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山西大学 硕士学位论文 初探我国公务员的激励机制-以基层国税系统为例 姓名：卫红娟 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：李蓉 2009-06 iii 中 文 摘 要 目前我国公务员普遍存在年龄老化、士气低落等现象。公务员队伍缺乏生机 和活力，不仅会影响行政效率，而且会影响社会和经济效益。如何开发人才，调 动人的积极性，属于管理学中的激励理论范畴。所谓激励就是要实行“以人为本” 的管理理念，以激发人的工作动机，使人具有积极性、主动性和创造性，发挥人 的最大潜能。所谓激励机制，是指组织系统中，激励主体通过激励因素或激励手 段与激励客体之间相互作用的关系的总和，也就是指激励内在关系结构、运行方 式和发展演变规律的总和。激励机制构成因素就是在激励中起关键性作用的一些 因素，一般由激励时机、激励频率、激励程度、激励方向等因素组成。激励手段 主要有考核制度、晋升制度、工资福利保险制度和奖惩制度等等。西方的激励理 论是工作实践的高度总结，它包括马斯洛的需求层次论、赫兹伯格的双因素理论、 亚当斯的公平理论和斯金纳的强化理论等等。我们可以通过了解和借鉴西方的激 励理论，分析公务员激励机制存在的问题，通过运用恰当的激励方法，建立和完 善有效的公务员激励机制。 目前，基层国税公务员的激励机制主要存在五个方面的问题：一是激励理念 陈旧， “以人为本”理念尚未成熟。二是激励手段落后，配套制度不健全。表现在: 晋升制度虚化；考核制度形式化；工资福利制度滞后；奖励制度单一。三是现行 激励方式不恰当，有效激励不足。表现在：物质激励不足；精神激励虚化；负激 励欠缺；工作激励不足。四是忽视素质教育，自我激励弱化。五是监督激励形式 化。 建立和完善公务员激励机制的途径主要有以下五个方面：第一，要树立先进 的“以人为本”的人力资源的管理理念。第二，建立健全配套制度。鼓励岗位竞 争，完善竞争激励机制； 强调实绩考核，健全考核目标激励机制；完善工资福利 保险和奖金制度。第三，遵循多种激励理论，实现激励方式多样化。坚持物质激 励与精神激励相结合；坚持正激励与负激励相结合，以正激励为主；坚持内激励 和外激励相结合，以内激励为主。第四，加强素质教育，强化自我激励机制。第 五，提倡优胜劣汰，完善监督激励机制。一是破除“官本位”思想。二是创新“能 下”、“能出”的机制。三是畅通监督渠道。建立完善的全方位的监督体系，提 高公务员的自我管理、自我完善的能力，为优化用人制度提供有效的监督。 关键词: 公务员；激励机制；基层国税 引言 1 abstract at present, our country the prevalence of the problems of an aging civil service, low morale, such as situation. the civil service lack of vigor and vitality, not only will affect the efficiency of administration, but also will affect the social and economic benefits. how to develop talent, to mobilize the enthusiasm of people, belong to the management of the study areas of motivation theory. the so-called drive must implement “humanist” the management idea, stimulates persons job motivation, enables the human to have the enthusiasm, the initiative and the creativity, displays persons biggest potential. the so-called incentive mechanism, is refers to the organization system, drives the main body through between the drive factor or the means of incentive and the drive object the interaction relations sum total, is also refers to the drive intrinsic relations structure, the movement way and the development evolution rule sum total. the incentive mechanism constitution factor is in the drive key role some factors, generally by factors and so on drive