会加剧不平等，而 经济的发展则有助于社会绝大部分成员在收入和地位方面 更趋平等化。四是经济的发展也为政府管理现代化提供物 质技术基础。物质手段和设施是行政活动的要素之一。经 济发展为行政的运转提供着日趋先进的装备和技术，推动 了行政模式的转变。如新闻出版、广播电视、计算机国际互 联网络等信息传播媒介的发展，交通通讯工具的改进等，对 政治、行政系统运作模式的变革有直接的促进作用。 二、我国行政管理现代化建设 状况的评估与分析 ( 一) 行政管理现代化建设取得的绩效 在经历了从1 8 4 0 年至1 9 4 9 年一个多世纪的艰辛探索 之后，中国的现代化事业随着中华人民共和国的建立进入 了一个新的阶段。人民民主专政的建立，为经济的发展和 社会生活的整体进步奠定了基础。经济的发展和社会的进 步，不仅标志着中国社会由传统走向现代化的发展尺度，而 且为我国行政管理的现代化提供了坚实的基础。我国的现 代行政管理是。 j 国传统行政、近代行政的变革和延续。封 建专制政治垮台，标志着行政管理步入现代化的轨道。我 国在社会主义现代化建设中，立足于经济落后的现实，把现 代化的重点放在工业、农业、科技和国防四个方面。随着社 会主义现代化实践的逐步深入，对社会主义现代化内容的 认识也逐步趋于深刻。十一届三中全会后，叶剑英同志在 庆祝中华人民共和国成立三十周年大会上，对新时期实现 四个现代化的总任务作了进一步的说明。他提出：“我们所 说的四个现代化，是实现现代化的主要方面，并不是说现代 化事业只以这四个方面为限”，改革和完善社会主义经济 制度、改革和完善社会主义政治制度、建立高度的社会主义 精神文明都是社会主义现代化的重要目标，也是实现现代 化的必要条件。1 9 8 0 年8 月邓小平在中央政治局扩大会议 上所作的党和国家领导制度的改革的长篇讲话中，不仅 提出了改革党和国家领导制度的重大任务，而且还就我国 政府中存在的问题发表了许多重要的意见，指出“从党和国 家的领导制度、干部制度来说，主要弊端就是官僚主义、权 力过分集中现象、家长制现象、领导职务终身制现象和形形 色色的特权现象。”固这些弊端“妨碍甚至严重脱离广大群 众。”1 9 8 6 年9 月，党的十二届中央委员会第六次全体会议 通过的中共中央关于社会主义精神文明指导方针的决议 指出，“我国社会主义现代化建设的总体布局是：以经济建 设为中心，坚定不移地进行经济体制改革，坚定不移地进行 政治体制改革，坚定不移地加强精牵l 文i 州建设，并且使儿个 方面互相配合，互相促进”。o 这个纲领性文件，对社会主义 现代化建设产生了深远的影响。现代化不仅包括经济现代 化，而且也包括行政管理现代化。改革开放以来，特别是 1 9 9 3 年以来全国范围的行政体制改革，加速了我国行政管 理现代化的进程，并取得了初步成效，具体表现如下： 一是行政机构改革全面展开，机构精减逐步到位。如 改革后的国务院部委设置为2 9 个，直属机构和办事机构精 简为1 7 个。国务院的部委和直属机构、办事机构共4 6 个， 比原来的8 6 个减少了4 0 个。各省、市、县、乡的机构改革 也正在紧锣密鼓地进行。 二是行政职能发生重大转变，职能设置趋于科学、合 理。通过改革，政府的行政职能结构发生了很大变化，重点 是加强宏观，强化社会管理职能；一部分专业经济部门逐步 转变为行业管业机构l ! l i 经j 卉。，：小；政个f 、j m 状况f l j 到一r 一定改善，通过落实企业法，理顺产权关系，实行政企分 开，落实企业的自主权，使企业逐步成为自主经营、自负盈 亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体。 三是人事制度全面改革，公务员制度稳步推行。各地 正在进行过渡培训，实现人员分流，公务员制度的各单项法 规已逐步实施。例如，公开考试，择优录用，仅1 9 9 6 年全国 2 9 个省( 市) ，公开招录副处级以上公务员达3 4 0 0 余人。 四是行政法制和 行政监督机制不断健全和完善，反腐 倡廉取得较大成效。行政立法的步伐加快，行政诉讼法、 行政复议法、( g - 政处罚法、国家赔偿法等法律已成为 许多公民、社会团体用来保护自身合法权益的武器，越来越 多的人敢于走上“民告官”的法庭；行政机关和行政人员的 依法行政意识正在加强。