英国消防与环保应急联动机制对我国的启示论文.pdf

7 4 l海外 英国消防与环保应急联动机制 对我国的启示 英国邦斯菲尔德油库火灾扑救显示了英国消防与环保部门在突发环境事 件信息通报、装备配备、预案编制、现场协同、教育培训等方面的成熟 经验 ，为 当前我国消 防与环保的应急联动机制建设提供 了借鉴 。 文 何宁 魏捍东 2 0 0 5 年 1 2 月 1 1 日凌晨，位于英 国伦敦北部 的邦斯菲尔德油库 因油罐 溢油发生爆炸火灾 。油罐爆炸导致半 径 2 千米范围内的建筑不 同程度受损， 其剧 烈程 度相 当 于里 氏2 4 级地 震。 爆炸引起 的火灾持续燃烧了6 0 多个小 时，烧毁 了2 0 余座大型油罐 ( 当时油 库 中各类油 品储量为 3 5 0 0 万升 ) ，当 地消防部门出动了 1 8 0 名消防员、2 6 辆消防车参加救援 ，消耗了7 8 万升泡 沫 和6 8 0 0 万升水 。此 次事故造 成 6 0 余人受伤 ，2 0 0 0 余 人被迫紧急疏散， 直接经济损 失达 2 5 亿英镑 ( 相 当于 2 5 亿元人民币) 。 虽然邦斯菲尔德油库火灾损失惨 重 ，但 当地消防和环保部门在火灾扑 救 中的做法尤其值得学习。英国消防 部 门在扑救这次油罐火灾中，充分考 虑 了对环境的保护，为了避免过量使 用泡沫灭火剂和冷却用水导致 的 “ 流 淌火 ”和水源污染，果断采取 了 “ 控 制性燃烧 ”的战术，通过切断输油管 来控制火势 ，不仅有效避免 了救援人 员 的伤亡 ，还将事故处置对环境的影 响降至了最低 ； 火灾发生后，英国环 保部 门快速响应 ，及时组织专业技术 人员携带监测仪器对事发地周边环境 进 行 了监测 。考 虑到灭 火过程 中使 用 的泡沫灭火剂可能会对环境产生污 染 ，英 国环保部门重点对饮用水 、土 壤和空气进行 了实时监控 ，对油库及 周边 9 千米范围内地下水开展了水质 检测和评估，为科学处置、保护环境 提供了重要的技术支持。 英 国消 防与环保 部 门的应急协 作 可 以追溯 到2 0 世纪 9 o 年代。为最 大限度地减少灭火救援过程 的环境污 染，1 9 9 4 年英国消防与环保部门签署 了谅解合作备忘录，1 9 9 7 年双方共同 开发 了危 险化学 品事故应急处置与环 境保护课程 。 经过2 o 多年的共同努力， 英国消防和环保部门在突发事件信息 通报 、 装备配备 、 预案编制、 现场协同、 教育培训等方面形成了较为成熟的经 验和做法 ，值得学习和借鉴 。 信息通报 在危险化学品事故发生时，消防 和环保部门之间的信息快速通报至关 重要。按照英国的相关法律规定，消 防部 门要第 一时间 向环保 部 门和污 水处 理部 门通报 事故情 况 ( 英 国环 保 部 门接报 的事 故 信息 有 2 0 以上 是消 防部 门提供的 ) 。这种事故通报 主要来 自消 防指挥 中心 的报告 、事 故 现场 的报 告和公 众提供 的事故信 息 。环保部门接到信息通报后，会根 据事发地现场情况和可能造成 的环境 污染事件 ，为消防部门提供应急处置 的对策和建议 ， 如采取 “ 控制性燃烧 ” 的技战术或 使用环 保高效 的泡沫灭 火 剂等 。 目前，英 国消防指 挥 中心 与环保部 门、污水处 理部 门之 间均 已安装了直拨 电话 。 装备配备 英国环保部 门为每个 消防队的主 战消防车配备 了一套环保装备包 ，内 含吸附垫 、围油栏、密封胶和排水垫 等装备，适用于中小型危 险化学 品泄 漏事故的应急处置，如危险化学 品槽 车泄漏事故 。此外，环保部 门还 为化 工区消防队配备 了自装卸式环保应急 集装箱，包括侦检、堵漏、输转、集 污、洗消等救援模块，适用于大型危 险化学品事故现场的应急处置。环保 装备包和应急集装箱内的装备清单均 由消防和环保部门根据实战需求协商 确定，装备的购置和维护费用均由环 保部门承担。 预案编制 在英 国，一些石油化工等消防安 全重点单位的应急预案 由消防、环保 和企业三方共 同制定 、修订 。