opportunity, excitation frequency, drive degree, drive direction is composed. the means of incentive mainly have system of examining and assessment, promotion system, wages and welfare insurance system and rewards and punishments system and so on. .the western drive theory is a high summary of the working practice, including masiluo demand level, hertz berghs double factor theory, adamss fair theory and skinners strengthened theory and so on. we can know and learn from wests drive theory, to analysis the problems of the civil service incentive. through using the methold of the appropriate incentives to build an effective civil service and improve the incentive mechanism. at present, the basic unit national tax system official incentive mechanism exist five major issues: first, the old idea of incentives, people-oriented concept is not yet ripe. second, the incentives are backward and supporting systems. it is manifested in: the promotion system is virtual, and the appraisal system is formal, the wages and benefits system is lagging, 初探我国公务员的激励机制以基层国税系统为例 2 and the reward system is single. third, the present incentives way is inappropriate, and the effective incentives are insufficient. mainly displays in: the material incentives are insufficient, and the spirit incentives are empty, the negative incentives are short of, and the work incentives are insufficient. fourth, the quality of education are neglected, and the self-incentive mechanisms are weak. fifth, the incentives system of examining and assessment are formalized. establishes and consummates the official incentive mechanism the way: first, the advanced “humanist” human resources management idea must be set up. second, the perfect necessary system must be established. to encourage competitive position, improve the competition and incentive mechanism, emphasize performance assessment and improve the incentive mechanism evaluation goal, improve the wages and benefits insurance and bonus system. third, following many kinds of drive theories, the drive way diversification must be realized. adhere to the spirit of inspiration and motivation material combination, insist incentives and negative incentives are combined with being the