当前“黑车”整治政策的缺陷及完善研究优秀毕业论文.pdf

分类号 udc 密级 编号 十i 初大学 c e n t r a lso u t hu n i v e r s i t y 硕士学位论文 论文题目当煎竺墨奎：墼迨亟筮的筮陷区塞羞受塞 学科、专业 垒基笪理 堑亟笸理 研究生姓名一闫进迸 一。_ - _ - _ _ _ _ - - _ _ - _ - _ _ _ _ - - _ l _ - - _ _ _ _ _ _ 一 导师姓名及 专业技术职务 理周皇塾拯 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名：【葛逊一 日期：尘! l 年月乙日 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文， 允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内 容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科 学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 新签翘鸱吼盟年上月工日 摘要 摘要 改革开放以来，随着经济的迅速发展，城市迅速扩大。伴随着城 市的迅速扩张，城市交通运输供给日趋紧张，城市客运出现了供需失 衡的局面，于是“黑车 应运而生。当前“黑车”已经成为我国许多 城市交通运输的软肋，严重扰乱了市场正常的运营秩序，不仅侵害了 合法经营者的利益，而且影响了城市形象。近年来，虽然各城市政府 出台了相关整治城市“黑车”的相关政策，各城市交通运管部门也相 继开展了整治“黑车 的行动j 但是相关问题并没有得到解决，我们 看到的是有些政府为了整治“黑车 不惜“钓鱼执法 ，甚至出现违 法行为。目前，“黑车 依然泛滥，且有愈演愈烈之势。因此，找到 “黑车 产生的根源，进而分析政府在整治城市“黑车 中存在的问 题，解决政府在整治“黑车”中所遇到的困境，对规范城市正常的客 运市场秩序以及维护城市安全和形象都有着重要意义。 本文以政府整治城市“黑车”出台的政策为研究对象，结合实地 访谈，以探寻“黑车 存在的机理为突破点，运用市场供求理论、博 弈理论、动机理论以等理论对“黑车”存在的机理进行分析。同时分 析城市“黑车”存在的内部原因和外部原因，认为当前“黑车”屡治 不绝，与政府整治城市“黑车 出台的各项政策有直接的联系。文章 认为政府为整治城市“黑车”而出台政策在政策制定、政策执行、和 政策制定中都存在一定的缺陷，当前的“黑车 整治政策目标不清、 政策缺乏操作性和公共性，在执行中由于地方政府以及其他利益团体 的层层阻挠，政策难以执行。另外政策监督缺失，导致违法行为屡见 不鲜，损害了政府的权威。本文分析了政策制定、政策执行以及政策 监督存在问题的原因，提出了完善现有整治政策的建议，认为政府应 该重构政策问题、重建政策目标、重构管制政策，加大政策执行和监 督的力度，进而从根本上肃清“黑车 。 关键词：“黑车 ，利益博弈，政策制定，政策执行，政策监督 s i n c er e f o r ma n dp o l i c y ，a l o n gw i t hr a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ， t h ec i t ye x p a n d e dr a p i d l y w i t ht h er a p i de x p a n s i o no fc i t i e s ，u r b a n t r a n s p o r ts u p p l yh a sb e c o m et i g h t e r ，u r b a np a s s e n g e rd e m a n da n ds u p p l y i m b a l a n c es i t u a t i o nt h e r e ，s ot h e u n l i c e n s e dc a r s c a m ei n t ob e i n g t h e c u r r e n t ”u n l i c e n s e dc a r s h a sb e c o m et h es o f tu n d e r b e l l yo fu r b a nt r a f f i c n o to n l yd i s r u p t e dt h em a r k e to r d e r ，a g a i n s tt h el e g i t i m a t ei n t e r e s t so ft h e o p e r a t o r s ，b u ta l s os e r i o u s l ya f f e c t e dt h ei m a g eo ft h