以绩效考核为核心的我国公务员考核制度研究[行政管理专业优秀论文].pdf

以绩效考核为核心的 我国公务员考核制度研究 摘要 当今世界，政府在经济和社会发展中的中心地位越来越受到人们重视，一个 有效的政府，对于经济、社会发展都是必不可少的，因此各国都面临提高政府绩 效的巨大压力。公务员是政府公共权力机构的重要组成，是政府决策的制定者和 执行者。公务员的考核一直是人力资源部门的一项重点、难点工作，公务员工作 的特殊性更增添了对其进行精确考核的难度。因此，只有以科学的考评技术和方 法作指导，完善考评体系，并与公务员的实际相结合，才能得出科学的符合实际 的考核结果。以这样的考核结果为依据，才能指导改进公务员工作绩效。 目前我国政府部门存在内容形式多样的公务员考核方式，也有很多创新之处， 但到底哪种考核方式比较科学，又存在哪些问题与缺陷，并没有系统的总结，考 核中的一些争论也直没有定论。 本文采取案例研究、比较研究、实证与理论分析相结合的方法，分析我国公 务员绩效考核实践中的问题，并探讨相应解决方案。 文章首先介绍了国内外公务员绩效考核的研究现状和制度沿革，总结出公务 员考核的发展趋势。 第二部分是从对我国公务员考核现状的一般分析，旨在从中找出我国考核制 度存在的问题。 第三部分是文章的主体部分，从近几年来实施比较成功、社会反响比较大的 公务员考核方案中，选取宁波、上海和青岛这三个城市的方案为例，从考核对象 和主体、考核内容、考核形式、考核程序和方法、考核等次和考核结果的使用这 六个公务员考核的要素入手，分别比较分析其可取之处及存在的问题。从三个案 例出发，总结出三种公务员考核模式。论文在描述三种模式的特点、分析其优缺 点的基础上，具体讨论了符合我国国情的最优考核模式。 最后，针对考核实践中存在的问题及我国公务员考核的基本要求，提出了相 应的改革思路。 关键词：公务员；绩效考核；目标绩效 r e s e a r c ho nc i v ils e r v a n t se v a i u a t i o ni nc h i n a wit hp e r f o r m a n c er e v ；6 wa st h ec e n t e rb a s em o d e s a b s t r a c t a ne f f i c i e n tg o v e r n m e n ti se s s e n t i a lt oe c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t a n dw h e r e f o r ee v e r yc o u n t r yi si nf a c i n gw i t hg r e a tp r e s s u r eo fa d v a n c i n g i t sg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e c i v i ls e r v a n t sa r eb o t ht h em a k e r sa n dt h e e x e c u t o r so ft h eg o v e r n m e n tp o l i c i e s c i v i ls e r v a n t se v a l u a t i o ni saw o r k o fp r i o r i t ya n dd i f f i c u l t yf o rh u m a nr e s o u r c e sd e p a r t m e n t t h e r e f o r e ，o n l y b yu s i n gs c i e n t i f i ct e c h n o l o g ya n dm e t h o d sa si n s t r u c t i o n sa n dp e r f e c t i n g t h ee v a l u a t i o ns y s t e mt h r o u g hc o m b i n i n gw i t hr e a l i t yc a ns c i e n t i f i ca n d p r a c t i c a le v a l u a t i o nr e s u l t sb ea c h i e v e da n du t i l i z e da st h eb a s i c i n s t r u c t i o nf o ro f f i c i a lp e r f o r m a n c e ，t oo b j e c t i v e l yk n o wa n de m p l o yt h e r i g h tp e r s o no nt h eb a s iso fe q u a li t ya n dj u s t i c e f o rt h em o m e n t ，t h e r ee x i s ta 1 1k i n d so fc i v i ls e r v a n t sp e r f o r m a n c e r e v i e wm o d e s ，s o m eo