main incentive, insist incentives with incentives and a combination of things, within the main incentive. fourth, the education for all-around development and the self-encouragement mechanism must be strengthened. fifth, advocating superior win and the inferior wash out, the surveillance incentive mechanism must be consummated. the first way is that official position idea must be get rid of. the second way is that the innovations are able to go down or go out mechanism. the third way is that the supervision channels are open. a full range of sound supervision system must be set up , and the self-improvement and self-management ability of the civil service should be improved, in order to optimize the personnel system to provide effective supervision. key words: official; incentive mechanism;the basic unit national tax 引言 3 引 言 目前，公务员受到越来越多人的关注，与企业的激烈竞争、收益不稳定相比， 公务员掌握公共权力，职业相对稳定、收入有所保障，具有很强的职业吸引力。特 别在市场经济不发达、就业较难的地区，公务员成为理想的职业。然而，物质需求 的基本满足有时并不能成为激励公务员积极工作的内在动力。人们选择公务员这一 职业，也是在追求理想，完善人格，寻求发展空间，实现个人价值最大化。近年来 随着我国公务员制度的建立和完善，以业绩考核为基础对公务员进行奖惩、培训、 职务升降、晋级增资以及岗位调整的激励机制初步形成。然而在实际运作过程中， 由于考核评价体系不健全，公务员的业绩难以用量化指标来衡量，加上人为因素的 干扰，考核往往是走过场，以至于 “干与不干一个样”、“ 干好干坏一个样”， 大大挫伤了公务员的工作积极性。在晋升制度上，领导职务竞争上岗范围较小，有 些仅限于中层副职；职务台阶 “只上不下”，造成有限的职数紧缺，大多数公务员 感到晋升无望。定员定岗上岗能不匹配，交流轮岗力度不够，工作激励难以到位。 工作分配苦乐不均， “鞭打快牛”和 “多做多错、不做没错” 的现象普遍。总之， 工作积极性得不到充分的调动，公务员的士气普遍低落，干部队伍缺乏生机与活力。 低落的士气和消极思想必然会导致工作责任性不强、效率低下等问题，最终影响政 府公共管理职能的发挥。建立和健全国家公务员激励机制势在必行。 激励是人力资源管理的重要内容，它表现为对人的需求欲望予以适当满足或限 制，而实质是人在追求某种既定目标时的愿意程度。正确的激励机制有利于鼓舞公 务员士气、提高公务员素质、提高行政效率、提高社会和经济效益。我们可以从下 几个方面做具体阐述。首先，激励机制有利于提高公务员的才能。它可以激发出公 务员与时俱进的思想，积极进取的精神，勇于创新的胆色，不断提高公务员科学判 断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总 揽全局的能力。其次，激励机制有利于鼓舞公务员的士气。有效的激励可以使公务 员在工作中产生良好的心理和生理健康感觉，如安全感、归属感、参与感、满意感、 成就感与发展感等；再次，激励机制通过调动公务员工作的主动性、积极性，可以 提高基层国税行政效率，即以一定的投入获得更多的产出；最后，激励机制有利于 提高社会和经济效益，即获得更广泛的社会赞誉和更高的公众满意度。 在公务员的管理机制中激励机制处在非常重要的位置。所谓激励就是指激发鼓 励，通过激励调动公务员的积极性，勉励全体公务员向期望的方向努力。而激励机 初探我国公务员的激励机制以基层国税系统为例 4 制则是要求建立一套合理有效的激励办法，使其达到激发鼓励的效果。本文在阐述 建立和健全公务员激励机制的必要性，以及有效激励机制应当包括的主要内容的基 础上，通过问卷调查法、 历史分析法、文献综述法等研究方法，了解和遵循马斯洛 的需求层次论、赫兹伯格的双因素理论等西方激励理论，借鉴国外公务员管理的激 励制度，分析我国公务员现行激励机制的特点和存在的主要问题，着重论述了建立 和完善公务员激励机制的途径，运用科学、人性的方法对公务员进行有效的激励。 大体来说，国内外公务员激励机制的研究主要有以下几个方面的特点： 1.跨学科联合研究的局面逐渐形成。