我国食品安全监管现状及对策.docx

郑小霞（西南科技大学法学院，四川 绵阳 621000）摘 要2009 年 6 月 1 日颁布实施的中华人民共和国食品安全法，进一步完善了食品安全监管体制，厘清了监管机 构的职能职责，健全了食品安全监管法律及相关制度，是我国 在探索符合本国国情食品安全监管模式基础上的又一重大进步。本文结合国内监管现状和当前“大部制”机构改革实际，提出研究对策，以期能为改善我国食品安全形势，切实保障人民 群众生命、健康和安全作出积极贡献和有益探索。关键词食品安全；法律制度；监管体制；改革首先，现行监管体制仍属于“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式。在这种前提下，食品安全委员会仅限于协调的 软性机构，不具备垂直管理的职能，是否能够真正对其他监管 部门起到组织、惩治、监督的作用尚待验证；其次，食品安全监 管的大量工作在基层，只有基层食品安全监管部门在面对食品 生产、加工、流通、消费等不同具体环节和接触大量市场主体。 食品安全委员会在宏观方面对各主管部门的职权进行协调，其 作用很难立即到达基层执法部门，而基层部门的冲突才真正关 系到食品的即时安全；再次，食品安全委员会与卫生行政部门 职责界定比较模糊。食品安全法设立食品安全委员会，承担 协调、指导食品安全监管工作的职责，同时又规定“国务院卫生 行政部门承担食品安全综合协调职责”，两者的职责区别不明 确。国务院卫生行政部门作为与其他监管部门同级别的行政机 构，要综合协调多个部委工作，这以往食品药品监管部门所具 有的综合协调职能相类似，很难达到预期效果。（2）监管部门权责不清，导致监管盲区和空白 一方面，食品安全法分配食品监管权的思路是把食品从田头到餐桌按环节分成种植养殖、生产加工、市场流通、和餐饮 消费四个环节，把整个食品环节的食品安全监管权分配到每一段的监管主体上，从而形成无缝监管体制。上述食品安全的监 管模式看似合理，前后衔接，实现了从农田到餐桌的全程监管， 但仔细分析一下，问题颇多。事实上，食品从种植、养殖活动中获得的初级农产品，经过加工、流通、销售到消费者的口中，要经过一个非常复杂和漫长的过程，其间存在诸多环节，难以用 某种模式或几种模式进行框定，且随着经济和社会的发展，新 的食品技术和方法、新的食品产业不断出现，用现有的食品生 产经营框架中的“段”难以将其进行定义和分类，这就使得监管 部门无法根据自己的职责分工将其归入监管范围内，从而导致 了监管空白和盲区。可以看出，分段监管忽略了各环节的自然 关系，以静态的眼光割裂食品链，是造成监管部门职责不清和 混乱和导致食品安全监管出现盲区和空白的主要原因。如，大 量以“前店后厂”形式存在的“面包房”、“卤食店”到底该界定为 流通环节的监管还是消费环节的监管？另一方面，由于各监管部门利益存在趋利避害行为，容易 造成监管部门缺位、越位。政府部门作为行政主体，常常以独立 的经济主体的身份出现。在部门利益的驱动下，有些行政机关 在有利益可图时就抢着作为，反之，在无利可图的领域，则都避 让不作为。食品安全监管领域也是如此，在有利益的环节，各个 监管部门都会从自己部门利益出发争抢监管权，争抢行政资 源，从而导致各部门之间的职责不明晰，出现重复监管和监管 盲区并存的现状。近两年来，食品安全事件层出不穷，我国现行的食品安全 管理体制越发不能适应市场经济发展的需要。与近几年国际上食品安全监管改革和调整趋势相比，我国的食品安全监管仍然食品是人类生存和发展的基础，食品安全关系着每一个人的健康和生命，食品安全问题已成为关系民生的重大社会问 题。当前，中华人民共和国食品安全法（以下简称食品安全 法）明确了我国以分段监管为主，品种监管为辅的食品安全监 管体系。食品安全法实施以来，我国的食品安全监管状况得 到了明显的改善，但近期出现的“毒奶粉重出江湖案”、海南“毒 豇豆”和“地沟油”等食品安全事件让我们看到，我国的食品安 全监管体制仍然存在诸多弊端，事后监管和监管盲区等情况依 然存在，食品安全形势不容乐观。