另外，在行政监督方面，还出台了 领导干部收入申报制度以及“三不准”、“五不准”等纪律规 定，党和国家对惩治腐败给予了高度的重视，加大了惩治腐 败分子的力度，因而赢得了广大民众的拥护和信任。 五是行政机关办事作风明显改善，行政效率不断提高。 由于机构精减了，职能明确了，人事制度改革后有了激励机 制，因而行政机关的作风大有改观，行政效率有所提高。 ( 二) 行政管理现代化建设过程中存在的问题 虽然我国在行政管理现代化建设进程中取得了令人瞩 目的成就，但我们必须清醒地看到，我国行政管理现代化建 设过程中也还存在许多迫切需要解决的问题。其主要问题 表现在以下几个方面： 1 、行政管理体制不科学 1 1 ：1 于j i l i 围k ) j j ! 炙行i 讶肢集i 的汁划经济，行政管理机 构是按产品、专业设置的。这种管理机构的特点：一是由上 面下的多层次机构；二是机构以上下纵向联系为主；三是上 下机构相对口，形成底大顶尖的金字塔形状。这种组织机 构不能适应社会主义市场经济发展的要求。 金字塔的架构，总是要求上下一致对口。在一些人看 来，一个机构在该地区的需要程度如何，机构自身规模效益 是否合理，这些都不是机构设置的决定因素，而决定该机构 设置的最主要原因是上下对口，以便能使部门事务得以上 通下达。这样，行政机构中不少行政性、事业性机构就成了 “上有下有，人有我有”，“机构不怕低效，但都不能没有”，重 复、分散、浪费、低效成了许多机构的弊病。这种“小而全、 大而全”在机构设置上的弊端，至今仍是导致机构臃肿、交 叉重叠、办事扯皮、效率低下，以致产生官僚主义的一个重 要原因。如广东是改革开放走在前沿的地区之一，那种由 于机构重叠而导致办事难的现象仍十分严重。据南方日 报报道，由于机构互相重叠、办事环节太多，一个项目要经 过许多部门审批。广东英德水泥厂1 9 9 2 年申报的技改项 目，直到1 9 9 4 年才批准动工，历时2 年，各级有关部门共盖 了1 0 0 多个公章，办理申报手续往返等开支用去3 0 0 多万 元。像这样的典型事例绝非个别，可见刚性过强是目前机 构设置的一大弊端。 我国建国以来曾多次进行机构精简和改革，都出现了 “精简膨胀再精简再膨胀”的循环怪圈。造成 这种现象的原因很多，其中一个重要原凶是组织结构弊端 的影响。金字塔式的组织形式几乎被视为政府行政体制唯 一的组织形式。这种稳定性、机械式的组织形式有其优点， 同时也具有一定的缺点，比如对外界环境的适应能力较差， 缺乏有机的联系- 9 协调；缺乏横向的联系等。特别是在当 今社会，行政管理环境瞬息万变，行政管理的社会事务十分 庞杂，跨行业、跨区域、跨国家的联系与协作增强，社会参与 扩大，社会结构开放，信息技术的广泛应用等，使金字塔式 的组织结构的生存基础发生动摇。 2 、行政管理职能设置不合理 行政管理的职能设置是对一个政府在社会中( 或某个 一2 3 系统中) 的定位。也就是确定一个机构对外的功能和对社 会的贡献。从系统论的观点来说，是一个系统对其它系统 的作用和关系问题。因此，对一个机构职能的确定必须是 从对外作用上去考虑。然而，由于组织有对内和对外两种 职能，领导者在确定该组织职能时，不能不受本位利益的驱 动，甚至会不自觉地接受对内职能的影响，从机构自身需要 去规范组织功能。这就会造成机构职能配置上的不合理。 比如一些行政性组织机构，对社会和基层组织、企业组织， 会有管理和服务两方面的职能，而如果从机构自身需要考 虑过多，在规范该机构职能时就必然强化管理，弱化服务， 具体体现在“卡管”多、“引导”少。，山于我们受l f = 期汁划体 制的影响，更会加重这种“卡”重于“引”，甚至认为发挥“卡 管”是坚持原则，引导服务是“送个人情”。这样一来，对机 构职能的种种规定必然是“方便自己、卡管别人”。这是造 成目前不少机关那种“门难进，脸难看，话难听，事难办”的 重要原因。这种倾向与行政管理现代化对行政职能的要求 是背道而驰的。这种以行政机构自身的需要去规范职能， 必然造成对微观经济活动的过多二r 坝，使政府职能的转变 幽难皿巫。， 另外，我国目前正处在由计划经济体制向社会主义市 场经济体制过渡的时期。