激励属于管理学的范畴，同时它又离不开 心理学、行为学等学科，研究公务员的激励机制还需要了解哲学、政治经济学、行 政学等学科，跨学科联合研究的局面将会形成。 2.在理论和实践上将与企业人力资源管理的激励研究逐步趋同。 自80年代以来， 欧美国家开始推行新公共管理运动，即政府服务应以市场观念为主导，强调管理 方式向私营机构靠拢，其中一个重要的举措就是建立以工作表现为基础的公务员激 励机制，倡导以公正、效益为本的政府管理。 3.跨文化管理研究将被提上日程。随着全球经济一体化、文化多元化的冲击， 了解不同的政治体制、法律规范和风俗习惯成为研究需要，推动着各文化不断融合。 跨文化管理研究将被提上日程。 4.借鉴西方的激励理论和机制，逐步完善适合我国国情的公务员激励理论和运 行机制。西方国家公务员激励的主要特点是以“功绩制”为核心，建立客观、公正 的评估机制，尤其是量化的、外部的、事后的评估体制代替传统的以信任为主的评 估体制。以经济、效率、和效益为标准，针对公务员任职的内容，对公务员的行为 进行考核。一些国家还增加了谈话、讨论等评估公务员实际工作能力及潜在能力的 方法。改进和完善工资报酬激励机制，采用灵活的薪金奖励措施，实行同机构同级 别差异报酬的原则，打破平均主义；改进额外奖金制度，考虑工作任务的客观数据 和效率。这些做法值得我们学习和借鉴。 在我国要建立和完善公务员管理的激励体制，就要朝着以下几个方向努力：树 立先进的以人为本的人力资源管理理念，强化自我激励机制；遵循多种激励理论， 实现激励方式多样化。建立健全相关配套制度，完善竞争激励机制，健全考核目标 激励机制，最后还要完善监督激励机制。 第一章 基层国税公务员队伍的基本状况 5 第一章 基层国税公务员队伍的基本状况 国以才兴，政以才治，人才是兴业之本，是发展之源，没有人才，任何事业只 能是无源之水，无本之木。在国税工作中，如何开发人才，激励人才，调动人的积 极性，就成为国税事业发展的重中之重。 任何激励机制都应当有一定的针对性和适用性，同一激励机制在不同的国家或 地区成效有所不同，甚至在相同的国家和地区激励群体不同激励成效也有差异，总 之激励效果与激励环境和激励对象密切相关。对于基层国税系统，激励对象或激励 客体就是指基层国税系统的公务员。下面以 xx 县国税局 2008 年人事统计年报为例， 来了解基层国税公务员队伍的基本状况。 表 1：xx 县国税局历年机构人员基本情况表 在职正式 人员 学历情况 年龄 序 号 年度 新 录 用 公 务 员 小 计 公 务 员 工 人 大 专 及 以 上 中 专 高 中 初 中 及 以 下 30 岁 以 下 31-40 岁 41-50 岁 51 岁 以 上 平均 年龄 1 2001 1 6866 2 1949 142032 2 43 2 2002 1 7068 2 2050 152032 3 43 3 2003 1 7169 2 2051 142134 3 44 4 2004 7169 2 3734 122329 7 43.8 5 2005 1 7270 2 4032 111932 10 45 6 2006 7169 2 4229 102026 15 45.5 7 2007 1 6866 2 4325 101330 15 46 8 2008 6866 2 4424 91231 16 47 目前基层国税系统公务员队伍有以下三个方面的特点： 一是公务员队伍结构性矛盾比较突出。 由于历史的原因，当前国税系统公务员的文化层次及其素质存在很大的差异。 目前基层国税的公务员，大多数是上世纪八十年代左右参加工作，学历多为高中、 初探我国公务员的激励机制以基层国税系统为例 6 初中文化水平，真正经过税务专业教育培训的寥寥无几，1994 年国税成立，大中专 生人数才有所增加。从表 1:中可以看出，2004 年 xx 县国税公务员大专以上学历的 比例大幅提高，占到了总人数的一半以上，但是绝大多数是参加各种函授学习取得 的，真正的专业知识水平仍然偏低， 表现为“单一型”人才普遍，“复合型”全面 多功能税务人才相对较少；从人才队伍结构看，具有一般财税知识的人员较多，而 系统学过会计、法律、经济、计算机专业知识的人员较少，复合型人才捉襟见肘。 二是公务员老龄化问题日益严峻。 基层国税系统公务员的老龄化是个现实而又无法回避的问题。自 1994 年国税成 立以来，公务员的调动几乎都是在系统内部进行，公务员的增加主要来源于录用学 生和接收军转干部，减少主要是因为退休和自然减员。由于公务员的录用数量很小， 每个县平均每年增加不到 1 人，和退休人数几乎相当，由于缺乏科学的退出机制， 随着时间的推移积累， 基层国税公务员逐渐老龄化。 以 xx 县国税局为例 （见表 1:） ， 2008 年公务员的平均年龄是 47 岁，这些近“50”的公务员对税收工作有着深厚的情 感，具有丰富的税收工作经验和较高的业务技能。但是，随着征管手段信息化程度 的普遍提高，因年龄、家庭、社会、身体等方面的缘故，这些昔日的“骄子”很难 适应目前工作需要。主要表现在两个方面：一是工作压力。他们接受新知识能力弱， 实际操作技能差，对工作的要求难以适应，造成力不从心的心理压力；二是精神压 力。