一、我国食品安全监管现状（一）监管现状 根据食品安全法的规定，我国食品安全监管体制采取多部门分段监管的模式。食品安全法第四条规定：国务院设立 食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政 部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食 品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认 定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务 院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照 本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服 务活动实施监督管理。农业行政部门负责初级农产品的监管。2008 年第十一届全国人大一次会议通过了国务院机构改 革方案，正式拉开了大部制改革的序幕。此次大部制改革，是以 往五轮政府机构改革的继续和深化，它围绕转变政府职能和理 顺职责关系，在合理配置职能、优化组织结构方面迈出了重要步 伐。食品安全法的实施和这次的大部制机构改革是相配套实 施的，两者对我国的食品安全监管体制做了进一步的改革和调 整。至此，形成了以相关的法律法规为基础，相关部门统筹协调 “分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全监管模式。（二）监管存在的问题及成因 尽管食品安全法在以往食品卫生法的基础上有了很大的进步和发展，但由于影响食品安全和食品安全监管的因素 过于繁多和复杂，从根本上改善我国食品安全状况是一项长期 而艰巨的任务，我国食品安全监管依然困难重重。1.监管体制不顺（1）有关部门的职责界定不清存在监管力量过于分散，职责交叉，职责不清等问题。2.法律法规配套不完善 当前，由于食品安全法的配套法规和部门规章滞后问题比较突出，食品安全监管出现了新的问题，因为没有相关监管和 处罚标准及依据而导致的监管空白和盲区现象普遍。比如，对餐饮环节从业人员健康体检和健康证的办理以及对餐具卫生标准 不合格的管理缺乏相应的监管措施及规定。按照食品安全法 的规定，将生产、流通和消费分几个环节由几个部门进行监管。 但对于在基层和农村，像“面包房”和“卤食店”这样以“前店后厂”形式大量存在的小作坊，到底应当作为哪一个环节由哪一个部门进行监管，仍没有相关依据进行界定。而在行政法规和规章 方面，对保健食品的监管、食品生产许可等方面的配套法规规章 至今没有出台，食品安全法有关食品标签等方面的规定，因为 配套的操作性规范不尽完备，实践中难以执行，既给生产经营企 业带来不便，同时也造成了一定程度的执法混乱。二、对策及建议（一）完善现行食品安全监管体制1.明确食品安全委员会为刚性行政主体 议事协调机构是授权行政主体只有在法律授权的情况下才享有行政职权。目前，各地建立的食品安全委员会都只是一 个软性的临时议事协调机构，不享有法律规定的行政职权，因此实践中协调的效果并不会太好。卫生部门的“三定方案”将卫生部作为食品安全的协调机构，但由于卫生部与其他监管部门 级别相同，实践中协调的效果并不容乐观。从国外的监管先进 经验来看，要让现行监管体制发挥最大功效，确保食品安全，关 键需要完善食品安全委员会的职责职能，而完善食品安全委员 会首先应当明确其为一个刚性的行政主体。首先，明确食品安全委员会的职责。把食品安全委员会确 定为一个享有管理行政职权的行政主体，在食品安全法实施 细则中必须明确规定食品安全委员会的职权范围。作为最高的 统一协调机构在整体上对全国食品安全工作进行全程监管，虽 不具体参与食品监管工作，但是在宏观上对具体执行的监管机 构进行培训和指导，对一旦发生的部门间冲突或出现监管摩擦 或区域间出现监管矛盾时给予协调等。