企业为 消防和环保部 门提供厂 区基本情况、 重要部位、工艺措施 以及生产和储运 的危险物 品等信息 ； 环保部 门根据企 业提供 的信息评估突发环境事件的危 害性与可能性 ，提出具体的应急处置 对策，并负责编制突发环境应急预案 和城市排水系统应急预案 ； 消防部门 将环保 内容和注意事项纳人到灭火救 援应急预案中，统筹考虑灭火救援的 技战术措施，结合可能发生的事故特 点，提出针对性的处置方案。 现场协同 英 国环保和消防部门之间的现场 协同主要体现在现场技术支持和后方 技术咨询两个层面 。在英 国，每个消 防队都有一名专 门从事危险化学品事 故研究的技术官员，称为 “ h m e p o” ， 即 “ 危险品和环保技术官 员 ”( 我国 宁波、朔州等地 已有类似做 法 ) 。他 们专 门研究 危 险化学 品事故 救援技 术，为现场指挥员提供技术支持 ，并 负责与环保部门进行联系 。一旦发生 可能 造成环 境 污染 的危险化 学 品事 故，消防部门能够在第一时间到达现 场并将事故信息通报给环保部 门，环 保部门的专业技术人员一般能在2 小 时内到达现场。如果事故对环境影响 不大，环保部 门一般不直接参与现场 处置 ，但会提供 2 4 小时不间断的技术 咨询。即使环保部门的专业技术人员 到达现场，也是作为技术专家为消防 指挥员提供辅助决策。 教育培训 英 国环保部门积极为消防部门提 供环保专业技术培训，主动帮助英国消 防学院建设和完善模拟训练设施，并将 环保知识纳入到消防灭火救援培训项 目当中。由英国环保部门出版印刷 的 消防与应急救援环保手册在消防部 门得到了广泛普及， 该手册从应急预案 编制、事故现场中环境保护与应急管 理等多个方面提 出了具体的建议，为 承担灭火救援任务的消防员、管理人员 以及培训人员提供了必要的技术支撑 。 主要成效 英 国每年在消除灾害事故造成的 环境污染方 面投入超过 1 亿 3 千万英 镑 ( 折合人民币约 1 3 亿元) ，而消防 与环保部门的协 同配合能够有效地减 少数亿元的损失 。也正 由于消防和环 保部门的协同配合，环境污染事故数 量逐年递减 ( 相 比减少 了3 4 ) 。 对加强我国消防和环保应急联动机 制建设的思考 公安消防与环境保护同为有效应 对突发环境事件 的重要部 门，在功能 目 标 、指挥主体 、队伍建设 、运行机 制等方面具有优势互补 、相得益彰的 特点，其协调联动具有坚实的实践基 础和现实可行性 。加强消防和环保部 门的应急联动机制建设 ，形成反应迅 速、运转高效 、协调有序的突发环境 事件应急救援力量体系，既是发达国 家多年来的实践经验，也是我 国现阶 段有效整合资源 、节约行政资源、提 升政府应急救援能力 的重要途径，更 是政府履行社会管理和公共服务职能 的必然要求。 近年来，以重庆、沈阳和山西朔 州等地为代表 的消防和环保部 门，在 当地党委、政府的高度重视和统一领 导下 ，因地制宜、开拓创新 ，在突发 环境 事件应 急队伍建设、管理体制 、 指挥机制和保障体系方面进行了大胆 的尝试和实践 ，尤其是山西省朔州市 环保和消防部 门，积极争取事业编制 设立 了专门的应急救援实体机构，将 应急救援大队、环保监察支 队、环境 监 测 站 合署 办 公 ，“ 1 2 3 6 9 ”环保 热 线 与 “ 1 1 9 ”指挥 平台并 网联勤 ，发 生突发环境事件时，同步接警 、同步 出动 、同步处置 ，优势互补，强强联 合 ，为科学应对突发环境事件提供 了 强有力的保 障，也为加强我 国应急管 76 理工作提供 了新 的发展思路和新的合 作模式。 但是 ，在实践和推广 中也发 现， 加强消防与环保应急联动机制建 设， 还存在着许多源头性、瓶颈性和保 障 性问题，亟需在改革中不断创新、在 实践 中不断完善。例如，在法制源头 上，还缺少配套 的法规保障，已有 的 法规贯彻落实不够 ，缺乏应有 的强制 约束力和执行力 ； 在机制运行上 ，受 制于法制和体制，应急联动的各个环 节过多依赖行政命 令而非法规支持， 未能实现机制运行常态化 、规范化 ； 在保 障建设上，应急处置所涉及的技 术、资金和物资还缺乏有效保障。 不断提高我国应对 突发环境事件 的应急处置能力，进一步完善我国环 保和消防应急联动机制，是一个长期 的系统性工作，需要各级政府、全社 会各个部门、 各救援力量 的共 同努力。 