在这个时期，由于受模糊的所谓 “市场化”时尚影响，行政机构一方面“下海”办企业，大搞 “创收”，以此“弥补”财政供应不足，把办企业创收实际列入 其职能；另一方面搬用企业机构的一般性利益原则，把行政 机构中的一些职能与其机构自身利益挂钩，办事对本机构 有经济收入的，可以留成或自行支配( 如手续费、罚款、税款 等等) 。这样，办事收入大，机构成员福利报酬就好，水涨船 高，并在机构、部门、行业之间相互攀比。对此一些人还认 为这是“按劳分配”，可以提高工作人员的积极性，甚至美其 名为改革的措施。上述两种情况目前相当普遍，屡禁不止。 其危害：一是傍移了行政机构权力，有经济收入的事争着 管，正惜的管理服务则马虎应付，斗u 亚扯艾，产生严坦的官 僚主义。二是造成了目前群众最憎恶的“乱收费”现象，一 些职能部门将职权转变为行业特权和垄断性经营，经过一 道程序就“雁过拔毛”，增加企业和群众负担。三是这些机 构运用手中垄断性的权力干预市场的运作，使权力与金钱 的交易合法化，严重阻碍了行政管理现代化的进程和社会 的发展，成了滋生剩一利t 腐败卿葛f 的湍眯。 3 、行政管理法制观念淡薄 我国是一个富于人治传统的发展中国家，中国几千年 的文明史，都毫无例外地打上“人治”的烙印。今天，人治的 绝对统治已成为历史，但其残余仍存在于我国行政管理活 动中，植根于人们的观念和思想深处。尽管人们在理性思 维和理性行为中深知“人治”的弊害，积极支持和推进依法 行政和法治化管理，但在非理性意识和行为中又大都自觉 不自觉地接受和容忍人治措施和人治行为，设法摆脱法治 系统的束缚。这种重“人治”、轻法治的观念，对行政管理有 重要的影响和作用。首先，人治观念在儒家文化的滋润下 深受王权思想和权威观念的影响，极力摊崇高度中央柴权 和“朕即国家”的极端个人集权制，表现为集权的特点。集 权一方面使中国逐步形成了以权力至上和官本位为基础的 权力一统结构，并且在政治权力高度集中的同时，社会经济 诸方面的其它权力也以此为中心；另一方面给政府打下“集 权”的烙印，进而衍生出家长制、独断专行等行为，在管理过 程中表现为不民主。其次，中国传统政治文化以“性善论” 为哲学基础，提倡好人政府主义，反对权力制约，它要求人 们普遍服从于具有某种权力的人，而权力的代表者却可以 超越普遍的社会规范，因此，这种政治文化又具有浓厚的 “人治”色彩。再次，中国传统社会是一个人伦社会。在人 伦社会的儒化下，中国传统政治文化具有极强的伦理化取 向。伦理政治文化非常注重德治、礼治，它一方面体现人治 思想，另一方面表明中国传统政治文化的影响，中国传统社 会的政府管理也包含了一些合理因素，但总的说来，它是不 讲效率的。这种传统的封建主义政治文化在人们深层意识 中形成定势，它们不是几次大的政治动员所能消除的。因 此，那些残存于人们头脑中封建传统观念和旧的行政管理 模式必定或多或少地对我国的行政管理产生消极影响，如 当前我国各级政府，特别是县( 市) 以下政府管理大量存在 的“一言堂”，“个人决策”就是对家长制的认同；无法可依、 有法不依、执法不严的行为在很大程度上则是重“人治”轻 “法制”传统带来的恶果。 4 、行政管理方法陈旧 由于我国受几千年封建社会意识、习惯和小生产的影 响，由于科学文化教育落后，致使有些领导行政管理方法陈 l f ，在决策过程r j 仍是“屎i f 1 腑岱，会r 拍t 胸脯，钳了拍屁 股”，决策工作中存在着主观主义、独断专断的作风。究其 原因：一是决策者“家长制”作风严重，决策民主化程度低， 习惯个人说了算，听不得反对意见。二是决策程序不合理， 决策不是建立在完整的信息和专家咨询的基础上，往往采 用单方案决策，或事先有倾向性的多方案论证。三是缺乏 决策监督机制。现实生活中有这样的怪现象，一个贪污几 千元公款的干部去坐牢，而一个决策失误造成几千万，甚至 上亿元损失的领导，却可以当他的太平官。由于缺乏科学 合理的行政管理方法，行政效率低下的现象较为普遍。 5 、行政管理手段落后 管理手段是实现管理目标的工具。目前，我国的行政 管理手段比较落后，特别是县以下的政府部门，缺乏以计算 机为代表的自动化工具，有的即使有计算机也只能作一些 简单的公文录入、打印等。不具有能及时收集、整理、传输、 编辑、存贮、检索、发送有关信息的计算机信息网络系统，大 多是原始手工式操作，造成了管理的低质量、高成本。 