ec i t y u n l i c e n s e d c a r si s s u eh a sc a u s e dw i d e s p r e a dc o n c e mi ns o c i e t y m i l eg o v e r n m e n t s a ta l ll e v e l so fg o v e m a n c e r e l a t e dp o l i c i e si s s u e d ，t h ec i t ya l s oh a v eb e e n c a r r y i n go u tt h er e m e d i a t i o n u n l i c e n s e dc a r s o ft h ea c t i o n ，b u tr e l a t e d i s s u e sh a v en o tb e e ns e t t l e d ，w es e et h a ts o m eg o v e r n m e n t si no r d e rt o c o n t r o lt h e ”u n l i c e n s e dc a r s ”a t f i s h i n gl a we n f o r c e m e n t o re v e n i l l e g a l c u r r e n t l y ，t h e u n l i c e n s e dc a r s i ss t i l lr a m p a n ta n dg e t t i n gw o r s e t h u s ，f i n d i n gt h e u n l i c e n s e dc a r s f r o mt h es o u r c e a n dt h e na n a l y z e s g o v e r n a n c e ”u n l i c e n s e dc a r s p o l i c y ，w h i c hf r o mt h es o u r c ec o n t r o l u n l i c e n s e dc a r s ”，a n ds t a n d a r d i z et h em a r k e to r d e r ，a n dm a i n t a i ns o c i a l s e c u r i t ya r ei m p o r t a n t i nt h i sp a p e r ，g o v e r n m e n t r e g u l a t i o nu r b a n u n l i c e n s e dc a r s p o l i c i e s i n t r o d u c e da st h er e s e a r c ho b j e c t ，c o m b i n e dw i t hf i e l di n t e r v i e w s ，t o e x p l o r et h e u n l i c e n s e dc a r s ”e x i s t i n gm e c h a n i s m sa st h eb r e a k t h r o u g h p o i n t ，u s et h em a r k e ts u p p l ya n dd e m a n dt h e o r y ，g a m et h e o r y ，m o t i v a t i o n t h e o r y t oo t h e rt h e o r i e so nt h e u n l i c e n s e dc a r s e x i s t sm e c h a n i s m a r t i c l et h a tt h ec i t yg o v e r n m e n ti n t r o d u c e dr e g u l a t i o n u n l i c e n s e dc a r s ” p o l i c y i nt h e p o l i c yf o r m u l a t i o n ，p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ，a n d p o l i c y - m a k i n gt h e r ea r ec e r t a i np r o b l e m s ，t h ec u r r e n t u n l i c e n s e dc a r s ” p o l i c yo b j e c t i v e so fr e g u l a t i o ni su n c l e a r , t h el a c ko fo p e r a t i o n a la n d p u b l i cn a