这个年龄段的人，是家里的顶梁柱，上有老人需要照料，下有子女的上学就业、 住房婚姻要操心，有的还要面对失业下岗、生病就医，这些不可推卸的责任，造成 经济和精神的双重压力，形成了“船到码头车到站”的松劲泄气心理和“不求有功 但求无过”的明哲保身心理。2001 年机构改革时推行提前离岗制度，即不达退休年 龄的人自愿提前离岗可提高一级待遇。虽然问题有所缓解，但是后来因在职人员工 资津补贴和奖金的大幅增加，以及牵涉到住房公积金等等，带来一系列的问题。国 税公务员普遍老龄化不利于国税工作的开拓创新和锐意进取。 三是公务员队伍士气低落,缺乏活力。主要表现在以下几个方面: 1.安于现状，得过且过。受传统观念的影响，不少国税干部习惯于四平八稳、 按部就班、平均主义的生活方式，缺乏应有的危机感、锐意进取的激情和敢想敢干 的勇气，困难挫折面前抱怨多，“等、靠、要”思想严重。有不少机关干部无争创 一流的勇气，也无有所作为的信心，更无敢闯敢干、改革创新的激情，暮气沉沉， 马马虎虎，工作只求过得去，不求过得硬，应付了事。 第一章 基层国税公务员队伍的基本状况 7 2.学风不浓，不求上进。一些同志业务生疏却不用心学习，对单位组织的学习 敷衍了事，不求进取。 最明显的现象就是，每年山西省国税局组织的“三员”岗位 培训，总有人推让躲避，其中大部分是老资格的公务员。有的干脆借口身体不好直 接挂“免训牌”，拒绝参加培训学习。 3.作风飘浮，落实不力。有的干部工作不主动，找不准位置，把不准重点；有 的按领导的指示办事，看上级的脸色行事，不能因地制宜提出新思路，工作缺乏创 造性；有的陷于文山会海，简单地以文件落实文件，以会议落实会议，以讲话落实 讲话；有的甚至欺上瞒下、弄虚作假、虚报浮夸。 上述种种不良表现， 严重制约了各项工作的开展， 成了阻碍税收事业发展的 “瓶 颈”，使国税工作失去了应有的动力和后劲。不容质疑，这种懒于学习、烦于工作 的被动局面，是多种因素造成的，但归根到底是人的主观能动性没有发挥出来，说 白了，就是工作或学习的积极性没有得到充分的调动。在基层国税，我们对公务员 的工作满意度进行了问卷调查，通过调查发现,工作满意度最高的就是刚参加工作不 到五年的公务员，因解决了就业问题、收入平衡稳定，无论专业能力是否适应,即使 工作量大也满意。其次是工作五年至二十年的公务员，有工作经验又掌握科技手段， 多年在一个岗位有倦怠感，在职务晋升和岗位交流上未能如愿。最后是工作二十年 以上的公务员。这些人一般文化水平低，对现有的工作岗位不满，但又竞争不过年 轻人员，也不适应现代化手段的工作，虽然工作比较轻松,但迫于种种压力,却是工 作满意度最低的人群，占总人数比例最大，老龄化现象势必会影响公务员的工作积 极性，从而影响整个公务员队伍的士气。 如何调动员工的积极性，对于国税系统来讲是一个非常重要和迫切的问题。所 谓激励就是“要实行以人为本的管理理念，以激发人的工作动机，使人具有积 极性、主动性和创造性，发挥人的最大潜能”。 1具体到国税部门，就是对公务员的 激发和鼓励，促进公务员发挥其才能，释放其能量，最大限度地、自觉地发挥积极 性和创造性，在工作中做出更大成绩。基层国税公务员的工作满意度较低，最直接 的原因是对现有工作岗位的认识不高或者有倦怠感，对工作岗位轮换不满意。“决 定一项工作的潜在激励有五种核心工作维度：技能多样性、任务一致性、重要性、 自主性和反馈， 以及与此相关的三种关键心理状态： 工作意义、 责任感和了解结果” 。 2核心工作维度通过影响公务员关键心理状态从而影响工作业绩，但税务公务员成长 1李和中. 21 世纪国家公务员制度. 武汉： 武汉大学出版社，2006. 第 371 页 2吴琼恩,张世杰.公共人力资源管理.北京：北京大学出版社，2005. 第 90 页 初探我国公务员的激励机制以基层国税系统为例 8 过程中需要的力量、知识与技能和情境满意等减速因素也会对他们的业绩产生不利 影响。因此，税务公务员的工作维度应当综合考虑各种因素，区别对待，适度增加。 同时，长期从事某项工作不仅使人倦怠，而且工作效率也会因此而降低。一般来说， 正常的工作轮换有利于激发人的工作兴趣和潜能而能促使效率水平的提高。因此， 将工作内容丰富化和重新进行工作环节设计也不失为一种好办法。基层国税公务员 的激励不到位，也有管理层的原因。公务员的激励一般表现在管理层的吸引力和推 动力，即通过多种方法和手段对公务员的需求予以不同程度的满足或限制，从而激 发自身的动机，圆满完成任务。在基层国税，一些管理者受传统文化的影响，对激 励理念认识不够，工作方法过于陈旧，缺乏领导艺术，暖人心、聚人心的工作做得 不够，导致在干部中缺乏一定的凝聚力和战斗力，极大地影响了公务员工作的积极 性。 “行为学家一般认为，所有人类行为都具有一定的动机性，而人的动机多起源 于人的需求欲望。” 3公务员激励的过程，实际上就是公务员的需求满足的过程，它 以未能得到满足的需求开始，以得到满足的需求而告终。因为，公务员的需求是多 种多样、无穷无尽的，所以激励的过程也是循环往复、持续不断的。下面以马斯洛 的需要层次理论，来分析基层国税公务员需求满足的状况。马斯洛的需要层次理论 认为：人的需要分成生理、安全、社会、尊重和自我实现等五种从低级到高级的基 本需要，认为只有低层次的需要得到满足以后，较高层次的需要才能被激发并起到 激励作用。