fw h i c ha r ei n n o v a t i v e h o w e v e r ，t h e r ei sn os e t t l e m e n t a b o u tw h i c hi sm o r es c i e n t i f i c ，w h a td i s a d v a n t a g e st h e yh a v e ，a n dw h e t h e r t h e ya r es y s t e m a t i c a l l ys u m m a r i z e d t h r o u g hc o m p a r i s o ns t u d i e s ， d e m o n s t r a t i o na n dt h e o r e t i c a la n a l y s i s t h i s t h e s i si sd e d i c a t e dt oa na n a l y s i so ft h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h e e f f i c i e n c ye v a l u a t i o no fc i v i ls e r v a n t si no u rc o u n t r ya n dad i s c u s s i o n o fs o l u t i o n st ot h e s ep r o b l e m s f i r s to fa l l ，t h i st h e s i si n t r o d u c e st h es y s t e mh i s t o r ya n dt h ep r e s e n t s i t u a t i o no fc i v i ls e r v a n t sp e r f o r m a n c er e v i e w ，h o m ea n da b r o a d ，a n d s u m a r i z e si t sd e v e l o p m e n tt r e n d f r o ma na n a l y s i so ft h er e a l i t y ，i ta l s o f i n d so u tt h ee x i s t i n gp r o b l e m si nt h ee v a l u a t i o ns y s t e mi no u rc o u n t r y i nt h em a i np a r t ，e f f i c i e n c ye v a l u a t i o ns y s t e m so fn i n g b o ，s h a n g h a i ， a n dt s i n g t a oa r et a k e nf o re x a m p l e w i t hr e g a r dt oe v a l u a t i o nt a r g e t sa n d s u b j e c t s ，e v a l u a t i o nc o n t e n t ，e v a l u a t i o nm o d e s ，e v a l u a t i o np r o c e d u r e sa n d m e t h o d s ，a n de v a l u a t i o ng r a d e sa n dr e s u l tu s a g e ，t h eb o d ya n a l y s e sb o t h t h e i ra d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e sa n ds u m m a r i z e st h r e ee v a l u a t i o nm o d e s w i t ht h e i rf e a t u r e sa n a l y z e st h e i rp r o sa n dc o n s k e yw o r d s ：c i v i ls e r v a n t s ；p e r f o r m a n c er e v i e w ；o b j e c tp e r f o r m a n c e 知识水坝为您整理 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：冯 桥碲k 签字日期：2 。刁年6 月；日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权学校 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：冯硼木琳 签字日期：2 7 年6 月；日 学位论文作者毕业后去向 工作单位： 通讯地址： 导师签字：毵9 汐鹤 签字日期：毋e 刁年月乒日 电话： 邮编： 知识水坝为您整理 以绩效考核为核心的我国公务员考核制度研究 0 引言 公务员考核制度具有特殊的重要性，正如古人所言，有治心治身、敦教化、 尽地利、擢贤良、恤狱讼、均赋役之功。