t u r eo ft h ep o l i c y ，t h ei m p l e m e n t a t i o no fa st h el o c a lg o v e r n m e n t a n do t h e ri n t e r e s tg r o u p st h el a y e r so fo b s t r u c t i o n ，t h ep o l i c yd i f f i c u l tt o i m p l e m e n t a l s ol a c ko fp o l i c yo v e r s i g h t ，r e s u l t i n gi nf r e q u e n tv i o l a t i o n s ， 硕上学位论文 a b s t r a c t u n d e r m i n e dt h ea u t h o r i t yo ft h eg o v e r n m e n t t h i sp a p e ra n a l y z e st h e p o l i c yf o r m u l a t i o n ，p o l i c yi m p l e m e n t a t i o na n dp o l i c yo v e r s i g h to ft h e e x i s t e n c eo ft h ep r o b l e m ，p u t sf o r w a r dc o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e s ， p o l i c yi s s u e st h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l db er e c o n s t r u c t e d ，r e c o n s t r u c t i o n p o l i c yo b j e c t i v e s ，r e c o n s t r u c t i o n c o n t r o l p o l i c y ，s t r e n g t h e np o l i c y i m p l e m e n t a t i o na n ds u p e r v i s i o na n d ，t h u sf u n d a m e n t a l l ye l i m i n a t et h e t l i l n l i c e n s e dc a r s k e y w o r d s ：u n l i c e n s e dc a r s ，b e n e f i t sg a m e ，p o l i c yf o r m u l a t i o n ，p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n ，p o l i c ym o n i t o r i n g i i i 硕士学位论文目录 目录 摘要工 a b s t r a c t i i 目录i v 第一章导论1 1 1 选题背景1 1 2 文献综述1 1 2 1 国内研究现状1 1 2 2 国外研究现状3 1 2 3 研究不足空白6 1 3 方法思路6 1 3 1 研究方法6 1 3 2 研究思路6 1 4 相关概念7 1 4 1 “黑车 7 1 4 2 钓鱼执法8 1 4 3 公共政策8 第二章政府整治城市“黑车”的理论基础和政策概述9 2 1 政府整治城市“黑车 的理论基础9 2 1 1 市场失灵理论9 2 1 2 政府规制理论l o 2 2 政府整治城市“黑车 的相关政策1 2 2 2 1 政府整治城市“黑车 的具体政策1 2 2 2 2 规范城市交通行政执法的法规政策1 5 第三章政府出台“黑车 整治政策的背景1 8 3 1 城市“黑车”存在的机理分析1 8 3 1 1 城市公共交通供不应求1 8 3 1 2 “黑车”的运营比较优势1 9 3 1 3 就业压力与从众心理2 0 3 2 城市“黑车 泛滥的危害分析2 0 3 2 1 危害社会公共安全2 1 3 2 2 危害正常营运秩序2 1 3 2 3 危害城市环境形象2 1 硕士学位论文 目录 3 3 “黑车 整治政策中的博弈分析2 1 3 3 1 “黑车 与政府部门的博弈2 2 3 3 2 “黑车与出租车公司的博弈2 4 3 3 3 “黑车”与乘客的博弈2 6 第四章“黑车 整治政策中的缺陷2 7 4 1 政策制定的缺陷2 7 4 1 1 政策目标错位2 7 4 1 2 政策缺乏公共性2 8 4 1 3 政策缺乏操作性2 9 4 2 政策执行的缺陷3 0 4 2 1 上有政策，下有对策3 0 4 2 2 错误理解，机械执行3 1 4 2 3 自由裁量，随意执行3 2 4 3 政策监督的缺陷3 