在我国，与其他行业相比，基层国税公务员社会地位较高，收入稳定、 没有失业压力，生理、安全、社会需求基本得到满足。但是公务员的尊重和自我实 现需求得不到满足。在我国“官本位”现象泛滥，职位已成为一个人社会评价的标 准。我国公务员领导职务十分有限，用人机制上“能上不能下”，晋升渠道不畅积 累多年，加上人为因素的干扰，使得许多优秀人才晋升无望。同时由于岗位交流和 考核欠缺公平，基层公务员的自我价值得不到充分体现。另外，由于激励监督体系 不完善，监督具有不对等性，用人机制“只上不下”，使得官僚体系中严格的等级 制造成了激励中的服从型文化，上级对下级形成绝对权威，公务员在系统内部的尊 重受到威胁。对公务员个人发展和内在需求重视不够，容易造成公务员苦闷、抑郁 等心理困境的产生，导致公务员士气低落、情绪不高，影响公务员工作的积极性。 激励是衡量一个单位管理制度是否健全、管理机制是否完善、管理方式是否合 理的重要标志。激励的本质就是通过一整套科学合理的管理制度和办法，工作措施 3 谢明.人力资源开发的有效途径.人力资本管理.2004. 第一章 基层国税公务员队伍的基本状况 9 和手段，从领导层面、管理层面、制度层面和文化层面等多方面对管理对象进行正 确动机的激励、鼓励和强化，以达到引导和改造其行为，调动和提高其做好本职工 作的积极性、自觉性和创造性的管理过程。所谓激励机制，是指组织系统中，激励 主体通过激励因素或激励手段与激励客体之间相互作用的关系的总和，也就是指激 励内在关系结构、运行方式和发展演变规律的总和。在公务员的管理中，激励机制 主要通过考核、晋升、工资福利保险和奖惩等激励手段来实现。在公务员的各种激 励手段中，考核是激励机制的基础，能够为晋升、工资、奖惩提供客观依据；晋升 是激励机制的核心，职务的晋升是公务员最主要的需求，它意味着地位的提升、责 权的加重，以及工资福利待遇的提高，是对个人价值的一种肯定；工资福利保险是 激励机制的重要内容，它可以满足公务员生存的需求，同时在晋升这种纵向激励十 分有限的情况下，成为一种普遍的横向激励；奖励也是激励机制的一个重要组成部 分，是对表现突出的公务员的一种额外激励，它可以是物质的，也可以是精神的， 侧重于营造心理上的感受。科学完善的激励制度或手段是有效激励的前提和基础。 在实际运行中，激励因素同时也起着十分重要的作用。激励因素一般由激励时机、 激励频率、激励程度、激励方向等因素组成。在实际工作中，激励机制要调节的关 系往往是错综复杂、千变万化的。我们应该综合分析客观条件，灵活选择激励时机； 根据工作的内容和性质、任务目标的明确程度、激励对象的素质情况、劳动条件和 人事环境等等，科学选择激励频率；合理确定赏罚标准，恰当地把握激励程度；明 确激励方向，强化激励效果。激励机制的各个因素相辅相成，对激励的效果有着直 接和显著的影响。所以认识和了解激励机制，对促进我国公务员的激励工作是大有 益处的。 近年来，各地各部门按照国家人事制度改革的要求，积极探索干部激励机制， 或多或少地取得了一些成果。但与构建和谐高效的公务员队伍和提高执政能力这个 目标相比，激励机制设计与相关配套措施还远未健全和完善。具体到我们国税系统 来讲，滞后的干部激励机制已严重阻碍了干部人事制度改革的步伐，影响到了干部 队伍的生机和活力。探索和研究国税系统公务员激励机制迫在眉睫。 初探我国公务员的激励机制以基层国税系统为例 10 第二章 基层国税系统公务员激励机制存在的问题 2.1 基层国税系统公务员激励机制的特点 2.1 基层国税系统公务员激励机制的特点 “公务员的激励机制，本质上是指政府主管部门设计的旨在规范各部门及其公 务员的行为，从而提高效率、提供高质量公共服务的制度规范的运行机制。” 4基层 国税系统公务员激励机制有以下几个特点： 1.基层国税主管部门越来越重视对公务员的激励。 基层国税系统是以国家税务总局为最高主管的垂直管理的部门。作为条管部门， 其公务员的管理体制主要是服从上一级国税主管部门的管理，同时又受同级地方政 府的管理和监督。对于基层国税系统，激励主体简单来说就是上级国税局和本级国 税的领导层。建立和完善高效合理的激励机制，需要激励主体的高度重视和全力支 持。近年来随着“以人为本”理念的深入，山西国税系统从上到下越来越重视公务 员的激励，多次到基层进行调研，剖析当前基层公务员队伍中存在的问题，积极探 索有效的应对策略和激励机制。 2.基层国税公务员的激励手段具有一定的特性。 由于社会政治背景和历史文化传统各不相，各国公务员的激励机制和激励手段 有所不相同。作为公务员管理的一项重要内容，基层国税公务员的激励制度处处体 现条条管理的特性，具体表现在以下四个方面： 第一，考核制度主要在系统内部进行，外部干预和监督较少。近几年国税系统 在公务员年终考核、目标责任制考核和专项工作考核中，已经建立了一系列具体的 制度。市局人事教育科统一布置年终考核，负责全市国税科级干部的考核，县局负 责本县科级以下公务员的考核，从德、能、勤、绩、廉五个方面入手进行考核，考 核结果和公务员工资以及公务员奖励挂钩；市局办公室负责进行目标责任制考核， 分解到市局各科室打分最后综合汇总，考核结果和目标责任制奖金挂钩；在对领导 班子考核和干部任用考核时，一般会主动听取当地政府和党委的意见和看法，以全 面考察基层国税领导干部，接受政府和社会的监督。 