对此学术界和管理层有着一致的认识， 但目前对公务员考核制度的系统性研究相当缺失。制度的科学施行尚处探索阶段。 当前进行政治体制改革的呼声强烈，依法行政的步伐逐步加快，特别是公务员 法已经颁布施行。在此背景下，积极改革公务员考核制度，对促进公务员制度 改革，推进政治体制改革和推动依法行政将会产生正面影响。公务员考核作为政 府绩效管理的重要环节之一，直接关系到整个政府绩效。 由于资源的有限性，如何利用最少的投入获得最大的产出一直是人们不懈的追 求，从经济学的角度看，这便是绩效问题。绩效管理模式在企业中的成功运用， 使政府在进行自身变革时认识到了借鉴的必要。2 0 世纪8 0 年代，西方国家兴起“重 塑政府建立企业化政府”的行政改革运动，将绩效管理理念引入政府管理， 并在世界范围内掀起了一场新的政府改革浪潮。现在政府绩效管理已发展成为系 统化、科学化、制度化和经常化的管理方法，成为政府改革方案中的核心内容， 并发挥着越来越重要的作用。 2 0 世纪9 0 年代以来，政府绩效管理在我国引起了越来越多的关注，要探讨政府 的绩效管理，公务员的工作绩效就是一个不可回避的问题。作为政府管理职能的 实施者、国家人力资源的重要组成部分，公务员的考核一直是人力资源部门的一 项重点、难点工作，以绩效为核心的公务员考核，直接关系到整个政府的绩效。 公务员工作的特殊性，更增添了对其进行精确考核的难度，只有以科学的考评技 术和方法作指导，完善考评体系，并与公务员的实际相结合，才能得出科学的符 合实际的考核结果，并成为指导改进公务员绩效的依据。在我国，长久以来公务 员一直捧着“铁饭碗”，公务员考核被形容为“打钩画叉”、走过场而已，公务员 的工作经常是推诿扯皮、毫无效率，严重影响了政府绩效的提高，也导致了人们 对政府的不信任。 科学的绩效考核是一种有效的管理手段，在人力资源管理中是核心，是控制、 激励、约束、监督的工具，并贯穿于管理工作的全过程。深入进行人员绩效考核 的研究，摸索出一套科学合理、行之有效的绩效考核体系及实施办法，以实现对 公务员的科学管理，这对于提高行政效能，改变现状是十分必要的。但我国有关 绩效考核的研究远远落后于发达国家。特别是我国公务员制度建设的时间还不长， 对于已有5 0 0 万庞大的公务员队伍来讲，加强对公务员考核，推进考核的法制化、 科学化、规范化，是提高公务人员素质和政府绩效的重要课题。 苏焯六条诏书参见李铁中国文官制度北京：中国政法大学出版社，1 9 9 8 年，2 1 0 页 l 以绩效考核为核心的我国公务员考核制度研究 1 公务员考核的内涵及基本方法 1 1 公务员考核的内涵 考核是指对一段时间内个人的工作能力及工作绩效所做出的判断，它是人力资 源管理的重要环节。在传统人事管理中，由于主要凭借直觉、印象以及简单的成 绩记录来对工作情况做出判断，并且，由于使用的手段缺乏严格性、系统性和科 学性，往往造成评估上的失误，从而影响整个管理水平。随着管理水平的不断提 高，考核理论也随之发展完善。考核已不单单是简单的评估手段，而成为管理的 重要环节。 绩效如果单纯从语言学的角度来说，包含有成绩和效益的意思，最早用于投资 项目管理方面，后来在人力资源管理方面又有广泛应用。政府在微观层面的绩效 由个人绩效和组织绩效构成。个人绩效就是指公务员在工作过程中所表现出来的 与组织目标相关的并且能够被评价的工作业绩、工作能力和工作态度。组织绩效 是以特定的政府机构或公共部门为关注对象，体现为这些单位的工作成就或效果， 具体以效率、效益、服务质量等来衡量。 绩效考核也称绩效评估、绩效考评，是指“对员工的工作状况和结果进行考核、 测定和评价的过程，即根据其职务标准来比较和评价员工一段确定期限内对组织 的贡献的一个过程”。由于各个员工的内外因素不同，包括能力、激励水平、机 会等因素的不同，导致同一个组织中不同的员工在绩效上可能存在着很大的差异。 这种差异在工商业部门有充分的数据说明，并容易量化反映在其业绩上，在政府 机关却难以用准确的量化比较。但这并不说明我们不能找出一套适合公务员的绩 效考核方案。 公务员绩效考核是指国家行政机关按照管理权限，根据国家公务员法规和国家 其他有关规定所确定的考核原则与内容、标准、程序等，应用科学的方法，对公 务员在某一时期内履行职责或完成工作情况所进行的定性和定量的事实评判和价 值评判的过程 。它是对公务员进行奖惩、培训、辞退、轮岗、使用、以及调整职 务、级别和工资的重要依据。科学地、客观地、准确地评估机关公务员的工作绩 效，是加强公务员管理、完善公务员制度建设的一项重要内容，也是推进干部人 事制度改革的一项基础性工作，它贯穿于公务员管理工作的全过程。与工商部门 对员工的考核比较起来，公务员绩效考核具有以下特征： 一是以公务员为对象，按照一定的原则和测量标准做出判断，是人力资源管理 活动过程。绩效考核以公务员为对象，其主要目的在于通过对公务员的行为表现 和工作业绩的全面综合评价，判断公务员是否称职，并以此作为组织进行人力资 陈天样人力资源管理广州：中山大学出版社。2 0 0 1 年，1 6 7 页 李志宏对公务员的绩效评估方法统计与决案，2 0 0 2 年1 2 期( 总第1 5 6 期) ，2 8 页 2 以绩效考核为核心的我国公务员考核制度研究 源管理的基本依据，切实保证公务员的报酬、晋升、调动、职业技能开发、激励、 辞退等各项工作的科学性。 