3 4 3 1 立法机关监督集体沉默3 3 4 3 2 社会公众监督效果有限3 3 第五章“黑车 整治政策缺陷的原因分析3 5 5 1 政策制定缺陷的原因分析3 5 5 1 1 政策问题构建不清3 5 5 1 2 政策制定忽视民意3 6 5 1 3 政策制定技术缺乏3 7 5 2 政策执行缺陷的原因分析3 7 5 2 1 政策执行主体自利倾向3 8 5 2 2 政策执行主体素质低下3 8 5 3 政策监督缺陷的原因分析3 9 5 3 1 地方人大权能不符，政策监督意识不强3 9 5 3 2 新闻媒介独立性差，公众监督渠道缺乏4 0 第六章完善“黑车 整治政策的建议4 l 6 1 完善“黑车 整治政策制定4 1 6 1 1 重新考量民意4 l 6 1 2 重构政策问题4 2 6 1 3 重构政策目标4 3 6 1 4 重构管制政策4 4 6 2 加强“黑车”整治政策的执行4 6 v 硕士学位论文 6 2 1 畅通地方政府利益表达渠道4 6 6 2 2 提高政策执行主体的执行能力4 6 6 3 强化“黑车 整治政策的监督4 7 6 3 1 强化人大监督意识，提高其监督能力4 7 6 3 2 确保媒介的独立性，健全公众监督渠道4 7 结 仑4 9 参考文献5 0 致谢5 3 攻读学位期间主要的研究成果5 4 v i 硕士学位论文第一章导论 1 1 选题背景 第一章导论 近年来，随着我国大中小城市的迅速发展，城市客运出现了供需失衡的局面， 于是在城市的客运市场上出现了大量的“黑车”。据各城市公安部门的不完全统 计，大约有4 9 万余辆“黑车运行在我国大中城市中。“黑车”的泛滥带来了一 系列的社会问题，如对正规客运运营造成了严重的挤压；“黑车侵害乘客的犯 罪案件时有发生；“黑车”违规占道、乱停乱放等现象。“黑车”已成为我国各大 中小城市交通的软肋，不仅扰乱了正常的市场经营秩序、侵害了城市客运合法经 营者的利益，而且严重影响了我国的城市形象。“黑车 问题已经引起社会的广 泛关注，但是城市“黑车”问题并没有得到解决，反而愈演愈烈，因此，“黑车 问题有深入探讨的必要。 “黑车”的泛滥严重损害了社会公共利益，“黑车 屡治不绝也是困挠大中 市政交通、城市管理、治安管理等多部门的顽疾。我国许多城市政府对“黑车” 进行了不遗余力的整治，出台各种各样的政策，可谓是无所不用其极，但收效甚 微。我们不仅要问，“黑车 为什么存在? 为什么屡治不绝? 城市交通运管部门 在“黑车 整治中出台的政策到底存在什么问题? 这些都是我们急需解决的问题， 不解决这些问题就无法确认黑车存在的机理以及如何才能更好的整治黑车，从而 真正保障广大出行者的利益，提高城市客运运营效率。纵观国内学者对“黑车 整治的研究，大多都局限于“黑车的危害以及政府整治“黑车”的必要性上， 很少有学者真正关心执法部门代表的政府在“黑车整治中出台的政策存在的问 题。2 0 0 9 年9 月、1 0 月，上海相继发生两起“钓鱼执法”事件，引起社会广大 关注，学界才开始对政府整治“黑车 中存在的问题进行研究。因此本课题以政 府整治城市“黑车”中出台的政策研究为题，选取政府出台的典型政策对分析对 象，具有一定的理论意义和现实意义。 1 2 文献综述 1 2 1 国内研究现状 国内学者对“黑车 整治的研究大致可以以2 0 0 9 年上海“钓鱼执法事件 硕士学位论文 第一章导论 为界分为两个阶段，前面一个阶段侧重于“黑车 的危害以及政府如何整治“黑 车”，这个阶段的研究成果相对较多，水平也相对较高。第二个阶段则侧重于政 府“黑车 整治中存在的问题，这个阶段刚刚起步，研究水平也处于初始阶段。 笔者通过对相关文献的阅读、思考，归纳出国内学者关于“黑车”整治的研究成 果主要有： 1 、“黑车”的概念及其存在机理的研究。何昭瑾( 2 0 0 8 ) 、司徒炳强( 2 0 0 8 ) 、 毕圣洁( 2 0 0 9 ) 等学者认为“黑车 ，是未经行业主管部门批准而非法运营的各 类小轿车、微型面包车、小客车、三轮摩托车、残疾人车等车辆的统称。我国城 市的“黑车 大致可以分为几类：无任何营运证件和标识从事营运业务的私家车； “克隆车；城市小公共汽车；非法营运的长途客车和黑旅游车；摩的 和三 轮车。雷梦林( 2 0 0 9 ) 等学者认为认定黑车有两个要件：第一、未取得道路运输 经营许可。第二、经营性道路运输行为分析。黑车存在的主要原因有：城市客 运供需关系不平衡、“黑车 经营违法成本低、交通运管部门执法成本高、“黑车” 价格优势等。司徒炳强、毕圣洁等学者还从博弈论的角度阐述了“黑车 存在 的原因。 2 、“黑车的危害研究。这部分研究成果最多，很多学者在研究中都有细致 的陈述。笔者对相关文献整理得出“黑车”存在的主要危害有：危害正常的营 运市场秩序，诸如偷税漏税、压价竞争、侵犯出租车和公交车的合法权益；危害 社会治安，抢劫、强奸等案件频发；危害公共安全，交通事故频发；危害城市社 会生活环境，“黑车 乱停乱放，影响市容市貌；侵害乘客人身财产权利等。 