第二，晋升制度保守。在基层，晋升副科级领导干部主要是通过内部竞争上岗， 根据民主集中制原则以及公开公正原则，通过笔试、面试、民主推荐和民主测评， 党组讨论、考察、公示等一系列程序，最后进行任免。晋升正科级领导干部主要是 通过内部选任制，不通过考试，从符合条件的副科级干部中选任。领导干部由基层 4李和中. 21 世纪国家公务员制度. 武汉：武汉大学出版社，2006. 第二章 基层国税系统公务员激励机制存在的问题 11 国税上级主管部门考核任命，无需通过地方组织部。除非重大过错，地方无权干预。 基层国税领导干部极少面向社会公开选拔，同时也很少参与政府组织的公开选拔， 行为相对保守；在领导干部任用方式上，极少使用聘任制。 第三，工资和津补帖制度由上级主管税务部门统一管理，经上级主管部门同意 可由当地人事局代管。在基层国税，市县两级的工资制度是完全统一的，依据山西 省人事局财政局统一制定的职级工资制度，工资一般由市级人事局工资科代管，统 一审批执行。新的津补帖制度除了国家统一规定的保留津贴外，主要包括工作性补 贴和生活性补贴两项地方津贴。地方津贴主要由地方财政局和人事局制定。因各地 财力不同，不同地市不同县市标准有所不同，具有较大的弹性。 第四，奖励制度由国家税务总局统一规定。基层国税公务员的奖励制度，主要 依据 2008 年 11 月国家税务总局统一规定的 税务系统公务员奖励实施细则 （试行） （以下简称为奖励细则） 。系统内公务员奖励的综合管理工作由各级人事部门负责， 上级人事部门指导下级人事部门的公务员奖励工作。地方党委、政府或公务员奖励 主管部门对国家税务局系统公务员、公务员集体实施奖励，必须征得公务员所在单 位和任免机关或上级机关的同意。奖励制度很大程度上体现了国税系统垂直管理的 特性。 总之, 基层国税由于属于垂直管理,其公务员的激励制度具有较高的独立性，公 务员的考核、晋升、奖惩等等几乎完全是在系统内部进行的。基层国税是公共管理 的窗口行业，服务的是广大纳税人，现行考核制度的封闭性，不利于对基层公务员 形成客观公正的评价。同时，公务员的考核与晋升、轮岗和奖惩等制度衔接不紧密， 缺乏外界的干预和监督，也不利于公务员的公平竞争，影响公务员的士气。 2.2 基层国税公务员激励机制中存在的问题 2.2 基层国税公务员激励机制中存在的问题 2006 年 1 月 1 日，国家正式施行了公务员法，对国家公务员的录用、义务 与权利、职务与级别、奖励与惩戒等内容作了较为明确的规定，并以法律形式，对 公务员激励机制作了确定。但随着机构改革的进一步深入和市场经济的发展，公务 员激励机制存在的一些问题和弊端日益显现，主要表现在：激励理念陈旧，激励手 段落后，配套制度不健全，激励方式不恰当，自我激励机制弱化以及监督激励机制 形式化等等几个方面。下面我们结合基层国税实际情况进行详细论述。 初探我国公务员的激励机制以基层国税系统为例 12 2.2.1 激励理念陈旧，“以人为本”理念尚未成熟 激励理念陈旧，“以人为本”理念尚未成熟 激励理念对激励机制的构建起着指导作用，它左右着激励机制的运行方向，对 激励过程、激励手段和激励方式都有着重要的影响。受封建主义、官僚主义和计划 经济的影响，在我国干部人事制度和公务员的管理中，资历主义泛滥、论资排辈之 风盛行；好人主义、“不患寡而患不均”的平均主义思想在公务员的管理中随处可 见，大家都不愿得罪人，尤其在考核中人人过关，甚至对一些无故长期不上班的人 也是考核合格工资奖金照发。我国的公务员制度建立在官僚制模式的基础上。官僚 体系中严格的等级制造成了激励中的服从型文化，“唯上不唯下”、“唯领导之命 是从”，只要拉好和领导的关系，岗位竞争和职务晋升不在话下。严格的等级制度， 上级对下级的绝对权威，使得官僚只会唯唯诺诺、没有主见、因循守旧、服务意识、 水平和能力都比较低。这些陈旧的激励理念不仅与市场经济背道而驰，而且大大影 响了服务质量和服务水平。 由于体制、机制和文化等诸多因素的影响，当前人力资源的管理没有摆脱传统 人事管理管理观念的影响，仍然是以事为中心，停留在事物性管理的层面上，缺乏 “以人为本”理念，对干部职工的现实需求和发展缺少足够重视；考核评价和职务 晋升缺乏公平，对公务员个人发展的需要有所忽视；在体制上缺少大胆的探索和积 极创新精神，没有形成真正意义上的良性循环，对激发公务员内在动力重视不够。 这些深层次的问题，已成为影响公务员激励有效开展的桎梏。 2.2.2 激励手段落后，配套制度不健全 1. 晋升制度虚化，岗位竞争缺乏力度。 在我国，公务员的晋升、轮岗、交流、待岗等制度尚不健全，执行缺乏力度。 在岗位竞争上出现一些公务员该换岗的不换岗，一些不想干事的公务员该待岗不待 岗。在公务员的提拔使用上，没有真正形成能上能下、能进能出的激励机制，使得 许多优秀人才不能早日脱颖而出。论资排辈以及任人为亲等现象，也使得许多认真 工作的干部，做人正直诚实的干部丧失了竞争的机会，丧失了竞争的信心。这样， 不仅工作能力差的公务员得不到锻炼提高，而且对有能力干事、想干成事的公务员 影响很大，同时也不利于调动公务员的积极性。 一是职务晋升有限，岗位竞争缺乏力度。