二是对公务员在现实环境中的行为表现及行为结果的客观的事后反映。绩效 考核关注的是一种行为方面的现实表现及其结果，也关心诸如责任心方面的东西， 但它强调公务员在现实环境而非模拟的情境中有关责任心的实际行为表现，是公 务员在特定的环境中工作了一段时间后进行的。因而它更能全面地反映公务员的 实际能力，以及对某类工作岗位的现实适应程度。 1 2 国外公务员考核制度沿革 现代公务员制度首先在西方国家发展起来，有些国家已经建立了相对完整的 公务员考核制度。公务员考核在不同的国家称呼有所不同，例如，英国称为“服 务( 或效率) 评估”，德国称“实绩评估”，美国叫“绩效评估”，日本叫“勤务 评定”。这些国家经过长期探索和实践，都形成了各具自己特色的公务员绩效考核 体系，一般都拥有一套健全的考核组织系统，完善的考核制度以及切实可行的考 核标准和方法。 ( 一) 英国 英国是实行公务员制度较早的国家，它自1 8 5 5 年成立公务员事务委员会以来， 逐步建立了公务员考试录用、晋升考核、调整工薪、职业培训、奖励惩处、辞职 辞退、退休养老等制度，1 9 9 1 年枢密院通过了公务员法令，成为规范全国公务 员的行为准则。在2 0 世纪7 0 年代，英国政府又建立了公务员绩效评估制度，进 一步完善了国家公务员的法律体系。 英国的公务员绩效考核，有专门的评估领导机构组织实施，中央和地方政府 实行两种不同的领导模式。考核分日常考核和年度考核两种。年度综合考核内容 有1 0 项：工作知识、工作态度、人格情况、判断能力、创造能力、监督能力、责 任心、可靠性、适应性和个人道德。每项考核内容分为a 杰出、b 优秀、c 满意、 d 尚可、e 欠佳5 个等级。考核一般由本部门长官根据公务员年内的表现，逐项填 写年度考察报告，最后进行综合评定。晋升评定又分为非常适宜、很适宜、合 格和不合格4 个等级，必须陈述理由。考核需本人签字生效，一式两份送交部门 行政长官和人事部门，考核成绩除通知本人外部公开，本人如认为不妥，可向行 政长官出具证据，申诉理由要求纠正。 英国在8 0 年代兴起的“新公共管理运动”中推出了“公民宪章”和“市场检 验”运动等改革措施，视公民为顾客，对顾客公布政府服务的各项标准，号召公 民以经济、效率、效益为标准，参与评估政府绩效。同时对公务员实行职业化管 理，制定明确绩效标准，以结果而不是程序的正确性来评估公务员绩效。 佟宝贵英国政府现行公务员绩效评估制度概述决策借鉴，2 0 0 1 年2 月，第1 4 卷第1 期，5 9 页 3 以绩效考核为核心的我国公务员考核制度研究 ( 二) 德国 德国公务员范畴十分广泛，包括政府官员、法官、检察官、外交官、教师等 职业。德国制订了公务员法和考核、培i jr i 、选拔等专项管理规定。其中，考 核是实施公务员激励机制的主要依据，也是发现、选拔优秀行政管理人才的重要 途径。 德国公务员考核被称为实绩评估。与其联邦政体相对应，其法律依据分联邦 和地方两个层面。联邦机构公务员按照1 9 7 8 年颁布的联邦公务员职业生涯条例 ( l a u f b a h n v e r o r d n u n g ) 进行考核。各州参照制定本州的职业生涯条例，对州及 市镇公务员进行考核。评估至少每5 年进行一次，内容包括工作成绩、专业能力 和素质三项，结果记入个人档案。政治观点、廉洁自律等不在考核之列，成为正 式公务员前，在就职宣誓中保证遵守现行各项法律法规。 实绩评估分为四种：定期评估、实习公务员评估、出现空缺职位进行选拔的 临时评估、更换岗位等特殊情况下进行的中期评估。其中，定期评估与我国公务 员年度考核类似，作用最为重要，多数机构2 至3 年进行一次。参加人员为正式 公务员和实习公务员。为提高评估效率、避免流于形式，德国规定了以下简化程 序：在现有工资级别( b e s o l d u n g s g r u p p e ) 已参加定期评估的人员，如果考核结 果等预计不会有根本变化，由所在部门出函证明，不必参加本次评估，下一次定 期考核照常进行、不得简化。此外，年满5 5 周岁或工资级别在h 1 6 级以上的( 司 长或任职时间较长的处长以上官员) ，原则上不进行定期考核。 ( 三) 美国 美国考绩分为平时考核和年终考核。美国比较重视对公务员平时的考核。根 据工作考绩法规定，公务员日常考勤被纳入公务员考绩范围，公务员在8 小 时的工作时间内不准看报纸、谈天、会客、吸烟、写私人信件等，检查人将随时 检查工作人员是否有违规行为。每天公务员对自己所做的工作内容和工作数量要 进行详细记录，并作为周年考核依据。 美国年终考绩制度始于1 8 8 3 年，经过1 9 5 0 年工作考绩法、1 9 7 8 年文官 改革法和1 9 8 0 年等历次改革，形成了一套具体可行的考核标准、考核等次与奖 惩事项。按照年终考绩制度，要求雇员参与工作标准制定，长官在评定下属时应 与本人沟通，考核结果由主管长官通知本人，本人对考核结果不服的可向考绩委 员会或法定的复审委员会提出申诉。考核内容有工作数量、工作质量和工作适应 能力三个方面。考核结果一般分为三等：一等优异、二等满意、三等不满意，最 后报上级行政长官核准后给予一个考核成绩。