应赋予食品安全委员会 直接监督管理各监管部门的职能，对于监管部门没有履行的监 管职能，食品安全委员会可以直接下达行政命令要求予以履 行，彻底改变目前各地食品安全委员会无具体实权的局面。其次，提高食品安全委员会的地位。食品安全委员会作为 一个高层次的协调机构，其地位必须是独立的，必须是拥有实 权的常设机构，受国务院总理的直接领导，级别上应略高于其 他监管部门。地位上的独立性和中立性使协调机构不会受到单 个部门利益的控制，更能公平地开展食品安全监管工作。通过 加强食品安全委员会协调的权威性，带动部门之间的协调与合 作，以提高监管效能，减少监管空白和盲区。2.建立自上而下、统一高效的食品安全监管体制 从国际经验来看,建立集中统一的监管体制和加强食品安全管理各部门之间的协调是食品安全管理体制改革的方向。从 美国、日本等发达国家的监管经验来看，都建立了高度协调的 监管机制,成立了权威的食品安全协调机构(美国成立总统食品安全委员会,日本成立食品安全委员会)。该机构统一协调食品安全的各项工作，如，政策和标准制定,部门协调等,但不负责具体的监管职责。结合我国国情,借鉴国外的经验,现阶段,我国应该建立一种权威协调和职能集中相结合的模式。表现为：(1)职 能集中。将食品安全的监管职能和行业管理职能分开,并将分 散的监管职能集中在两个主要部门,解决职能过于分散和监管 职能边缘化的问题。其中,初级农产品全过程的食品安全由农 业部门监管,其余食品的生产、流通、消费安全集中由一个专门 部门监管；(2)成立权威协调机构。在各级政府成立一个权威的 协调机构,赋予权威的协调手段,如食品安全检测、风险分析、信 息发布等, 负责协调几个部门的监管职能和行动, 避免资源浪 费,解决监管效率低下问题；(3)统一中央与地方的监管模式,构 建上下统一的监管体制,理顺中央与地方的关系。（二）建立健全食品安全监管法律体系1.健全部门规章 为了全面贯彻落实食品安全法，卫生、农业、质检、工商、食品药品等食品安全监管部门，应尽快完善和健全与食品安 全法配套的部门规章。如，为了更好地履行质检部门的职责， 加强食品安全风险信息管理工作，及时、有效应对和处理食品 安全问题和事件，质检总局应抓紧开发建立食品安全风险信息管理系统；其次，在清理现行部门规章的基础上，质检总局应加紧完善和建立科学合理的食品安全监管要求，包括修订现有的 针对肉、水产品等敏感食品的管理要求，制定进出口食品检验 检疫监督管理办法等；最后，应加紧制定对保健食品的监管政 策和措施。当前，食品安全法和实施条例均未对保健食品 的监管作出明确和具体的规定，而群众的呼声最为迫切。2.完善各项具体监管制度食品安全法的实施和机构改革所确定的监管体制，要求 各食品安全监管部门加紧完善相应环节的监管制度。如，质检总局应坚持和完善“分类管理、层级负责、预防为主、全程监督” 的食品安全监管思路，改革和完善生产许可、风险监测、风险预 警、监督抽查、问题食品召回以及质量追溯、巡查、回访、年审、 黑名单等项监管制度，加强对食品生产企业加工过程的管理，切实提升监管水平和有效性。继续严格按照“一个模式、十项制度”，切实加强出口食品的源头监管、加工监管、产品监管和诚 信建设，并严把进口食品质量安全关。工商总局应建立健全流 通环节食品安全监管“八项制度”，即食品市场主体准入制度， 严格规范食品许可或登记注册行为；食品市场质量准入制度， 严格监督食品经营者切实把好食品质量关；食品市场巡查监管 制度，严格规范食品经营者的经营行为；流通环节食品抽样检 验工作制度，严格食品质量监管；食品市场 分类监管制度，严 格食品市场日常规范管理；食品安全预警和应急制度，严格防 范和处置食品安全突发问题；食品安全广告管理制度，严格规 范和监管食品广告行为；食品安全监管部门协作制度，严格履 行和落实与相关部门的协调配合职责。（三）探索食品安全长效监管机制 当前，我国的食品安全“事后”监管的特点依然十分突出，为了让“无缝衔接”食品安全监管机制发挥其最大功用，真正确 保人民群众饮食安全，笔者有如下建议。1.