3 、“黑车 整治现状的研究。现有研究成果大都是站在政府执法部门的立场 上，论述了“黑车 整治如何困难。范建忠( 2 0 0 6 ) 、史丽娜( 2 0 0 8 ) 等认为目 前“黑车”整治存在的主要难题有：首先，采集证据难。目前的执法体系与能力 难以做到目的和结果的统一。认定“黑车 必须有乘客与车主之间发生经济关系 的确认。当城市执法人员查到“黑车”时，许多黑车乘客拒绝和执法人员合 作，不愿给执法人员作证，拒绝配合有关执法人员作现场笔录。大多数“黑车 驾驶员对交通行政处罚的取证程序十分熟悉，他们一般会事先和乘客约定并互相 告知姓名。一旦发现执法人员，“黑车”乘客会立即表示自己和“黑车 司机是 朋友或者是亲戚关系，导致执法人员大多数情况下因无法取证而不得不对“黑车 放行。其次，“黑车处理难。主要体现在当前的行政处罚力度不够以及行政执 法人员没有严格依法行政等。最后，查“黑车 难。当交通执法人员要对揽客的 “黑车 进行查处时，多数“黑车 车主就会以聊天或者等人为理由，拒绝执法 。所谓经营性运输行为，是指面向社会公众提供的、具有商业性的道路运输活动。据此，经营性运输行为由 两个要件构成：一是服务对象要件：二是商业性要件。 雷孟林黑车认定分析明交通企业管理，2 0 0 9 ，( 0 4 ) 2 硕士学位论文 第一章导论 人员的检查，甚至对抗执、谩骂执法人员。作为交通行政执法机关的城市运管部 门，对“黑车 车主的这些做法缺乏相关的强制手段与措施，使得交通执法人员 在查处“黑车”过程中有相当大的危险性，甚至经常遭到车主们的暴力抗法。 4 、政府在整治“黑车 中存在的问题研究。徐迅雷( 2 0 0 9 ) 等学者认为政 府以及相关执法部门在整治“黑车”中存在的问题主要在于执法手段的合法性问 题。执法部门整治“黑车 靠的主要是钓鱼执法，学界对钓鱼执法基本持批评态 度，因为钓鱼执法会导致公共道德的沦陷以及政府公信力的下降等等，也有学者 从法理学的角度探讨了钓鱼执法实质是合谋陷害而不是“执法”。 1 2 2 国外研究现状 在城市客运中，管制针对的主要是出租车行业而非公共交通，因此，本文描 述的西方管制实践和理论都是关于出租车行业的。西方国家把出租车提供的服务 可以细分为三类：巡游类、站点候客服务和电话预约服务。巡游类服务是指出租 车不在固定的站点候客，而是四处巡游，应沿路乘客的招呼，随时停车载客并将 乘客送至指定地点的一种服务。巡游类服务的随机性很强，招呼出租车的乘客和 寻觅乘客的出租车是在事先没有任何约定的事件和地点购买与售出服务。站点式 候客服务是指出租车在机场、车站、宾馆或者其他固定站点等候不特定的乘客租 乘的一种服务。在许多国家，出租车站点都有一个约定俗称的规矩：乘客只能依 次选乘排在最前列的车辆。这意味着先到来的出租车相对后到来者拥有载客的优 先权，这个规矩被称为“先来先走规则。“先来先走规则使得在站点排队候 客的出租车和排队候车的乘客可以依次出发，秩序井然。但是，“先来先走 规 则也只一种出租车经营者的集体保护机制，它派出了乘客挑选出租车的可能，从 而避免了出租车之间的价格和服务竞争预约服务是指出租车接受乘客预约，在 约定的时间和地点接送乘客。乘客通常不是直接与出租车司机联系约车，而是通 过出租车调派中心或派车公司。有些地方，派车公司是法律上独立于出租车经营 者的营业机构，它们与出租车公司或个体出租车签订长期合作协议，派车公司接 听预订，出租车听后调遣；出租车经营者组成合作社，共享派车服务；还有些地 方，出租车公司或者出租车加盟的车行本身具有车辆调派功能，派车公司对预约 服务市场的竞争具有关键作用。第二，西方发达国家出租车运行单轨制和双轨制。 出租车为乘客提供门到门的客运服务，与公共交通不同。除出租车外，如果还有 其他提供“f - i n f - 1 客运服务的营运车辆，则这种体制就是双轨制。除出租车外， 不提供其他“门到门 客运服务车辆的体制即单轨制。西方国家出租车经营者的 方式也是多样化的，有公开招股的公司，也有不公开招股的公司。另外还存在行 。徐迅雷钓鱼哪是执法叨四川文学，2 0 0 9 ( 1 2 ) 硕士学位论文 第一章导论 业协会和司机工会，在西方国家城市各地，基本都有本地的出租车业协会和司机 工会，有的大城市还有若干个协会和工会，全国则有出租车联合会、联盟等组织。 出租车业协会和工会是业内人士聚集力量、组织集体行动，进而影响政策的重要 工具。 西方政府在对出租车行业的管制主要涉及到三个方面：出租车数量、费率、 服务和安全标准。首先，数量管制。管制当局对出租车数量的控制是潜在投资者 进入市场的最直接的法律壁垒。数量管制表现为，管制当局采取直接或间接的手 段，刚性地或有弹性地限制出租车的总量。数量管制属于营业许可制度。西方国 家数量管制有以下几种常见方式：凭借管制当局的主观判断设置数量上限、按照 某个比例控制出租车总量、要求新牌照申请者证明其服务具有公益性和必要性、 特许经营模式。