考核成绩与奖惩、加薪及晋级直接 挂钩，一等者加薪一级、提前晋升，二等者仅加薪一级，三等者处以减薪、降级、 免职等处分。 高行乐德国公务员考核方法及对我借鉴意义慕尼黑经商室 4 以绩效考核为核心的我国公务员考核制度研究 1 9 9 3 年，美国以戈尔报告为发端，开始了“重塑政府运动”，旨在创造一 个少花钱、多办事的政府。在运动中，强调政府下放权力，使各部门具有一定的 自主权，与部门签订绩效合同，明确绩效测评的目标，确立奖惩的标准。部门合 同根据个人工作岗位职责分解落实，每个雇员承担不同的责任，使所有的政府雇 员对结果负责，并根据个人合同职责的完成情况对其进行考核。 美国考核制还实行一种“提前警告”的办法，即对于工作成绩不佳的人，各 单位主管人员必须在正式考绩前3 个月向他提出警告，为其提供改进机会，应告 之如不改进，考核时将被评为不满意。 ( 四) 日本 按照1 9 5 2 年勤务评定规则，日本公务员考核勤务评定分为两种：一是特 别评定，即对处在试用期内的公务员进行1 次以上的评定，或者在行政长官认为 必要时随时进行的评定；二是定期评定，即在规定时间内对职员的正常评定，每 年1 次，勤务评定由主管机关首长或由他所指定的本部门上级职员对下级实施评 定。评价内容主要有4 个方面：一是工作成绩，包括工作成果、工作态度和工作 速度；二是工作能力，包括指导能力、规划能力、判断能力、创造能力、交涉能 力、协调能力等；三是性格，包括稳重、轻浮、积极、消极、坚强、脆弱、从容 等；四是适应性，分为规划性、研究性、会计性，总务性、审查性、接洽性、例 行性、计算性、秘书性等。考核评定结果分为a 、b 、c 、d 、e 五级，获得a 级表 明工作成绩卓越，一般规定获a 级者不超过考核人数的1 0 ；获得b 级表明工作成 绩优良，占3 0 ；c 级、d 级分别代表良好和不良；e 级代表工作成绩低劣。获得a 、 b 、c 、d 级的公务员可以得到晋级机会，被评为e 级的公务员不得晋级，如果由于 责任事故造成损害的还要受到处罚；对下级机关工作勤奋、卓有成效者，总理大 臣和有关省厅长官则给予表彰。圆 西方国家在公务员绩效考核的组织程序、考核内容和形式、考核等次标准以 及考核后续管理等方面的制度建设和实践对我国公务员绩效考核的改进都有很大 的借鉴意义。英、日都将考核评定结果等级分为五等，这避免了由于中间等级比 例过大，而优秀比例较少，造成的“不求有功但求无过”的心态：德国公务员考 核间隔较长，一般2 - 3 年一次，这期间根据选拔、更换岗位的需要采取临时、中 期等方法进行考核，这都在保证考核效果的前提下降低了考核成本；美国十分重 视平时考核，与部门签订绩效合同的方法，其实就是目标绩效考核的方法。考核 的目的是为了提高效率而非惩治公务员，“提前警告”的做法，让公务员可以及时 发现自身问题，改进工作效率。 杨炳君，李启康美国公务员考核制度分析及其启示行政与法，2 0 0 5 年0 8 期 郑励志主编日本公务员制度与政治过程上海：上海财经大学出版社，1 9 9 7 年，3 8 9 页 5 以绩效考核为核心的我国公务员考核制度研究 1 3 国外先进的绩效考核方法 公务员绩效考核在世界范围内广泛实行，有很多不同的应用思路，但没有哪一 种方法是最优的，这是一个世界性的难题。以下简要介绍一下目前公务员考核领 域比较前沿的考核方法及其评价。 ( 1 ) 3 6 0 度考核法 3 6 0 度考核法也叫立体考核法或全方位考核法 。由于从不同角度对员工的评 价皆有利弊，因此，近年来出现了多方人员共同考核员工的全方位绩效评价，即 结合上级、同级、下级、员工自己、外部服务对象、专家的意见，从不同的角度 对员工进行评价，使考核信息更全面、更详细、更具体。同时，各类信息之间能 够相互补充、相互验证，从而避免单方评价的主观武断，增强绩效考核的效度和 信度。其缺点是实施成本高，对考核决策人素质要求较高。 ( 2 ) 目标管理法( m a n a g e m e n tb yo b j e c t i v e ，m b o ) “目标管理”的概念最早由美国著名的管理大师德鲁克于1 9 5 4 年在其著名的 管理实践中提出。 目标管理法也是使用非常普遍的一种绩效测评方法。所谓目标管理，是一种 设置和评价目标的程序或过程，它使组织中的上下级一起协商，根据组织的使命 确定一定时间内组织的总目标，由此决定上下级的责任和分目标，并把这些目标 作为组织评估和奖励的标准 。 要确定绩效考核目标，首先要明确组织的目标体系，即组织的整体目标、部 门目标与个人目标。组织首先要有明确的总体战略目标，这是组织目标体系的核 心。然后各个部门、各个成员为达成整体的总目标而分别设定本部门目标和个人 目标，个人目标是组织目标和部门目标的基础。部门目标、个人目标要和整体目 标要求一直协调。 ( 3 ) 关键绩效指标法( k e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s ，k p i ) 关键绩效指标使用于考核和管理被考核者绩效的定量化或行为化的标准体系 固。确定关绩效指标的重要原则即s m a r t 原则，含意为s p e c i f i c ( 具体的) ，是 指关键绩效指标要切中特定的工作目标，不能是抽象的，而应该适度细化的。 