借鉴英国消防与环保应急联动实践 中 的有益经验 ，综合分析我国应急管理 工作 的现阶段特征 ，当前 ，消防与环 保 的应急联动机制建设应重点把握 以 下几个方面 ： 第一，坚持政府主导，建立健全 政策法规保障体系。各级人 民政府是 应急管理工作的责任主体，各地环保 和消 防部 门应 切实发挥 参谋 助手作 用 ，积极争取把应 急联动机制建设 、 应急救援 队伍建设置于各级政府的基 础性 、先导性位置 ，抓好统筹规划 ， 搞好顶层设计 ； 要建立健全政府统一 领导下的应急联动协调机制，将各地 现有的行之有效 的工作经验、做法上 升为法律法规，使突发环境事件应急 联动工作进一步法制化 、规范化，提 升其效力和执行力 。同时，着眼于突 发环境事件应急处置法制层 面暴露 的 新情况、新问题 ，进一步规范应急联 动指挥程序 ， 明确应急工作各个环节、 7 6 l海外 各个岗位、各类人员 的职责 ，使应急 处置各个环节都有章可循 。 第二，强化信息共享，构建灵敏、 高效的应急响应体系。消防与环保部 门应建立 日常联席 、定期会商机制， 加强灾情研判、预测预警、应急处置 和案例研究。要共同开展突发环境事 件应急预案制修订工作 ，明确各类灾 害事故预案与突发环境事件应急预案 之间的衔接和关联，要对灭火救援可 能产生的环境影响有充分的应对措施 和解决途径。有条件的地方可借鉴山 西 朔州 “ 1 2 3 6 9 ”环保 热线 和 “ 1 1 9 ” 消防通信指挥平 台科学并网、有效整 合 的做法 ，充分发挥各地消 防通信指 挥 系统体 系完整、响应高效 的优势 ， 积极推动政府 以此建立政府综合应急 救援指挥平台，整合各相关部门的灾 情研判、预测预警、应急力量、物资 储备等信息资源，实现互联互通、信 息共享，逐步形成反应灵敏、运转高 效的应急响应体系。 第三，立足实战需要，不断完善 联勤联训联合演练机制 。要充分发挥 环保部门科研、技术和人才等方面的 优势 ，定期为消防部队开展突发环境 事件应急处置技术培训 。消防部队要 将突发环境事件处置知识和专业技能 纳入到训练 内容中，在 日常训练中不 断强化消防官兵的环境保护意识 ，合 理 控制 事故处 置过程 中产生 的灭火 剂 、洗消剂对环境 的影 响。环保和消 防部门要切实掌握本地重大危险源、 环境风险源和污染源的底数，针对可 能发生的突发环境事件，定期开展突 发环境事件应急救援联合演练，通过 演练检验应急预案的实战效果、指挥 员的决策能力、多部门之间的协同配 合水平、各应急力量的应对水平 、技 术装备和特需物资的储备保障能力。 第 四，坚持科学施救 ，切实提高 消防与环保部门应建立日常联席 、定期会商机制 突发环境事件应 急处置水平。在突发 事件处置中，消防部门要坚持 “ 救人 第一、科学施救 ”的原则，发挥反应 迅速、机动性强的优势，在指挥部统 一 领导和技术专家指导下 ，按照应急 预案和处置规程， 快速实施先期处置， 果断控制或切断污染源，全力控制事 态发展 ，严防二次污染和次生、衍生 事件发生。环保部 门要充分发挥专业 特长和技术优势，对突发环境事件的 危害 范围、发展趋势作出科学预测， 提出针对性的应急处置方案和建议， 为消防部队提供专业指导，切实将环 境应急关 口前移。 第五，着 眼长远发展，努力推动 突发环境事件应急救援队伍建设。 消 防法明确了公安消防部队 “ 依照 国 家规定承担重大灾害事故和其他 以抢 救人员生命为主的应急救援工作”的 法定职责。建立健全以消防队伍为主 体 的应急救援力量体系 ，能在最短的 时间内以最少的投人获得最大的救援 效能 ，最有利于形成 “ 统一指挥、功 能齐全、协调有序、运转高效 ”的应 急救援工作机制 。目前，全 国已有 2 9 个省 ( 区、市 )依托公安消防部 队建 立 了省级地震救援 队。参照该模式， 根据突发环境事件应急任务 的需要， 可依托公安消防特勤 队伍建立省级突 发环境应急救援专业 队。有条件 的地 级城市可借鉴山西朔州等地的做法， 积极争取各类事业编制名额 ，增设应 急救援实体机构 ，有