第二，费率管制。对出租车计费方式和标准的管制实际上是一种 价格管制。最普遍的计费方式是按照里程计费。西方国家费率管制的形式大致有 以下几种：固定费率制、最高费率制、最低费率制、备案制、运区制。第三：服 务和安全标准管制。服务和安全标准管制的目的是确保出租车服务不低于某种最 低水平，并符合最低的安全要求。标准管制的对象包括出租车经营者、营运车辆 和司机。管制法规确定的服务和安全标准实际上事先为消费者设定了可供选择的 服务的最低水平。涉及服务和安全水平的入行标准是进入市场必须跨越的壁垒， 实际上也有控制数量的作用。 理论方面的研究，西方学者认为城市客运作为准公共物品，政府是否应该介 入，至今仍无定论。与国内政府整治城市客运秩序相同，国外也存在着政府对客 运市场的规制。不过由于国外学者对政府是否应该介入作为准公共物品的客运市 场有不同的认识，因此对政府在城市客运规制的作用有截然不同的认识。西方学 者认为城市客运作为准公共物品，政府是否应该介入，至今仍无定论。与国内政 府整治城市客运秩序相同，国外也存在着政府对客运市场的规制。不过由于国外 学者对政府是否应该介入作为准公共物品的客运市场有不同的认识，因此对政府 在城市客运规制的作用有截然不同的认识。国外学者对政府规制城市客运市场的 看法如下： 1 、支持政府规制，解决市场失灵。这一观点在2 0 世纪7 0 年代以前是合理 的，被认为是为了保证公共利益。国外学者支持政府管制客运市场的主要理由在 于：首先，市场价格竞争无法形成有效竞争。最早规制城市出租车市场的国家是 英国，英国学者较早开始涉及到城市出租车市场的政府规制问题。d o u g l a s ( 1 9 7 2 ) 、s h r e i b e r ( 1 9 7 5 ) 都提出了支持政府规制城市客运的观点。其次，自由竞争 导致过度竞争。d o u g l a s 认为巡游类服务市场存在严重的信息问题，服务的供方 q ) o u g l a s ，g p r i c er e g u l a t i o na n do p t i m a ls e r v i c es t a n d a r d s j 】j o u r n a lo f t r a n s p o r te c o n o m i c sa n d p o l i c y 1 9 7 2 ,5 ：3 5 3 6 4 硕士学位论文第一章导论 和需求方都无法向对方有效的传递消息。一方面，潜在的乘客无法向服务供给方 表明他愿意为减少等候时间而付费；在街边招呼出租车的潜在乘客，某一时候只 能招呼一辆出租车，无法比较价格，也不能确定下一辆出租车将在何时出现、服 务质量如何，因此，缺乏耐心的人只好随机选择一辆出租车。另一方面，单个出 租车不可能通过降低收费而吸引更多的乘客，因为单个出租车的经营者无法将其 低价信息传达给潜在的乘客。因此，出租车市场缺乏价格竞争的动力。s h r e i b e r 引申了d o u g l a s 关于出租车市场存在信息问题的论点。他认为费率管制是将出租 车载客率和可得性保持在有效率水平的必要措施。如果没有费率管制，费率将变 得极高，进而导致过低的载客率。他还主张数量管制，理由是：限制出租车的使 用可以鼓励人们更多乘用公共交通工具，并可以减少出租车的负外部效应交 通拥堵和环境污染。 2 、反对政府规制，避免政府垄断。2 0 世纪7 0 年代初期，经济学家开始对 政府规制提出质疑。斯蒂格勒( 1 9 7 1 ) 提出了著名的“俘获理论 ，认为政府对 经济的规制可能导致市场的“无效性”。这一时期关于政府规制市场的失灵以及 放松政府对市场的规制呼声日益高涨。在这样的形式下，是否需要解除政府对出 租车市场的规制成为学术界开始积极探讨的领域。自由市场经济理论自上世纪 7 0 年代以来促使政府对交通领域等许多行业解除规制。拥护自由市场经济理论 的支持者认为，政府对市场的介入扭曲了市场竞争，阻碍了市场在提高生产率与 管理效率以及降低消费者支付的价格等方面的作用。反对政府对客运市场的规制 理由在于：市场竞争可以产生有效价格；政府规制可能会失灵。因为，一方面由 于政府无法获得市场的充分信息，另一方面政府寻租可能导致政府的腐败垄断。 他们认为出租车的价格竞争是完全可能的。出租车队可以通过广告让消费者预先 知道乘车价格，或者通过区别车身颜色帮助乘客识别价格，出租车站点也可以允 许价格比较，在电话约车市场，乘客更有可能比较价格。他们认为城市交通拥堵 和环境污染不是由于出租车过多造成的， 3 、牌照价值之争。出租车牌照指的是出租车经营的从业者在申请以及出租 车配置符合相关法律规定的标准后，政府规制城市客运机构应允许经营者自由进 入市场，允许他们在一定时间内经营出租车业务权利的许可证明。出租车牌照代 表着出租车经营者已经具备政府要求的经营出租车业务的相关资格，这个牌照实 质上代表着出租车的合法运营权。