m e a s u r a b l e ( 可衡量的) ，是指关键绩效指标应该是数量化的，即指标尽可能 量化，对比较难以量化的指标也要尽可能行为化，以便验证这些绩效指标的数据 或信息是可以获得的。a t t a i n a b l e ( 可实现的) ，是指上级和员工共同制定的绩 效目标在员工付出努力的情况下可以实现，不可过高或过低。过高就会给员工造 成挫折感，过低使员工感觉不到成就感。r e a l i s t i c ( 现实的) ，是指关键绩效指 朱瑜企业绩效整合广州；广东经济出版社，2 0 0 2 年l o 月，9 8 页 g r a yd e s s l e r h u m a nr e s o u r c el a n a g e m e n t p r e n t i c eh a l l ，2 0 0 1 年5 月，3 2 7 页 武欣绩效管理实务手册机械出版社，2 0 0 2 年2 月，1 3 8 页 6 以绩效考核为核心的找国公务员考核制度研究 标是实实在在可被观察到的，而非想象的。t i m e - b o u n d ( 有时限的) ，是指使用 时问单位，规定完成关键绩效指标的时间。 ( 4 ) 平衡记分卡( b a l a n c e ds c o r ec a r d ，b s c ) 平衡记分卡认为，传统的财务会计模式只能衡量过去发生的事情，但无法考 核单位前瞻性的投资。在工业时代，注重财务指标的管理方法还是有效的，但在 信息社会里，传统的业绩管理方法并不全面，必须通过在客户、供应商、员工、 单位( 组织) 流程、技术和革新等方面的投资，获得持续发展的动力。正是基于 这样的认识，平衡记分卡从战略目标出发，将传统的财务指标和非财务指标结合 起来考核单位( 组织) 的绩效，着重从以下四个方面分别设定有助于达到战略目 标的绩效管理指标来进行考核：财务角度、客户角度、内部营运角度、学习与发 展角度。 这种方法摆脱了以往单纯利用财务手段进行绩效管理的局限，多角度把握单 位( 组织) 的价值创造体系，有效地解决了传统管理体系的一个严重缺陷长 期战略和短期行动的脱节，改变了单位( 组织) 过去那种狭窄的绩效评价思维， 推动单位( 组织) 自觉地去建立实现战略目标的体系。 该方法是一种全方位的管理理念；既注重过去的业绩，更关注的未来的发展； 能有效地将战略转化为各层的绩效指标和行动；有助于各级员工对目标和战略的 沟通和理解；利于员工的学习与成长。 ( 5 ) 行为定错等级评定法 这是一种将关键事件描述法和量化评价技术结合在一起的工作绩效评价技 术，它根据关键事件法中记录的关键行为设计考核量表，终将一些与绩效密切相 关的关键行为与量表上的评分标准一一对应，即“锚定”，考核时，考核者结合评 分量表给员工打分。 这种方法的优点在于能为绩效考核提供明确的典型事件锚定点，使考核者在 评价员工时有一个相对客观的尺度。并且以文字描述的具体行为，有助于被考核 者深刻了解自己工作的现状，找到具体的改进目标。 但是，此方法的缺点也是现而易见的。由于典型事件的文字描述数量总是有 限的，不可能涵盖被考核者在实际生活中各种各样的行为表现，而且文字描述常 常不能与现实行为相吻合，因此，在考核时考核者可能会不严格按照既定标准考 核，影响考核的可信度。另外，行为锚定法在行为错定评分表的制定上比较费时 费力，特别当职务的纬度比较多时，工作难度更大。 通过对以上考核方法理论的分析研究，可以清楚地看到，每一种考核方法都 有其自身的优点和缺点，所以一定要根据考核对象、考核目的等具体情况的不同， 选择最有效的考核方法，通常要综合运用多种考核方案，取长补短，优势互补， 朱瑜企业绩效整合广州：广东经济出版社，2 0 0 2 年l o 月，1 0 1 页 7 以绩效考核为核心的我国公务员考核制度研究 全面评价员工的绩效，发挥考核的作用。 随着管理思想和管理技术的不断发展，公务员考核制度发展呈现出以下几个 方面的发展趋势：一是坚持考核标准，严格考核程序；二是全员主动参与、民主 互动，引进目标管理方法，以增强考核在帮助公务员提高工作绩效方面的作用： 三是注意建立健全审计监督机制和社会公众公开监督机制；四是绩效考核成为公 务员考核的核心内容。研究理解这些先进的考核方法，并加以合理的运用，对于 改进发展我国的公务员考核有重要的借鉴意义。 2 我国公务员考核的现状及存在问题 我国对公务员的考核同样经历了一个历史的演变过程，与西方国家的行政改 革相比，我国的行政改革具有自身的特殊性。但随着我国改革开放程度的进一步 扩大，西方国家一些先进的政府管理理念和方法正逐步为我们所接受。公务员考 核作为公务员制度的一个重要内容，已成为政府能力建设的一个重要环节。 2 1 我国公务员考核现状 在1 9 9 3 年1 0 月正式实施国家公务员制度以前，我国实行的是干部制度。我 国干部考核制度是在革命战争年代对干部考核的基础上逐步建立起来的，在不同 的历史阶段考核内容和标准也各有侧重。 1 9 9 3 年国务院颁发实施的国家公务员暂行条例，标志着我国公务员制度由 此正式建立起来。1 9 9 4 年3 月发布并实施了国家公务员考核暂行规定把公务 员考核工作进一步纳入规范化、科学化、法制化的轨道。