在基层国税职务晋升处于金字塔形状， 在职务晋升十分有限的情况下，轮岗对广大公务员来说就是一种有效激励。实际工 作中，因人员年龄老化现象严重，加上一些不正之风的影响，许多业务岗位成为垄 断岗，肥水科室人人抢，清水衙门无人去，轮岗的范围和力度受到限制。有人根据 第二章 基层国税系统公务员激励机制存在的问题 13 交流轮岗过程中的现象，将干部形象地分为：即橄榄球、篮球类和足球类。在交流 轮岗过程中，“橄榄球”类的干部，大家都去抢；“篮球”类的干部，有一部分人 抢，而“足球”类的干部，则被大家用脚踢。过于正直的“橄榄球”类的干部在职 务晋升时却没有脱颖而出的机会，而“足球”类的干部不但能安身于人群之中，而 且被“破格”提拔使用。竞争机制的不完善、危机意识的缺乏，必然导致干部思想 浮燥、急功近利、作风飘浮、心灰意冷、责任心下降、创新意识不强等消极落后现 象大量存在。干部的工作积极性得不到充分的调动，干部队伍的生机与活力不足。 二是人为因素的干扰。由于职务晋升没有打破部门的界线，往往限于部门内部， 因此，竞争对手之间“抬头不见，低头见”；竞争“旁观者”则是“你好，他好， 大家都好”。并且在民主评议中，就个体而言，主观性判断往往多于客观性评价， 评议结果的高低较难正确反映竞争人员之间能力的大小、水平的高低，更多体现人 际关系的好坏。 三是任职标准不明确，“长官意志”起决定性作用。现行的内部竞争上岗往往 只有确定的竞争职位，而没有明确对竞争人员的任职要求，包括素质要求和能力要 求等，缺少一把客观、公正评价任职人员素质、能力、水平的标尺，也缺少岗位环 境、岗位责任标准。由于缺少对内外因素衡量的标准，所以有时竞争上岗激励也成 为个别领导排斥异己的“正当”手段 。 四是领导干部交流缺乏力度。同一级别的中层领导干部交流范围很小，例如市 局的科长和县局的局长岗位很少轮换，其结果是市局的科长才能得不到锻炼，县局 的局长无竞争和忧患意识，一潭死水稳待退休，不利于人才的流动，尤其在晋升上 一级别时，双双显得“实力”不足。 五是干部考察流于形式。存在异地任用问题干部的现象。 2.考核制度形式化，考核效果不明显。 近几年国税系统在公务员年终考核、目标责任制考核、日常绩效考核和专项工 作考核中，建立了一系列具体的制度，但目前这个庞大的工程仍然存在着诸多的问 题。 一是我国公务员考核制度还不是很完善，可操作性不强。注重年度考核，忽视 平时考核；注重组织考核，忽视民主评议；注重内部考核，忽视外部考核；注重一 般性考核，忽视考核对象的不同岗位的特殊要求；注重单位里的个别领导的意见， 忽视单位里的广大群众的反映；考核方法单一，就资料看资料，对外延伸不够，查 究不深入，挖掘不彻底凡此种种，往往使考核结果有失真实，有失公正。基层 初探我国公务员的激励机制以基层国税系统为例 14 国税公务员服务的是广大纳税人，在年度考核时考核主体只是内部成员，没有纳税 人和相关部门的外界评价，考核有失偏颇，也不利于提高公务员服务意识。实施考 核制度的主体不规范，缺乏外界的民主和监督，影响考核效果。 二是配套制度建设不健全，衔接不紧密。考核制度必须要和职位分类制度、培 训制度、奖惩制度的逐步完善为配合，其中职位分类制度的健全是具有关键性作用。 职位分类制度是公务员考核制度的灵魂，目前国税系统公务员的职位分类不够发达， 不能够科学合理地制订详细的职位说明书，使得公务员考核时缺乏客观的衡量标准 和尺度。 同时考核结果没有与公务员切身利益， 如任用、 奖惩、 交流等真正挂钩， 有 些基层领导甚至公开发言：“既然刚被提拔任用，就不要再评优秀，机会让给其他 老同志”，“一团和气”的背后潜藏着严重的问题。 三是考核评价体系不健全，考核指标没有量化，考核内容权重执行不一。虽然 公务员法明确从德、能、勤、绩、廉五方面全面考核，但缺乏量化标准，并且 在比例、权重上也无明确规定，导致考核结果失真，流于形式。 四是存在传统和计划经济的不利影响。随着社会的进步和科学技术的迅猛发展， 虽然“论资排辈”现象有所淡化，但是“互惠主义” 、 “关系网”现象还是比较盛行， 这些不良的观念势必影响着考核的客观公正性。同时在一些地方和部门出现优秀等 次“轮流坐庄”的现象。现实的考核评比结果大多比较温和，不称职或基本职称的 人几乎没有，考核结果的激励作用有限。 3.工资福利制度滞后。 一是职级工资重资历轻绩效，不能完全体现公平。在公务员群体中科员的人数 占总数的比例最多，职级工资制中对科员工资的调整只是以工作年限为唯一标准， 工作年限越长工资越高，反之就越低。实质上真正承担工作重担经验丰富的是工作 十年左右的人员，不能够从收入上公平体现个人的能力和实绩。 二是工资晋升未考虑正常合理因素导致的考核中断等情况。2006 年公务员的工 资改革之前级别工资调整的政策是：连续两年考核结果为称职以上可晋升一个职务 工资档次，连续五年考核称职或者连续三年考核优秀可提前晋升一个级别工资。没 有考虑到因公脱产学习、工伤等正常合理因素导致的考核中断等情况，同时一劳永 逸不符合按劳分配的原则。 三是津补贴制度不规范。基层国税系统公务员的津补贴制度，大多出自地方政 府，由于各个地方财政状况及支持力度不同，不同地方实行的津补贴制度各不相同。 第二章 基层国税系统公务员激励机制存在的问题 15 社会上公认的“灰色收入”说得就是地方