出租车牌照在政府对出租车市场实行进入限制 以后，因其数量有限而成为城市客运市场上的稀缺资源，因此出粗车的可观溢价 很大可能就会产生。出租车牌照是否可以产生溢价以及如何消除牌照的溢价，一 直是是学界以及政府相关规制机构研究重点领域。 第一章导论 站了解到对于“黑车”整治的研 究方面，并突出表现在对政府整 治“黑车 的必要性上，而围绕政府在整治“黑车 整治中出现的问题以及其原 因则研究较少，以公共政策为视角分析政府整治“黑车”存在的问题和原因研究 还没有成果。从中国期刊全文数据库自1 9 9 4 年到2 0 1 0 年6 月的统计情况来看， 其中题名中含“黑车或“出租车 的文章，共有5 2 5 篇，含“黑车”“政策 的没有一篇；从中国优秀博硕士学位论文全文数据库自1 9 9 9 年到2 0 1 0 年6 月的 统计情况来看，其中学位论文题目中含“黑车政策”的论文尚无一篇。从总 体上讲现有的关于“黑车”论文评论大于分析，缺乏现象实质的研究，从经济 学、法学、社会学的学科角度单向度地评论“黑车”问题的较多，跨学科、跨领 域的研究较少，对政府整治“黑车的政策分析研究尚未涉及到，因此本文以政 府整治城市“黑车 的政策研究为题可以从一定程度弥补学界研究的不足。 1 3 方法思路 1 。3 1 研究方法 文献研究法。本文主要采用文献研究法，通过大量阅读，我们将对历年来相 关文献资料进行梳理，运用纵向研究的方法，分析历年来关于黑车整治的研究程 度、研究领域、研究空白和研究发展趋势。关于黑车整治的研究，各发达国家和 地区有许多可以借鉴的经验和理论。我们通过大量的文献检索，广泛借鉴发达国 家和地区的著名学者和研究机构的研究结果，结合中国的实际情况，通过比较研 究，发现问题和差异，并提出可行的解决问题的对策和建议。 比较分析法。本文运用西方经济学相关理论，结合西方国家管制客运市场的 实践，与中国客运市场管制理论与实践相比，得出有利于我国“黑车 整治的建 议。 1 3 2 研究思路 本文分析政府整治城市“黑车”的政策存在的各种问题，力图从政策分析角 度搞清“黑车”整治中的利益链、政府动机以及政策执行中出现的问题，并分析 其原因，最后就完善政府对“黑车 的整治提出自己的思考。本文的研究思路如 图1 - 1 所示： 6 硕士学位论文第一章导论 1 4 相关概念 1 4 1 “黑车 图1 - 1 论文研究思路 “黑车”是近些年来出现的一个颇为各界关注的名字，初期在民间以及媒介 报道中出现，2 0 0 2 年左右在一些省份的交通主管部的正式文件出现。所谓“黑 车 ，通常是指未经运管机构批准而擅自从事营业运输的车辆。“黑车”大致分为 四类：“克隆”车；无任何营运证件和标识从事营运业务的私家车；小公共汽车、 “摩的”和三轮车；非法营运的长途客车和黑旅游车。“黑车认定有两个要件： 一是从事的必须是经营性运输行为；二是未取得道路运输经营许可。本文所界 定的“黑车”主要是指出租车市场中的非法营运车辆，包括克隆出租车、无任何 营运证件和标识从事营运业务的私家车等。 依据交通部第六号令与第十号令的规定，所谓“未取得道路运输经营许可”。主要包括四种情况：一是未 取得货运经营、道路客运许可：二是未取得道路客运班线经营许可；三是使用伪造、失效、被注销、变造 等无效的道路运输经营许可证件；四是超越运输许口丁事项。经营性运输行为是指面向社会公众提供的、具 有商业性的道路运输经营活动。经营性运输行为由两个要件构成：第一是服务对象要件；第二是商业性要 件。服务对象要件：经营性运输行为的服务对象为不特定的任何人即社会公众，是为“他人”提供服务， 而非为自己。为社会公众提供服务，表现在私法上就是承运人和旅客之间要有运输合同关系；商业性要件： 商业性的本质特征是以营利为目的，以营利为目的与实际上是否赚取了利润并无必然联系；以营利为目的 与实际上是否发生了费用结算也无必然联系，即使收了钱，发生了费用结算，未必就是为了营利。以营利 为目的和营业也不完全相同，营业足指以营利为目的连续从事同一种或几种活动，以营利为目的包括营业， 但不限于营业。 7 硕士学位论文第一章导论 1 4 2 钓鱼执法 “钓鱼式执法也称“诱惑取证 或“诱惑侦查”，面对贿赂、贩毒、洗钱、 伪造货币等“无被害人犯罪 日趋复杂化、隐蔽化、智能化等现状，世界上许多 国家执法机关必须使用“诱惑侦查”的手段，否则往往难以破获此类案件，诸如 警察扮演毒瘾君子向毒贩购买毒品。但是“诱惑取证 的目的在于取得那些有违 法行为或者违法意图者的违法证据等，并不是教唆、引诱那些没有违法意图或者 没有违法行为的人们去犯法，否则就违背了执法正义的初衷，沦为“执法钓鱼 、 “放倒钩”，也可以叫做执法圈套。目前我国各大中城市交通运管部门查处“黑 车 大都采用钓鱼执法，城市交通运管执法人员为了打击“黑车 ，以“钩子” ( 与交管人员勾结，故意装扮成处于危急情况的人) 为诱饵，当场取证和执法。 1 4 3 公共政策 公共政策是政府等公共机构制定、实施的约束人们行为的规范与准则。