人事工作1 9 9 6 2 0 0 0 年 规划纲要中提出：“全面推行考核制度，对公务员的德、能、勤、绩进行严格考 核，将考核结果作为对公务员奖励、培训、辞退及调整职务、级别工资的重要依 据，” 这为目前具体考核工作提供了总的指导。 人事部于2 0 0 0 年又下发了关于进一步加强国家公务员考核工作的意见， 从充实内容、改进方法、增设考核等次、加强考核结果的使用、严格备案管理制 度等几个方面，对完善公务员考核制度提出了新的要求，对探索定性与定量相结 合的考核方法加强了工作指导。2 0 0 6 年1 月1 日公务员法的实施，为公务员 考核确立了法律的保障。我国公务员考核法规不断充实和完善，基本形成了比较 系统完备的制度体系。2 0 0 7 年1 月人事部印发公务员考核规定( 试行) ，以公 务员法为依据，吸收近年来实践证明行之有效的公务员考核政策措施，对公务员 考核的基本原则、内容和标准、程序、结果的使用以及相关事宜做出了全面的规 定。 随着我国考核制度的不断完善，考核实践也在不断丰富。1 9 9 3 年，河北省委 人事工作文件汇编( 八) ，中国税务出版社1 9 9 8 年1 月版，2 l 页 3 以绩效考核为核心的我国公务员考核制度研究 组织部考试探索建立和实行干部实绩考核制度，逐步形成了以目标责任为核心， 以激励约束为根本的干部实绩考核制度模式和运行机制。至此，我国公务员绩效 考核的改革进程启动。1 9 9 4 年，烟台市针对广大市民反映强烈的城市社会服务质 量差的问题，借鉴英国和香港地区社会管理部门的做法，率先推出“社会服务承 诺制”，把服务内容、标准、程序、时限、责任向社会公开做出承诺，在社会的监 督下实施，违背承诺制要承担法律和经济责任，最终大大提高了政府部门运行的 效率和公共服务的质量 。“社会服务承诺”实际上是引入了一种外部绩效考核机 制，也是目前多元化绩效评价机制的要求。之后，我国地方政府关于公务员绩效 评价的创新发明如雨后春笋般冒出，如各地纷纷实行的“效能革命”，“满意度评 价”，“网上评议”，“目标绩效考核”、“道德评价体系”、“诚信考核”等，显示出 我国地方政府创新的活力。大体上，我国正式的公务员考核主要从“德、能、勤、 绩”四个方面进行考察，后来增加的“廉”的考核其实也属于“德”的范畴。其 中“绩”指的就是绩效考核，也是我国公务员考核的核心内容。 在我国公务员绩效考核制度建立和沿革的过程中，我国公务员的考核组织程 序、考核内容和形式、考核等次标准以及考核后续管理等方面都做出了相应规定， 我国公务员绩效管理制度体系日渐完善。我国公务员绩效考核实践和理论研究都 有了很大的发展。公务员绩效考核已经成为公务员管理的核心功能。从公务员绩 效考核的实践看，各地具体的绩效考核方式并不完全相同，许多地方政府制定的 考核方案都有创新之处，但考核方法还都比较零散，不成系统，缺乏很强的操作 性，因而往往难以落到实处。另外人们对于什么是科学的绩效考核也有不同的理 解。 2 2 我国公务员考核存在的问题 公务员绩效考核对提高政府绩效具有重要意义，公务员考核是公务员管理的基 础环节。实行公务员绩效考核制度，有利于鼓励先进，鞭策后进，督促公务员增 强工作责任感；有利于对公务员进行严格管理和严格监督，促使公务员正确行使 权力，认真履行义务。然而我国公务员的绩效考核无论在理论上还是在实践上都 还很不成熟，其主要问题是：虽然公务员考核制度的制定和推行，已大大促进了 我国公务员管理的法制化、规范化，但由于计划经济体制的影响惯性，以及改革 的滞后性，在制度实施中存在许多弊病。 2 2 i 考核信息不对称 绩效考核是一种双向交流活动，它要求考核主体与被考核者之间保持信息的 相对对称，只有这样才能保证考核的公正性和可信度。但在我国的许多政府部门， 人事部门对公务员的绩效考核通常都是在不公开、不沟通的情况下进行的，这样 刘旭涛政府绩效管理：制度、战略与方法北京：机械工业出版社，2 0 0 3 年，1 8 6 1 9 6 页 9 以绩效考核为核心的我国公务员考核制度研究 考核就很容易产生考核主体与被考核者之间的信息不对称，造成考核结果的失真。 现行的考核方式是人事部门将个人的绩效考核表下发到每位公务员手中，先由个 人做出自我鉴定，然后交由直接领导做出综合评价，最后再将考核结果通知被考 核人。这一过程并没有进行有效的沟通和信息交换，也缺乏信息的公开透明，被 考核者仅仅作为一个被动的客体接受考核主体的单向评价。在这种自上而下的考 核模式中，考核主体掌握的信息量远远大于被考核者所知道的信息。这种沟通双方 的信息不对称不但容易造成对考核结果的误解和分歧，而且也容易导致考核的不 公正和腐败的滋生。 考核的信息不对称还表现在考核主体在没有获得被考核者全部有效信息的基 础上进行考核。绩效实际上是政治思想、心理素质、工作能力、工作过程与工作 结果诸方面行为表现的总和。因此考核者应全面的观察与把握被考核者的所有行 为表现，并根据这些行为的过程与效果的总和来评定绩效。对行为把握得越全面， 则考核的结果越准确。然而任何一个考核者实际观察到的行为极其有限。 