进一步完善综合协调监管机制 首先，按照食品安全法的规定，充分发挥国务院食品安全委员会的积极作用，建立起一个科学有效的统一协作平台，加强各监管部门之间的信息沟通和密切配合，进一步明确各自职责79分工，依法履行职权，承担责任；其次，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制，充分利用现代科学技术手段，建立电子网络 监管平台，将各监管对象的生产经营及其管理情况纳入网络监 管系统，提高监管的针对性和有效性，降低监管成本，提高监管 效率，需要进行深入细致的研究和广泛扎实的实践。再次，食品 安全法赋予食品安全综合协调部门公布食品安全信息等职责， 综合协调部门可以充分利用信用信息的力量，建立科学的工作 机制，解决食品安全保障体系中运行动力的问题。2.强化行政执法协作和刑事司法衔接机制 首先，加强与相关职能部门的配合协作。对食品安全监管中发现违法行为属于其他部门管辖的，及时书面移交相关部 门；对申诉举报处理工作中发现应由其他部门处理的，及时转 交有权处理的部门，相关移交、转交材料要存档备核；积极配合有关部门依法履行食品安全监管职责，对共同负责的领域适时开展联合执法检查。其次，实现行政执法与刑事执法工作相衔 接。行政执法机关与刑事司法机关担负着打击违法犯罪的共同 责任，实现行政执法与刑事执法工作相衔接，有利于充分发挥 行政执法与刑事司法的互补优势和资源共享，整合执法资源， 强化法律监督。再次，加强同公检法机关的工作联系。畅通信息 沟通渠道，建立案件移送、查询监督、证据保全、案件审查处理、 立案监督、疑难复杂案件咨询介入、职务犯罪线索移送审查、案 件移送报表备案等管理机制，完善工作协调、信息通报、联席会 议等制度，加大打击食品安全领域违法犯罪的力度，提高综合 治理能力。（四）食品安全监管体制的有益探索 我国的食品安全监管体制从计划经济时代以来，就是多部门、多级别监管的统一模式。尽管食品安全法对整个食品安 全领域进行了法律上的统一规定，并对我国食品安全监管体制 和法律制度作了很大改善，但我国的食品安全领域情况复杂、 问题繁多，法律的规定很难面面俱到，现行的体制仍然存在监管部门职责的分散与冲突局面。“他山之石，可以攻玉”。我国的食品安全的监管模式，应当立足于我国国情，在充分学习和借 鉴世界发达国家的食品安全监管经验的基础上，不断进行探索 和创新。设想如下：模式一：在结合我国实际国情基础上，可以在现有的执法 资源基础上进行整合，成立一个专职的食品安全监管机构；或 在现有部门框架下，将食品安全监管职能赋予某一个专门部 门，并对其他部门的相关执法资源进行调配以充实和完善其执 法能力，使之能胜任食品监管的重任，从而形成以一个监管部 门为主、其他部门协同配合的统一协调的监管体系。针对我国 食品监管中生产经营主体形式繁多、大小不同，尤其中小型企 业较多、生产经营活动复杂的特点，可在专职监管部门内部进 行分工，根据不同的食品生产经营的特点设立分属机构，并尽 可能实现由中央或至少由省级直接设立分支机构进行垂直管 理，以防止地方保护主义对食品安全监管的干扰。同时，继续强 调地方各级政府的食品安全责任，保留其对具有当地特色的以 及仅限于本地区范围内的食品生产经营活动的监管权，充分发 挥地方政府在当地的综合协调和管理优势，从而形成条块结合 的符合中国特色的食品监管体系。模式二：在现有监管模式的基础上，将分段监管模式改为 原料供应、生产经营和消费三大环节，由农业部门牵头负责种 植、养殖、捕捞等食品原料环节的监管，由专门的食品监督部门 负责食品生产加工经营环节的监管，由卫生部门负责消费环节 的监管，其他部门从各自职责出发，做好相应的配合监管工作。 逐步实现以分段监管为主, 品种监管为辅的相对集中化、专业 化、成体系的监管模式。作者简介郑小霞，西南科技大学法学院硕士研究生，研究方向：经济法 。!上接第 77 页三是违法行为必须是国家机关工作人员违法行使职权的具体行为； 四是违法行为与损害事实之间有因果关系。 国家赔偿案件实行举证责任倒置，但被申请人不能否定申请人主张的损害事实，在被申请人不能提供证据或提供的证据 申请人不服，不免除申请人的