作为 实现和维护社会公共利益的工具，公共政策的制定和实施，往往具有明显的强制 性和合法性。公共政策的强制性主要源于公众利益的差异性与多层次性。公共政 策在协调、平衡公众利益时，不可能将这些利益上的差异性、层次性完全消除掉， 那些利益要求得不到满足、甚至既得利益受到损害的人，就会很明显地感受到公 共政策某种程度的强制。“黑车作为当前社会问题之一，政府为整治“黑车” 出台各种政策就是为了解决这个问题。 o 陈庆云公共政策分析 硕士学位论文 第二章“黑车”整治的理论基础和政策概述 第二章“黑车”整治的理论基础和政策概述 2 1 “黑车”整治的理论基础 2 1 1 市场失灵理论 市场失灵( m a r k e tf a i l u r e ) 是指对于非公共物品而言由于市场垄断和价格 扭曲，或对于公共物品而言由于信息不对称和外部性等原因，导致资源配置无效 或低效，从而不能实现资源配置零机会成本的资源配置状态。完全竞争市场 ( p e r f e c tc o m p e t i t i v em a r k e t ) 所要求的买卖人数众多、买者和卖者是价格的 接受者、资源可自由流动、产品同质、买卖双方拥有完全的信息等条件在现实中 很难完全具备，因此就有了市场失灵。城市客运中市场机制配置资源的缺陷主要 表现在以下几个方面：第一，外部负效应。外部效应指的是私人边际成本和社会 边际成本之间或私人边际效益和社会边际效益之间的非一致性，即某一个人或厂 商的行为活动影响了他人或其他厂商，却没有为之承担相应的费用或者获得相应 的报酬。负外部效应是指对交易双方之外的第三者带来的未在价格中得以反映的 成本费用。在城市客运中，广大客运主体行为的内在动因是赚钱。为了赚钱，对 客运主体来说，不办理营业执照、不按照政府规定的客运线就可以减少很多成本， 增加自己的收益。但会带来诸如道路拥堵、交通事故频发等危害。整治城市中的 “黑车”，就必然会增加政府的负担。第二，竞争失效和市场垄断。竞争是市场 经济中的基本动力机制。竞争是有条件的，它只能同一市场中的同类产品、可替 代产品之间展开。但是，由于技术的进步；市场的扩大；城市客运行业为获得规 模效应而进行大规模的兼并，典型的变现为一个城市只有一家或数家大的出租车 公司和公交车公司。一当某一或某几个出租车公司获利依赖于垄断地位，竞争与 技术进步就会受到抑制，广大出行者的利益也不能得到保障。第三，公共物品供 给不足。用于满足社会公共需要的物品，我们称之为公共物品。公共物品具有消 费的非竞争性和受益的非排他性，消费的非竞争性是指一个人或厂商对公共物品 或服务的享用不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少对 其他人或厂商享用该种公共物品或服务的数量和质量。受益的非排他性是指在技 术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共品或服务的受益范围之 外，或者说这样做成本太高。城市客运服务作为地区性的公共物品是全城市居民 都必须消费的产品，但是公共物品所具有的特性使得客运运营主体不会主动去生 产城市客运服务。这样就到导致，城市客运服务与城市居民需求出现巨大的矛盾， 这样就极易导致“黑车 的产生。第三，公共资源的过度消耗。公共资源的过度 9 硕七学位论文 第二章“黑车”整治的理论基础和政策概述 消耗是指，只有消费者达到一定数量之前，拥挤性的公共物品的消费才具有非竞 争性。如城市的公路、桥梁及其他类似公共设施的建设。由于这些物品很大程度 上不需要向市民收费，使得市民很容易为了自己的利益滥用资源。尽管有些使用 者对公共资源的合理使用可以保障长远利益，但市场机制自身的缺陷不能对公共 资源提供有效的制度规范，再加上公共资源的使用者又担心其他使用者对公共资 源的过度使用，因此在公共资源的使用上出现盲目竞争。作为公共资源的城市 道路，在技术上难以明晰归属，而从事城市客运服务的企业、个人受自身利益最 大化驱使，往往会使城市道路过度使用，造成交通拥堵等。市场机制在城市客运 资源配置中的诸多缺陷使得政府必须介入。 2 1 2 政府规制理论 “规制 一词来源于英文“r e g u l a ti o n ”或者“r e g u l a t o r yc o n s t r a i n t ， 指用法律、规章、公共政策或各种制度来加以制约或控制。我国部分学者译为“管 制 。不过，管制使人很容易联想到计划经济形式，有统制、强制的含义，与 r e g u l a t i o n 政策作为政府对微观经济主体活动进行规范和制约措施的含义有一 定的差距，因此参照日语把r e g u l a t i o n 翻译成“规制 更接近英文的原意。规 制的定义有广义与狭义之分，广义的政府规制是指政府依据一定的规则，对构成 特定社会的个人、经济主体的活动进行限制的政府行为。日本学者植草益将实施 规制行为的主