2 2 2 考核目的不明确 现在无论企业、政府都在搞考核，考核已经成为每年工作的必要组成部分， 考核受到如此重视，是因为大家都在追求更高的效率，更好的效益，而通过考核 我们可以发现问题、改进工作方法，进而提高下一步的工作效率。因此，考核本 是只是手段，并非目的。考核结果的公布也并非考核的结束，而是考核真正发挥 作用的开始。如何正确对待、使用考核的结果，进行相应的正负激励，进而使工 作有所改进，提高工作效率，这才是考核的真正意义所在。单纯为了考核而考核 是没有任何实际意义的。 2 2 3 考核设计不科学 一是考核指标过于笼统，指标评估体系设计深度不够。对公务员的考核，基 本的要求之一是力求精确，要设计量化的考核指标，但绩效本身却是模糊的。绩 效表面上看似乎只与工作能力有关，实际上却与政治思想、心理素质、工作条件 密切相关。在许多情况下工作能力与生产的实际绩效并非正比关系。此外，公务 员的工作绩效缺乏实在的表现形式，对此不同的考核者因价值观有别，相同现象 会有不同解释，因认识经验相异，相同事实会存在不同的判断。这就要尽可能消 除考核者对绩效的模糊认识。这可以通过考核标准的统一界定、考核方法的统一 操作以及对考核者的统一训练提高来进行。其次还要尽可能抓住绩效中的本质或 关键东西，要善于从模糊中求精确，把公务员看似模糊的工作绩效尽可能准确地 进行评价。 二是未对考核对象进行分类，考核缺乏针对性。考核表格的设计未考虑部门内 设机构之间、岗位之间在任务和职责上的差异，试图以“千人一表”来考核所有岗 l o 以绩效考核为核心的我国公务员考核制度研究 位，最终使得考核顾此失彼，脱离实际，起不到应有的作用。 三是考核方法过于粗糙，评选结果缺乏客观性。由于考核的定量指标缺失， 对每一个参评人员难以准确定位，单位里往往是围绕硬性下达的优秀指标先进行， 其余的人员则大致分为称职或基本称职等次，方法虽然简便易行，但却丧失了考 核所应起到的激励作用。 四是反馈机制不够健全，只是在年度考核结束后，将考核等次结果告之被考 核人，反馈内容中没有具体的意见和建议，不利于被考核者根据考核结果改进工 作。 2 2 4 考核形式不规范 对公务员的考核，应坚持平时考核和定期考核相结合，定期考核应在对平时 考核总结汇总的基础上进行。我国并非没有平时考核的相应规定，相反，几乎每 一套考核方案都规定了相应的平时考核办法，问题是怎样才能使平时考核落到实 处，不至于流于形式。目前规定的平时考核办法大多都是写一写工作记录，内容 主要是以考勤和基本规章的工作情况为依据，并没有真正反映出公务员日常工作 完成的实际情况，更无法作为定期考核的依据，同时影响了定期考核结果的信度。 定期考核在我国一直表现为年度考核，每年一度的考核己成为政府各部门工 作的重要组成部分，耗费大量的人力、财力，公务员也疲于应付。考核的成果与 成本没有达到最优比。 2 2 5 考核过程流于形式 在考核工作中，不少单位和部门对考核工作认识不深，宣传不利，许多人缺乏 参与意识。一方面考核流于形式，虽然完成了考核过程，但最终的决定权始终掌 握在领导手中，根据个人好恶，或已内定优秀人选，或搞内部平衡，优秀人员轮 流坐庄。另一方面，领导怕锝罪人采取极端民主的方法，把考核结果的决定权全 部由群众无记名投票表决。这种方法表面上看似乎公平，但是一些政绩突出的人 因平时工作得罪人多，考核的结果受到影响；政绩并不突出的人只注意搞人际关 系则可能被评为优秀。这都违反了着重考核工作实绩的原则，造成了人们对考核 应付、反感的态度。这样的考核根本谈不上对提高工作绩效有积极意义，反而打 击了公务员的工作积极性，造成了考核资源的浪费。 要想使考核工作尽可能客观，那么首先就应要求考核者从思想上树立实事求 是，全面联系的观点，其次还要采取集体评议和个人评定相结合的方法，防止主 管一言堂。应实行多层次多角度的综合考核，尽可能使考核结果客观、真实。建 立全方位考核方法便是解决这一问题的好办法，实现上级、下级、同事、合作单 位、服务对象等3 6 0 度的考核，这既有利于考核的全面性，又保证了考核的公正性。 以绩效考核为核心的我国公务员考核制度研究 2 2 6 考核结果缺乏客观性和公正性 为了使公务员的考核尽可能的客观，常常把综合印象评定改为分项指标评定， 由评语定性评定改为评分定量评定，由无明确标准考核改革为统一标准及等级评 分细则。尽管采取这些措施，大大控制了考核中的主观性，但最基本的考核还是 靠人去判断与操作。考核者的观点、价值观念、分析问题判断事物的能力以及临 时的心境等主观因素，都难免会对考核结果产生影响。人们不难发现，不同的主 管往往对同一位职员有不同的评价，这就是说考核的过程很难摆脱主观性的影响。 进行绩效考核的目的是督促工作、提高绩效，考核本身自然必须要求是高绩效 的。要实现公正精确的考核，考核程序必然不能太过简单；但如果为一味追求公 正而失去了效率，也违背了考核的初衷。因此在考核中也应遵循“效率优先，兼 顾公平”的原则，要注重实效，简便易行，宜于操作，防止繁琐。定期考核没有 必要年年进行，可以根据工作目标的完成情况和本部门工作安排每两年或三年进 行一次。把节省下来的人力、物力用于平时考核，将平时考核落到实处，这样虽 然定期考核周期较长也不会削弱考核的作用。 2 2 7 考核技术落后 考核要建立在对考核对象充分了解的基础之上，要了解考核对象就必须掌握 考核对象的第一手资料。公务