6 、行政管理人员素质较低 管理就是对人的管理，丽管理者自身就有一个素质问 题，管理人员的素质是行政管理必备的根基。目前，我国行 政管理人员素质较低是个普遍性的问题。其具体表现为： 第一，政治素质较低。虽然多数人坚持党的路线方针政策， 立场坚定，但是不少人辨别是非能力较差；组织纪律性不 强，缺乏全局观念，有些人公仆意识淡薄，不能乐于奉献。 第二，文化素质较低。目前，行政工作人员中，大多数有大 中专学历，少部分是军队转业干部和各种途径进入行政机 关的人员，这些人总体上学历层次不高，专业技术水平较 低。据中国人才杂志提供的资料显示，1 9 9 0 年专业人员 中接受高等教育的人数比例为2 i 8 ，接受高中教育的比 例为4 9 4 7 ，尚有2 8 7 3 的人为初中及其以下文化水 平；管理人员中接受高等教育的人数比例为1 9 6 4 ，有 4 6 4 6 的人为初中及以下文化水平。这些管理人员中，仍 有不少人缺乏现代管理的知识和与工作相关的专业技能， 又不十分重视专业知识和经济理论、行政管理知识的学习， 少数人还整天泡在酒店舞厅，实际工作中的决策应变能力、 组织能力、开拓创新能力、指挥协调能力、分析思考能力极 弱。第三，创新意识不强。有些行政人员，在工作l 卜“不求 有功，但求无过”，得过且过，不思进取，墨守陈规，不能创造 性地完成自己的工作。 上述在行政管理上存在的种种弊端，与行政管理现代 化的要求相差甚远，应引起我们足够的重视。 三、改善和加强我国行政管理现代化 建设的思路与对策 ( 一) 改善和加强我国行政管理现代化建设的总体思路 我国转型时期行政管理现代化建设进程起始于十一届 三中全会，尤其是1 9 9 8 年初全国人大九届一次全会通过的 关于国务院机构改革方案实施以来，其取向已经比较明确， 其进程正在加速，正在朝着“办事高效、运转协调、行为规 范”的有中国特色的行政管理体制迈进。 因此，改善和加强我国行政管理现代化建设的总体思 路是：以邓小平建设有中国特色社会主义理论和党的十五 大精神为指针，以社会主义市场经济体制为依托，以建立 “办事高效、运转协调、行为规范”的有中国特色的行政管理 体系为目标，循序渐进、有条不紊地推进行政管理现代化的 ：进程。 ( 二) 改善和加强行政管理现代化建设的具体对策 1 、改革行政管理体制 彻底打破按产品、专业设置管理机构的陋习，打破金字 塔式的行政架构，建立起适应市场经济的行政管理体制。 社会主义市场经济的培育和发展，要求妥善处理好集权和 分权的关系，其关系表现为行政系统权力分配“度”的问题。 传统行政管理，权力的重心偏向中央、上级，即中央集权制 占主流。实现行政管理现代化，必须改变权力过份集中的 局面，改变地方政府的依附性、从属性、被动性，增强其独立 性、自主性。，中央与地方要适度分权，权力不宜过份集中。， 当前，首先做到“权力要下放，解决中央和地方的关系，同时 地方各级也都有一个下放权力问题”，使地方和基层充分 行使其自主权。其次，结合社会主义市场经济体制发展的 要求与进程，从制度上全面理顺、明确中央与地方、地方与 地方的权限，明确哪些权力归中央专有，哪些归地方专有， 哪些归中央和地方共同行使，明确其范围，规定其行使方 式；地方与地方之间也是如此。再次，要按照政府管理的科 学规律，明确领导、指导、双币锋j 哩、垂商领导、归1 1 锵- 坪、代 管等权力关系确定的范围、条件、权限及权力行使方式等， 使权力运作有可操作的标准。最后对特殊权力的处理也应 进行战略构想。出于经济、政治、社会发展等各方面的考 虑，中央政府对特殊的地方、特殊的事项赋予特殊的管理权 限，这种特殊权力是国家发展战略的需要，可不受行政隶属 关系限制( 副省级市或县的某些特殊权力可等于或大于省 的权力) 。如经济特区，应该享有哪些特殊的经济管理权； 作为计划单列市，又应享有哪些权力；作为副省级市，其特 殊又应如何等等，都应从法律法规上予以明确，从国家发展 宏观角度进行战略规划，不能随上级部门或个别领导人的 主观意志的改变而改变。唯有从以上几个方面对权力进行 规范，并通过立法加以确定，才有利于调动t p 央和地方两级 的积极性。 2 、重构行政管理职能 当前，为适应建设社会主义市场经济对行政职能的要 求，针对行政职能体系上存在的政企不分、职能庞杂等弊 端